STS, 19 de Abril de 2005

En el Auto recurrido la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid desestimó el recurso de súplica interpuesto contra el de 29 de abril de 2002 por el que se acordó "QUE PROCEDE LA EXTENSIÓN de los efectos de la Sentencia dictada, con fecha 2 de junio de 2.001, en el recurso 280/98, seguido ante esta Sección y, en su consecuencia, procede reconocer el derecho que ostenta DON Gabriel a que le sea abonado el complemento de productividad asignado al puesto de trabajo que desempeñaba en los meses de Febrero, Marzo y Abril de 1.998 , cantidades que no percibió por haber estado de baja por enfermedad común; la cantidad antedicha devengará los intereses correspondientes a que alude el Artículo 106.2 de la Ley 29/98, de 13 de Julio; pronunciamientos por los que habrá de estar y pasar la Administración demandada; y todo ello sin efectuar pronunciamiento alguno en cuanto a costas".

Contra dicho Auto interpuso recurso de casación el Abogado del Estado, en representación de la Administración. En el escrito de interposición, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala "dicte sentencia por la que, estimando este recurso, se case y anule el fallo recurrido, dictando en su lugar otro por el que sea declarada no haber lugar a la extensión de efectos de sentencia solicitada".

Admitido a trámite el recurso se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a la reglas del reparto de asuntos, y, no habiéndose personado la parte recurrida, se señaló para la votación y fallo el día 5 de abril de 2005, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolás Maurandi Guillén, Magistrado de Sala

El artículo 110 de la Ley de la Jurisdicción permite, en materia tributaria y de personal, la extensión de los efectos de una Sentencia firme que hubiera reconocido una situación jurídica individualizada en favor de una o varias personas a otras, siempre que los interesados se encuentren en idéntica situación jurídica que los favorecidos por el fallo.

Así, la Ley se preocupa de advertir que, en ningún caso, cabe la extensión de sus efectos a situación jurídica distinta a la definida en la sentencia firme, pues hacerlo supondría desvirtuar la naturaleza de esta forma de entender la ejecución de la sentencia -ya que no se trata de una extensión automática de sus efectos-, en perjuicio del principio de seguridad jurídica.

El Abogado del Estado pretende que anulemos la extensión de efectos que acordaron los Autos recurridos porque, a su entender, no es conforme a Derecho. Sostiene en su recurso de casación, fundado en los artículos 87.2 y 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción, que al resolver como lo han hecho, han infringido su artículo 110.1 a) pues no se da la identidad que ésta exige entre el litigio resuelto por la Sentencia de 2 de junio de 2001 de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y el que ahora tenemos ante nosotros.

Conviene recordar, para situar los términos del debate, que en aquella Sentencia la Sala de Madrid estimó el recurso contencioso-administrativo nº 280/98 que don Alfonso interpuso contra la Resolución de la Dirección General de la Policía de 29 de enero de 1998. De este modo, reconoció el derecho del actor a que se le abonara el complemento de productividad funcional en los meses que había estado de baja por enfermedad no acaecida en acto de servicio o derivada del mismo. Y lo hizo por considerar que en la práctica de la Dirección General de la Policía el complemento en cuestión había adquirido un carácter objetivo, es decir había pasado a ser una retribución periódica y fija que se abonaba con independencia de la prestación efectiva del servicio.

Pues bien, ahora, la Sala de Madrid ha resuelto en la extensión de efectos de dicha Sentencia a don Gabriel, funcionario del Cuerpo Nacional de Policía, reconocerle el derecho a percibir el complemento en cuestión correspondiente a los meses de febrero, marzo y abril de 1998.

En el Auto de 29 de abril de 2002, señaló que existe una situación idéntica, puesto que el Sr. Gabriel no percibió el complemento de productividad en un período de tiempo durante el que estuvo de baja por enfermedad.

Ante la alegación del Abogado del Estado de que, en el caso del Sr. Carlos Ramón, el contexto normativo era diferente al que existía cuando se le denegó el complemento de productividad al Sr. Alfonso, la Sala de Madrid hizo ver que la Dirección General de Policía había desnaturalizado la esencia del complemento de productividad al convertirlo en una retribución periódica fija y objetiva y que el derecho a su percepción nacía por el desempeño de un concreto puesto de trabajo. Es decir, había autoimpuesto un determinado régimen jurídico para retribuciones complementarias periódicas, fijas, objetivas, no anudadas al ejercicio efectivo de un puesto de trabajo. Por eso, resultaba de aplicación lo dispuesto en el artículo 69 del Decreto 315/64, a cuyo tenor, las enfermedades que impiden el normal desempeño de las funciones darán lugar a licencias de hasta tres meses cada año natural, con plenitud de derechos económicos, lo que ya reproducía el artículo 167 del Decreto 2038/75, de 17 de julio.

La cuestión objeto de debate se centra en analizar si la situación jurídica individualizada del solicitante es idéntica a la de aquel favorecido por el fallo judicial, cuya extensión de efectos se solicita.

A tal efecto, los presupuestos de los que partimos son los siguientes:

1. D. Alfonso recurrió la Resolución de la Dirección General de la Policía (División de Coordinación Económica y Técnica) de 29 de enero de 1998, que desestimó su solicitud de abono del complemento de productividad de los meses de marzo y abril de 1997, a razón de 13.030 pesetas mensuales. Durante ese período de tiempo estuvo de baja por enfermedad no acaecida en acto de servicio o derivada del mismo, mientras estaba destinado en la plantilla de Madrid, en concreto, en la Brigada de Policía Científica, desempeñando un puesto de trabajo que tenía reconocido un complemento de productividad de 13.030 pesetas mensuales. Su baja médica tuvo lugar desde el día 11 de marzo hasta el día 15 de abril de 1997 y no se le abonó cantidad alguna por el concepto de complemento de productividad de tales meses.

2. La Sentencia dictada por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 2 de junio de 2001, estimó el recurso contencioso- administrativo y declaró su derecho a que se le abonara el complemento de productividad a razón de 13.030 pesetas mensuales, por el período de tiempo en el que estuvo dado de baja por enfermedad no acaecida en acto de servicio.

   Dicha Sentencia, en el fundamento jurídico tercero, hace referencia a que la Dirección General de la Policía dictó una Instrucción el 3 de agosto de 1992 reguladora de la percepción del complemento de productividad, en cuyo apartado tercero se reconocía la aplicación de la productividad por meses naturales, en función de la prestación real de tareas en los destinos considerados durante dichos períodos de tiempo.

3. Don Gabriel dirigió instancia al Director General de la Policía solicitando la extensión de efectos de la citada sentencia, alegando que estuvo de baja por enfermedad común durante un inicial periodo comprendido entre febrero y mayo de 1998 y, posteriormente, en febrero y marzo de 2000 y en octubre de 2000.

   La Dirección General de Policía denegó la extensión de efectos de dicha sentencia con fecha 7 de noviembre de 2001, argumentando que las Instrucciones sobre criterios de distribución de complementos de productividad suscritas por el Subdirector General Operativo y el Subdirector General de Gestión y Recursos Humanos de la Dirección General de Policía de 23 de enero y 22 de marzo de 1998, que revisan y actualizan los criterios de asignación de la productividad, publicados en la Orden General de la Dirección General de la Policía nº 804, de 18 de noviembre de 1991, establecen que, a partir del cuarto día de baja médica producida por enfermedad común, los funcionarios afectados no devengan los importes correspondientes a la productividad funcional durante el mes en que se produzca dicha incapacidad temporal.

El Abogado del Estado fundamenta su recurso en el diferente régimen jurídico aplicable, ya que la denegación de la extensión de efectos acordada por la Dirección General de la Policía se basa, entre otras, en las Instrucciones de 23 de enero y 22 de marzo de 1998 y no en las que se tuvieron en cuenta en el supuesto resuelto por la Sentencia cuyos efectos quiere don Gabriel que se le extiendan.

La referencia hecha por el Abogado del Estado nos conduce a efectuar un análisis del régimen jurídico de aplicación, en el que interesa destacar las siguientes normas de incidencia en la cuestión planteada:

1. El artículo 69 del Decreto 315/64, que aprueba el Texto Articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, reconoce, en el párrafo primero, que las enfermedades que impidan el normal desempeño de funciones públicas darán lugar a licencia de hasta tres meses cada año natural, con plenitud de derechos económicos, que podrán prorrogarse por períodos mensuales, devengándose entonces sólo el sueldo y el complemento familiar.

2. El artículo 167 del Decreto 2038/75, de 17 de julio, que contenía el Reglamento Orgánico de la Policía Gubernativa, señalaba que las enfermedades que impedían el normal desempeño de las funciones públicas darían lugar a licencia de hasta tres meses cada año natural con plenitud de derechos económicos.

3. El artículo 23.3 c) de la Ley 30/84, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, establece que el complemento de productividad está destinado a retribuir el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés o iniciativa con que el funcionario desempeña su trabajo.

4. El Real Decreto 311/88, de 30 de marzo, regula en el apartado III del artículo cuarto el complemento de productividad específico de la Policía, y dice que está destinado a retribuir el especial rendimiento, la actividad y dedicación extraordinarias y el interés o iniciativa en el desempeño de los puestos de trabajo, siempre que redunden en mejorar el resultado de los mismos. Precisa que su cuantía individual se determinará por el Ministerio del Interior, dentro de los créditos que se asignen para esta finalidad, de acuerdo con las normas establecidas para los funcionarios incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 30/84.

5. El artículo 25 de la Ley 21/1993, de 29 de diciembre, de Presupuestos del Estado para 1994, regula en el apartado uno, regla E), el complemento de productividad en los términos anteriormente significados, señalando que la valoración de ésta deberá realizarse en función de las circunstancias directamente relacionadas con el desempeño del puesto de trabajo y de la consecución de los resultados u objetivos asignados al mismo en el correspondiente programa.

La vinculación de este complemento a las previsiones del correspondiente ejercicio presupuestario ha dado lugar a la elaboración periódica por la Dirección General de la Policía de una serie de instrumentos normativos, cuya validez no se cuestiona en este proceso, y que, cronológicamente, son los siguientes:

1. - La Orden General nº 804, de 18 de noviembre de 1991, elabora criterios generales sobre el complemento de productividad correspondiente a los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía basándose en circunstancias organizativas y funcionales y en el establecimiento de una discriminación positiva en razón de las áreas funcionales desempeñadas y de la carga policial considerada atendiendo a criterios como la complejidad policial, la demanda social y el espacio territorial en el que se lleva a cabo la función policial.

2. - La Instrucción de 23 de enero de 1998, elaborada para la asignación individual de productividad, fija los criterios de distribución que afectarán a todos los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía desde el primero de enero de 1998, teniendo en cuenta que la productividad por turnos rotatorios se devenga por prestar servicios que exijan ser realizados sin solución de continuidad durante las veinticuatro horas del día, es decir, aquellos servicios que de forma permanente se realizan en cinco turnos.

3. - En virtud de lo dispuesto en el artículo cuarto, apartado tercero del Real Decreto 311/88, la Dirección General de la Policía, en desarrollo del Acuerdo Administración-Sindicatos Policiales de 27 de febrero de 1996, elaboró las Instrucciones de 22 de marzo de 1998, en las que se tienen en cuenta los siguientes criterios: 1º. Para los turnos rotatorios, los funcionarios que vienen percibiendo la compensación convencional de los mismos no sufren disminución durante el disfrute de los permisos legales o reglamentarios, pero no se consideran como tales permisos las licencias por enfermedad. 2º. El período de incapacidad temporal para el servicio por enfermedad común no se computa a efectos de la percepción mensual de la compensación por turnicidad (sic), al no cumplirse las condiciones que originan su percepción. 3º. En cuanto a la productividad estructural y funcional, la baja médica para el servicio del funcionario igual o inferior a tres días naturales, originada por enfermedad común, no producirá disminución en las cuantías regularmente percibidas, pero, a partir del cuarto día de baja médica, el funcionario no devenga los importes correspondientes a la productividad durante el mes en que se produzca dicha incapacidad temporal.

4. - Desde la implantación del programa "Policía 2000", en forma escalonada se homogeneiza el complemento de productividad funcional y la compensación por turnos rotativos, en un sistema de máxima simplificación, normalización y concordancia para la nueva distribución y fijación de cuantías que asignan un mínimo de 10.000 pesetas al mes para las áreas operativas y de 5.000 pesetas al mes para las áreas de gestión y módulos de apoyo, con un tope máximo de 26.000 pesetas.

5. - La compensación por turnos se devengará de la siguiente manera: cuando la cantidad asignada al módulo o unidad de pertenencia sea superior a quince mil pesetas, se percibirá aquélla y, por el contrario, se percibirán las quince mil pesetas cuando la cantidad asignada al módulo sea inferior a ésta.

6. - La productividad funcional está establecida según la clasificación realizada en un anexo, en razón de circunstancias organizativo-funcionales, así como de la carga policial conjuntamente considerada, teniendo en cuenta las nuevas asignaciones que se establecen a partir de la Instrucción de 13 de abril de 2000. En ella, además, anuncia que está en estudio la modificación de los criterios anteriores por entender que supone una penalización la pérdida del complemento por baja a causa de enfermedad no derivada del servicio por más de tres días y deben ser sustituidos por otros más beneficiosos para el funcionario, como pueden ser el establecimiento de tramos o la disminución proporcional de la productividad en razón de los días no trabajados.

7. - En los anexos a dichas Instrucciones, se diferencia claramente la normalización de la productividad funcional en servicios supraterritoriales como son los de Policía Científica, a la que pertenecía el recurrente que obtuvo la sentencia favorable cuyos efectos se quieren extender, frente a los correspondientes a la Brigada Provincial de Seguridad Ciudadana de Madrid a la que está adscrito el Sr. Gabriel.

Del análisis del precedente régimen jurídico se infieren las siguientes consecuencias:

1. El complemento de productividad del personal del Cuerpo Nacional de Policía se rige por lo establecido en el punto 4.III del Real Decreto 311/1988, de 30 de marzo, de retribuciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y las cuantías correspondientes al citado concepto retributivo se extraen de la suma global asignada en los correspondientes ejercicios presupuestarios. Así, en la Ley 13/2000, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2001, figura el concepto presupuestario de productividad dentro del artículo de incentivos al rendimiento del correspondiente programa de gastos de la Dirección General de la Policía.

2. Cuando se produce la baja, por enfermedad, de don Gabriel eran aplicables las Instrucciones de 23 de enero y 22 de marzo de 1998, dictadas conjuntamente por los Subdirectores Operativo y de Gestión y Recursos Humanos de la Dirección General de la Policía estableciendo que "a partir del cuarto día de baja médica (por enfermedad común) el funcionario no devengará los importes correspondientes a la productividad durante el mes en que se produzca dicha incapacidad temporal". El fundamento de esa norma radica en el hecho de que durante los períodos de baja médica para el servicio no se produce ese especial rendimiento o actividad extraordinaria que retribuye el complemento de productividad.

3. Además, de conformidad con los criterios de simplificación y normalización previstos en la Circular de la Subdirección Operativa de 13 de abril de 2000 y, en concordancia con la estructura funcional y organizativa resultante del Programa "Policía 2000", se ha venido homogeneizando, de manera escalonada, el complemento de productividad funcional para la plena incorporación de las Plantillas Policiales a los objetivos del citado Programa que sustenta las Instrucciones y Circulares citadas en cuanto a la disminución retributiva de la productividad funcional de los funcionarios que hayan estado de baja médica más de tres días cada mes.

Por tanto, el Programa "Policía 2000" y las Instrucciones y Circulares aludidas constituyen la normativa aplicable al colectivo que integra el Cuerpo Nacional de Policía, y conforme a ellos se resolvió la solicitud de don Gabriel. Instrucciones y Circulares que revisan y actualizan los criterios generales de asignación de la productividad del personal del Cuerpo Nacional de Policía, publicados en la Orden General de la D.G.P. nº 804, de 18 de noviembre de 1991. Es decir, los que se aplicaron a don Alfonso.

Así, debemos concluir que es inadecuada la valoración jurídica efectuada por los Autos recurridos pues no es idéntica la situación jurídica de la parte recurrida, que no se ha personado en forma, a la del Sr. Alfonso, favorecido por el fallo de la Sentencia cuya extensión de efectos se pretendía.

Este criterio es coherente con el reconocido en las precedentes sentencias de esta Sala y Sección de 12 de enero de 2004, 27 de enero de 2004, 9, 10, 13 y 23 de febrero de 2004, 25 de mayo de 2004, 3 de julio de 2004, 13 de septiembre de 2004 y 23 de diciembre de 2004, que subrayan como el artículo 110.1 a) de la Ley de la Jurisdicción es terminante a este respecto y exige que sean, no semejantes, ni parecidas, similares o análogas, sino idénticas las situaciones respecto de las que se pretende la extensión de efectos de la Sentencia. Por tanto, es preciso operar con extremo cuidado a la hora de comprobar si existe o no esa identidad, pues la Ley de la Jurisdicción está pidiendo que sean las mismas las circunstancias de hecho y las pretensiones jurídicas que sobre ellas se fundamentan en un caso y en el otro y lo único que estamos haciendo es cumplir lo que en dicho precepto, concretamente, en su apartado 1 a) se establece: que sólo cabe esa extensión cuando las situaciones jurídicas sean idénticas.

Así, pues, una vez apreciado que no lo son, no hacen falta ulteriores consideraciones para concluir que hemos de estimar el motivo formulado por el Abogado del Estado.

Los razonamientos precedentes, ante la falta de identidad entre las situaciones, que no es equivalente a semejanza o analogía, conducen a estimar este recurso y anular los Autos recurridos y a declarar que no ha lugar a la extensión de efectos de la Sentencia de 2 de junio de 2001, dictada por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso 280/1998.

A tenor de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, no se hace imposición de costas en la instancia debiendo correr cada parte con las suyas de este recurso de casación.