STS, 20 de Febrero de 2001
| Ponente | RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZ, JORGES |
| ECLI | ES:TS:2001:1217 |
| Número de Recurso | 1407/1996 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 20 de Febrero de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN MANUEL SANZ BAYOND. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZD. MANUEL VICENTE GARZON HERRERO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Febrero de dos mil uno.
En el rollo del recurso extraordinario de casación formulado contra la sentencia de 22 de noviembre de 1995; dictada por el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en autos de recurso contencioso administrativo contra la aprobación definitiva del Proyecto de Reparcelación del Polígono Unico del Sector 1 Industrial de Massamagrell y otros actos de ejecución; recurso de casación interpuesto ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo por la Procuradora de los Tribunales Doña María de la Paloma Ortiz-Cañavate Levenfeld, en nombre y representación del Ayuntamiento de Massamagrell (Valencia), siendo parte recurrida Don Benito representado por el Procurador de los Tribunales Don Jorge Deleito García; resultando los siguientes:
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana ha conocido del recurso número 545/93, promovido por la representación de Don Benito y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Massamagrell (Valencia); promovido contra la aprobación definitiva del Proyecto de Reparcelación del Polígono Unico del Sector 1 Industrial de Massamagrell y acuerdos referidos cuotas de urbanización y procedimiento de apremio que se detallan en el fallo transcrito en el antecedente siguiente.
Dicho Tribunal dictó sentencia el 22 de Noviembre de 1995, con la siguiente parte dispositiva:
"FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Benito , contra Acuerdos del Ayuntamiento de Massamagrell, de 13 de febrero de 1992, por el que se aprobó definitivamente el Proyecto de Reparcelación Polígono Unico del Sector 1 Industrial de Massamagrell, de 30 de julio de 1992, por el que se decidió liquidar a los propietarios afectados por la expresada reparcelación las cuotas de urbanización, de 17 de diciembre de 1992, desestimatorio del recurso de reposición formulado contra los anteriores acuerdos: Acuerdo del Pleno de 7 de octubre de 1993, desestimatorio del recurso de reposición contra acuerdo del Ayuntamiento de 18 de febrero de 1993, y estimatorio parcial del recurso de reposición contra Decreto de la Alcaldía de 21 de mayo de 1993, y contra providencia de apremio de 13 de abril de 1993; Decreto de la Alcaldía de 19 de julio de 1993, que ordena "se proceda a la anulación de la providencia de apremio impugnada y a practicar nueva providencia de apremio con recargo sobre la misma liquidación, posterior al 05-04-93". Los declaramos nulos de pleno derecho. Reconociendo el derecho del demandante a la devolución de las cantidades indebidamente ingresadas en concepto de cuotas de urbanización, mas intereses legales desde la fecha del ingreso. Sin hacer expresa imposición de las costas procesales."
La parte demandada preparó recurso de casación contra esta sentencia que la Sala tuvo por preparado, remitiéndose los autos originales a esta Superioridad y emplazándose a las partes para su comparecencia ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo para hacer uso de su derecho, por término de treinta días.
Dentro del término del emplazamiento compareció ante la Sala la Procuradora Doña María de la Paloma Ortiz- Cañavate Levenfeld en nombre del Ayuntamiento de Massamagrell (Valencia) presentando el correspondiente escrito de interposición del recurso de casación, que fue admitido a trámite, formalizando escrito de oposición la parte recurrida.
Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para deliberación y fallo y se acordó finalmente designar para dicho trámite la audiencia del día 14 de Febrero de 2001, en cuya fecha ha tenido lugar.
La sentencia de la Sala de Valencia estima la demanda formulada por Don Benito y anula los acuerdos del Ayuntamiento de Massamagrell impugnados en el recurso.
Considera que el Proyecto de Reparcelación aprobado definitivamente el 13 de febrero de 1992 carecía de cobertura normativa e incurrió en el vicio de nulidad del artículo 47.1 c) de la LPA de 1958; todo ello por no haber sido publicadas oficialmente en dicha fecha ni las Ordenanzas del Plan Parcial ni las Normas urbanísticas de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana que el referido proyecto ejecutaba.
Frente a dicha sentencia recurre en casación el Ayuntamiento de Massamagrell. La representación de la Corporación municipal articula cuatro motivos de casación que no van a prosperar, por las razones que pasamos a exponer.
El motivo primero considera infringido el artículo 82 de la Ley de lo contencioso-administrativo, en relación con el artículo 687 de la Ley de Enjuiciamiento civil (que se considera aplicable por el juego de la Disposición adicional 6ª de la LJCA) y la jurisprudencia que los interpreta. El motivo invoca también "ad cautelam" la cobertura del artículo 95.1.3º de la LJCA.
Se afirma que la sentencia ha entrado indebidamente en el examen de la cuestión de nulidad absoluta planteada por el actor; se ha declarado que por tratarse de un vicio de orden público que puede apreciarse incluso de oficio, su examen adquiere carácter preferente frente a las cuestiones sobre inadmisibilidad del recurso que también se habían planteado. Se argumenta en el motivo que el artículo 82 de la LJCA obliga a examinar las excepciones de inadmisibilidad del recurso que constituyen óbices de procedibilidad antes de pronunciarse sobre la expresada nulidad de pleno Derecho, citando varias sentencias de este Tribunal en ese sentido.
En la sentencia de 29 de enero de 1999 afirmamos que, aunque la jurisprudencia no es unánime sobre la cuestión que se plantea en el motivo, debe reconocerse que este Tribunal se inclina mayoritariamente en favor de considerar prioritario el examen de las causas de inadmisibilidad. El recurso contencioso-administrativo debe interponerse en los plazos establecidos por la Ley; todo ello aún en los casos de plantearse un recurso en el que directamente, o tras la utilización infructuosa de la acción de nulidad del artículo 109 de la Ley de procedimiento administrativo de 17 de julio de 1958 aplicable aquí, se acciona invocando una nulidad de pleno o Derecho. Así, entre las más recientes, sentencias de esta Sala las de 28 de septiembre de 1990 y de 30 de septiembre de 1994, ambas de la Sección 4ª o de 7 de mayo de 1992 (de la Sala Especial art. 61 de la LOPJ), siendo no obstante frecuente la matización de las consecuencias de tal doctrina, según la naturaleza singular del caso (así, por ejemplo, en las sentencias de 24 de octubre de 1994 (de la Sección 6ª) o de 27 de febrero de 1991 (de esta misma Sección 5ª).
Puede considerarse que la Sala de Valencia debió proceder a examinar la causa de inadmisibilidad invocada antes de entrar en el examen del vicio de nulidad apreciado en el acto de aprobación del proyecto de reparcelación, conforme a lo que se razona en el primer motivo.
Esta circunstancia no conduce, sin embargo, a estimar el motivo que examinamos. No podemos silenciar que existe un defecto de formulación en el mismo, al pretender ampararlo al mismo tiempo en los supuestos 3º y 4º del artículo 95.1 de la LJCA, pese a las consecuencias distintas de las dos vías de casación que se autorizan en ellos (artículo 100.1.2º de la LJCA). No es preciso tomar en consideración este defecto para rechazar la pretensión de casación que se formula en este motivo primero. En efecto, la naturaleza del recurso de casación no permite dar lugar a un motivo ni a la rescisión de la sentencia recurrida en los casos en que aún siendo en parte acertada su fundamentación, se debe llegar al mismo fallo a que llegó la sentencia impugnada. La característica típica de este recurso extraordinario es producir una rescisión del fallo de la sentencia recurrida (sentencia de 22 de diciembre de 1998 y, antes, sentencias de la Sección 4ª de esta Sala de 20 de abril y 17 de octubre de 1996). No puede prosperar por ello un recurso extraordinario de casación cuando, pese a que la doctrina de la sentencia recurrida sea objetable, resulte necesario llegar a una solución idéntica a la obtenida en el fallo de la sentencia de instancia. Como vamos a ver, con ocasión del segundo motivo de casación, la causa de inadmisibilidad esgrimida por los recurrentes en este caso no puede ser acogida; por ello el examen previo de la causa de nulidad que ha efectuado incorrectamente la Sala de Valencia carece de relieve para alterar su fallo.
El motivo segundo de casación sostiene, también con incorrecta invocación simultánea de los apartados 3º y 4º de la LJCA, que la Sala de Valencia debió haber apreciado la inadmisibilidad del recurso.
Se funda la excepción en que existió una desviación procesal al haberse deducido por primera vez en sede jurisdiccional cuestiones que no se plantearon en la vía administrativa.
El motivo se aparta de los razonamientos de la sentencia recurrida y defiende la existencia de diversas causas de inadmisibilidad del recurso ya defendidas en la instancia, confundiendo la casación con el recurso ordinario de apelación, como si de una instancia nueva se tratara.
La buena fe procesal y el principio de respeto a los propios actos impide que la Administración municipal pueda negar con éxito que la demandante planteó recurso de reposición en vía administrativa frente al acuerdo de aprobación del proyecto de reparcelación. El punto 17º del acuerdo del Ayuntamiento Pleno de 17 de diciembre de 1992 consiste precisamente en desestimar la reposición, calificando con tal nombre el recurso de que ahora se niega, por lo que no puede atenderse la inexistencia de reposición.
Tampoco puede admitirse la existencia de desviación procesal por no haberse planteado en vía administrativa las cuestiones que luego se han suscitado en vía jurisdiccional. El demandante solicitó y obtuvo de la Sala sentenciadora, a tenor de lo dispuesto en el artículo 46 de la LJCA, la ampliación de su recurso a otros actos municipales derivados del recurrido originariamente: entre ellos el acuerdo del Pleno de 18 de febrero de 1993, el Decreto de la Alcaldía de 21 de mayo de 1993 y la providencia de apremio de 13 de mayo de 1993. No puede negarse que todos estos acuerdos habían sido recurridos en reposición, que consta unido a los autos, ni que en el mismo se planteó nítidamente: a) la impugnación indirecta del Plan Parcial y de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana con ocasión de sus actos de aplicación y b) la afirmación de que éstos efectuaban una clasificación ilegal de los terrenos, al considerarlos como suelo urbanizable cuando merecían, según la tesis del recurrente, la consideración de urbanos. Ambos motivos de nulidad son los que constituyen posteriormente la argumentación esencial del escrito de demanda, por lo que no puede aceptarse que la Administración no haya conocido previamente las cuestiones traídas al proceso. La insistencia en la falta de reposición contra actos que son simple ejecución de un rosario de actos encadenados, debidamente atacados, carece en fin de sentido por la prohibición de inadmisibilidades parciales cuando se vulnera el principio de unidad de contenido de la instancia jurisdiccional.
El motivo tercero aduce infracción del artículo 98.1 a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976; del artículo 81 del Reglamento de Gestión Urbanística y de los artículos 45 y 47 de la Ley de procedimiento administrativo (ex articulo 95.1.4º de la LJCA). Se defiende la posibilidad de aprobar el proyecto de reparcelación a pesar de que, se reconoce, no habían sido publicadas oficialmente, cuando así se hizo, las normas urbanísticas de los instrumentos de planeamiento que le debían servir de cobertura.
Se razona que el Plan Parcial y la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana, en los que se ampara el proyecto de reparcelación, eran válidos, en cuanto habían sido aprobados dos años antes, en el caso del Plan Parcial, y más de tres meses antes, en cuanto a la Revisión del PGOU. La falta de publicación formal de sus normas convertía a estos instrumentos de planeamiento simplemente en ineficaces, pero esa circunstancia no habría privado de cobertura al proyecto de reparcelación, que se amparó indudablemente en normas válidas. Se argumenta que, por ello, sería también válido el proyecto de reparcelación; lo que acontecería es que la eficacia de éste quedaría también demorada hasta la eficacia de las normas de cobertura, se supone que a través de su publicación oficial posterior.
Obvias razones de seguridad jurídica, conectada oportunamente al principio de publicidad de las normas en el artículo 9.3 de nuestra Norma Fundamental, impiden acoger este planteamiento. Asiste la razón al Ayuntamiento recurrente cuando afirma que la norma no publicada puede ser válida aunque todavía no sea, desde luego, eficaz ni oponible en forma alguna a los administrados en un Estado de Derecho. Ese es el caso de las normas de planeamiento (sentencias de 21 de junio de 2000, 3 de febrero de 1999 y 17 de diciembre de 1998 entre otras muchas). Admitir que se aprueben y cobren existencia actos subordinados a dichas normas implica necesariamente dotar de eficacia a normas aún no publicadas: aprobar un acto subordinado a ella constituye, en definitiva, una forma de ejecución de la norma no publicada. Dicha posibilidad no puede ser admitida. Por eso la sentencia de esta Sección de 21 de junio de 2000 dijo que un Plan no publicado puede ser válido, pero es ineficaz y por ello resulta inhábil para servir de soporte a actos derivados de él. El motivo decae.
El motivo cuarto de casación trata de negar el carácter urbano de los terrenos del demandante afectados por la reparcelación, alegando que dicha circunstancia se desprende de documentos públicos que no han sido desvirtuados por ningún otro medio probatorio; el Tribunal habría rechazado además un dictamen de los Técnicos municipales, vulnerando las reglas de la sana crítica.
El motivo debe ser desestimado. No existe el motivo de error en la apreciación de la prueba entre los que se autorizan en el artículo 95.1 de la LJCA para la casación contencioso-administrativa. También ha desaparecido dicho motivo del artículo 1692.4º de la Ley de Enjuiciamiento Civil desde la reforma operada por la Ley 10/1992, de 30 de abril, de medidas urgentes de reforma procesal, con el fin, que la citada Ley explicita en su Exposición de Motivos, de reforzar el carácter del recurso de casación como remedio protector de la norma, alejándolo de cualquier semejanza con una nueva instancia. Han avanzado en este mismo criterio tanto la nueva Ley 29/1998, de 13 de julio como la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil. La jurisprudencia de esta Sala sólo viene admitiendo por ello la impugnación de la valoración de una prueba en aquellos casos en que la Sala de instancia ha infringido las normas legales o jurisprudencia reguladoras de una prueba concreta y determinada, o cuando ha efectuado una valoración contraria a la lógica o a las reglas de la sana crítica.
A la luz de lo que se acaba de exponer, el motivo carece de consistencia. Un documento público del artículo 596. 3º de la LEC es prueba de apreciación legal o tasada, pero sólo en los términos del artículo 1218.1 del Código Civil. Cuando el citado precepto establece que los documentos públicos hacen prueba, aún contra tercero, del hecho que motiva su otorgamiento y de la fecha de éste, está dejando al margen el contenido del documento. El dictamen que se aduce no extiende su autenticidad a la apreciación de los Técnicos municipales sobre la inexistencia de servicios. Las afirmaciones que se efectúan pueden ser valoradas críticamente y ser desvirtuadas por otras pruebas que obran en los autos y en el expediente administrativo, como los planos a que alude la propia sentencia recurrida. Al declarar probado que la parcela del actor dispone de todos los servicios que se intentan negar en este motivo la Sala no ha incurrido en una valoración arbitraria, contraria a las leyes de la lógica o manifiestamente errónea de la prueba. No pueden prevalecer frente a dicha apreciación las afirmaciones meramente subjetivas de la parte recurrente. Procede así el decaimiento del último motivo.
Procede la desestimación del recurso y la consiguiente imposición de las costas del mismo a la parte recurrente, por imperativo del artículo 102.3 de la LJCA.
En virtud de lo expuesto,
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Procuradora Doña María de la Paloma Ortiz-Cañavate Levenfeld, en representación del Ayuntamiento de Massamagrell (Valencia), contra la sentencia dictada el 22 de noviembre de 1995 por la Sección Primera de la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. E imponemos expresamente al recurrente las costas del presente recurso.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, Magistrado Ponente en estos autos, lo que como Secretaria certifico.- Fdo.: Doña María Fernández Martínez.
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