Algunas precisiones en torno al estándar de densidad máxima. En particular, su relación con los sistemas generales
| Autor | Pablo Sámano Bueno |
| Cargo | Abogado urbanista |
- Este trabajo está dedicado a don Marino Fernández-Fontecha Saro, gran jurista y sobre todo excelente persona. In memoriam.
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La acepción «estándar urbanístico» se define, en palabras de García de Enterría y Parejo Alfonso, como «una técnica de reducción de la discrecionalidad propia de la potestad de planeamiento a través de la fijación de unas reglas de fondo de carácter mínimo o máximo, que actúan como verdaderos límites legales a aquella potestad, y, por tanto, de las respectivas competencias asignadas a los distintos órganos, su incumplimiento implica de suyo una manifiesta infracción de una norma con rango formal de Ley»1.
Como se dice en la Sentencia de 15 de febrero de 1983 del Tribunal Supremo, los estándares urbanísticos «son un tope legal al poder del planificador». Efectivamente, frente a la potestad discrecional del planificador se alzan, por una parte el límite general a la discrecionalidad por razón de su elemento teleológico, el interés público, y por otra unas limitaciones nacidas de la Ley, que son las derivadas de las determinaciones materiales de ordenación, contenidas en las normas, y la fijación por ellos de criterios mínimos de ordenación que son los estándares urbanísticos2.
Esta es la interpretación acogida en la mayoría de las legislaciones urbanísticas autonómicas, pudiendo citarse la Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria, en cuyo Preámbulo se señalan los rasgos esenciales de los estándares urbanísticos:
Se pretende, pues, una Ley flexible y posibilitadota. La flexibilidad del marco supone que se habilita a los municipiosPage 13 para elaborar planes de distinta entidad y contenidos; unos planes que van desde unas exigencias mínimas... a un contenido mayor o más complejo. Una especie de acordeón normativo que se amplía o se reduce. Ello no obstante, hay, sí, un mínimo de aplicación directa, que es variado y que en ocasiones puede ser modificado por el Gobierno. Y unos estándares urbanísticos, entendidos como criterios materiales que se imponen obligatoriamente a los planes y cuyo desconocimiento conlleva su radical nulidad. La flexibilidad de contenidos del planeamiento general resulta compensada con la previsión de normas protectoras más intensas, las normas de aplicación directa (que se imponen por sí mismas, con o sin Plan, y que en todo caso condicionan a éstos) y los estándares urbanísticos (que, aunque no son de aplicación directa, se imponen también al planeamiento municipal). Ahí queda resguardado y protegido el ámbito o núcleo mínimo legal, el denominador normativo común a partir del cual el planificador municipal podrá ampliar las exigencias, pero no reducirlas
. no rigen directamente, pero condicionan el planeamiento dado que éste no puede prescindir de ellos».
Como punto de partida, pues, resulta predicable de los estándares urbanísticos:
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No son normas de directa aplicación, sino criterios materiales de obligada observancia para el planificador,
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por tanto, operan como límites a la discrecionalidad del planificador,
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lo que a su vez permite un control de legalidad sobre el Plan3.
Además, en otro espectro, los estándares urbanísticos facilitan una uniformidad en el contenido máximo del derecho de propiedad. La desaparición del contenido mínimo uniforme del derecho de propiedad queda así sustituida por la fijación de un contenido máximo que afecta a los ámbitos aptos para urbanizar. En efecto, a través de la fijación de estándares urbanísticos, la Ley imponer unas dotaciones mínimas y establece unas edificabilidades y den-Page 14sidades máximas está de alguna manera homogeneizando los derechos de los propietarios con carácter de máximos4.
Finalmente, los estándares cumplen un objetivo esencial en nuestro Estado social, cual es procurar un adecuado nivel y calidad de vida de los ciudadanos. Santos Díez y Castelao Rodríguez apuntan que «en relación con la calidad de vida, existen en la ciudad unos elementos básicos que sirven para contrastar si dicha calidad es aceptable (o demostrar que es insuficiente): son las infraestructuras y los servicios públicos así como los equipamientos comunitarios -viario y aparcamientos suficientes, espacios verdes, escuelas, instalaciones sanitarias, etc.-. Y esta suficiencia es difícil de conseguir, dado que al incrementarse el nivel de vida de los ciudadanos también se incrementa la demanda que éstos hacen de las infraestructuras y los equipamientos, es decir, de los servicios públicos. Sin embargo, es exigible un mínimo suficiente de los mismos, para garantizar una adecuada calidad de vida»5. Por su parte, Tomás-Ramón Fernández señala que la finalidad del estándar urbanístico es asegurar «un mínimo inderogable de calidad de vida en el espacio urbano»6. Este mismo autor ha puesto de manifiesto cómo es a partir del Texto refundido de 1976 cuando se limita de forma importante la anterior discrecionalidad ilimitada de la Administración para ordenar la ciudad mediante los planes de urbanismo, a través de la imposición de estándares concretos de planeamiento, «llamados a asegurar desde el propio texto de la Ley un nivel determinado de calidad de la urbanización y, por tanto, de la vivienda como producto final»7.
Esta es, por tanto, la finalidad del estándar urbanístico: actuar como cortapisa a la libertad del planificador mediante la imposición de unos mínimos referidos a equipamientos, espacios libres, aparcamientos, densidad, edificabilidad, tendentes a homogeneizar los derechos de los propietarios y a garantizar una adecuada calidad de vida de los ciudadanos. Con eso último se pretende, en definitiva, racionalizar el urbanismo en términos de sostenibilidad.Page 15
Dentro de los estándares urbanísticos se encuentra el relativo a la limitación de la densidad máxima permitida en un ámbito de actuación, normalmente de suelo urbano no consolidado o suelo urbanizable. En este sentido, Menéndez Rexach ha hecho notar que constituye una característica de la legislación urbanística reciente «la incorporación a las determinaciones obligatorias del planeamiento de reglas que apuntan directamente al objetivo del desarrollo sostenible... Algunas leyes se limitan a ordenar genéricamente que el planeamiento urbanístico incluya las determinaciones necesarias para garantizar un desarrollo sostenible, pero otras establecen, además, reglas específicas que consisten en el establecimiento de densidades máximas (en la línea de la tradicional limitación a 75 viviendas/ha.) o límites de edificabilidad»8.
La finalidad de limitar la densidad de viviendas en las actuaciones sistemáticas surge como medio que debe coadyuvar a la consecución del bienestar de la población, es decir, de la calidad de vida adecuada para los ciudadanos, de ahí que se establezca una relación directa entre la capacidad de las infraestructuras, los estándares mínimos de cesión y reservas de suelo y la densidad. En definitiva, no debe obviarse que el Texto refundido de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 1976 se encuentra obligado a reaccionar frente a los excesos y afecciones creadas por el desarrollismo industrial de mediados del siglo XX, entre cuyas manifestaciones se encuentran las desmedidas aglomeraciones de viviendas dando lugar a tremendos desajustes entre servicios urbanos y población.
En idéntico sentido reaccionario se sitúa la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, en la medida en que presente combatir la acumulación demográfica en el litoral en contraste con el despoblamiento de las zonas interiores (Exposición de Motivos, apartado I). Con esta finalidad, el artículo 30 establece que las construcciones habrán de adaptarse a lo establecido en la legislación urbanística. Se deberá evitar la formación de pantallas arquitectónicas o acumulación de volúmenes, sin que, a estos efectos, la densidad de edificación pueda ser superior a la media del suelo urbanizable programado a apto para urbanizar en el término mu-Page 16nicipal respectivo, pese a que utiliza de forma bastante desafortunada el concepto de densidad, y así lo vino a poner de manifiesto el artículo 58 del Reglamento, aprobado por Real Decreto 1471/ 1989, de 1 de diciembre9.
Pese a la importante función que con carácter general se atribuye a los estándares urbanísticos y de modo particular a la limitación de la densidad permitida, existen pronunciamientos jurisprudenciales que parecen no atribuir semejante trascendencia a este último, como ocurre en la Sentencia de 20 de diciembre de 2002, de la Sala Tercera del Tribunal Supremo (ponente Don Ricardo Enríquez Sancho), en la cual el Alto Tribunal niega que se haya producido una modificación sustancial entre el plan aprobado provisionalmente y el aprobado definitivamente por haberse operado una reducción de la densidad de 30 a 20 viviendas por hectárea en relación con el suelo apto para urbanizar, entendiendo que semejante alteración no afecta al modelo y estructura general del planeamiento:
«La Sala de instancia recoge la doctrina repetida de este Tribunal que ha declarado que "modificaciones sustanciales" que imponen una nueva información pública son los cambios que suponen una alteración del modelo de planeamiento elegido, al extremo de hacerlo distinto y no solo diferente en aspectos puntuales y accesorios (sentencia de 8 May. 1996), de tal modo que las modificaciones, por importantes que sean, que no afecten al modelo territorial diseñado tras la aprobación provisional no deben considerarse como sustanciales (sentencia de 2 Dic. 1996), y entiende que las alteraciones introducidas después de la aprobación provisional de las Normas...
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