STS, 20 de Junio de 2006
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| ECLI | ES:TS:2006:4652 |
| Número de Recurso | 1237/2003 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 20 de Junio de 2006 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZPEDRO JOSE YAGÜE GILJESUS ERNESTO PECES MORATESEGUNDO MENENDEZ PEREZRAFAEL FERNANDEZ VALVERDEENRIQUE CANCER LALANNE
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Junio de dos mil seis.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que con el nº 1237 de 2003, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador Don Saturnino Estévez Rodríguez, en nombre y representación de la entidad Geo Porriño S.L. contra la sentencia pronunciada, con fecha 7 de noviembre de 2002, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el recurso contencioso-administrativo número 5537 de 1998 , sostenido por la representación procesal de Don Adolfo, Don Carlos José y Don Lucas contra el acuerdo, de fecha 3 de abril de 1998, del Pleno del Ayuntamiento de Porriño, por el que se aprobó definitivamente el Estudio de Detalle promovido por Geo Porriño S.L. en terrenos situados en la manzana 7-B del Plan Parcial de ensanche del casco urbano.
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó, con fecha 7 de noviembre de 2002, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 5537 de 1998 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: « FALLAMOS: Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Adolfo, D. Carlos José y D. Lucas contra el Acuerdo de 3-4-98 del Ayuntamiento de Porriño por el que se aprobó definitivamente el Estudio de Detalle presentado por "Geo Porriño, S. L. ", y anulamos dicho acto por ser contrario a derecho. No se hace imposición de costas».
Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: «La alegación de que el recurso es inadmisible porque fue interpuesto fuera de plazo ( artículo 82. f) de la Ley jurisdiccional de 1956 ), realizada en la contestación a la demanda de la coadyuvante, no puede ser acogida. El artículo 211 del ROFRJCL regula la interposición del recurso de reposición, no la del recurso contencioso-administrativo, al que solamente pueden aplicarse las disposiciones de la Ley jurisdiccional, y el artículo 58 de la de 1956 establece que dicho plazo será de dos meses y se contará, en el caso de que no proceda la notificación personal, como aquí ocurre, desde el día siguiente al de la última publicación oficial del acto o disposición. Esta publicación era necesaria para que el Estudio de Detalle tuviese eficacia (artículos 53 y 48 de la Ley del Suelo de Galicia y70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local ), y tuvo lugar el 28-4-98, por lo que no habían transcurrido desde ella dos meses cuando el 4-6-98 se presentó el escrito de interposición del recurso».
También se declara en el fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida que: «La pretensión de anulación del acto recurrido se fundamenta en la demanda en que el Estudio de Detalle aprobado contiene determinaciones que son propias de un instrumento de planeamiento de rango superior, en concreto la creación de un nuevo vial, y que al hacerlo se infringe el principio de jerarquía normativa. Este principio está establecido con carácter general en la Constitución (artículo 9.3 ) y, más específicamente, en el artículo 51.2 de la Ley 30/92 en relación con las disposiciones administrativas y en el artículo 30.3, inciso primero, de la Ley del Suelo de Galicia en lo que se refiere a los estudios de detalle. Este último artículo determina en su apartado 2 cuál puede ser el contenido de un estudio detalle: establecer o reajustar, según los casos, el señalamiento de alineaciones o rasantes y la ordenación de los volúmenes de acuerdo con las especificaciones del planeamiento. El artículo 65.1. c) del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , aplicable de acuerdo con la Disposición transitoria tercera de la Ley del Suelo de Galicia , también incluye en ese contenido el de completar la red de comunicaciones definida en el planeamiento superior con aquellas vías interiores que resulten necesarias para proporcionar acceso a los edificios cuya ordenación concreta se establezca en el propio estudio de detalle».
Finalmente, como justificación de su decisión, la Sala de instancia, en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida, expresa lo siguiente: «Es precisamente en este último precepto en el que se apoyan la Administración y su coadyuvante para defender la legalidad de la creación en el Estudio de Detalle de lo que en sus planos se denomina "vial de uso público y titularidad privada", y en su texto "calle de acceso para vehículos al sótano y vial de uso público y titularidad privada". Pero las vías interiores que pueden establecer los estudios de detalle sólo son aquellas necesarias para proporcionar el acceso a los edificios, por lo que se requiere que no existan esos accesos, o que los existentes no reúnan las condiciones adecuadas para su destino. Lo que se observa en los planos del Estudio de Detalle es que la finca de la coadyuvante da a dos calles, a una de ellas ( Inocencio) con un frente de 24,72 metros. Y en el apartado del texto "justificación de la solución propuesta" nada se dice sobre la dificultad de acceso como una de las razones de proponer esa solución, por lo que resulta obvio que no existe ninguna. Por lo tanto no se da el supuesto de hecho que permitiría, de acuerdo con el precepto últimamente citado, la creación del vial interior, ante lo que ha de concluirse que el acto recurrido incurrió en la infracción del principio de jerarquía normativa que se le achaca en la demanda. Si las previsiones del planeamiento hubiesen quedado obsoletas, como se dice en algunos informes en el expediente, la solución es su modificación del modo legalmente previsto, no la ilegal de llevarla a cabo a través de instrumentos de rango inferior. El recurso, en consecuencia, tiene que ser estimado».
Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad Geo Porriño S.L. presentó ante la Sala de instancia escrito, solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 14 de enero de 2003, en la que ordenó emplazar a las partes para que, dentro del plazo de treinta días, pudiese comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo, al efecto concedido, compareció ante esta Sala del Tribunal Supremo, en calidad de recurrente, la entidad Geo Porriño S.L., representada por el Procurador Don Saturnino Estévez Rodríguez, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en dos motivos al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción ; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto concordadamente en los artículos 63.1 b) de la Ley de Bases de Régimen Local y 211.3 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales , así como la doctrina jurisprudencial, recogida en las sentencias de esta Sala que se citan, ya que el día a partir del cual ha de efectuarse el cómputo del plazo para la interposición por los concejales, disidentes del acuerdo adoptado por el Ayuntamiento, del recurso contencioso-administrativo es el de la adopción del acuerdo y no el de la publicación en el Boletín Oficial del referido acuerdo; y el segundo por haber conculcado la Sala sentenciadora, por inaplicación, lo dispuesto en el artículo 65.1 a) del Reglamento de Planeamiento de 23 de junio de 1978 , y, en todo caso, su apartado c), ya que los estudios de Detalle pueden contener, entre sus determinaciones, la creación de una nueva calle o vial interior de acceso a los edificios, como lo ha interpretado la doctrina jurisprudencial recogida en las Sentencias de esta Sala que se citan, ya que el Estudio de Detalle impugnado se limitó a la creación de un pequeño vial interior que daba acceso a los garajes de la edificación que también era objeto del Estudio de Detalle, por lo que terminó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra, por la que se declare inadmisible el recurso contencioso-administrativo, deducido en su día, por ser extemporáneo, o, subsidiariamente, se desestime por estar ajustado a derecho el acto administrativo impugnado con imposición de las costas a los recurrentes en la instancia.
Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, al no haber comparecido parte alguna como recurrida, se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 18 de abril de 2006, que, por razones de servicio, se dejó sin efecto, señalando de nuevo para votación y fallo el día 6 de junio de 2006, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,
En el primer motivo de casación se reprocha a la Sala sentenciadora que admitiese a trámite el recurso contencioso-administrativo, a pesar de haberse deducido por los Concejales disidentes del acuerdo municipal impugnado fuera de plazo, pues no lo interpusieron dentro de los dos meses de la sesión del Ayuntamiento en que fue adoptado, infringiendo así lo establecido concordadamente por los artículo 63.1, b) de la Ley de Bases de Régimen Local , 211.3 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de la Entidades Locales , 58 y 82 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956 , así como la doctrina jurisprudencial que los interpreta, recogida en las Sentencias de esta Sala que se citan.
Este motivo debe prosperar porque, de acuerdo con la jurisprudencia que se cita, a la que puede añadirse la recogida en las Sentencias de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, de fechas 18 de marzo de 1992, 5 de julio de 1999 (recurso de casación 8518/96, fundamento jurídico tercero), 23 de mayo de 2000 (recurso de casación 1906/95, fundamento jurídico tercero), 3 de abril de 2003 (recurso 3245/99, fundamento jurídico cuarto) y 26 de mayo de 2003 (recurso de casación 6995/2000, fundamento jurídico segundo ), el plazo para interponer el recurso contencioso- administrativo por los Concejales o miembros de las Corporaciones Locales, que hubiesen votado en contra de un acuerdo de éstas, debe contarse desde la fecha de la sesión en que se hubiese adoptado el mismo, y, como en este caso, el Estudio de Detalle fue aprobado definitivamente por el Pleno de la Corporación municipal el día 3 de abril de 1998 pero los tres concejales disidentes interpusieron recurso contencioso-administrativo contra el mencionado Estudio de Detalle el día 4 de junio de 1998, tal acción en sede jurisdiccional se ejercitó extemporáneamente, al haber expirado los dos meses establecidos por el artículo 58 de la Ley de esta Jurisdicción de 1956 , vigente a la sazón, para deducir el recurso contencioso-administrativo, por lo que la sentencia debió declararlo inadmisible conforme a lo establecido en el apartado f) del artículo 82 de la misma Ley , y, una vez anulada la sentencia recurrida, así lo debemos nosotros declarar en esta sentencia, sin que, por ello, sea necesario entrar a examinar el segundo motivo de casación alegado, según establece el artículo 95.2 d) de la vigente Ley Jurisdiccional , en relación con su Disposición transitoria tercera.
No hay razón para hacer excepción, en contra del criterio sostenido por la Sala de instancia en la sentencia recurrida, de los actos normativos, cual fue la aprobación de un Estudio de Detalle, que para su eficacia requieren ulterior publicación, pues su contenido es conocido desde la aprobación por los Concejales disidentes.
La estimación del motivo de casación primero hace innecesario examinar el segundo e impide hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la vigente Ley Jurisdiccional , sin que existan méritos para imponer a cualquiera de los litigantes las causadas en la instancia, al no apreciarse en su actuación temeridad ni mala fe, de acuerdo con lo dispuesto concordadamente por los artículos 95.3 y 139.1 de la misma Ley Jurisdiccional .
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio, y sus Disposiciones Transitorias segunda, tercera y novena .
Que, con estimación del primer motivo de casación y sin entrar a examinar el segundo, debemos declarar y declaramos que ha lugar al recurso interpuesto por el Procurador Don Saturnino Estévez Rodríguez, en nombre y representación de la entidad Geo Porriño S.L., contra la sentencia pronunciada, con fecha 7 de noviembre de 2002, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el recurso contencioso-administrativo número 5537 de 1998 , la que, por consiguiente anulamos, al mismo tiempo que debemos declarar y declaramos inadmisible, por extemporáneo, el recurso contencioso- administrativo sostenido por la representación procesal de Don Adolfo, Don Carlos José y Don Lucas contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Porriño, de fecha 3 de abril de 1998, que aprobó definitivamente el Estudio de Detalle promovido por Geo Porriño S.L. en terrenos situados en la manzana 7-B del Plan Parcial de ensanche del casco urbano, sin hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas en la instancia y en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno.
VOTO PARTICULAR, que, por disentir del criterio de la mayoría, formula el Ponente Excmo. Sr. Don Jesús Ernesto Peces Morate, al que se adhiere el Magistrado Excmo. Sr. Don Segundo Menéndez Pérez, en relación con la Sentencia pronunciada con fecha 20 de junio de 2006 en el recurso de casación 1237 de 2003: PRIMERO.- Aceptamos los antecedentes de la referida sentencia.
Es nuestro parecer que el primer motivo de casación, esgrimido por la entidad recurrente y basado en la infracción de lo establecido concordadamente en los artículos 63.1. b) de la Ley de Bases de Régimen Local , 211.3 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales , 58 y 82 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956 , y en el apartamiento de la doctrina jurisprudencial, recogida en las Sentencias de esta Sala que se citan, debe ser desestimado.
La doctrina jurisprudencial, recogida en las citadas sentencias de esta Sala, se ha elaborado con ocasión de actos o acuerdos de las entidades locales, impugnados por miembros de la Corporación que votaron en contra.
Sin embargo, en el caso enjuiciado por la Sala de instancia el objeto del recurso contencioso- administrativo, como, con toda corrección señala aquélla en la sentencia recurrida, es una disposición de carácter general, a la que no cabe aplicar la mencionada doctrina jurisprudencial, por cuanto el artículo 58.3 b) de la Ley Jurisdiccional de 1956 , entonces aplicable, reproducido por el artículo 46.1 de la hoy vigente , contiene un precepto categórico, cual es que, en los casos en que no proceda la notificación personal, el plazo de dos meses para interponer el recurso contencioso- administrativo debe contarse desde el día siguiente al de la última publicación de la disposición impugnada.
Es lógico que, tratándose de actos de las Corporaciones locales, los miembros de ésta, que votaron en contra, deban deducir la acción en sede jurisdiccional dentro del plazo de dos meses de la adopción del acuerdo, pero, tratándose de disposiciones de carácter general que, para ser eficaces, deben publicarse, como es un Estudio de Detalle, el plazo, según lo entendió el Tribunal a quo, ha de comenzar a partir de su publicación, la que en este caso tuvo lugar el día 28 de abril de 1998 en el Diario Oficial de Galicia y el día 8 de julio de 1998 en el Boletín Oficia del Estado, de modo que, cuando los Concejales disidentes interpusieron el recurso contencioso-administrativo contra dicho Estudio de Detalle el día 4 de junio de 1998, no había transcurrido el plazo de dos meses para deducirlo válidamente, por lo que la Sala sentenciadora resolvió correctamente al rechazar la causa de inadmisión planteada por la entidad codemandada con base en las razones expuestas en el fundamento jurídico segundo de su sentencia, transcrito en el antecedente segundo de esta nuestra.
De acuerdo con el artículo 107.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , desde su primitiva redacción, contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabe recurso administrativo alguno, por lo que no parece razonable que se extienda a las disposiciones de carácter general una doctrina jurisprudencial elaborada en torno a un precepto reglamentario, cual es el artículo 211 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre , que establecía, de acuerdo con el ordenamiento legal entonces aplicable, como requisito previo a la interposición del recurso contencioso-administrativo, la formulación de un recurso de reposición, que ha desaparecido para las disposiciones de carácter general desde el primer texto de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
La interpretación que, de acuerdo con el sistema vigente, procede es que el plazo de dos meses para deducir recurso contencioso-administrativo frente a las disposiciones de carácter general debe computarse a partir de la publicación de éstas, sin que exista razón para excluir de tal cómputo a los miembros de las Corporaciones locales que, conforme al artículo 63.1 b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril , Reguladora de las Bases de Régimen Local, están legitimados para impugnar un acto normativo de la propia Corporación cuando hubiesen votado en contra de su aprobación.
En el segundo motivo de casación se imputa a la Sala sentenciadora la conculcación del precepto contenido en el artículo 65.1 c) del Reglamento de Planeamiento, aprobado por Real Decreto 2159/1978 , ya que los Estudios de Detalle cuentan entre sus finalidades con la de completar la red de comunicaciones con aquellas vías interiores que resulten necesarias para proporcionar acceso a los edificios cuya ordenación concreta se establezca en el propio estudio de detalle.
En contra del parecer de la recurrente, la Sala de instancia no desconoce el precepto citado, cuyo contenido reproduce en el fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida, antes transcrito en el antecedente tercero de esta nuestra, sino que declara en el fundamento jurídico cuarto, también reproducido en nuestro antecedente cuarto, que el vial contemplado en el Estudio de Detalle impugnado no era necesario para proporcionar el acceso a la finca de la hoy recurrente porque ésta limita con dos calles, en una de ellas con un frente de 24'72 metros, sin que en la justificación de la propuesta se aluda a la dificultad de acceso como razón para proponer la solución adoptada, por lo que, con toda corrección, declara que no se da el supuesto de hecho que permitiría la creación del vial interior, razón por la que el segundo motivo de casación tampoco puede prosperar.
La desestimación de ambos motivos de casación comporta la declaración no haber lugar al recurso interpuesto con imposición de las costas procesales causadas a la entidad recurrente, según establece el artículo 139.2 de la vigente Ley Jurisdiccional .
Por todo lo expresado se deberían desestimar ambos motivos de casación alegados y declarar que no ha lugar al recurso interpuesto por el Procurador Don Saturnino Estévez Rodríguez, en nombre y representación de la entidad Geo Porriño S.L., contra la sentencia pronunciada, con fecha 7 de noviembre de 2002, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el recurso contencioso-administrativo número 5537 de 1998 , con imposición a la referida entidad recurrente de las costas procesales causadas.
Dado en Madrid, en la misma fecha de la sentencia de la que se discrepa.
PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia juntamente con el voto particular, por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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