Potestad normativa en las Universidades Privadas. Primera Parte
| Autor | Elena de la Fuente |
| Cargo del Autor | Secretaria General i Directora de los Servicios Jurídicos de la Universidad Europea de Madrid |
| Páginas | 69-98 |
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La Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, en su exposición de motivos, hace un globalizado análisis de la importancia del cambio de la universidad, así como del papel central que ocupa la universidad en el desarrollo cultural, económico y social del país. Desde esta perspectiva, se hace notar la necesidad de diseñar la nueva arquitectura normativa que reclama el sistema universitario español para mejorar la calidad docente, investigadora y de gestión, así como para fomentar la movilidad estudiantes, de profesores, y profundizar en la creación y transmisión del conocimiento como eje de la actividad académica.
Hasta aquí, no se hace especial referencia a las universidades privadas, y sin distinción alguna, se van exponiendo las principales razones que justifican la reforma así como los principios básicos de inspiración en los que debe estructurarse la universidad del siglo XXI. Se hace especial relevancia al nuevo escenario de cambios de transformaciones sociales y económicas. Se justifica el papel de la universidad como formadora de profesionales con elevado nivel cultural, científico y técnico, que solo la enseñanza universitaria es capaz de proporcionar. Se exige que la universidad moderna mejore su calidad, profundizándose en la cultura de la evaluación mediante la creación de la ya conocida Agencia de Evaluación de la Calidad y Acreditación. En suma, la exposición de motivos, en una justificación de los principios de la Universidad, no hace especial diferenciación entre las universidades públicas y privadas. No obstante, si nos aproximamos al expositivo segundo nos encontramos con la primera precisión que se hace a las Universidades privadas a cuyo tenor dispone:
"(...) la Ley regula de manera detallada, respetando el principio de libertad de creación de centros constitucionalmente reconocido, los principales aspectos sobre los requisitos para el establecimiento y funcionamiento de sus centros, la evaluación de su calidad, y la expedición y homologación de los títulos a que conducen los estudios que imparten. La ley pretende, de esta manera, introducir para las Universidades privadas exigencias ya requeridas a las Universidades públicas, teniendo en cuenta
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que ambas persiguen unos mismos objetivos y se implican en la mejora de la calidad del sistema en su conjunto".
Esta limitada referencia de la propia exposición de motivos a las universidades privadas nos anticipa lo que nos encontramos a lo largo de su complejo y en ocasiones desestructurado articulado legal, en el que no hallamos apenas referencias o regulación para estas universidades que tienen entidad propia. Si bien es cierto que la exposición de motivos deja claro que, ambas -universidades públicas y privadas- persiguen los mismos objetivos- no es menos cierto, que ambas universidades en general no tienen los mismos medios legales para conseguirlos.
En efecto, a lo largo del articulado de la LOU y como ya tuvimos ocasión de poner de relieve en el comentario sobre universidades privadas, en el marco del V Seminario sobre Aspectos Jurídicos de la Gestión Universitaria61se aprecia una gran diferencia entre universidades públicas y privadas, especialmente en la forma de regular la LOU a esta últimas Universidades, las privadas. Es una técnica de remisión normativa que obliga a aplicar el régimen jurídico de las universidades privadas por vía del reenvío y referencias al régimen de las universidades públicas, y que permite su aplicación por la regla "mutatis mutandi" y siempre que pueda ser objeto de aplicación, haciendo en ocasiones, complejos ejercicios de ajuste.
En el articulado de la LOU, tras enumerar las funciones que han de desempeñar las Universidades- públicas y privadas- se declara con carácter general la "autonomía universitaria" en su artículo 2º. Este precepto desarrolla el principio de autonomía universitaria que se contempla en el artículo 27.10 del texto constitucional y que la jurisprudencia del alto Tribunal se ha encargado de interpretar.62
De esta suerte, y conforme a lo expuesto hasta ahora, los dos tipos de universidades públicas y privadas, tienen las mismas funciones y presentan una muy similar naturaleza, y sólo cabe el reconocimiento de idénticos derechos en virtud de la autonomía que gozan. Esta declaración del legislador aleja antiguas controversias que pretendían circunscribir la autonomía universitaria exclusivamente a las Universidades públicas, de modo que hoy ya no cabe duda
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de que la autonomía es un derecho del que gozan todas las Universidades independientemente de su carácter público o privado.
A este respecto, el primer párrafo del artículo segundo de la LOU, dispone:
"Las universidades están dotadas de personalidad jurídica y desarrollan sus funciones en régimen de autonomía y de coordinación entre todas ellas.
Las universidades privadas tendrán personalidad jurídica propia, adoptando alguna de las formas admitidas en Derecho. Su objeto social exclusivo será la educación superior mediante la realización de las funciones a las que se refiere el apartado 2 del artículo 1"
Asimismo, el artículo 3.2 define a las universidades privadas: "son Universidades privadas las instituciones no comprendidas en el apartado anterior, reconocidas como tales en los términos de esta Ley y que realicen todas las funciones establecidas en el apartado 2 del artículo 1".
En suma, si ponemos en relación el artículo 3.2 LOU, con el artículo 2.1 LOU, podemos decir que las universidades privadas son instituciones que no son universidades públicas, que no se crean, sino que se reconocen63y que cumplen las funciones que desarrolla el artículo 1.
La LOU, por tanto, reconoce que todas las universidades, públicas y privadas cumplen las mismas funciones, y se acogen al principio de libertad organizativa. No obstante, insiste el legislador en especificar la personalidad propia de las universidades privadas y en la necesidad de adoptar algunas de las formas admitidas en Derecho. Quizá no estaba claro el reconocimiento general del anterior párrafo cuando con carácter general ya se dijo que las universidades -todas- están dotadas de personalidad jurídica, no obstante se abunda en la declaración de la personalidad jurídica de las universidades privadas para evitar cualquier tipo de duda en la interpretación legal.
Así las cosas, se declara expresamente la personalidad jurídica "propia" de la universidad privada. Tal atribución de personalidad provoca que, de la lectura legal del precepto, se desprenda que se debe diferenciar entre personalidad jurídica propia de la universidad, de la personalidad jurídica de los promotores o entidad promotora. Y además, el precepto para ser más clarificador exige que adopte cualquiera de las formas admitidas en Derecho. Entre todas las formas admitidas en Derecho cabe reconocer cualquiera de las formas que permite el derecho a las entidades con personalidad jurídica, esto es, a las personas jurídicas. Así pues, si tomamos
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como referencia el artículo 35 del código civil, podemos concretar que las formas jurídicas pueden ser cualquiera de las formas que prevé este precepto: asociaciones, corporaciones, fundaciones de interés público reconocidas por ley, y las asociaciones de interés particular, sean civiles, mercantiles o industriales a las que la ley concede personalidad jurídica.
Entre las formas legales, cabe destacar la posibilidad de que una universidad privada puede tomar la forma jurídica legal incluso, propia de universidad privada. Esta precisión no se descartó en absoluto en el Dictamen del Consejo de Estado que en su día se dictó en fecha de 19 de julio de 2001, a propósito del entonces anteproyecto de Ley Orgánica de Universidades, y en el que se dice que esta interpretación requeriría una regulación más detallada, que como sabemos, hasta ahora no se ha hecho ni parece ser de urgente necesidad.64
Entre las formas jurídicas que pueden adoptar las universidades privadas se encuentran las formas jurídicas societarias y en el sentido mercantilista, las formas estrictamente mercantiles a las que se refiere el Código de comercio. Como puso de relieve el ya citado Dictamen del Consejo de Estado "....se insiste en que ningún precepto de la Constitución impide que una Universidad privada se configure como entidad con ánimo de lucro. Es más, es normal que en el ámbito de la enseñanza -especialmente en la no universitaria- el ánimo de lucro esté presente, lo cual no es incompatible con que se preste una enseñanza de calidad, con estricto cumplimiento del ordenamiento jurídico, para lo que las Administraciones competentes en materia educativa tienen una importante labor de control y vigilancia".
Es más, el legislador parece pensar solo que las formas propias para las universidades privadas son las formas societarias, toda vez que en la previsión del articulo 2.1. in fine, señala... "su objeto social exclusivo será la educación superior mediante la realización de las funciones a las que se refiere el apartado 2 del artículo 1". Se contempla por tanto, la exclusividad de un "objeto social", empleando un término eminentemente mercantil que define la actividad propia de una compañía, y el ámbito de actuación de la misma.
De todos modos, la estructura societaria no resulta con carácter general una fórmula de agrado cuando se habla, como es el caso, de un servicio público. No obstante, la controversia en punto a la forma societaria de la entidad universidad que presta un servicio público, ha sido solucionada por...
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