Estudio sobre la sostenibilidad en el marco de la legislación estatal del suelo
| Autor | Aina Salom Parets |
| Páginas | 86-123 |
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Tal y como he expuesto en los capítulos anteriores, hoy en día no se puede concebir un marco normativo de ordenación del territorio y urbanístico que no busque la consecución de un crecimiento y de un uso del suelo respetuoso con el medio ambiente. Por tanto, es necesario contar con un sistema aplicativo de las directrices constitucionales así como de los instrumentos internacionales y comunitarios en materia de preservación de nuestros recursos naturales de acuerdo con el principio de desarrollo sostenible128.
Siguiendo a Parejo Alfonso, he de resaltar que el suelo no es inagotable, no es indefinidamente inmune a las manipulaciones humanas y sus equilibrios básicos no toleran las alteraciones del mismo provocadas por el hombre129.
En el presente punto procederé a señalar cómo ha sido tratada la cuestión del uso racional y sostenible del suelo en las diferentes legislaciones estatales del suelo130, desde la Ley de 1956 hasta la Ley 8/2007 (en adelante LS/07), derogada por el vigente texto refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio de 2008 (en adelante, TRLS /08).
Con anterioridad a la promulgación de la primera legislación del suelo y ordenación urbana, el urbanismo español se rigió por una serie de disposiciones; las cuales en su momento no se traducían en un sistema normativo armónico e integral131. Entre otras, señalaré las siguientes:
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La Ley de Ensanche de las Poblaciones de 29 de junio de 1964, modificada por la Ley de 22 de diciembre de 1876. La directriz básica que se deduce del conjunto de sus preceptos radica en que la urbanización de los ensanches es simplemente un medio instrumental para facilitar y fomentar la rápida edificación de viviendas o alojamientos132. Esta Ley mantenía unos criterios muy flexibles en orden a la división del ensanche de las zonas. En concreto, la división de las zonas descansaba, más que en postulados de orden urbanístico, en principios de carácter administrativo y financiero (artículo 5).
A juicio de Bassols Coma, el carácter permisivo del precepto transcrito dio lugar a una fragmentación excesiva de zonas. En relación a la modificación operada por la Ley de 1876, el citado autor destaca la incorporación, por primera vez, en el ámbito de la modificación de las ordenanzas urbanísticas de ensanche, de un órgano de carácter sanitario: la Junta Municipal de Sanidad. Como consecuencia de esta nueva inserción tenemos «un claro exponente de una concepción más ambiciosa en la ordenación urbanística de los ensanches, superando los iniciales planteamientos de una mera formación de calles y paseos para facilitar la construcción de edificios133». No obstante, la modificación más importante es la previsión relativa a que los ayuntamientos, por medio de unas ordenanzas especiales, determinarían la extensión de la zona próxima del ensanche, dentro de la cual no se podría construir ninguna clase de edificación, así como las reglas a que deberían someterse las construcciones que se hiciesen fuera de la población del interior y del ensanche134.
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En opinión de Bassols Coma, estas ordenanzas estaban destinadas a tener una gran importancia por cuanto constituían una reglamentación de previsión y canalización de futuras expansiones. «Sin embargo, los ayuntamientos con ensanches aprobados debieron descuidar la formación de estas ordenanzas, puesto que, a partir de finales del siglo en que se registran en algunas ciudades las primeras expansiones que superan los límites estrictos del ensanche, se plantea como problema urbanístico de primer orden la urbanización de los suburbios que surgieron a raíz de la ausencia de una normativa urbanística que abarcase todo el término municipal(…)135».
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La Ley de 26 de julio de 1892, sobre el Régimen Urbanístico Especial de los Ensanches de Madrid y Barcelona136;
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La ley de Saneamiento y Mejora Interior, de 18 de marzo de 1895. Pese a la denominación que ostenta este texto legal, no se incorpora ninguna innovación de interés en materia urbanística. Así, la Ley continúa considerando al saneamiento de las poblaciones como objetivo de urgente realización pero desvinculado de toda preocupación de índole social y tipificado como una simple operación de remodelación de parcelas137. «Esta concepción formalista de la mejora y saneamiento de las poblaciones va a tener indudables repercusiones en la evolución de nuestro derecho urbanístico: la eficacia de la legislación de saneamiento urbano será muy escasa al no tener una trascendencia social y quedar prácticamente abandonada por las peculiaridades de su régimen jurídico a la iniciativa privada. La desconexión de las operaciones de mejora y saneamiento con la política sanitaria y de fomento de la vivienda obrera, determinará que a principios del actual siglo, al asumir el Estado el fomento a la vivienda y vigorizar la legislación sanitaria, se produzca la emergencia de una normativa concebida desde nuevas perspectivas económico-financieras y
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jurídicas que olvida o se superpone a aquella legislación tradicional que quedará prácticamente sin virtualidad138».
Mención especial al Proyecto de Ley de J. Sánchez Guerra de 1914, sobre creación y régimen de zonas urbanas en las grandes poblaciones
El 21 de diciembre de 1914, Don José Sánchez Guerra (ministro de la Gobernación del Gobierno de Eduardo Ato) remitió al Congreso de los Diputados el Proyecto de Ley sobre creación y régimen de zonas urbanas en las grandes poblaciones139.
Estamos ante «el primer intento de regulación de la urbanización de los suburbios y una nueva concepción del régimen urbanístico de la expansión de las ciudades140». En el Preámbulo del referido Proyecto ya se pone de relieve el fenómeno de la expansión de la urbanización sin criterio y con la única finalidad de obtener beneficios económicos. Así, se señalaba que:
(…) el presente proyecto tiende a que los ayuntamientos sirvan con su acción individual, que no busquen el negocio en la reventa de terrenos expropiados, sino que obtengan la remuneración debida por la riqueza que los particulares alleguen, en la forma de arbitrios justos y legítimos, ya previstos en la Ley Municipal141
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Seguidamente, se recogía la necesidad de hacer frente a la situación anárquica que existía en ese momento con la creación de nuevos suburbios. En concreto, se decía: «allí donde la acción urbana no llega por limitaciones de la Ley y de los ingresos municipales o por cualquier otra causa, se acumulan barriadas inmundas y misérrimas, en donde los estímulos de exagerada economía, alguna vez la codicia explotadora de los propietarios, y siempre las desgraciadas consecuencias de la incultura y la pobreza, van tejiendo una red infecciosa que oprime y contamina las grandes ciudades, dándose el caso de que el contraste más deplorable se ofrezca en España entre el vivir de las grandes poblaciones y el de sus anejos o barriadas extremos». En relación con el ámbito de aplicación de la Ley142, el artículo 1 determinaba lo siguiente:
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Los municipios que tengan más de 100.000 habitantes podrán demarcar; alrededor del límite de su ensanche o del casco de su población, una zona a la que aplicarán las disposiciones de la presente Ley y las que rigen en materia de policía urbana
. Esto se debe poner en relación con un apartado del Preámbulo donde se señala que lo que se pretende con esta Ley es la creación de una «zona que sea susceptible de una acción municipal para establecer el tránsito de la población urbana a la rural, sin el vergonzoso espectáculo de los suburbios actuales». En definitiva, el proyecto proponía, para todos aquellos municipios que contasen con más de 100.000 habitantes, la delimitación de unas zonas alrededor del límite de su ensanche o del casco de su población para las que se establecían unas normas específicas más rigurosas de policía urbana para evitar la formación anárquica de suburbios. No obstante, para el caso de municipios que no superasen esta cifra de habitantes, el artículo 13 señalaba que «las poblaciones que sin tener 100.000 habitantes tengan excepcional necesidad de expansión y deseen utilizar los beneficios de esta Ley podrán solicitar la autorización oportuna del Ministerio de la Gobernación que la concederá cuando la estime justificada y conveniente».
Estas nuevas zonas tienen una finalidad netamente preventiva de una ordenada urbanización, frente a la legislación del ensanche que cifraba sus objetivos en impulsar la edificación mediante el establecimiento de servicios mínimos de vialidad (calles y plazas)143. Por otra parte, la importancia de la citada iniciativa radicaba, igualmente, en la gran relevancia que adquieren los aspectos de salubridad e higiene en el marco urbanístico. En este...
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