La directiva comunitaria sobre contratación de créditos hipotecarios: protección del (futuro) prestatario y desatención del (actual) deudor hipotecario

AutorAntonio Roncero Sánchez
Páginas41-67

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I Consideraciones previas

Con fecha 28 de Febrero de 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea la Directiva 2014/17/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de febrero de 2014, sobre los contratos de crédito celebrados con los consumidores para bienes inmuebles de uso residencial y por la que se modifican las Directivas 2008/48/CE y 2013/36/UE y el Reglamento (UE) nº 1093/20101, que había venido gestándose al menos desde 2003 y que recibió su impulso definitivo tras la aprobación por el Parlamento Europeo de las enmiendas al proyecto de Directiva en la sesión celebrada el día 10 de septiembre de 20132.

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En su origen, esta Directiva se enmarcó en el contexto de los esfuerzos realizados por las instituciones comunitarias, inicialmente, para eliminar obstáculos al mercado interior de los contratos de crédito para bienes inmuebles de uso residencial, en la perspectiva por tanto de promover la libre circulación de mercancías y servicios y la libertad de establecimiento en relación con ese tipo de servicios y, más adelante, también para promover la concesión responsable de préstamos hipotecarios3.

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La elaboración de este ingente conjunto de estudios, informes y propuestas en cuyo contexto se ha gestado la Directiva 2014/17/UE ha venido discurriendo de manera paralela al propio desarrollo de la crisis financiera que venimos padeciendo en los últimos siete años y que tuvo su origen, precisamente y entre otros aspectos, en determinadas prácticas incorrectas en la concesión y comercialización de préstamos hipotecarios realizadas, sobre todo pero no únicamente, en el mercado estadounidense4. Esta experiencia ha influido de manera determinante para que, aun cuando la propia Comisión Europea admita que esas prácticas se han desarrollado en Europa en mucha menor medida que en otros lugares5, la preocupación por evitar la concesión irresponsable de préstamos hipotecarios haya ido ganando mayor importancia frente a la integración del mercado europeo del crédito hipotecario sin perjuicio de que ésta, en el contexto de la integración de los mercados financieros como objetivo esencial de la política financiera de la Unión Europea, se revela clave para un óptimo funcionamiento del mercado interior y, en suma, del propio sistema económico de la Unión en su conjunto6.

El largo y complejo proceso previo a la presentación de la propuesta de Directiva se inició con anterioridad al desencadenamiento de la crisis económica y financiera, en un momento en el que el mercado hipotecario se encontraba en plena expansión, con crecimientos anuales exponenciales si bien, la aprobación definitiva de la Directiva 2014/17/UE ha venido a producirse en un momento en el que la actividad en el mercado hipotecario ha disminuido drásticamente, particularmente en algunos países de la Unión Europea como España, por más que en los últimos tiempos pueda apreciarse una tímida recuperación7. Las nor-

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mas dirigidas por tanto a promover la libre circulación de servicios en el mercado interior en el ámbito de los contratos de crédito con consumidores para bienes inmuebles de uso de residencial y la concesión responsable de créditos hipotecarios, llegan en el momento en el que dicho mercado se encuentra menos activo dentro del período de tiempo durante el cual se ha gestado la Directiva y en el que la principal preocupación viene representada por la atención y solución de los problemas que ha generado el excesivo endeudamiento de quienes contrataron préstamos hipotecarios antes de la crisis8.

En este contexto, por tanto, la aprobación de la Directiva 2014/17/UE no va a suponer un avance en la búsqueda de soluciones a los problemas que actualmente padecemos en relación con la contratación de préstamos hipotecarios por consumidores9. Y en relación con los objetivos que específicamente persigue la Directiva, como veremos posteriormente, quizás genere más expectativas que resultados eficaces en términos de aumento de la competencia y eliminación de obstáculos a la libre prestación de servicios en relación con la concesión de créditos hipotecarios a consumidores y construcción de un mercado europeo común del crédito hipotecario10, particularmente si tomamos en consideración el alto grado de fragmentación que presentan los mercados hipotecarios de los distintos países europeos11. A este respecto, no es discutible

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que la Directiva comunitaria viene cargada de buenas intenciones y adecuados fines y objetivos, e incorpora normas que pueden suponer un avance en la protección de los consumidores y en la lucha contra la concesión irresponsable de créditos en el futuro, pero también contiene otras de dudosa eficacia por su reducido contenido normativo, limitado en algunos casos a sugerir la conveniencia de que los legisladores nacionales adopten medidas de carácter básicamente programático, o que plantean notables dosis de incertidumbre e inseguridad en orden a su aplicación práctica12. A su vez, en algunos ordenamientos jurídicos europeos se han introducido medidas normativas internas13 que contemplan ya un grado de protección del consumidor en la contratación de préstamos hipotecarios en ciertos aspectos incluso superior al que ofrece la nueva Directiva14. Así, en nuestro país, las modificaciones necesarias para incorporar la Directiva comunitaria al Derecho español serán mínimas y no precisamente por la calidad de nuestro sistema regulatorio, sino más bien por el bajo nivel de los estándares de armonización establecidos por la normativa comunitaria. Y no debe obviarse que los obstáculos para la construcción de un mercado común en materia de crédito hipotecario, que originan notables divergencias en la situación del mercado en cada Estado miembro, no son fácilmente superables15, por lo que tampoco parece que las medidas contenidas

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en la Directiva vayan a ser suficientes para articular la creación de un mercado europeo único en relación con el crédito hipotecario16.

Se trata, en suma, de una interesante y saludable iniciativa que puede contribuir a evitar que en el futuro se repitan problemas que hemos tenido en el pasado con la concesión de préstamos hipotecarios y que se sitúan en el núcleo causal de la crisis financiera. Pero, de un lado, no ofrece soluciones para los problemas que tenemos en la actualidad en relación con la protección del deudor hipotecario y la regulación de los procesos de ejecución hipotecaria y, de otro, probablemente tampoco será suficiente para crear un mercado común europeo en relación con la actividad de concesión de créditos hipotecarios.

Sobre la base de estas consideraciones generales, en el presente trabajo nos proponemos exclusivamente ofrecer una exposición sistemática y sintética de los principales aspectos del contenido de la Directiva 2014/17/UE, a partir del análisis de los presupuestos y fines que la inspiran.

II Principales aspectos de la directiva 2014/17/UE, del parlamento europeo y del consejo, de 4 de febrero de 2014, sobre contratos de crédito celebrados con los consumidores para bienes inmuebles de uso residencial
1. Presupuestos y fines de la Directiva Protección del (futuro) prestatario y desatención del (actual) deudor hipotecario

El punto de partida que fundamenta originalmente la propuesta normativa comunitaria es la constatación de la existencia de un conjunto de obstáculos que dificultan la libre prestación de servicios en el mercado hipotecario. No obstante, la propuesta de Directiva se formula ya en un momento en el que se ha desencadenado la crisis financiera que venimos padeciendo en los últimos siete años y una vez que se ha constatado el relevante papel causal que en el origen de la crisis ha desempeñado la concesión irresponsable de créditos hipotecarios. El análisis de la situación que se realiza para fundamentar la propuesta de Directiva ofrece, sin embargo, una visión parcial del problema quizás motivada por el cierto desfase temporal entre la época en el que se realiza dicho análisis en orden a la elaboración de la propuesta de Directiva y el momento de su aprobación definitiva. Así, en el informe de evaluación del impacto de la propuesta de Directiva se señalan las dificultades que los consumidores han experimentado para hacer frente al pago de sus préstamos, que ha provocado un

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aumento de los impagos y de las ejecuciones hipotecarias. Sin embargo, en ese contexto, se atribuyen dichas dificultades fundamentalmente a la concesión irresponsable de préstamos por parte de las entidades financieras prestamista que, si bien en Europa no ha tenido la importancia cuantitativa que ha tenido en EEUU, también se ha visto facilitada por las deficiencias en la normativa de los mercados en la UE concretadas, sobre todo, en la falta de regulación efectiva de ciertos operadores y en deficiencias en los procesos de comercialización de hipotecas17. A este respecto y sin perjuicio de que, efectivamente, las deficiencias del mercado y de la normativa hayan puesto de manifiesto problemas en los mercados hipotecarios, también de la UE, derivados de la irresponsabilidad en la fase precontractual de la concesión y contratación de préstamos, lo cierto es que las dificultades de los...

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