STS, 25 de Junio de 2002
| Ponente | D. RAMON TRILLO TORRES |
| ECLI | ES:TS:2002:4707 |
| Número de Recurso | 7739/1996 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO DE CASACION |
| Fecha de Resolución | 25 de Junio de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Junio de dos mil dos.
VISTO por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 7739/96, ante la misma pende de resolución, interpuesto por CAIXABANK, S.A., contra la sentencia de 10 de septiembre de 1996 dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, recaída en el recurso 858/94, contra el requerimiento que le hizo el Ayuntamiento de Llucmajor para que hiciera efectiva en concepto de avalista, la suma de 32.403.440 ptas.. en procedimiento a apremio dirigido contra Inversiones Orisba Internacional, S.A. Siendo parte recurrida el Ayuntamiento de Llucmajor (Baleares).
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que en el presente recurso contencioso-administrativo debemos declarar y declaramos la inadmisibilidad del mismo, sin hacer expresa imposición de costas procesales".
Notificada la anterior resolución, la representación procesal de la entidad CAIXABANK, S.A. presentó escrito preparatorio de recurso de casación al amparo del art. 93 y 96 de la Ley jurisdiccional, recayendo providencia de la Sala de instancia por la que se tuvo por preparado dicho recurso, acordándose la remisión de las actuaciones y el emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo, ante la que ha comparecido el Procurador de los Tribunales don Carlos Mairata Laviña en nombre y representación de la parte recurrente, así como el Procurador de los Tribunales José Manuel Villasante García en nombre y representación de la parte recurrida.
En su escrito de personación, formalizó la interposición del recurso de casación con arreglo a lo dispuesto en el art. 95-1-4º de la Ley de la Jurisdicción y en el que después de exponer razonadamente los motivos en que lo apoya, Suplica a la Sala dicte revoque la resolución recurrida, dictando otra por la que anule todo el expediente administrativo del Ayuntamiento de Llucmajor a partir del acuerdo del Pleno de fecha 31 de mayo de 1993 por ser de pleno derecho lo acordado con posterioridad por haber sido dictados dichos actos por órganos administrativo carente de competencia material u objetiva.
Instruido el Magistrado Ponente designado, da cuenta a la Sala, acordándose la admisión del recurso.
Dado traslado del escrito de interposición del recurso a la representación procesal de el Ayuntamiento de Llucmajor ésta formula escrito de oposición y hechas las alegaciones que considera procedentes, suplica a la Sala dicte desestime el recurso de casación adverso y dicte resolución por la que se confirme la en su día dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares.
Conclusas las actuaciones, se señaló para la deliberación y fallo el día 7 de mayo de 2002 en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Por acuerdo del Ayuntamiento de Llucmajor (Baleares) de 28 de mayo de 1990, se aprobó el pliego de condiciones que había de regir la concesión del derecho de superficie sobre un terreno de propiedad municipal. La cláusula 16ª del pliego, referida a la "documentación de las ofertas", establecía que los licitadores deberían constituir una garantía provisional por importe de 900.000 ptas. y que el adjudicatario debería constituir una garantía definitiva.
Adjudicado el contrato en favor de la mercantil "ORISBA S.A.", se le requirió por la Corporación para que constituyera fianza definitiva por importe de 32.403.440 ptas., lo que hizo mediante aval prestado por la entidad bancaria "ISBANC".
Con fecha 2 de julio de 1992, el Ayuntamiento celebró nueva sesión plenaria, en la que aceptó la cesión del derecho de superficie de "ORISBA S.A." en favor de otra sociedad denominada "INVERSIONES ORISBA INTERNACIONAL S.A.", con los mismos requisitos y características y debiendo cumplirse las mismas obligaciones a que se comprometió "ORISBA S.A.". No obstante, como quiera que la contratista se negó a formalizar la correspondiente escritura pública, en posterior sesión plenaria de 26 de abril de 1993 se acordó iniciar los trámites pertinentes para la resolución del contrato, "quedando incautada la fianza provisional depositada a tal efecto y concediendo un periodo de audiencia al interesado por espacio de diez días para que pueda alegar cuanto a su derecho convenga". Evacuado el trámite, con fecha 31 de mayo de 1993 se acordó por el Pleno la resolución del contrato, con incautación de la fianza provisional.
Este acuerdo fue comunicado a la entidad ISBANC (en la fecha, CAIXABANK) el 30 de julio siguiente, indicándosele literalmente que el Ayuntamiento, en sesión ordinaria celebrada el pasado día 31-5-1993, "acordó la incautación de la fianza depositada por ORISBA INTERNACIONAL S.A., lo que comunico a Vd. para conocimiento y efectos oportunos de incautación del aval de referencia, a favor de este Ayuntamiento de importe 32.403.440".
Promovido por la adjudicataria recurso de reposición contra este último acuerdo, en sesión plenaria de 27 de septiembre siguiente se acordó, primero, desestimarlo, y segundo, confirmar el precedente acuerdo de 31 de mayo "en el sentido de resolver la cesión del derecho de superficie adjudicado mediante subasta a INVERSIONES ORISBA INTERNACIONAL S.A.", con incautación de la fianza constituida".
Ahora bien, con fecha 27 de agosto de 1993 había tenido entrada en el Registro de la Corporación un escrito de alegaciones de la entidad "Caixabank S.A." en relación con el acuerdo de 31 de mayo anterior, aduciendo, primero, que había avalado a "ORISBA S.A." y no a otra entidad, por lo que al haberse extinguido las obligaciones de aquella, también habían quedado extinguidas la suyas como avalista; y segundo, que se había incumplido el trámite de audiencia en favor de la adjudicataria del contrato, ORISBA. Estas alegaciones fueron igualmente desestimadas en la misma sesión plenaria de 27 de septiembre, recordándose que el titular del derecho de superficie era la sociedad "INVERSIONES ORISBA INTERNACIONAL" en virtud de la subrogación que se había producido, que el aval se constituyó por cuenta de esta misma empresa y no por cuenta de "ORISBA S.A." y que el trámite de audiencia se constituyó respecto de esa entidad subrogada.
Con fecha 11 de octubre de 1993 se notificaron a la entidad bancaria reclamante los acuerdos adoptados en la mencionada sesión de 27 de septiembre.
El día 27 de octubre de 1993 se comunicó por el Ayuntamiento de LLucmajor a "CAIXABANK" el inminente vencimiento del plazo para efectuar el ingreso de la cantidad avalada y no habiendo realizado dicho ingreso, con fecha 5 de noviembre siguiente se practicó requerimiento notarial en el mismo sentido.
No habiéndose verificado el pago, se inició el procedimiento administrativo de apremio y con fecha 23 de abril de 1994 dicha entidad dirigió un escrito al Ayuntamiento instando que se dejase sin efecto el procedimiento de apremio, que fue rechazado por Decreto del Alcalde de 9 de mayo siguiente, por entender que CAIXABANK no tenía legitimación para discutir el fondo del asunto.
Contra este último acuerdo se ha interpuesto el recurso contencioso-administrativo en el que ha recaído la sentencia contra la que se ha promovido el presente recurso de casación.
La sentencia de instancia estima la causa de inadmisibilidad alegada por la representación procesal del Ayuntamiento, con base en los artículos 81-a) y 82-c) en relación con el artículo 40-a), todos de la Ley Jurisdiccional, en atención al dato consistente en que los Acuerdos municipales de 31 de mayo y 27 de septiembre de 1993 no habían sido impugnados en su momento, como tampoco se impugnaron las resoluciones de la Alcaldía sobre el ingreso en periodo voluntario del importe de la fianza que había sido incautada, por lo que devinieron firmes y consentidos, lo que convierte a los posteriores dictados en relación a aquellos y con idéntica pretensión en actos confirmatorios de los iniciales.
Cierto es -sigue diciendo la Sala a quo- que la excepción de inadmisibilidad del artículo 82-c) en relación con el 40-a) de la Ley Jurisdiccional no puede ser eficazmente opuesta cuando el acto anterior o del que se predica la firmeza por consentimiento del interesado es nulo de pleno derecho, pero esa nulidad no existe en el caso debatido, ya que las causas de nulidad absoluta alegadas por la actora -incompetencia manifiesta del autor del acto, y carencia absoluta del procedimiento legalmente establecido- no concurren y las cuestiones alegadas en la demanda serían, de admitirse, determinantes de anulación, pero nunca de nulidad radical. De ahí concluye la sentencia que al tratarse de un procedimiento de apremio y no alegarse ninguno de los motivos de oposición al mismo, se declare la inadmisibilidad de la impugnación jurisdiccional.
El escrito de interposición promovido por CAIXABANK se articula formalmente en un solo motivo de impugnación, al amparo del artículo 95-1-4 de la Ley Jurisdiccional de 1956 en su redacción de 1992, denunciándose "la infracción de las normas del Ordenamiento Jurídico al ser dictado el acto administrativo recurrido por órgano manifiestamente incompetente y prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido", y concretamente del artículo 47-c) de la Ley de Procedimiento Administrativo.
Alega la recurrente que los acuerdos plenarios del Ayuntamiento de Llucmajor de 26 de abril y 31 de mayo de 1993 acordaron la incautación de la fianza "provisional", pero la notificación de este acuerdo por el Alcalde alteró sus términos, al comunicar que la fianza cuya incautación se había decidido era la "definitiva". De este modo -dice la recurrente- el Alcalde modificó unilateralmente la decisión del Pleno y lo hizo prescindiendo totalmente del procedimiento legalmente establecido. Existiendo, pues, una causa de nulidad absoluta, decaen los argumentos empleados por la sentencia de instancia para fundamentar la declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.
Como alega la entidad recurrente y reconoce la sentencia de instancia, la doctrina jurisprudencial ha venido declarando de forma reiterada la inaplicabilidad de la causa de inadmisibilidad prevista en los artículos 82-c) y 40-a) de la Ley Jurisdiccional en los casos en que el acto que se reputa consentido está afectado por una causa de nulidad de pleno derecho. (sentencias de 4 de diciembre de 1983, de 4 de diciembre de 1985, de 19 de noviembre de 1991 y de 20 de septiembre de 2000, entre otras).
La cuestión se centra, por eso, en determinar si la actuación administrativa que se califica de consentida por la parte recurrente estaba o no incursa en causa o motivo de nulidad de pleno derecho, pues la apreciación de esta circunstancia determinaría la inaplicabilidad del motivo de inadmisibilidad declarado por la Sala de instancia.
La sucesión de hechos descritos acredita que con fecha 31 de mayo de 1993 se acordó por el Pleno consistorial la resolución del contrato con incautación de la fianza provisional depositada a tal efecto, pero en la notificación de este acuerdo, mediante oficio del Alcalde, a la entidad ISBANC (entonces, CAIXABANK) el 30 de julio siguiente, se le indicó literalmente que el Ayuntamiento, en sesión ordinaria celebrada el pasado día 31-5-1993, "acordó la incautación de la fianza depositada por ORISBA INTERNACIONAL S.A., lo que comunico a Vd. para conocimiento y efectos oportunos de incautación del aval de referencia, a favor de este Ayuntamiento de importe 32.403.440". De este modo, si lo que el Pleno había acordado era la incautación de la fianza provisional, sin embargo, en la comunicación del Alcalde se alteró de forma significativa el contenido del mismo, pues, sin razón alguna que lo justificase, se notificó a la entidad avalista la incautación la fianza no provisional sino definitiva. Al proceder de esta forma, el Alcalde alteró cualitativamente el precedente acuerdo del Pleno sin competencia alguna para ello, ya que siendo el Pleno el órgano de contratación, el Alcalde no podía irrogarse unilateralmente las facultades que a aquel correspondían, e incompetencia que, además, es manifiesta y resulta del simple examen de las decisiones municipales concernidas.
Cierto es que en posterior sesión celebrada el día 27 de septiembre de 1993, el Pleno de la Corporación rechazó las impugnaciones formuladas en relación con el Acuerdo de 31 de mayo tanto por la empresa contratista como por la entidad bancaria avalista. Ahora bien, por lo que respecta al recurso de la contratista, confirmó expresamente esa precedente resolución de 31 de mayo -que declaraba la pérdida de la fianza provisional- "en el sentido de resolver la cesión del derecho de superficie adjudicado mediante subasta a INVERSIONES ORISBA INTERNACIONAL S.A.", con incautación de la fianza constituida", expresión esta última que debe ponerse en relación con la previa confirmación, en unidad de acto, del acuerdo de 31 de mayo, referido excusivamente a la fianza provisional. En cuanto a la desestimación, en la misma fecha y sesión, de la impugnación formulada por la entidad bancaria avalista, el Pleno nuevamente confirmó el acuerdo plenario de 31 de mayo y, más aún, acordó explícitamente proceder contra la avalista "en cumplimiento del acuerdo plenario de 31 de mayo, confirmado por acuerdo de 27 de septiembre", por lo que la ejecución del aval debía realizarse necesariamente en los términos decididos en el tan citado acuerdo plenario de 31 de mayo, reiteradamente confirmado, esto es, contra la fianza provisional.
Puede, a tenor de lo expuesto, concluirse que los actos posteriores al acuerdo plenario de 31 de mayo de 1993, en cuanto referidos a la ejecución de la garantía definitiva, que no de la provisional, carecían de acto administrativo que los sustentara y contradecían ese acuerdo plenario, que en ningún momento fue revocado o anulado por la misma Corporación, que por el contrario lo confirmó expresamente de forma reiterada. Y de esta conclusión fluye a su vez la consecuencia de que al comunicar el Alcalde la incautación de la fianza definitiva en solo aparente cumplimiento de aquel acuerdo plenario, se produjo una omisión absoluta del procedimiento legalmente establecido y una incompetencia manifiesta por razón de la materia, causas ambas establecidas en el artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo como determinantes de nulidad de pleno derecho.
Afirmada, de esta manera, la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos posteriores al de 31 de mayo de 1993, en cuanto dirigidos contra la fianza definitiva -que no contra la provisional-, ha de concluirse en la improcedencia de declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo promovido por la entidad actora con base en los artículos 82-c) y 40-a), ambos de la Ley jurisdiccional de 1956.
Recuperada, así la plenitud jurisdiccional para el examen de la cuestión litigiosa, es claro que no existe un acuerdo administrativo adoptado por el órgano de contratación -el Pleno de la Corporación- que acordara la incautación de la fianza definitiva, sino tan solo de la provisional, por lo que los actos dictados con el objeto de hacer efectiva la incautación de esa fianza definitiva (entre ellos el impugnado en el proceso contencioso-administrativo) son nulos.
Procede que cada parte satisfaga sus costas, tanto de la instancia como del recurso de casación (artículos 102-2 y 131 de la Ley de la Jurisdicción de 1956).
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución,
Primero, declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por CAIXABANK, S.A., contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, de 10 de septiembre de 1996, dictada en el recurso 858/94, la cual casamos;
segundo, estimando en parte el recurso contencioso-administrativo formulado por la citada sociedad contra el requerimiento que le hizo el Ayuntamiento de Llucmajor para que hiciera efectiva en concepto de avalista, la suma de 32.403.440 ptas.. en procedimiento a apremio dirigido contra Inversiones Orisba Internacional, S.A., declaramos que aquel solo puede proceder a incautar la fianza provisional, ascendente a novecientas mil pesetas;
tercero, ordenamos que cada parte satisfaga sus costas, tanto de la instancia como del recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Ramón Trillo Torres, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha. Lo que certifico.
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