La reforma de la normativa de protección del deudor hipotecario
| Autor | María Ángeles Alcalá Díaz |
| Páginas | 13-40 |
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La crisis del mercado hipotecario desencadenada en los últimos años, cuyas causas y consecuencias han sido profusamente abordadas desde distintos
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ámbitos, ha supuesto entre otras muchas cosas, un cambio sustancial de perspectiva de la legislación sobre créditos y préstamos hipotecarios en España, especialmente en relación con los instrumentos de protección del deudor hipotecario.
Dentro de los cambios experimentados por la legislación reguladora del Mercado Hipotecario en relación con los titulares de créditos hipotecarios destaca la sustancial modificación de los objetivos de política legislativa como se evidencia del análisis de diversas normas. Así, pueden distinguirse dos etapas bien diferenciadas: por una parte, el conjunto de normas dictadas hasta 2011 en las que el objetivo del legislador es la dinamización y flexibilización del mercado del mercado hipotecario. En esta fase se incluyen la Ley 41/2007, de 7 de diciembre por la que se modifica la Ley 2/1981, de 25 de marzo, de Regulación del Mercado Hipotecario y de otras normas del sistema hipotecario y financiero, de regulación de las hipotecas inversas y el seguro de dependencia y por la que se establece determinada norma tributaria y la Ley 2/2009, de 31 de marzo, por la que se regula la contratación con los consumidores de préstamos o créditos hipotecarios y de servicios de intermediación para la celebración de contratos de préstamo o crédito. En esta etapa de la legislación se sitúa también la Orden EHA/1718/2010, de 10 de junio de regulación y control de la publicidad de los servicios y productos bancarios. En este proceso legislativo se pretende agilizar la contratación de estos productos financieros para lo cual se suprimen controles. Esta misma orientación está presente en la normativa sobre publicidad de servicios y productos bancarios. Por el contrario se refuerzan los deberes de información y algunos de los controles en su formalización cuando los créditos y préstamos hipotecarios son concedidos a consumidores por empresas que no son entidades de crédito.
La segunda etapa está marcada por la crisis económica y del mercado hipotecario lo que explica un cambio sustancial de los fines de política legislativa. Esta fase de la legislación se inicia en 2011 y se extiende con distintas normas a lo largo de 2012 y 2013. Las reformas legales, en un primer momento, refuerzan la transparencia e información para, posteriormente, incrementar las vías que eviten la ejecución hipotecaria, la protección del deudor cuando ésta ya se ha iniciado y finalmente, su suspensión en los casos en los que el deudor hipotecario carezca de recursos.
En este contexto normativo se incluye la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía sostenible, en la que se regula por primera vez el llamado crédito responsable; el Real Decreto-Ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativas; la Orden EHA/2899/2011, de 28 de octubre, de transparencia y protección de cliente de servicios bancarios en cuyo desarrollo se dictó la Circular 5/2012, de 27 de junio del Banco de España, sobre transparencia de los servicios bancarios y responsabilidad en la concesión de préstamos; el Real Decreto Ley 6/2012 de 9 de marzo, de medidas urgentes
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de protección de deudores hipotecarios sin recursos y; por último, el Real Decreto-Ley 27/2012, de 15 de noviembre, de medidas urgentes para reforzar la protección a los deudores hipotecarios.
Sin embargo, gran parte de las medidas legales promulgadas a lo largo de 2012 dirigidas a la protección de los deudores hipotecarios sin recursos y con el objetivo de evitar o suspender los desahucios una vez concluido el procedimiento de ejecución, han resultado claramente ineficaces. Por otra parte, debe destacarse la Sentencia del Tribunal europeo de Justicia de 14 de marzo de 2013 que declaró la incompatibilidad de la legislación hipotecaria española en materia de ejecución con la normativa comunitaria sobre protección de los consumidores, así como la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de mayo del mismo año en la que se determinan los requisitos de validez de la “clausula suelo” incluida frecuentemente en los contratos de crédito hipotecario. Con estos antecedentes se promulgó la Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección de los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social, con la que se modifica una parte sustancial de las medidas de protección del deudor hipotecario dictadas en los meses anteriores. Además, se modifican diversas leyes, como la normativa procesal de ejecución hipotecaria que adapta nuestra legislación a la referida sentencia europea o la Ley Hipotecaria, entre otras leyes. Con la intención de mejorar y reforzar la eficacia de algunas de las medidas, la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas ha introducido modificaciones a la Ley 1/2013, así como a la Ley de Enjuiciamiento civil.
De todo ello se evidencia un cambio de perspectiva del legislador ya que, en un primer momento dicta normas orientadas a dinamizar y agilizar la contratación para, posteriormente ya en plena crisis financiera y del mercado hipotecario, insistir en la protección del deudor en el proceso de ejecución hipotecaria y singularmente en la protección del deudor-consumidor sin recursos.
Sin embargo, no puede obviarse que las diferentes normas legales reguladoras de los créditos y préstamos hipotecarios no han tenido en cuenta la necesaria protección del deudor cuando tiene la condición de consumidor. Así puede constatarse, en unos casos, en la previsión de diferentes niveles de protección del deudor hipotecario, con base en la naturaleza de las empresas que operan en el mercado y no por la condición de consumidor del deudor y en otros, por los problemas que genera la ausencia de un adecuado control preventivo de cláusulas abusivas.
En todo caso, se han producido numerosas intervenciones normativas en pocos meses, con carácter de urgencia y contenido parcial, que sucesivamente han sido modificadas, a menudo por la ineficacia de las medidas introducidas. Todo ello muestra que el proceso legislativo ha sido desordenado y descoordinado como evidencia la convivencia y superposición de normas legales promulgadas en contextos económicos y jurídicos diferentes, con fines normativos opuestos y con resultados prácticos inconexos cuando no directamente con-
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tradictorios. En ningún caso se ha abordado una reforma integral de la normativa reguladora de los créditos hipotecarios, desde sus diversas perspectivas (procesales y sustantivas) y sobre todo, adecuada a la legislación comunitaria y nacional de protección de los consumidores.
La necesidad de armonización de la legislación española a la Directiva 2014/17/UE del Parlamente europeo y del Consejo, de 4 de febrero de 2014, sobre los contratos de crédito celebrados con los consumidores para bienes inmuebles de uso residencial y por la que se modifican las Directivas 2008/48/CE y 2013/36/UE y el Reglamento (UE) nº 1093/2010 obligará al legislador a un nuevo proceso de reformas que en todo caso y según los términos del artículo 2 de la Directiva 2014/17/UE, deberá comprender el nivel de protección del deudor-consumidor hipotecario dispensado en el apartado 2 del artículo 14, anexo II, parte A y el artículo 17 apartados 1 a 5, 7 y 8 y en el anexo I relativo a la norma sobre el cálculo de la tasa anual equivalente, sin perjuicio de que las legislaciones de los Estados miembros puedan prever sistemas de protección más rigurosos y exigentes. En esta línea, el artículo 41 insiste en el carácter obligatorio de la Directiva imponiendo a los Estados miembros que velen por su cumplimiento y por la previsión de medidas que se ajusten a sus fines de protección.
En definitiva, la mencionada Directiva con el objeto de crear un mercado hipotecario de ámbito comunitario y de dispensar una protección equivalente a los deudores/consumidores establece una regulación completa sobre créditos hipotecarios, abordando diversos aspectos como: la...
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