STS, 13 de Julio de 2007
| Ponente | JOSE DIAZ DELGADO |
| ECLI | ES:TS:2007:5464 |
| Número de Recurso | 33/2004 |
| Fecha de Resolución | 13 de Julio de 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a trece de Julio de dos mil siete.
Visto por la Sala Tercera (Sección Séptima) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen el recurso de casación en interés de ley número 33/2004 que pende ante ella de resolución, interpuesto por el Abogado del Estado, contra la sentencia dictada por la sección segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, en fecha 29 de enero de 2004, en recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución de 26 de marzo de 2002, convocando concurso de meritos número 43/2002 para provisión de puestos de trabajo para funcionarios de nuevo ingreso y ascendidos por promoción interna a la escala ejecutiva del Cuerpo Nacional de Policía y contra la resolución de tres de abril de 2002, resolviendo dicho concurso general, ambas resoluciones emanadas de la Dirección General de la Policía. Ha sido parte en el presente recurso el Ministerio Fiscal y Don Benjamín .
Por escrito de 17 de mayo de 2004 se interpone por el Abogado del Estado recurso de casación en interés de ley, contra la sentencia dictada por la sección segunda de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, en fecha 29 de enero de 2004, en recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución de 26 de marzo de 2002, convocando concurso de meritos número 43/2002 para provisión de puestos de trabajo para funcionarios de nuevo ingreso y ascendidos por promoción interna a la escala ejecutiva del Cuerpo Nacional de Policía y contra la resolución de tres de abril de 2002, resolviendo dicho concurso general, ambas resoluciones emanadas de la Dirección General de la Policía, donde después de alegar los motivos a los que luego nos referiremos en los fundamentos jurídicos, terminó por solicitar de esta Sala que se declare que la sentencia infringe el ordenamiento jurídico y fije como doctrina legal la siguiente: Que los funcionarios que accedan a la Escala Ejecutiva del Cuerpo Nacional de Policía por el sistema de promoción interna tendrán, en todo caso, preferencia para cubrir los puestos de trabajo vacantes ofertados sobre los aspirantes de la oposición libre.
Por escrito de 31 de enero de 2005, el Ministerio Fiscal informa que no debe estimarse el recurso por los motivos que luego se comentaran.
Por escrito de 7 de julio de 2005 Doña Marta Maíllo Bergaz, actuando en representación de DON Benjamín, presenta alegaciones en las que se opone a la estimación del recurso en base a considerar que, ni la doctrina es errónea, ni en cualquier caso la sentencia supone el riesgo de originar grave daño contra el interés público, por los motivos que luego se comentaran.
Se señaló para votación y fallo el día 11 de julio de 2007, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Díaz Delgado,
La sentencia recurrida consta de los siguientes fundamentos jurídicos y parte dispositiva: "PRIMERO.- El Sr. Benjamín, inspector del Cuerpo Nacional de Policía impugna las dos resoluciones de la Dirección General sosteniendo que son contrarias a derecho, en cuanto no respetan la reglamentación de aplicación, esto es el Real Decreto 614/1995, de 21 de abril por el que se aprueba el Reglamento de los procesos selectivos y de formación en el Cuerpo Nacional de Policía, concretamente el párrafo c) del artículo 26 .
Argumenta el actor que tal transgresión le ha supuesto un perjuicio antijurídico en la medida que no tuvo el destino pretendido porque, ilegalmente, se dio prioridad a los concursantes que provenían de promoción interna, despreciando el orden del escalafón. Por ello pretende se dicte sentencia "por la que le sea adjudicada una plaza en el concurso general de méritos número 43/2002 de conformidad a su petición y preferencia en relación a su situación en el escalafón... y en definitiva se condene a la Administración a conceder el destino interesado al recurrente".
Digamos primeramente que, dado el carácter esencialmente revisor de esta jurisdicción contencioso administrativa y -en armonía con ello- la literalidad y sentido del artículo 71 de la ley jurisdiccional de 13 de julio de 1998, por el principio pro actione, (y porque nada se alega por la demandada), -sobreentendemos que primeramente se interesa la estimación del recurso declarando ser contrarios a derecho las resoluciones impugnadas, aunque no se haya expresado así el suplico del escrito de demanda (que va firmado por el propio funcionario sin suscribirlo letrado, posibilidad permitida por el artículo 23.3 de la ley 29/98 ).
En cualquier caso, difícilmente puede accederse en todo al reconocimiento de la situación jurídica individualizada que se pretende -conceder el destino interesado al recurrente- cuando no ha traído al pleito los más mínimos elementos fácticos y de juicio para que la Sala pueda comparar el supuesto mayor derecho del Sr. Benjamín sobre el resto de concursantes, incluso de aquellos que -como él- no concurrían tras haber promocionado, sino tras superar el turno libre.
La demanda se limita argumentar sobre el contenido del artículo 26 de Real Decreto 614/1996, problema que se aborda en el siguiente fundamento jurídico.
La primera de las resoluciones impugnadas incorporó el anexo de puestos de trabajo convocados (escala ejecutiva, categoría de inspector), aprobando al tiempo las bases rectoras del concurso general de méritos.
La base cuestionada de legalidad se ocupa de la adjudicación de los puestos de trabajo convocados, determinando lo siguiente. "la adjudicación se hará de conformidad con el orden escalafón al obtenido por los interesados, teniendo en todo caso preferencia los procedentes de promoción interna sobre los procedentes de oposición libre, en aplicación de lo dispuesto por los artículos 22.1 de la ley 30/84 y 78.1 y 26 es Real Decreto 364/95 citados" (segundo párrafo de la base 5ª). En la base 3ª, "sistema de provisión", se reseñan las normas de aplicación para proveer los puestos convocados, comenzando por el Reglamento de provisión de puestos de trabajo de la policía, aprobado por Real Decreto 97/1989, 28 de julio y citándose después esos otros preceptos de la ley 30/84 y Reglamento general aprobado por Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo .
Sostiene el actor que las bases no respetan las prescripciones de la norma de aplicación, el reglamento aprobado por Real Decreto 614/1995 concretamente su artículo 26 .
Frente a ello el Sr. Abogado del Estado se limita a sostener en la contestación a la demanda que la base 5ª de la resolución encuentra cobertura en el artículo 78.1 de Real Decreto 364/95 por lo que, a su decir, la preferencia en el escalafón de los funcionarios que accedan por promoción interna queda correctamente legitimada. Nada más se argumenta. Como se verá, no lleva razón.
El artículo 78.1 de Reglamento General de Ingreso del Personal al Servicio de la Administración riel Estado y de provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado, aprobado por Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, determina, en efecto, que "los funcionarios que accedan a otros cuerpos y escalas por el turno de promoción interna tendrán, en todo caso, preferencia para cubrir los puestos vacantes de la respectiva convocatoria sobre los aspirantes que no procedan de este turno". Dicho precepto reglamentario tiene a su vez cobertura en el tercer párrafo del artículo 22.1 de la ley 30/1984, de dos de agosto ... clara cobertura la del art. 78.1 citado, ya que es mera reproducción del precepto legal.
Lo que ocurre es que ambos preceptos son de aplicación a los policías nacionales sólo en defecto de norma específica propia de su peculiar régimen estatutario. Y decimos esto aún conscientes de que el artículo
22.1 de la LMRFP, de dos de agosto de 1984, tiene carácter básico por su artículo 1.3 . Por mandato del artículo 104.2 de la Constitución, los estatutos de los cuerpos y fuerzas de Seguridad se concretan en la Ley Orgánica 2/1986, de 13 marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en cuyo art. 6 se dice que los poderes públicos promoverán las condiciones más favorables para una adecuada promoción profesional de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad de acuerdo con los principios de objetividad, igualdad de oportunidades, méritos y capacidad. Ya en concreto para la Policía (capítulo IV del título 11) el artículo 16.2 ajusta los cuerpos normativos que configuran el régimen estatutario de los miembros del cuerpo, determinando que" se ajustará a las previsiones de la presente ley y de las disposiciones que la desarrollen, teniendo como derecho supletorio la legislación vigente referida a los funcionarios de la Administración Civil del Estado... ".
Quede claro, pues, que ha de estarse primeramente a lo que establezca la propia ley orgánica -que se limita a mandar a los poderes públicos que deben promover las condiciones para una "adecuada promoción profesional" de los miembros de los cuerpos y fuerzas de seguridad. Son las normas que rigen cada uno de ellos, no sólo estatales, sino también autonómicas (respecto de policías autonómicas y por el título competencial para articular la coordinación de policías locales) e incluso disposiciones administrativas municipales (respecto de la policía local) las que han de concretar cuáles sean, en cada caso, esas "condiciones más favorables para una adecuada promoción profesional". Ni que decir tiene que las resoluciones de aplicación, singularmente las convocatorias selectivas y para la provisión de puestos de trabajo, han de atenerse a la normativa propia de aplicación.
Para el problema que nos ocupa, en el momento de dictarse las resoluciones impugnadas esa normativa no podía ser el artículo 78 del Reglamento General de 10 de marzo de 1995, sino los preceptos de otro Reglamento del mismo rango, posterior y específico, cual es el citado Reglamento de los procesos selectivos y de formación en el Cuerpo Nacional de Policía, aprobado por Real Decreto 614/1995, de 21 de abril .
La exposición de motivos del Real Decreto -que comienza citando la L.O. 2/1986 corno norma que le da cobertura, y que desarrolla- no pasa por alto la promoción profesional. Todo lo contrario, ya que se refiere a la regulación que incorpora, "en orden, precisamente, como se dice, "a establecer una verdadera carrera profesional acorde con el modelo policial resultante de la ley orgánica 2/1986". Pues bien, todo el capítulo tercero del Reglamento se ocupa de la promoción interna en el Cuerpo Nacional de Policía (procedimiento de acceso, modalidades de promoción y aplicación, requisitos, antigüedad selectiva, formación profesional de actualización, concurso oposición con sus fases, cursos de formación, etc..), sin determinar la preferencia en los concursos de los funcionarios promocionados.
Es el artículo 26 del Reglamento de 21 de abril de 1995 el precepto que directamente se ocupa del escalafonamiento de los funcionarios del cuerpo nacional de policía, determinando la forma de efectuarlo en la promoción interna (apartado a) y para quienes hubiesen ingresado por el procedimiento de oposición libre (apartado b). El apartado c) prevé la situación fáctica de que se parte en la convocatoria impugnada, ya que ésta comprende "la provisión de puestos de trabajo por funcionarios de nuevo ingreso y ascendidos por promoción interna" .
Copiado a la letra dicho apartado del artículo 26, nos dice:"Cuando en el acceso a una determinada categoría coincidan aspirantes procedentes de promoción interna y oposición libre su escalafonamiento se llevará efecto, con independencia del procedimiento de que se trate, atendiendo a la puntuación global obtenida de acuerdo con los criterios que para cada uno de aquellos se establecen en los dos apartados anteriores, a cuyo fin se practicara la adecuada normalización y correspondencia de calificaciones.
Pues bien, la base 5ª cuestionada, al determinar que la adjudicación de los puestos de trabajo se haría de conformidad "al orden del escalafón obtenido por los interesados" se ajustó al artículo 26 del referido reglamento . No así al disponer que, en todo caso, "con preferencia de los procedentes de promoción "interna sobre los procedentes de oposición libre" ya que se separó de lo previsto en el apartado c) del artículo 26, que no establece esa referencia. Preferencia que tampoco la prevé precepto alguno del mismo reglamento, que sí contiene importantes medidas facilitando la promoción, pero no esa.
La disposición administrativas obliga a practicar la adecuada normalización y correspondencia de certificaciones entre el escalafonamiento por separado de los distintos funcionarios, según procedieran de promoción interna o del procedimiento de oposición libre; consiguientemente se ve conculcado si la Administración, como ha ocurrido, establece una preferencia contemplada en normas que no eran de aplicación al caso.
Consecuentemente ha de estimarse parcialmente el recurso, declarando no conforme a derecho y anulando la resolución de 26 de marzo de 2002 en lo referente al contenido del segundo párrafo de la base 5ª. Congruentemente también debe declararse contraria a derecho y anularse la resolución que puso fin al procedimiento, de 3 de abril de 2002, ambas de la Dirección General de la Policía por cuanto se adjudicó un puesto al actor como consecuencia directa del contenido de la base declarada contraria a derecho.
No se aprecia temeridad o mala fe que, conforme al art. 139 de la Ley Reguladora, justifique la expresa imposición de las costas.
FALLAMOS
-
-Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Benjamín, contra la Resolución de 26 de marzo de 2002 convocando concurso de méritos número 43/2002 para provisión de puestos de trabajo por funcionarios de nuevo ingreso y ascendidos por promoción interna a la escala ejecutiva del Cuerpo Nacional de Policía y contra la resolución de tres de abril de 2002 resolviendo dicho concurso general, ambas resoluciones emanadas de la Dirección General de la Policía. Se declara contraria a derecho y se anula el 20 párrafo 2º de la base 5ª de los sectores de la convocatoria. Se declara contraria a derecho y se anula la Resolución de 3 de abril de 2002 en cuanto al nombramiento del actor para puesto que no era de su preferencia, reconociéndose la situación jurídica individualizada de ser nombrado para el puesto de trabajo que le hubiera correspondido sin atender al contenido de la base anulada. Se desestima el recurso en todo lo demás.
-
- No hacer expresa imposición de costas."
Como sostiene el Ministerio Fiscal en su escrito de alegaciones no procede la declaración de la doctrina legal solicitada, ni la estimación en consecuencia del presente recurso en interés de ley, pues acierta la del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, cuando sostiene que la preferencia establecida para los funcionarios policiales procedentes del cuerpo de promoción interna sobre los de oposición libre, expresamente reconocido para el personal civil al servicio de la Administración en la ley 30/1984, de Reforma de la Administración Pública (articulo 22.1) así como en el Real Decreto 346/1985, por el que se aprueba el Reglamento de ingreso del personal al servicio de la Administración General del Estado, no es de aplicación a los miembros de las fuerzas y cuerpos de Seguridad del Estado, que en lo referente a su régimen profesional se regula por la L.O 2/86, teniendo como supletoria la legislación vigente referida a los funcionarios de la Administración Civil del Estado (articulo 16.2 ), y tanto la ley (articulo 6.6 ), como su reglamento de desarrollo, RD 997/89 (art. 1 ), para nada se refieren a la preferencia del personal procedente de promoción interna, tratándose aquélla de una ley posterior a la ley 30/1984 .
Por estos motivos, por la aplicación directa de la L.O. 2/86 al personal policial y no inclusión de preferencia alguna a favor de ningún grupo, llegó la Sala cuya sentencia ahora se recurre a declarar la nulidad de la convocatoria para la provisión de puestos de trabajo impugnada en aquella parte que incorporaba la preferencia de los funcionarios de promoción interna.
La sentencia, como sostiene el Ministerio Fiscal esta bien y ampliamente razonada y la conclusión a la que llega, de que para los funcionarios policiales es de aplicación su normativa especifica es correcta. Ciertamente, como sostiene la recurrente, y afirma la sentencia también en su fundamento jurídico cuarto, el artículo 22.1 de la LMRFP, de 2 de agosto de 1984, tiene carácter básico, a tenor de lo que se dispone en el artículo 1.3. Pero la técnica de la ley básica esta prevista en la Constitución Española para regular el reparto competencial legislativo entre el Estado y las Comunidades Autónomas, sin que la existencia de una ley básica impida al legislador estatal regular de forma distinta una determinada materia. En este sentido son numerosas las leyes sectoriales que se apartan de la básica -por citar una, la Ley General Tributaria, en relación con la ley 30/1992, de 26 de noviembre, que regula determinadas instituciones de forma distinta-.
En consecuencia, atendiendo a una interpretación finalista de la norma, si el legislador ha querido regular especialmente una parte de la función pública, y además esa regulación es posterior, debe prevalecer esta legislación especial.
Por ello, no procede dar lugar al presente recurso de casación en interés de ley, y teniendo en cuenta la estructura y desarrollo del presente recurso no se hace imposición de las costas a la Administración recurrente.
No ha lugar al recurso de casación en interés de ley número 33/2004, interpuesto por el Abogado del Estado, contra la sentencia dictada por la sección segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, en fecha 29 de enero de 2004, en recurso contencioso- administrativo interpuesto contra la resolución de 26 de marzo de 2002, convocando concurso de meritos número 43/2002 para provisión de puestos de trabajo para funcionarios de nuevo ingreso y ascendidos por promoción interna a la escala ejecutiva del Cuerpo Nacional de Policía y contra la resolución de tres de abril de 2002, resolviendo dicho concurso general, ambas resoluciones emanadas de la Dirección General de la Policía. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. José Díaz Delgado, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico
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