STS, 7 de Febrero de 2006
| Ponente | ANTONIO MARTI GARCIA |
| ECLI | ES:TS:2006:575 |
| Número de Recurso | 3912/2003 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 7 de Febrero de 2006 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a siete de Febrero de dos mil seis.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera, compuesta por los Excmos. Sres. Magistrados citados del margen, el recurso de casación nº 3912/2003, interpuesto por D. Emilio y por Dª Marcelina, que actúan representados por el Procurador Dª. María Cristina Huertas Vega contra la sentencia de 9 de diciembre de 2002 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, recaída en el recurso contencioso administrativo 625/98 , en el que se impugnaba la resolución del Consejero de Sanidad y Consumo de la Generalidad Valenciana de 19 de diciembre de 1997, que acordó la no tramitación de solicitudes de autorización de nuevas oficinas de farmacia formuladas al amparo del Real Decreto Ley 11/96 y de la Ley 16/97 .
Siendo partes recurridas, la Generalidad Valenciana, que actúa representada por su Letrado y el Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia que actúa representado por el Procurador Dª Paloma Alonso Muñoz.
D. Emilio y Dª Marcelina, por escrito de 19 de diciembre de 2000, interpusieron recurso contencioso administrativo contra la resolución de 19 de diciembre de 1997, del Consejero de Sanidad y Consumo de la Generalidad Valencia, y tras los tramites pertinentes el citado recurso contencioso administrativo, terminó por sentencia de 9 de diciembre de 2002 , cuyo fallo es del siguiente tenor: "Primero.- Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por Dª Marcelina y D. Emilio contra la resolución del Conseller de Sanidad y Consumo de 19 de diciembre de 1997 por la que se acordó la no tramitación de las solicitudes de autorización de nuevas Oficinas de Farmacia formuladas al amparo del Real Decreto-Ley 11/1996 y de la Ley 16/1997 . Segundo.- Confirmar la resolución recurrida. Tercero.- No hacer pronunciamiento expreso en materia de costas."
Una vez notificada la citada sentencia la parte recurrente por escrito de 29 de enero de 2003, manifiesta su intención de preparar recurso de casación, y por providencia de 25 de marzo de 2003, se tiene por preparado el recurso de casación, siendo las partes emplazadas ante esta Sala del Tribunal Supremo.
En su escrito de formalización del recurso de casación la parte recurrente interesa se case y anule la sentencia recurrida y se estime la demanda formulada en la Instancia, en base a los siguientes motivos de casación: "PRIMERO.- Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia. SEGUNDOInfracción de las normas del ordenamiento jurídico. TERCERO.- Infracción de la Jurisprudencia aplicable para la resolución de las cuestiones objeto del debate. CUARTO.- Infracción de la normativa estatal delos artículos 89.4,42.2 y 102 de la Ley 30/1992 . QUINTO.- De la imposición de costas a la Administración demandada."
Tras el incidente sobre inadmisión del recurso, abierto al efecto, esta Sala del Tribunal Supremo por auto de 28 de octubre de 2004 , acuerda la inadmisión del recurso de casación en cuanto a los motivos segundo, tercero, cuarto y quinto y su admisión respecto al motivo de casación primero fundado en el apartado c) del articulo 88 de la Ley de la Jurisdicción .
Las partes recurridas en su respectivos escritos de oposición al único motivo de casación admitido a tramite interesan su desestimación.
Por providencia de 23 de noviembre de 2005, se señaló para votación y fallo el día treinta y uno de enero del año dos mil seis, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, Magistrado de Sala
La sentencia que es objeto del presente recurso de casación, desestimó el recurso contencioso administrativo y confirmó la resolución impugnada refiriendo en sus Fundamentos, entre otros, lo siguiente: "
Dicha resolución no puede entenderse sino dictada en el marco de la potestad discrecional de que gozan las Administraciones Públicas que, como la jurisprudencia del T.S viene declarando, "no es lo mismo que la arbitrariedad que denuncia el recurrente, puesto que el legislador atribuye al órgano administrativo la facultad de apreciar en cada supuesto lo mejor para el interés público con libertad de elección entre alternativas justas, decidiendo por criterios de oportunidad, económicos o sociales, y que es susceptible de control jurisdiccional mediante técnicas de los elementos reglados de todo acto, los hechos determinantes o los principios generales del Derecho" ( S.de 16-4-1997 ). Cierto es que la Administración Autonómica Valenciana, ante la situación creada de vacío normativo, también pudo optar por la tramitación de solicitudes de autorización con base al procedimiento anterior contenido en el Decreto 909/78 , lo que no deja de ser una opción, cual la de suspensión adoptada, jurídi-camente indiferente y relacionada con meras razones de oportuni-dad o conveniencia. Ello si bien, lo cierto es también que el ejercicio de la potestad discrecional presupone o comporta el ejercicio de un "poder razonable", y en el caso que nos ocupa, no puede desconocerse que la resolución por este conducto del problema de la tramitación de las solicitudes de autorización de oficinas de farmacia se ve seriamente dificultada por la inminente necesidad de poner en práctica la planificación farmacéutica introducida por el Real Decreto-Ley 11/96 y posterior modificación operada por la Ley 16/97 . Como destaca en este punto la Sentencia del T.S.J de Canarias con sede en Tenerife, de fecha 7 de junio de 1999 , que analiza similar cuestión a la presente, "al incorporar esta última normativa como criterios generales de dicha planificación, de una parte, la división del territorio en zonas farmacéuticas referidas a las unidades básicas de Atención Primaria, no coincidentes con los municipios que, en la normativa anterior, venían sirviendo de unidad territorial de referencia y, de otra, la fijación de módulos de población para aquellas zonas de salud que sean clasificadas como urbanas, diferentes de los establecidos por el Real Decreto 909/1978, de 14 de Abril , unido todo ello a la carencia de los llamados por el Real Decreto Ley 11/96 criterios específicos, comprensivos, al menos, de las determinaciones relativas a clases de zonas farmacéuticas, módulos de población y fijación de las distancias mínimas entre oficinas de farmacia para cada clase de zona, vino a dibujarse de esta forma una especial panorámica que por motivos de oportunidad o conveniencia y en tanto se fijaran los nuevos criterios específicos de planificación farmacéutica, se determi-nase el carácter de urbana de las zonas de salud y se regulara el procedimiento de otorgamiento de las autorizaciones, permitía a la Administración, dentro del ejercicio de su potestad de organizar los servicios públicos, adoptar, en aras de la protección del principio de seguridad jurídica, medidas provisionales encaminadas a impedir, como lo expresa el Preámbulo del Decreto Territorial 216/1996, de 1 de Agosto , la vulneración de los principios inspiradores del Real Decreto Ley 11/1996, de 17 de Junio , y a garantizar, a la vez, la aplicación efectiva y generalizada del mismo, por lo que respondiendo a estos fines la medida impugnada de suspender la tramitación de instancias y solicitudes de autorización de oficinas de farmacia... hasta tanto entre en vigor la planificación y normativa procedimental que decida la Comunidad Autónoma y a cuyo régimen habrán de someterse aquellas solicitudes (artículo 2 del Decreto Territorial 216/96 ), resulta evidente que tal medida de suspensión encuentra justificación en un cambio de planificación farmacéutica a nivel estatal con proyección autonómica que el legislador territorial tenía que posibilitar en la mayor medida y con toda rapidez a fin de que tal innovación adquiriera efectividad y generalización con carácter de inmediatez, cosa no conseguible si lejos de adoptarse la medida suspensiva indicada, se hubieran continuado tramitando bajo el régimen del Real Decreto 909/78 las solicitudes de apertura de oficinas de farmacia que pendieran al tiempo de la publicación del Decreto Territorial 216/96 , pues ello supondría, además de un grave impedimento para la urgente entrada en vigor de las reformas legales tendentes a flexibilizar la apertura de farmacias y garantizar la asistencia farmacéutica en todos los núcleos de población, objetivo destacado con primordial carácter en la Exposición de Motivos de Real Decreto-Ley 11/1996, de 17 de Junio , la extensión de un régimen jurídico que siendo contrapuesto por su naturaleza y características al nuevo proyecto de distribución territorial de las oficinas de farmacia, donde se aprecian como singularidades, entre otras, la división del territorio en zonas farmacéuticas no coincidentes con los municipios y sí con las unidades básicas de atención primaria, la determinación del carácter de urbana de las zonas de salud y nuevos módulos poblacionales, no vendría sino a interferir, entorpecer y dificultar la creación del nuevo programa farmacéutico, introduciendo una grave incompatibilidad y confusionismo y dilatando en grado sumo la nueva ordenación de asistencia farmacéutica a la población que se recoge en el Real Decreto-Ley 11/1996, de 17 de Junio ".No puede desconocerse, en definitiva, que la resolución impugnada tiene fundamento en razones objetivas y que, en conse-cuencia, se adecua al ejercicio de ese poder razonable que justifica la actuación discrecional de la Administración.
Tampoco se vulnera el principio de jerarquía normativa proclamado por el artículo 9.3 de la C.E en la medida que el Real Decreto Ley 11/1996 ya preveía en la Disposición Transitoria única que en cuanto se establezca la planificación farmacéutica del territorio corresponderá a las Comunidades Autónomas determinar, en cada caso, el carácter de urbana de las zonas de salud, a efectos de las solicitudes que se tramiten a partir de la entrada en vigor del expresado Real Decreto-Ley. La citada Disposición Transitoria establecía lo siguiente:
"En tanto se establezca la planificación farmacéutica del territorio corresponderá a las Comunidades Autónomas determinar, en cada caso, el carácter de urbana de las zonas de salud, a efectos de las solicitudes que se tramitan a partir de la entrada en vigor de este Real Decreto-ley".
En primer lugar procede subrayar que la resolución impugnada es un acto administrativo, de destinatario plural, no una disposición general, de cuya contradicción a la disposición transitoria citada -y otras disposiciones del Ordenamiento derivará su nulidad, no la vulneración del principio de jerarquía normativa, que presupone la existencia de dos normas en colisión. Procede además añadir que la facultad concedida a las Comunidades Autónomas por la transcrita Disposición Transitoria, es ajena a la resolución impugnada que, como ya hemos indicado, por razones de oportunidad y con el objeto de desarrollar con eficacia y favorecer la nueva planificación de farmacias suspendió provisionalmente la tramitación de las solicitudes de apertura de oficinas de farmacia, hasta tanto entrara en vigor la referida planificación farmacéutica y su normativa procedimental. En tal diversidad de contenido, no puede apreciarse colisión o contradicción. Por último ha de señalarse que la resolución impugnada tampoco es contraria a la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Procedimiento Administrativo Común, y, en concreto de los artículos 42 y 89.4 , pues no puede ser de recibo la interpretación de la actora según la cual la Administración demandada justificaría su inactividad en la resolución recurrida, con claro incumplimiento de su obligación de resolver, en todo caso, las peticiones de los administrados. Pues bien, por el contrario, la impugnada resolución sólo suspende o paraliza la tramitación de tales peticiones en tanto pretende preservar la actuación de los principios básicos contenidos primero en el Real Decreto-Ley 11/96 y luego en la Ley 16/97 a desarrollar en la normativa autonómica correspon- diente, conforme al régimen procedimental que también se determine, y que, además, tiene aval normativo, según en la misma se indica en el artículo 72 del mismo texto que permite la adopción por la Administración de medidas provisionales encaminadas a asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer. Por todo lo expuesto, procedente resulta la desestimación de la pretensión actora pues, la resolución impugnada, dada su finalidad y fundamento, no es contraria al principio pro apertura ni a la realidad sociológica del momento, sino que tiende, precisamente, a preservar la adecuada prestación farmacéutica".
En el motivo de casación, primero, que es el único que corresponde analizar a la vista del contenido y fallo del auto mas atrás citado de 28 de octubre de 2004 , la parte recurrente al amparo del articulo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción , denuncia el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, citando como norma infringida el articulo 67.1 de la Ley de la Jurisdicción al no decidir, dice, todas las cuestiones controvertidas.
Alegando en síntesis; a), que la sentencia recurrida omite cualquier referencia a los planteamientos formulados en la demanda apartados segundo y tercero, que se referían, uno al incumplimiento de la Administración demandada de la propia resolución recurrida y otro a la infracción de parte de la Administración demandada del principio de los actos propios; b), que de igual forma no se ha pronunciado la sentencia recurrida sobre la infracción del articulo 102 de la Ley 30/92 , formulada en el apartado cuarto de la demanda; c), que si bien la sentencia se refiere al articulo 42 de la Ley 30/92 , el razonamiento es inexistente al no contener explicación de por qué se amplia el plazo de seis meses por otro nuevo de seis meses que lo prohíbe el citado precepto, que por todo ello estima se ha violado el artículo 67 de la Ley de la Jurisdicción y se le ha ocasionado una grave situación de indefensión; y d), que la sentencia resuelve sobre cuestiones no invocadas ni planteadas en la demanda, al referirse en el fundamento de derecho quinto a la no vulneración del principio de jerarquía normativa, y ello dice puede ser debido a ser una reproducción informática de las alegaciones vertidas en otro recurso formulado contra el mismo acto administrativo.
Y procede rechazar tal motivo de casación.
De una parte y principalmente porque la sentencia recurrida ha explicitado y con detalle las razones por las que desestima el recurso y confirma la resolución impugnada, permitiendo al recurrente el conocer esas razones y articular adecuadamente sus medios de defensa, como ciertamente ha hecho por medio de esta recurso de casación, y siendo ello así ha cumplido con suficiencia, las exigencias que respecto a motivación exige la reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, entre otras las sentencias de 25 de marzo de 1996 y 25 de abril de 1994. De otra, aunque ya no resulte ciertamente necesario, porque la sentencia recurrida, si que resuelve sobre la mayor parte de las argumentaciones aducidas en la Instancia, como incluso el propio recurrente reconoce, y otra cosa es y será que esos argumentos o razones le gusten o no al recurrente o incluso que no sean los adecuados o suficientes, a su juicio o criterio, pues ello lo ha de denunciar la amparo de lo previsto en el motivo de casación previsto en el apartado d) del articulo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción .
Y en fin, porque conforme a reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, entre otras, las sentencias mas atrás citadas, no es preciso ni exigido que el órgano jurisdiccional, analice una a una, y agotadoramente, todas y cada una de las argumentaciones de la parte y si el que resuelva explícita o implícitamente las pretensiones articuladas y exponga las razones que a ello conducen y ello lo hace la sentencia recurrida con suficiencia, cuando desestima el recurso, confirma la resolución impugnada y expone las razones que a ello le conducen.
Y en nada obsta a lo anterior, el que la sentencia recurrida se refiera a la incidencia en el caso de autos del principio de jerarquía normativa, y el que el recurrente alegue que esa es una cuestión nueva, pues por el principio iura novit curia, es claro que el Tribunal, si se plantea como en el caso de autos acontece, la incidencia de dos posibles normar de aplicación haga referencia a la incidencia de tal principio y valore sus consecuencias, sin que por ello se pueda estimar que se trata de resolver sobre una cuestión nueva, pues con ello está abundando en sus argumentos para desestimar la pretensión articulada en el recurso, que era estrictamente la de nulidad de la resolución impugnada, según se advierte del suplico del escrito de demanda.
Las valoraciones anteriores, obligan conforme a lo dispuesto en el articulo 95 de la Ley de la Jurisdicción , a declarar no haber lugar al recurso de casación, con expresa condena en costas a al parte recurrente Y al amparo de lo dispuesto en el articulo 139 de la Ley de la Jurisdicción , se señala como cantidad máxima a reclamar por los Letrados de las partes recurridas la de 1.000 euros cada uno y ello en atención; a), a que las costas se imponen por imperativo legal, y en tales casos esta Sala de acuerdo además con las normas del propio Colegio de Abogados de Madrid, exige una especial moderación; b), porque concurren dos partes recurridas y una sola recurrente y en tales casos se ha de posibilitar el oportuno equilibrio económico entre las partes, hasta el punto de que el propio Colegio de Abogados de Madrid, en casos similares autoriza una sola minuta a percibir por la partes recurridas, y c), en fin, a que la actividad de las partes se ha referido a un solo motivo de casación.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación, interpuesto por D. Emilio y por Dª Marcelina, que actúan representados por el Procurador Dª. María Cristina Huertas Vega contra la sentencia de 9 de diciembre de 2002 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, recaída en el recurso contencioso administrativo 625/98 , que queda firme. Con expresa condena en costas a la parte recurrente, señalándose como cantidad máxima a reclamar por los Letrados de las partes recurridas la 1.000 euros cada uno.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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