La reforma de los servicios financieros y el consumidor
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Este informe ha sido aprobado por el Consejo de la OCDE en junio dB 1990 (©OCDE, 1991). Traducción no oficial.
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Durante el transcurso del último decenio, una serie considerable de cambios ha afectado a la reglamentación y las prácticas comerciales de los servicios prestados por los bancos a particulares. El presente informe examina, desde el punto de vista de los clientes de las actividades minoristas, estos cambios fundamentales que se han producido como consecuencia de la apertura de los mercados, tanto a nivel nacional como a nivel internacional. Describe las tendencias actuales en el ámbito de la reglamentación de los servicios financieros, comprendiendo entre estos la reducción de las barreras geográficas iniciales y la moderación o eliminación del control de los tipos de interés, así como las características principales de la liberalización. Aunque la reforma reglamentaria y la liberalización deberían estimular la competencia y, por consiguiente, aumentar el bienestar de los consumidores, éstos temen un debilitamiento de los componentes de su protección en relación con la reglamentación financiera. El informe se dedica a estas preocupaciones, y emite diversas propuestas de acción al respecto.
Este informe ha sido dirigido por un asesor, Mr. Jeremy Mitchell (Reino Unido), en base a las contribuciones de los países miembros. Ha sido aprobado por el Comité de Política en relación con los consumidores, en la reunión celebrada en noviembre de 1989, siendo hecho público por el Consejo de la OCDE en junio de 1990.
La industria de servicios financieros ha experimentado profundos cambios en los países miembros de la OCDE, cambios que se han constatado tanto a nivel de la estructura global como por sus efectos sobre los consumidores. Estos cambios se derivan de cuatro tendencias diferentes que caracterizan esta rama de actividad, a saber:
I) Intensificación de la competencia, provocada por el desmantelamiento de los obstáculos funcionales que tradicionalmente separan las diferentes categorías de instituciones financieras y la búsqueda constante de una salvaguarda de la competencia, sobre todo en los mercados de los servicios financieros, que han llegado prácticamente hasta la saturación en buena parte de los países desarrollados, y asociado, por otra parte, a una multiplicación y diversificación, tanto de las instituciones financieras como de los servicios financieros ofrecidos a los consumidores.
II) Nueva tecnología de las comunicaciones y del tratamiento de datos, cuya puesta en práctica, reservada ante todo a la gestión de las operaciones, se ha extendido a las modalidades de prestación de servicios a los consumidores. Por todo esto es por lo que en la actualidad existen en los Estados Unidos más de 72.000Page 86 cajeros automáticos, 71.000 en Japón y 48.000 en Europa 1. La transferencia electrónica de fondos mediante terminales de punto de venta está muy implantada en Francia, donde existen más de 100.000, y está progresando en el resto de los países 2. La banca a domicilio, mediante las líneas telefónicas o los ordenadores, está saliendo de su fase experimental. Las mejoras producidas en las comunicaciones han reducido las distancias geográficas, y mantienen conectados todos los mercados.
III) La internacionalización de los servicios financieros, que está reservada a los servicios prestados a las sociedades, se está extendiendo a los mercados al por menor. Dicha internacionalización resulta especialmente sensible en Europa, donde las fusiones, adquisiciones y acuerdos de distribución por red transnacional entre bancos, compañías aseguradoras y otros establecimientos están adquiriendo ciertas dimensiones.
IV) En ciertos países, los tipos de interés elevados y sujetos a variación han entrañado la supresión de los intermediarios, o, dicho de otro modo, los organismos públicos, las sociedades privadas y los particulares han recurrido directamente a los mercados monetarios, sin pasar por los bancos.
A su vez, este proceso ha influido en los bancos, que no han asegurado a los capitales invertidos un rendimiento equiparable al de los establecimientos financieros no bancarios, como los fondos comunes de colocación monetaria.
Estas tendencias han modificado sensiblemente la forma de reglamentación de los servicios financieros por parte de los poderes públicos. Por otra parte, la propia reforma de la reglamentación ha suscitado nuevos cambios en los servicios financieros.
Las estructuras de la reglamentación difieren considerablemente de un país miembro de la OCDE a otro, y el ritmo en el que intervienen la reforma de la reglamentación y la liberalización pueden estimular todavía más la competencia en los mercados, haciendo que los consumidores se beneficien de una gama mayor de servicios financieros, de una mayor variedad de instituciones financieras donde elegir, de nuevos modos de prestación de servicios y de la competencia provocada por los precios. En este documento se estudiarán las consecuencias que entrañan para los consumidores dos tendencias diferentes, pero asociadas, que caracterizan la política de los poderes públicos en relación con los servicios financieros, la reforma de la reglamentación y la liberalización. El término liberalización se utiliza en un contexto internacional ligado a la reducción de los obstáculos discriminatorios en los intercambios internacionales e inversiones en servicios, y se distinguirá de la «reforma de la reglamentación», que consiste en modificar las reglamentaciones relativas a los mercados internos. Entendida en este sentido, la liberalización puede ser totalmente compatible con el mantenimiento de reglamentaciones no discriminatorias consideradas necesarias para la puesta en práctica de una política. De hecho, en algunos casos, puede darse la necesidad de reforzarPage 87 ciertas reglamentaciones prudenciales, y adaptar la estructura y el ámbito de control a las nuevas realidades de un mercado cada vez más universal 3.
No obstante, las opiniones difieren entre los países miembros en relación a saber hasta qué punto los mercados competitivos son de utilidad para el consumidor. El informe del Comité de mercados financieros de la OCDE relativo a la competencia en el sector bancario (cap. 1, p. 13), observa, por ejemplo, que, en relación con el mercado de servicios bancarios al por menor:
[...] las autoridades competentes encuentran a veces dificultades para hallar un equilibrio entre ambos extremos: una competencia destructiva entre los grandes bancos o grupos bancarios, a la búsqueda de una participación en el mercado, y una competencia insuficientemente vigorosa, fuente de ineficacia y de unos beneficios excesivos para los bancos. Ciertos países, sujetos a un plan general cuyo objetivo consiste en la estabilidad, e igualmente deseosos de una mayor transparencia en el ámbito de la banca al por menor, prefieren, de hecho, al menos por el momento, mantener un cierto control de los precios de este tipo de actividades 4.
La política en relación con los consumidores tiene, por lo tanto, la doble misión de permitir a estos aprovecharse legalmente de las ventajas que se derivan de unos mercados más eficaces y de protegerlos de cualquier perjuicio económico. Afirmar que las políticas relativas a los consumidores deberían basarse únicamente en unas medidas tendentes a hacer que los mercados de servicios financieros fueran más competitivos, supondría, de acuerdo con ciertos encargados de adoptar las decisiones, una visión de las cosas demasiado simplista. Como ya se ha indicado anteriormente, hay otros factores que desempeñan también un papel importante para el bienestar de los consumidores. Una intensificación de la competencia puede hacer a menudo que los mercados sean más eficaces, pero siempre puede haber en ellos perdedores y ganadores. En muchos países, uno de los principales motores de la política en relación con los consumidores consiste en velar por la salvaguardia de los intereses de los grupos más vulnerables, como las personas que disponen de medios de vida más modestos, o las menos instruidas. La reforma de la reglamentación y la liberalización de los servicios financieros deben tener en cuenta estos objetivos, al igual que el resto de los objetivos de la política en relación con los consumidores, al mismo tiempo que las ventajas económicas ligadas a los mercados más eficaces.
Este documento examina cuáles son las condiciones de reglamentación de acuerdo con las que se ejerce actualmente la prestación de los servicios financieros en el ámbito de los estados miembros de la OCDE, y analiza las consecuencias de estas reglamentaciones para los consumidores 5. No obstante, no se remite a las cuestiones de las que normalmente se piensa que se ocupan preferentemente los responsables de la política en relación con los consumidores, como la publicidad engañosa o las condiciones contractuales abusivas. También aborda algunos problemas que son competencia de otros responsables gubernamentales,Page 88 pero que, en algunos de sus aspectos, interesan a los consumidores, y a propósito de los cuales podría desear intervenir el ministro encargado del consumo y de sus servicios. No se pretende exponer en detalle la estructura de las reglamentaciones en el ámbito de los países miembros, ni las incidencias previsibles que pueden tener la reforma de la reglamentación y la liberalización sobre la industria de los servicios financieros. No obstante, el documento expone las...
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