La Calidad y Técnica normativa
| Autor | Montserrat Vives Cruells |
| Cargo del Autor | Secretaria general adjunta de la Universitat Pompeu Fabra |
| Páginas | 39-59 |
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En el III Seminario sobre Aspectos Jurídicos de la Gestión Universitaria 31 tuvimos ocasión de aproximarnos al concepto de técnica legislativa con un repaso a la, aún en aquellos momentos, incipiente doctrina en nuestro país sobre ésta importante cuestión. Han pasado unos años y podemos analizar que avances se han dado en esta materia, tan ligada a la seguridad jurídica.
La Constitución Española de 1978 recoge el principio de seguridad jurídica en su art. 9.3:"La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos".
En palabras del Consejo de Estado en su Memoria de 1992, "la seguridad jurídica garantizada en el art. 9.3 CE significa que todos, tanto los poderes públicos como los ciudadanos, sepan a qué atenerse, lo cual supone por un lado un conocimiento cierto de las leyes vigentes y, por otro, una cierta estabilidad de las normas y de las situaciones que en ella se definen. Esas dos circunstancias, certeza y estabilidad, deben coexistir en un estado de Derecho".
Señala Sainz Moreno32que la claridad, seguridad y eficacia del ordenamiento no sólo dependen de los criterios técnicos del contenido de las normas; el procedimiento de elaboración y la publicidad de las normas también influyen, condicionan y determinan la realización de esos valores y la configuración del ordenamiento jurídico como un sistema capaz de dar respuesta eficaz a los conflictos que se planteen.
La STC 27/1981, de 20 de julio, señala que la seguridad jurídica es "suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable, interdicción de la arbitrariedad...", pero "no ampara la necesidad de preservar indefinidamente el régimen jurídico que se establece en un momento histórico dado en relación con derechos o situaciones determinadas" (STC 227/1988) pues ello conduciría a la
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petrificación del ordenamiento. Dicho en otras palabras, es necesaria la calidad del legislador y la no confusión normativa (STC 104/2000, de 13 de abril).
Para Rubio Llorente33La seguridad jurídica depende substancialmente de la corrección técnica del ordenamiento y es un componente esencial del Estado de Derecho. Como manifestó el mismo autor en algunos votos particulares separándose de la doctrina mayoritaria, más formalista, del TC "la seguridad jurídica no exige la petrificación del ordenamiento, pero sí el respeto a las garantías enunciadas explícitamente como tales... quebrantados o desconocidos los compromisos asumidos por el Estado", STC 208/1988, de 10 de noviembre. "El legislador debe perseguir la claridad y no la confusión normativa, debe procurar que acerca de la materia sobre la que legisla sepan los operadores jurídicos y los ciudadanos a qué atenerse... y no provocar juegos y relaciones entre normas como consecuencia de las cuales se produzcan perplejidades" (STC 46/1990 y 146/1993).
Gascón Abellán34opina que hay un creciente deterioramiento de las leyes y normas reglamentarias debido a la inflación normativa, que supone un peligro para su certeza, calidad, racionalidad y justicia. Implica también redundancias, imprecisiones legislativas o textos confusos, ambiguos y farragosos.
Dos problemas amenazan, pues, la seguridad jurídica: la mala técnica normativa y la inestabilidad exagerada del ordenamiento.
La solución, según González Fernández35, sería tener menos leyes pero de mayor calidad técnica, y mayor atención a los principios y valores para hacer compatible la estabilidad del ordenamiento con el progreso y el cambio social, lo cual ha de ser viable, pues estabilidad no significa inmovilismo ni petrificación del ordenamiento.
El Consejo de Estado define el principio de seguridad jurídica en dos vertientes:
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- cierto conocimiento de la legislación vigente.
cierta estabilidad de las normas y de las situaciones que se definen en ellas.
Efectivamente, el Consejo de Estado considera que la inseguridad jurídica, la opacidad del ordenamiento, se debe a la degradación no tanto de la técnica como del rigor con el que han de elaborase las disposiciones de carácter general, con un exceso de producción normativa que genera mala calidad. Esto produce confusión sobre que normas están vigentes, por no quedar claras o entender las disposiciones derogatorias. Los ciudadanos se ven incapaces de entender las leyes y necesitan acudir a operadores jurídicos. Pero éstos tampoco lo tienen, lo tenemos, fácil.
Por tanto, la estabilidad del ordenamiento es un valor en si mismo. Y si la proliferación de leyes conlleva cierto marasmo que decir de las normas reglamentarias.
Obviamente no es que haya que petrificar el ordenamiento, pero si de cambiarlo cuando es necesario y oportuno, no por voluntarismo u ocurrencias, como dice Rubio Llorente36.
Para evitar esta situación, seria necesario hacer una verificación previa de la necesidad del cambio normativo, o como señala el Consejo de Estado, seria suficiente con que se siguiera el procedimiento de elaboración de las normas y la corrección técnica de las normas.
La Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno regula el procedimiento de elaboración de los proyectos de ley (art. 22) y de los reglamentos (art. 24). Hay leyes autonómicas que también regulan este procedimiento para su ámbito territorial pero tomamos la Ley 50/97 como referencia.
La ley establece que trámites o documentos deberían acompañar un proyecto y los comentamos con el parecer del Consejo de Estado, según su presidente, Rubio Llorente37:
- Audiencias y consultas previas a organismos y entidades afectadas. Estas consultas permiten tener una visión del sector que se quiere regular, de los diferentes intereses en juego y ponderar los inconvenientes de la regulación o sus contraindicaciones. Es una fase que conlleva dedicar más
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tiempo a los proyectos pero permite acercarse más al acierto y a la estabilidad de la norma.
Informe inicial sobre necesidad y oportunidad. Según la experiencia del Consejo de Estado esta fase raramente se cumple y suele ser substituida por una memoria explicativa o justificativa de mero tramite. A veces no es más que lo que será el preámbulo, pero no responde a la pregunta de porqué es necesaria la nueva regulación y si es el momento de acometerla.
-Los informes técnicos previos. El Consejo de Estado dice que raramente se incluyen.
Memoria económica. El Consejo de Estado dice que raramente incluye el coste de la nueva regulación y hasta suele decirse que no supone incremento del gasto público.
Impacto por razón de género. Este informe se introdujo en una reforma de la Ley operada por la Ley 30/2003, de 13 de octubre, sobre medidas para incorporar la valoración del impacto de genero en las disposiciones normativas que elabore el gobierno. Su finalidad es la no discriminación por género y obliga a analizar las consecuencias que previsiblemente se derivarían para hombres y mujeres de las medidas proyectadas. También en este caso nos dice el Consejo de Estado que se cumple de manera rutinaria mediante una simple frase de que no hay discriminación porque no hay trato diferente entre hombre y mujer. El Consejo de Estado ha propuesto que haya responsables en cada departamento que vigilen, formen, informen y sensibilicen. Hay que recordar que la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de hombres y mujeres, en su artículo 19 exige también este informe y lo hace extensivo a los planes de especial relevancia económica, social, cultural y artística que apruebe el Consejo de Ministros. Y en el artículo 77 prevé la necesidad de crear en los ministerios Unidades de Igualdad para asesorar a los órganos competentes en la elaboración de estos informes de impacto de género. Estas unidades de Igualdad son obligatorias en el ámbito universitario (DA 12 de la LOMLOU).
Audiencia a organizaciones, asociaciones y ciudadanos afectados (art. 105 CE). Este trámite, según experiencia del Consejo de Estado también se cumple de manera desigual, muchas veces de manera rutinaria o simplemente no se hace. También es habitual poner plazos muy cortos y tampoco se incluye en el expediente un informe de porque se rechazan o incorporan observaciones.
Informes de órganos consultivos del sector. En este caso pasa algo muy similar al caso anterior.
Informe de la secretaria general técnica. Para el Consejo de Estado este debería ser un filtro esencial pero también se suele hacer de forma rutinaria sin un análisis de fondo sobre el proyecto y con una escueta frase que dice
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"No hay observaciones". De hecho, en ningún texto legal se establece que tiene que decir este informe de la secretaria general técnica y sobre que aspectos debe pronunciarse. La Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y funcionamiento de la Administración general del Estado se limita a decir que este órgano tiene competencia sobre producción normativa y asistencia jurídica y depende del Subsecretario del ministerio que tiene entre otras competencias responsabilizarse del asesoramiento jurídico y en particular en el ejercicio de la potestad normativa y en la producción de los actos administrativos.
Hay otros trámites legalmente preceptivos, como es el caso del informe preceptivo del Consejo...
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