Políticas públicas en materia de vivienda

AutorMaría Dolores Aguado Fernández
Páginas91-113

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I Introducción

La actual crisis del sector inmobiliario cuyo inicio hay acuerdo en fijar en 2008, presenta unas características que la diferencian sustancialmente de crisis anteriores y, especialmente, en el sector vivienda. Indudablemente, también en las anteriores tuvieron gran importancia condiciones que podríamos denominar “externas” al sector pero, en la actual la diferencia fundamental es que en 2008 se inicia una crisis global que comienza con una crisis financiera (anuncio el 15 de septiembre de la quiebra de Lehman Brothers) y que ha afectado de forma especialmente grave a aquellos países que habían apostado por un modelo productivo muy poco diversificado, fuertemente concentrado en el sector de la construcción y, especialmente, en la construcción de uso residencial.

Varios son los economistas que han venido poniendo como ejemplo de mercado ineficiente, el inmobiliario y sustentan su afirmación aduciendo lo siguiente:
• El incremento de la oferta no está ligado a la disminución de precios, es frecuente que incluso tenga como consecuencia un incremento de los mismos.

• Es un mercado fuertemente “localista”, en él no existe la globalización. El suelo, elemento esencial, no es plenamente comercializable,

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no es transportable. El suelo urbanizado sólo puede consumirse allá donde se ha producido.
• Es un mercado fuertemente rígido, lo que supone una gran lentitud para responder adecuadamente a modificaciones en la demanda. Gran parte de la rigidez se suele imputar a una excesiva regulación. Este exceso se produce incluso diferenciando entre “intervención” y “regulación”, las leyes de suelo entendidas como menos intervencionistas no llevaban una menor “regulación”, no producían menos burocracia, no agilizaban los trámites..., en definitiva, existe un exceso normativo que dificulta enormemente la toma de decisiones.

• Junto a todo lo anterior, la CE impide la especulación con el suelo y garantiza el derecho a una vivienda digna. Debe recordarse que las finalidades económicas del suelo son varias: es soporte de actividades productivas, no solo agrícolamente, claramente lo es también el uso terciario y están las infraestructuras, residencias, etc. También es un depósito de valor como bien de inversión.

Dada la fuerte complejidad de este mercado y para mejor comprender lo que han venido siendo consideradas “políticas de vivienda”, consideramos necesario hacer un repaso, aunque a modo de brevísimo resumen, de la evolución de tres factores que inciden de forma determinante en el citado mercado y en las decisiones tomadas en los últimos ejercicios en materia legislativa para establecer la situación actual de las “políticas públicas en materia de vivienda”, que son:
• El derecho urbanístico
• El régimen de tenencia de la vivienda principal
• El mercado hipotecario

II Los antecedentes
1. El Derecho urbanístico

Comenzando el breve repaso por la evolución de la legislación urbanística estatal, cuyo inicio suele situarse en la primera Ley de Suelo de 1956, consideramos importante señalar que uno de los autores que más y mejor ha tratado dicha evolución es Martín Bassols Coma. A su juicio, la Ley de Ensanche de 29 de junio de 1864 inaugura formalmente nuestro derecho urbanístico. Esta primera Ley de ensanche declara de utilidad pública las obras de ensanche y esta declaración supone la aplicación de determinaciones de la Ley de Expropiación Forzosa (LEF) de 1836. Sintetizando, podemos afirmar que esto suponía que los propietarios del suelo afectados por las obras de ensanche podían elegir entre pagar determinados tributos a los ayuntamientos (entre ellos las Contribuciones Territoriales que la Ley cedía a los mismos durante 25 años) o bien, cederles los terrenos necesarios para las calles y plazas y llevar a efecto ellos mismos las obras de urbanización del resto. En definitiva, si se suele afir-

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mar que “urbanismo” es una palabra que nace en el s. XX, en estas primeras leyes podemos observar que hasta el momento la única acción ejercida por la administración era la de control de la actividad edificatoria de los particulares, pero no la de planificar o emprender actuaciones urbanísticas. No está todavía configurado el urbanismo como una función pública, aunque se le reconocen a la administración determinadas facultades. Desde estas primeras leyes observamos una “delegación” en los propietarios de suelo de la facultad de urbanizar a cambio de “algo”: o bien de cesiones de terrenos, o bien de pago de impuestos.

La LEF de 1879 declara de utilidad pública “las obras de policía urbana y, en particular, las de ensanche y reforma de las poblaciones”.

La LEF de 1954 es considerada como impulsora de una renovación del derecho administrativo español. Introdujo un nuevo concepto de expropiación forzosa, alteró aspectos sustanciales de la regulación de la institución (entre ellos, el sistema de valoración) introdujo, también y, por primera vez, el principio general de responsabilidad patrimonial objetiva de la Administración. De hecho, sigue en vigor con algunas modificaciones, no muy relevantes, aunque la complejidad de las expropiaciones que se realizan en el siglo XXI poco tiene que ver con las realizadas en los años cincuenta del siglo pasado.

Dos años después se promulga la primera Ley del Suelo cuyos principios básicos se han ido manteniendo a través de la práctica totalidad de las legislaciones posteriores y que, hay que señalar que heredando mucha “materia” de las leyes de ensanche. Configura un “código de urbanismo”. Considera que el urbanismo es una función pública. (“La ordenación urbanística debe asegurar la utilización del suelo conforme a la función social que tiene la propiedad). Introduce una regulación completa del estatuto de la propiedad. Crea los patrimonios municipales de suelo por considerar ésta la opción más viable para intervenir en la mejor expansión de la ciudad respetando la propiedad privada.

La implantación efectiva de esta Ley se demora en el tiempo y, junto a las bondades mencionadas, su contenido abre debates que tardarán en cerrarse (el carácter “urbanístico” o “no urbanístico” de la expropiación). La reforma de 1975 pretende corregir algunas cuestiones, manteniendo los principios básicos que se ven reforzados en algún caso:

Junto con los tres reglamentos de desarrollo, Planeamiento, Gestión y Disciplina Urbanística, todos de 1978, se completa un corpus urbanístico alguno de cuyos preceptos continúan en vigor por “curiosidades” producidas por la STC 61/1997.

Pero con la promulgación de la Constitución Española (CE) se estructura un nuevo marco competencial resultado de un nuevo marco de organización administrativa. El marco competencial fijado en 1978 no da lugar a la aparición inmediata de legislaciones autonómicas sobre urbanismo y ordenación del territorio, pareciendo que las CCAA se encontraban “cómodas” con el corpus normativo cerrado en el mismo año con los reglamentos de desarrollo del TR 1976. El problema competencial pasa a primer plano, básicamente, a partir de mediados de los ochenta con el primer boom inmobiliario, crecimiento conti-

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nuado y persistente de los precios del suelo y, consecuentemente, de los precios de la vivienda. Es entonces cuando el Gobierno de la Nación inicia un proyecto de importante reforma legislativa de las normas vigentes. La preocupación se centrará en la búsqueda de nuevos mecanismos de actuación en manos de las administraciones actuantes que permitan incidir más adecuadamente en el mercado del suelo. Las líneas fundamentales de la primera reforma son las siguientes:

— Restringir las facultades que al propietario inmobiliario se le reconocían por la mera aprobación del planeamiento (adquisición gradual de facultades resultado del cumplimiento de deberes).

— Incrementar el porcentaje de plusvalía a rescatar por la comunidad.
— Frenar la especulación: plazos muy breves y fuertes sanciones en caso de incumplimientos.
— Objetivar los criterios de valoración del suelo.
— Introducir nuevos instrumentos de intervención: tanteo y retracto, derecho de superficie, patrimonios públicos, etc.

Se plasma así en la LS 1990 un modelo de regulación de la propiedad acorde con estas líneas. En este mismo año, de forma paralela, se aprueba la prime-ra ley urbanística autonómica de carácter global o integral, el Decreto legislativo 1/1990, de 12 de julio, que aprueba el Texto Refundido de los textos legales vigentes en Cataluña, texto que integraba una legislación catalana muy parcial con la casi íntegra LS1975 y TR 1976, a cuyo modelo respondía. Comienza la presentación de recursos de inconstitucionalidad contra la LS 1990 fundamentados en la invasión de competencias.

Lógicamente, los recursos se reiteran contra el TR 1992. Con la aprobación del mismo se cuenta con el único texto legal existente en la mayoría de las CCAA hasta 1998 fecha a partir de la cual y, como consecuencia directa de la STC 61/1997, comenzaron a aprobarse leyes urbanísticas autonómicas.

Esta STC constituye un verdadero hito histórico en la evolución de la legislación urbanística española y a partir de ella, simplificando, el Estado tiene competencia exclusiva para legislar únicamente sobre el estatuto básico del derecho de propiedad, la expropiación forzosa y las valoraciones. La conmoción generada como consecuencia de sus efectos y la desarticulación del ordenamiento...

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