La posició del govern espanyol en el procés constituent de 2004: el debat constitucional europeu I espanyol
| Autor | José Manuel Martínez Sierra |
| Páginas | 9-32 |
LA POSICIÓ DEL GOVERN ESPANYOL
EN EL PROCÉS CONSTITUENT DE 2004:
EL DEBAT CONSTITUCIONAL
EUROPEU I ESPANYOL
José Manuel Martínez Sierra
Sumari
I. Introducció
La reforma dels tractats que conformen el dret originari amb vista a la
Conferència Intergovernamental de 2004 va molt més enllà del que han fet sempre
aquestes reformes. Des de la seva gènesi ha posat les bases perquè el salt qualitatiu es
produeixi: un mètode que trenca el monopoli intergovernamental del poder consti-
tuent —una Convenció revolucionària sobre el futur d’Europa—; una agenda tan
oberta que permet albirar la formalització constitucional.
Com qualsevol estudiós de la realitat comunitària no puc cometre la imprudència
de lliurar-me a l’eufòria, ja que hi ha moltes ombres; però tampoc no podem deixar de
constatar que la història també deixa una empremta en el procés d’integració. La darre-
ra dècada de l’Europa unida té com a tret distintiu una fugida cap endavant, que es va
iniciar amb el Tractat de la Unió Europea i que es caracteritza per la relació dialèctica en-
tre el que s’ha de fer i el que no es pot fer. Aquesta pugna ha tancat tres vegades en fals els
conflictes, de manera que els problemes irresolts s’han posposat per a una cita següent:
així Maastricht amb Amsterdam; Amsterdam amb Niça; Niça amb la CIG de 2004.
Aquesta espiral ja ha trobat un punt d’inflexió que em fa l’efecte que és defini-
tiu: inocular el virus constituent en el procés d’integració. La introducció de la
Convenció, acompanyada d’un ampli consens sobre la necessitat d’involucrar la so-
cietat civil, és —encara que ens estiguem de dir-ho— el reconeixement de l’esgota-
ment dels mecanismes iusinternacionalistes. Els estats no poden continuar sent els
amos dels tractats, perquè el model intergovernamental està esgotat i perquè el re-
coneixement del fet que la Unió no és una organització internacional com la resta,
sinó un ens que s’imposa normativament als estats membres com una federació,
també ha de tenir reflex necessàriament en el procés constituent.
I. Introducció.
II. La contribució durant la presidència espa-
nyola de 2002.
III. La contribució durant la Convenció.
1. El repartiment vertical de competències.
1.1. Reflexions sobre les dimensions
constitucionals europea i espanyola
del repartiment competencial.
1.2. La posició del Govern espanyol so-
bre tots dos debats.
a) El debat constitucional nacional.
b) El debat constitucional europeu.
2. La reforma institucional.
2.1. La posició teòrica del Govern es-
panyol: models i declaracions.
2.2. Les propostes del Govern espanyol.
2.3.
L’oblit de les institucions comuni-
tàries.
IV. Conclusions: quina Unió Europea vol l’«Ad-
ministració Aznar»?
Autonomies, núm. 29, novembre de 2003, Barcelona.
La presa de consciència del fet que la revolució ja està inoculada en el procés
constituent i que aquesta oportunitat no s’ha de desaprofitar, ni a Europa ni als de-
bats nacionals, determina l’objecte del nostre estudi. Entenem que aquest moment
demana reflexionar tant sobre la posició del Govern en el debat constitucional eu-
ropeu com en el nacional amb relació a Europa. En conseqüència, en una primera
part del nostre treball abordarem l’aportació de la presidència espanyola al procés
constituent, essencialment al disseny de la Convenció. En una segona part, ens
aproparem, des d’una perspectiva crítica, a la posició del Govern amb relació al de-
bat nacional, especialment pel que fa a la participació de les comunitats autònomes
en el debat competencial vertical europeu. Finalment, entrarem en l’eix central d’a-
quest monogràfic: la posició del Govern espanyol en relació amb la reforma institu-
cional, cosa que farem a través de l’estudi de les seves propostes més representatives.
Tot això ens ajudarà a contestar la pregunta següent: quina Unió Europea vol
l’«Administració Aznar»?
II. La contribució durant la presidència espanyola de 2002
La presidència espanyola va donar una dimensió doble a l’anomenat «Debat
sobre el futur d’Europa»:1d’una banda, es va centrar en els preliminars de la prò-
xima Conferència Intergovernamental, concretament en el llançament de la
Convenció europea; d’una altra, va emprendre la reforma del Consell de la Unió.
Aquests dos escenaris han estat mantinguts tradicionalment en plans diferents te-
nint en compte els diferents objectius. La Convenció europea és part d’un poder
constituent sui generis. El seu objectiu és reformar el dret originari i s’insereix en
el llarg camí cap a una Constitució europea.2Per contra, la reforma del Consell
de la Unió és un procés paral·lel i complementari a aquell altre, el qual va tenir
com a origen una reforma institucional considerada de tipus operatiu que té com
a gènesi el Trumft Report,3es va desenvolupar durant la presidència finesa de
19994i es va concretar, amb avenços importants, durant la presidència espanyola
de 2002. Precisament, una de les característiques principals d’aquesta reforma era
no intentar modificar el Tractat. Mai no es va vincular formalment a un procés
AUTONOMIES · 29
10
1. Així s’anomena el punt sisè de «Más Europa: Programa de la presidencia española de la Unión
Europea», 1-1/30-6-2002, Imprenta Nacional del Boletín del Estado, 2001.
2. Sobre aquest procés, vegeu: R. Viciano Pastor: «El largo camino hacia una Constitución europea»,
Revista de Derecho de la Unión Europea, núm. 1-2, 2001, pàg. 91-105; J. M. Martínez Sierra, «El deba-
te constitucional europeo», Revista de Estudios Políticos, núm. 113, 2001, pàg. 159-190.
3. Operation of the Council with an Enlarged Union in Prospect –Report by the Working Party
set up by the Secretary-General of the Council («Trumpf/Piris Report»), Brussel·les (10-03-1999),
núm. 2139/99.
4. Vid. Un Consejo eficaz para una Unión ampliada —proyecto de informe— directrices para la
reforma y recomendaciones operativas, Brussel·les, 22 de novembre de 1999 (26.11) (original en anglès)
SN 3678/99; Un Consejo eficaz para una Unión ampliada —proyecto de informe— directrices para
la reforma y recomendaciones operativas, Brussel·les, 3 de desembre de 1999 (original en anglès)
SN 13635/99; Un Consejo eficaz para una Unión ampliada —directrices para la reforma y recomenda-
ciones operativas, inclòs a l’annex III de les Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de
Helsinki, 10 i 11 de desembre de 1999.
constitucional o un debat més profund, sinó que es va mantenir dins la lletania
de mesures necessàries per possibilitar l’ampliació.5
El fet que la presidència espanyola vinculés tots dos aspectes va tenir a veure es-
sencialment amb raons de tipus organitzatiu dins la delimitació dels àmbits de què
havia de tractar. Certament, la intenció de la presidència espanyola no era estendre
el debat constituent europeu en la seva dimensió política institucional. Més aviat
tot al contrari: si alguna cosa s’ha de subratllar en l’empremta que l’Administració
espanyola va deixar com a contribució al debat sobre el futur d’Europa és l’absència
d’«esperit federalista». Aquesta realitat va emanar bàsicament de l’asèptic pragma-
tisme europeu i internacional del president del Govern espanyol, acompanyat de la
manifestació al cas concret del control estricte que exerceix sobre els seus ministres,
aquí respecte a una ministra d’Afers Exteriors, la seva representant a la Convenció,
la qual, convé recordar-ho, sempre va comptar amb un currículum europeista bas-
tant allunyat del que té el seu cap de Govern.
Si un visita algunes de les contribucions polítiques més destacades al debat
constitucional, anteriors al llançament de la Convenció europea (Chirac,6Fischer,7
Ciampi),8i les compara amb els termes i l’esperit de la contribució més assenyalada
del president Aznar a aquest debat, el discurs que va pronunciar a la Universitat
d’Oxford,9serà molt a prop d’entendre el significat de l’«intergovermentalisme».
Hi podrà constatar la diferència entre un discurs polític en to constituent que en-
treveu, amb més o menys encert quant a l’articulació, la necessitat de dur a terme
un punt d’inflexió en el procés constituent europeu, i un altre discurs en to diplo-
maticoburocràtic.
José Manuel Martínez Sierra, La posició del Govern espanyol en el procés constituent... 11
5. Sobre aquesta reforma del Consell de la Unió que no tractarem aquí, vegeu: J. M. Martínez
Sierra, The Spanish Presidency: Buying More Than It Can Choose?, ZEI Discussion Paper (Bonn:
Zentrum für Europäische Integrationsforschung), C 112/2002, pàg. 15-35.
6. «Plusieurs formules sont envisageables, du Comité des sages à un modèle inspiré par la Convention
qui rédige notre Charte des droits fondamentaux. Et à l’issue de ces travaux qui prendront sans doute quel-
que temps, les gouvernements puis les peuples seraient appelés à se prononcer sur un texte que nous pourrons
alors consacrer comme la première “Constitution européenne”», Notre Europe, discurs del president de la
República francesa, Sr. Jacques Chirac, davant el Bundestag alemany, 27 de juny de 2000.
7. «Fragen über Fragen, auf die es allerdings eine ganz einfache Antwort gibt: den Übergang vom
Staatenverbund der Union hin zur vollen Parlamentarisierung in einer Europäischen Föderation, die
Robert Schuman bereits vor 50 Jahren ge-fordert hat. [...] Diese Föderation wird sich auf einen
Verfassungsvertrag zu gründen haben».Vom Staatenverbund zur Föderation: Gedanken über die Finalität
der europäischen Integration, Discurs del ministre d’Afers Exteriors de la RFA i representant d’aquest
país a la Convenció Europea, Sr. Joschka Fischer, a la Universitat Humboldt de Berlín.
8. Discorso del presidente della Repubblica Carlo Azeglio Ciampi in occasione del conferimento della
laurea Honoris Causa dell’ Università di Lipsia,6 de juny de 2000.
9. «Permítanme comenzar con una declaración de principios que ya he hecho en otras ocasiones
pero que creo que debe ser la base de toda reflexión sobre el futuro de nuestro continente: la Unión
Europea es, y deberá seguir siendo, una Unión de estados nacionales que tienen personalidades distintas,
historias distintas y culturas diferentes entre sí, estados diferenciados que han encontrado una fórmula de
conseguir mayor seguridad y mayor bienestar para sus ciudadanos, a base de integrarse, de hacer cosas
juntas en beneficio de todos». Discurs del president del Govern espanyol i del Consell Europeu al
Centre d’Estudis Europeus del St. Anthony’s College de la Universitat d’Oxford, 20 de maig de
2002. Els discursos i les intervencions del president del Govern estan disponibles a la pàgi-
na <http://www.la-moncloa.es>.
La visió europea del president Aznar, que convenim a anomenar «pragmatisme
intergovernamental» i que determina fins a l’extrem la posició de l’Administració es-
panyola amb vista al 2004, corporifica la contradicció palmària del discurs de la «in-
tegració dual»: gegant econòmic però nan polític; augment de competències a escala
supranacional però manteniment (o reducció en termes absoluts) del control polític
en aquest nivell; intensificació de la lògica federal en l’estructura jurídica, i manteni-
ment, al seu torn, de l’statu quo pel que fa als actors legitimadors del sistema.10
Un cop constatat el fet que la Convenció europea va ser el centre del debat so-
bre el futur d’Europa durant la presidència espanyola, cal descriure les contribu-
cions que es van efectuar amb relació a la Convenció en aquest àmbit.
La Declaració sobre el futur d’Europa, annexa al Tractat de Niça, va esbossar
una agenda inicial per a la CIG de 2004; la presidència belga de 2001 va rebre el
mandat d’implementar-la.11 El quart capítol del document en què es definien les
prioritats d’aquesta presidència es va titular «El futur de la Unió Europea: cap a una
ambiciosa Declaració de Brussel·les-Laeken».12 Aquest desig inicial culminaria amb
la Declaració de Laeken, que indubtablement va fonamentar de manera genèrica la
construcció de la pròxima reforma del dret originari europeu, tant pel que fa a l’es-
cenari i els actors com pel que fa a la delimitació de l’agenda. Així, d’una banda,
Laeken va escollir la Convenció com el mètode que cal seguir per llançar el procés
constituent i, d’una altra, va redefinir l’agenda del procés d’una manera més àmplia
i flexible del que alguns es pensaven quan es va aprovar la Declaració sobre el futur
de la Unió. Un cop definida l’arquitectura de la Convenció, es va procedir al trans-
cendental repartiment de poder entre els actors en el si de la Convenció,13 com tam-
bé a l’elecció dels membres principals del Praesidium,14 que com a «consell edito-
AUTONOMIES · 29
12
10. Sobre el tema de la legitimitat, paradoxalment abandonat, en relació amb el debat institu-
cional actual, vegeu: A. J. Gil Ibáñez, «Los parlamentos nacionales y la Unión Europea: ¿primer o cuar-
to poder?», paper presentat en el Seminari internacional The Government of Europe: Institutional design
for the European Union, Universidad San Pablo-CEU, Madrid, 23, 24 i 25 de gener de 2003, especial-
ment pàg. 2-10.
11. Vid. «Declaration on the Future of the Union» del Memorandum to the Members of the
European Commission. Summary of the Treaty of Nice, Brussel·les, 18 de gener de 2001, SEC (2001)
99; J. M. Martínez Sierra, «El Tratado de Niza», Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 59,
2001, pàg. 256-260.
12. «The Belgian Presidency of the European Union, 1 July-31 December 2001: Priorities note».
13. Un representant de cada cap d’estat o de govern dels estats membres, dos representants de
cada parlament nacional, dos representants de la Comissió i 16 representants del Parlament Europeu.
Igualment s’involucra als estats membres dels països candidats en els procediments de la Convenció
sense tenir representació plena, en concret: un representant de cada cap d’estat o de govern dels estats
en vies d’adhesió, i dos representants de cada un dels respectius parlaments nacionals. També formen
part de la Convenció a títol d’observadors: sis representants del Comitè de les Regions, tres represen-
tants dels interlocutors socials europeus i el defensor del poble europeu.
14. Valéry Giscard d’Estaing (expresident de la República francesa i, no ho oblidem, creador del
Consell Europeu) va ser designat president de la Convenció; juntament amb ell, dos vicepresidents:
Jean-Luc Dehaene (exprimer ministre belga) i Giuliano Amato (exprimer ministre italià). A part d’a-
quests tres membres, el Praesidium compta amb nou membres de la Convenció: els representants de
tots els governs que durant la Convenció exerciran la presidència de la Unió (Espanya, Dinamarca i
Grècia), dos representants dels parlaments nacionals, dos representants del Parlament Europeu i dos
representants de la Comissió.
rial» de la Convenció té el poder d’incidir en la lletra dels textos de discussió i en la
redacció del text final. Per consegüent, el marge de què disposava la presidència es-
panyola no era excessiu.
La primera mesura que va prendre la presidència espanyola va ser aprovar el
pressupost de la Convenció, cosa que ja es va dur a terme mitjançant una decisió i
un acord interinstitucional. En segon lloc, el 28 de febrer de 2002, la Convenció
va ser constituïda; la primera sessió va comptar amb la participació del president
del Govern espanyol com a president del Consell Europeu. La presidència espa-
nyola es va proposar col·laborar amb la Convenció en dos aspectes essencials.
D’una banda, es va comprometre a promoure la sinèrgia entre la Convenció euro-
pea i el Consell Europeu, en particular promovent l’obertura i la receptivitat de la
institució que componen els caps d’estat i de govern en relació amb els treballs de
la Convenció.
Així, durant el Consell Europeu de Sevilla, el president de la Convenció va pre-
sentar als líders europeus un informe oral sobre l’evolució dels treballs de la
Convenció i sobre l’activitat generada en relació amb l’articulació de fòrums desti-
nats a facilitar les contribucions de la societat civil en el procés constituent iniciat.
Cal destacar que, durant els tres mesos en què la presidència espanyola va conviure
amb la Convenció, aquesta es va dedicar bàsicament a la fase d’exposició; després
del Consell Europeu de Sevilla es va passar a un estudi en profunditat dels aspectes
exposats durant la primera fase de la Convenció. La realitat descrita va ser l’exposa-
da per Valéry Giscard d’Estaing al Consell Europeu; consegüentment, no sorprèn
que els caps d’estat i de govern demostressin a Sevilla un suport general a l’evolució
seguida per la Convenció fins a aquella data.15
El segon aspecte al qual la nostra Administració es va comprometre durant la
presidència va ser presidir les reunions de coordinació dels representants governa-
mentals a la Convenció. La Convenció és un mètode nou en el procés de reforma
del dret originari europeu i apareix, almenys a primera vista, com un òrgan inde-
pendent quant a la composició i l’esperit. Fent abstracció ara de les diverses sensibi-
litats estatals respecte a la idoneïtat del mètode adoptat i dels fins de la Convenció,
cap membre del Consell Europeu, com ja va passar en relació amb la Convenció re-
lativa a la Carta de drets fonamentals, no va renunciar al fet d’assumir-hi un paper
protagonista. Per tant, assumit com a realitat el paper protagonista dels estats a tra-
vés dels representants dels caps d’estat i de govern a la Convenció, hi quedava un
dubte obert: com actuarien els representants dels governs davant la Convenció? La
resposta cal trobar-la en el mètode de la Convenció, que va estar condicionat fona-
mentalment pel perill potencial que la Convenció podria tenir amb vista a la
Conferència Intergovernamental de 2004.
El mètode de la Convenció, tot i ser nou en el procés constituent de la UE,
comptava amb un precedent transcendental en l’elaboració de la Carta de drets fo-
namentals.16 Aquella Convenció, després d’un llarg període de treball, es va despen-
jar amb una Carta de drets plenament liquidada. Hi va haver, però, un acord intens
José Manuel Martínez Sierra, La posició del Govern espanyol en el procés constituent... 13
15. Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Sevilla, 21 i 22 de juny de 2002, punt 2.
16. Vegeu, sobre aquest antecedent, A. Rodríguez Bereijo: «La Carta de los derechos fundamen-
tales de la Unión Europea», Revista de Derecho de la Unión Europea, núm. 1-2, 2001, pàg. 45-57.
entre els membres de la Convenció, de manera que l’èxit de la Carta va fer possible
que tingués un poder d’adhesió que va contagiar tant les institucions de la Unió
com, en general, el «lobby europeu» (polítics, acadèmia, líders socials, etc.). Aquest
consens ampli i ferm va situar el Consell Europeu davant un «tot o res» que era
lluny de l’escenari complaent del pick and choose que s’entreveia quan la Convenció
va començar el seu trajecte. El resultat final va generar en el Consell Europeu mani-
festacions de satisfacció i d’enuig a parts iguals; per això el Consell de Niça va pren-
dre la decisió salomònica de mirar cap a un altre costat a l’hora de reformar el dret
originari mentre proclamava la Carta solemnement. El desenllaç descrit va ser l’es-
cenari que molts estats temien a l’hora de confirmar el model de la Convenció com
a part del mètode constituent europeu.17
Per evitar una situació tan poc desitjada, el Consell Europeu va dissenyar un
mecanisme peculiar de funcionament i participació en la Convenció.18 En primer
lloc, com esmentarem, els caps d’estat i de govern es van reservar l’elecció del
Praesidium; hi destaca el caire introduït pels estats més conservadors, entre els quals
Espanya, que van negar la presidència de la Convenció a Jacques Delors per ator-
gar-la al seu antípoda ideològic europeu: al pare fundador del Consell Europeu. En
segon lloc, la Declaració de Laeken va assegurar que, almenys formalment, el resul-
tat de la Convenció no seria un document inapel·lable per al Consell Europeu; així,
«La Convenció ha d’estudiar les diferents qüestions i establir un document final
que pot comprendre opcions diferents, tot indicant el suport que hagin rebut, o bé
recomanacions, si s’escau».19
En tercer lloc, durant la presidència espanyola es va fer un èmfasi especial
en la data d’acabament dels treballs de la Convenció. Així, en la redacció del do-
cument oficial de la presidència espanyola, «Más Europa», es va considerar «con-
venient que transcorri un període suficient de reflexió entre l’acabament dels
treballs de la Convenció i el començament de la CIG, per tal que es discuteixin
els resultats assolits per la Convenció en el marc dels debats nacionals».
20
Se-
gons Hendrik Voss i Emilie Bailleul, amb aquest disseny, tenint en compte
la complexitat de les implicacions constitucionals de la UE (nacional i suprana-
cional), el Consell Europeu «també esperava que, en inserir aquest lapse tempo-
ral, diverses decisions de la Convenció serien “oblidades” o, si més no, atenua-
des».
21
AUTONOMIES · 29
14
17. Segons el nostre parer, es tractava de confirmar —no de crear ex novo— un mètode que
es va elevar a nivell constituent des del moment que la Convenció elaborés la Carta de drets fona-
mentals, ja que allà va començar el debat sobre la seva fortalesa jurídica i la seva inclusió formal en el
tractat. Aquesta inèrcia constituent, tot i l’actitud esquiva del Consell Europeu a Niça, se’ls ha imposat
finalment. Ningú no dubta avui del fet que la Carta, tal com va ser redactada per la Convenció i no
per una CIG, tindrà recepció constitucional, d’una entitat o l’altra, l’any 2004.
18. Per a més detalls, vegeu H. Voss i E. Bailleul: The Belgian Presidency and the post-Nice process
after Laeken, ZEI Discussion Paper (Bonn: Zentrum für Europäische Integrationsforschung),
C 102/2002, pàg. 21-23.
19. La Declaració de Laeken és l’annex I de les Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo
de Laeken, 14 i 15 de novembre de 2002.
20. «Más Europa: Programa de la presidencia española de la Unión Europea», 1-1/30-6-2002,
Imprenta Nacional del Boletín del Estado, 2001, punt 6, pàg. 17.
21. H. Voss i E. Bailleul: The Belgian Presidency and the post-Nice process after Laeken, cit., pàg. 21.
L’última mesura aplicada des de la presidència espanyola, dins aquest disseny
de control de la Convenció, és la coordinació dels representants governamentals en
el si de la Convenció. L’objectiu que ha seguit la nostra Administració en potenciar
aquesta coordinació era generar un grup cohesionat capaç d’evitar consensos amplis
en els camps més sensibles per als estats membres.22 Amb aquesta posició es genera-
ria l’escenari de «recerca, comparació i compra» que desitja la majoria dels estats
membres; en negatiu, eludir la possibilitat de veure’s davant una Constitució formal
plenament tancada que en forcés el rebuig en bloc. Durant la presidència espanyo-
la, com s’ha explicat prèviament, el curs de la Convenció no va deixar temps perquè
els debats assolissin els àmbits més sensibles.
El disseny de control sobre la Convenció es completa amb el paper que hi han
fet els representants dels caps d’estat i de govern en la Convenció. A l’hora d’analit-
zar el paper d’aquests representants, l’èmfasi s’ha de fer sobre el paper que realitzen
de facto, i no sobre el seu perfil europeista o euroescèptic, independentment que
aquest sigui conegut o atribuït. El fet que els representants titulars dels líders euro-
peus siguin els màxims responsables de la política europea, ja siguin ministres
d’Afers Exteriors o bé ministres d’Afers Europeus, és una mostra clara de l’interès
d’elevar els decibels d’autoritat governamental per mor d’incidir al màxim en els de-
bats de la Convenció.
Llevat de poques excepcions, com la de Joschka Fischer —vicecanceller i artí-
fex, en tant que líder dels Verds alemanys, del Govern de coalició de la RFA—, la
posició dels màxims representants de la diplomàcia europea dels estats membres és
gregària en extrem de la dels caps d’estat i de govern, per la senzilla raó que així ho
determina la correlació de forces de les coalicions governamentals i partidistes na-
cionals. Dins aquesta majoria hi ha la nostra representant a la Convenció; per això
és perfectament explicable que la ministra, en qualitat de representant del president
de l’executiu espanyol, només sigui una corretja de transmissió que, a la Convenció,
no s’identifica amb l’europeista entusiasta que molts vam tenir ocasió de conèixer a
Brussel·les en qualitat de presidenta de la Comissió de Llibertats i Drets dels
Ciutadans, de Justícia i d’Afers Interiors.23 Això amb independència del discurs que
manté la ministra en fòrums públics.24
Tot el disseny de la Convenció, i també l’elecció dels membres, constata
el tarannà dissemblant amb què els estats han reaccionat respecte a la disposició
exhibida durant la Convenció que va originar la Carta dels drets fonamentals.
Així, l’aproximació dels desplegaments entre l’una i l’altra depenia, a priori, de la
capacitat dels membres del Parlament Europeu per seduir representants dels
parlaments nacionals (seria utòpic pensar en una influència semblant sobre els re-
José Manuel Martínez Sierra, La posició del Govern espanyol en el procés constituent... 15
22. Cal remarcar que el «Proyecto de artículos 1 a 16 del Tratado constitucional» (CONV
528/03, Brussel·les, 6 de febrer de 2003) ha rebut més de 1.000 esmenes.
23. Cal recordar que, quan Ana de Palacio va ser nomenada representant del president de l’exe-
cutiu, sense que llavors fos membre del Govern, es va destacar el seu perfil europeista; vid. la contribu-
ció de D. Jens-Peter Bonde, membre de la Convenció: «La Convención sobre el futuro de Europa»,
CONV 277/02, punt 3.22.3 «No Euro-realist resented», pàg. 80.
24. Entre les seves darreres contribucions destaquen: «La Convención europea: un gran avan-
ce», Política Exterior, núm. 91, 2003; «One Europe», El País, 16-10-2002; «¿Quiebra Europa?», ABC,
3-02-2003.
presentants governamentals), com ja van realitzar en les Assises de Roma;
25
com
també de la capacitat dels representants governamentals per prendre consciència
del seu paper històric, per desvincular-se mínimament si més no del seu «paper
d’ambaixadors».
26
Aquesta darrera possibilitat, com va demostrar el transcurs de
la Convenció, estaria condicionada pel nomenament dels màxims responsables
de les diplomàcies nacionals com a representants dels caps d’estat o de govern.
III. La contribució durant la Convenció
1. El repartiment vertical de competències
1.1. Reflexions sobre les dimensions constitucionals europea i espanyola
del repartiment competencial
La qüestió competencial vertical és l’aspecte cabdal dels quatre que la Declaració
sobre el futur d’Europa va incloure, des del començament, en la CIG 2004. La inclu-
sió, no cal remarcar-ho, es promou per tal de millorar l’estat de les coses; en aquest
sentit s’entén que juga l’aclariment d’aquest repartiment competencial. No estem,
doncs, davant una bandera hissada per a més glòria de l’enginyeria constitucional,
com sembla que es dedueix d’algunes aportacions de la nostra ministra d’Afers
Exteriors; estem davant la necessitat de dilucidar si el repartiment competencial és l’a-
dequat o si, al contrari, genera externalitats negatives que inviten a canviar-lo.
Si partim de la simple lògica, la mera inclusió del repartiment competencial verti-
cal en l’agenda de 2004 demostra que abans de Niça ja existia un descontentament
notori amb el sistema actual i, consegüentment, també hi havia un grup de pressió a
favor del canvi: ningú no inclou un aspecte tan transcendental en l’agenda d’una CIG
per promoure l’statu quo. D’altra banda, el fet que la simplificació dels tractats fos un
altre aspecte de l’agenda 2004, ab initio, palesa que el problema del repartiment com-
petencial té entitat al marge de la constitucionalització eventual dels tractats.
Entre els possibles punts de partida d’una construcció negativa del discurs,
triem el d’Armin von Bogdandy i Jürgen Bast, perquè té la certesa que aquesta anà-
lisi va ser coneguda per la nostra diplomàcia.27 Segons els autors, la qüestió compe-
AUTONOMIES · 29
16
25. Weslake, M.: «The European Parliament, the National Parliaments and the 1996 Intergo-
vernmental Conference», The Political Quarterly, primavera de 1995, pàg. 61-62. Duff, A.: «Building
a parliamentary Europe», Government and Opposition, agost de 1994, nota a peu de pàgina núm. 26.
26. En un context diferent, encara que marcadament transcendent en el procés d’integració,
m’agradaria recordar que un procés similar va tenir lloc en el si del Comitè que va elaborar l’Informe
sobre l’euro/Banc Central Europeu. Aquell Comitè l’encapçalava el president de la Comissió, Jacques
Delors (el qual va planejar i executar la maniobra envoltant sobre la resta de membres) i els governa-
dors dels bancs centrals dels estats membres. Malgrat les pressions d’alguns caps d’estat i de govern so-
bre els governadors per evitar el consens promogut per Delors sobre l’informe final, el grup va generar
una sinergia tal que tots els membres van signar el que al cap i la fi seria el suport tècnic més important
a l’hora de dissenyar l’arquitectura d’implantació de l’euro.
27. Aquesta visió va ser exposada per Armin von Bogdandy al Seminari internacional organitzat
pel Colegio Libre de Eméritos «La encrucijada constitucional de la Unión Europea», celebrat a la Reial
Acadèmia de Ciències Morals i Polítiques els dies 6, 7 i 8 de novembre de 2001. Hi va participar el secre-
tari d’estat d’Afers Europeus, i durant totes les sessions un representant de la Secretaria d’Estat.
tencial vertical «es revela com una estratègia en relació amb la crisi de legitimitat de
la Unió»,28 i això per tres raons.29
En primer lloc, perquè els ciutadans perceben la Unió com un ens massa difús.
Els ciutadans, en bona mesura pel sistema de repartiment competencial de la Unió,
pateixen un grau important de complexitat per identificar les polítiques públiques
que sorgeixen de la seu comunitària. Aquesta realitat juga en contra de la Unió, so-
bretot perquè massa sovint està acompanyada per l’interès de les autoritats nacio-
nals (central, autonòmica i local) a difuminar aquest repartiment, tot i que treuen
partit de la visibilitat de les polítiques actives d’inversió en els fons comunitaris;
però, per contra, fan tot el ressò possible de les actuacions de les institucions comu-
nitàries, sobretot de la Comissió, quan es pretén utilitzar la pressió social per modi-
ficar una posició adoptada a Brussel·les o per diluir responsabilitats pròpies.
En segon lloc, perquè altera l’àmbit competencial dels ens subnacionals, en par-
ticular la relació constitucional establerta a escala nacional entre l’estat central i
aquests ens. Convé recordar que es va incloure en l’agenda de 2004 a causa d’una
imposició dels Länder al Govern federal alemany per tal de facilitar la ratificació del
Tractat de Niça. La demanda històrica dels Länder és provocada pel malestar davant
la recentralització en el Govern federal alemany de les competències descentralitzades
un cop passen a formar part dels afers europeus. Que es deixin a part dels 43 articles de
la Llei fonamental alemanya, seu constitucional del repartiment competencial,
afecta especialment la capacitat d’execució dels Länder. Aquestes exigències, articu-
lades en una resolució que el Consell Federal Alemany («Exigències dels estats fede-
rats en relació amb la conferència governamental de 1996»),30 i centrades en la ne-
cessitat d’aclarir el repartiment competencial per la via de l’adopció d’un «model de
llista», mai no van arribar ni tan sols a formar part de l’agenda de Niça; per això
que, en darrera instància, el Govern federal alemany va arrencar el compromís de
tractar el problema durant la CIG de 2004.
Aquest conflicte no és privatiu de la República Federal d’Alemanya, sinó que és
un fet que incideix en tots els estats descentralitzats de la Unió i particularment en
el marc dissenyat al títol VIII de la Constitució. Com han deixat constància diver-
sos assumptes plantejats davant el Tribunal Constitucional, la connexió entre les
competències ubicades en seu constitucional europea i el repartiment competen-
cial, entre l’Estat i les comunitats autònomes en seu constitucional nacional, plan-
teja un conflicte bidimensional sobre la constitució territorial. Una dimensió fa re-
ferència a l’alteració eventual del repartiment competencial del títol VIII per la via
José Manuel Martínez Sierra, La posició del Govern espanyol en el procés constituent... 17
28. A. von Bogdandy i J. Bast, «El orden competencial vertical de la Unión Europea: contenido
y perspectivas de reforma», ponència presentada al seminari internacional organitzat pel Colegio
Libre de Eméritos «La encrucijada constitucional de la Unión Europea», novembre de 2001, pàg. 2.
Les contribucions d’aquest Seminari formen el cos d’E. García de Enterría i R. Alonso García (dir.):
La encrucijada constitucional de la Unión Europea, Civitas, 2002.
29. Aquestes raons demanen un desenvolupament autònom, perquè simplement són enuncia-
des pels autors. En particular, sobre la problemàtica de la legitimitat a la Unió i la seva importància
dins la Unió, més enllà dels aspectes que tractem aquí, ens remetem al nostre estudi «La reforma insti-
tucional de la Unión Europea: el camino de la legitimidad en Europa», Revista Electrónica de Derecons
(Debates Constitucionales), núm. 1, 1999, <http://constitucion.rediris.es/revista/Dc.html>.
30. Vid. Butlletí del Bundesrat, 667/95.
de l’article 93 CE.31 La segona dimensió versa sobre la possible capacitat d’acció
exterior de les comunitats autònomes, tenint en compte que, des de la perspecti-
va autonòmica, els afers europeus mereixen un tractament diferent —més generós
envers les comunitats autònomes— que el de les relacions internacionals tradi-
cionals.32
La posició política de les comunitats autònomes més zeloses en aquesta ma-
tèria (Catalunya i el País Basc) no es dirigeix tant a modificar el repartiment cons-
titucional del dret originari europeu, sinó a demanar una participació directa en
la formació de la voluntat de l’Estat, en tots els nivells, també en el protegit més
zelosament pel Govern central: la participació directa en el Consell de la Unió. La
doctrina del Tribunal Constitucional, encara que ha evolucionat progressiva-
ment a favor de l’«acció exterior» de les comunitats autònomes, ha apuntat els
límits constitucionals amb vista a la resolució d’aquest conflicte polític en seu
constitucional, tot advocant per la col·laboració entre l’Estat i les comunitats
autònomes.
33
En tercer i últim lloc, dins aquesta visió genèrica de la connexió entre el proble-
ma estudiat i la legitimitat de la Unió, cal destacar que «com a rerafons queda la
idea que l’ordre competencial de la Unió reflecteix un automatisme que “priva” de
competències l’àmbit dels estats membres i, amb això, posa en qüestió la seva quali-
tat d’estat».34 Ens trobem també aquí, com passa amb relació al primer aspecte refe-
rit, davant una afectació clara en la peça clau del conflicte constitucional dels estats
membres de la Unió: els límits constitucionals a la integració supranacional, a més
del principi democràtic, tenint en compte la seva avinença amb la sobirania nacio-
nal. Així, com afirma Rubio Llorente, «el principi de sobirania nacional s’identifica
amb el principi democràtic. Els òrgans als quals la Constitució atribueix la titulari-
tat dels poders o les competències concrets els tenen perquè el poble, davant el qual
els òrgans polítics són sempre responsables directament o indirectament, se’ls ha
confiat a través de la Constitució».35
AUTONOMIES · 29
18
31. Vid. STC 258/1988 (comerç de carns fresques).
32. Vid. STC 165/1994 (Oficina Basca a Brussel·les).
33.
«Tanto de la interpretación sistemática de la Constitución como de la supremacía de ésta
sobre los Estatutos se deriva la necesidad de colaboración entre la Administración Central y las
Administraciones Autonómicas, colaboración que puede exigir en muchos casos, en relación, sobre
todo, con nuestra incorporación a la CEE, formas de articulación (por ejemplo, realización por la
Administración Autonómica de tareas de competencia estatal, con sumisión en consecuencia, y
sólo en cuanto a ellas, a instrucciones y supervisión de la Administración Central) que sólo una
interpretación inadecuada de los preceptos constitucionales y estatutarios puede obstaculizar»,
STC 252/1988, FJ 3.
34. A. von Bogdandy i J. Bast, «El orden competencial vertical de la Unión Europea: contenido y
perspectivas de reforma», pàg. 2. Els autors, com a suport a aquesta afirmació, citen la doctrina del
Tribunal Constitucional Federal alemany (Bundesverfassungsgericht, E 89, pàg. 155-210) i també l’apor-
tació d’I. Pernice al debat general, «Kompetenzabgrenzung im Europäischen Verfassungsverbund»,
JZ 2000, pàg. 866- 867.
35. F. Rubio Llorente, «La Constitución española y el Tratado de Maastricht», Revista Española
de Derecho Constitucional, núm. 36, 1992, pàg. 257; F. Rubio Llorente, La forma del poder. Estudios so-
bre la Constitución, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1993, pàg. 178.
1.2. La posició del Govern espanyol sobre tots dos debats
Tenint en compte l’exposat al punt anterior, es pot considerar com un fet cert
que el debat constitucional europeu sobre el repartiment competencial vertical té
implicacions de primera magnitud, tant en el pla constitucional europeu com es-
panyol. En l’àmbit europeu, en relació amb la legitimitat de la Unió, i en l’espanyol,
juntament amb aquell, en relació amb dos principis constitucionals de trans-
cendència singular: el democràtic i l’autonòmic.
També es pot afirmar que, fent abstracció de la lògica constitucional europea i
centrant-nos en la nacional, l’adopció d’un model de llista en el repartiment com-
petencial vertical a escala europea reduiria les externalitats negatives que la comple-
xitat del sistema existent contribueixen a generar en el pla nacional: a escala políti-
ca, institucional i popular.
Finalment, és incontestable que, d’una manera o d’una altra, les forces políti-
ques nacionalistes de les comunitats autònomes on són majoria i govern han dema-
nat al Govern central —amb vista a la CIG de 2004— l’assumpció, en aquell mo-
ment, d’ambdós debats constitucionals: l’europeu i el nacional, aquest darrer fent
una atenció especial a les prerrogatives constitucionals de les comunitats autòno-
mes.36 Ara es tracta de veure si el Govern central ha assumit totes dues dimensions
del debat, i si s’escau, en quin sentit s’ha produït aquesta assumpció?
A tall d’introducció cal destacar que, des del començament del debat amb rela-
ció a la Declaració sobre el futur de la Unió fins avui,37 la posició del Govern es
José Manuel Martínez Sierra, La posició del Govern espanyol en el procés constituent... 19
36. Particularment significatives, perquè es tracta de la posició inicial de tots els grups parlamen-
taris amb vista al 2004, van ser les manifestacions d’aquestes forces en la Comissió Mixta per a la Unió
Europea amb motiu de la «Comparecencia del señor ministro de Asuntos Exteriores (Piqué i Camps)
para informar sobre la Conferencia Intergubernamental de 2004» (núm. d’expedient del Congrés
214/000038 i núm. d’expedient del Senat 711/000084), Diario de Sesiones de las Cortes Generales, any
2001, VII Legislatura, núm. 27. Així, per exemple, sobre la vinculació entre ambdós debats respecte al
repartiment competencial, el representant del Grup Parlamentari Català, senyor Guardans i Cambó,
va afirmar: «En segundo lugar está el tema de la distribución de competencias entre los estados miembros y
la Unión Europea y, evidentemente, entre los estados miembros y aquellas unidades políticas, con soberanía
política [...]. El Gobierno español, cuando sale a Europa, oculta la realidad española, y se avergüenza de su
realidad política y no explica ni traduce en hechos jurídicos ni en realidad jurídica y política la realidad
descentralizada de la existencia de distintas entidades políticas soberanas en su ámbito, en el ámbito espa-
ñol. Por tanto, eso sí forma parte del debate de aquí al 2004 en un marco mucho más amplio. Nosotros sere-
mos leales al proyecto europeo y esperemos que ustedes lo sean también con dicho proyecto y con la propia
Constitución española.» (pàg. 568-569) En una altra dimensió sobre el mateix pla es va expressar, per
boca de la senyora Lasagabaster Olazábal, la sensibilitat del nacionalisme basc: «Esta Cámara puede ser
perfectamente conocedora de un método y sería bueno saber cómo se van a incorporar las comunidades autó-
nomas a los trabajos de preparación, tanto en la fase de reflexión abierta como, y me parece muy importante,
en la fase de reflexión estructurada. Una de las cuestiones que más debe criticarse es lo que ocurrió en épocas
anteriores especialmente en la última, y no se debe reproducir, especialmente si una de las cuestiones que se
va a tratar es delimitar competencias» (pàg. 537).
37. Així va quedar reflectit en la «Intervención del presidente del Gobierno en el Pleno del
Congreso de los Diputados, para informar sobre el Consejo Europeo de Niza», 20 de desembre de
2000; i en la «Comparecencia del señor ministro de Asuntos Exteriores (Piqué i Camps) para infor-
mar sobre la Conferencia Intergubernamental de 2004» (núm. d’expedient del Congrés 214/000038 i
núm. d’expedient del Senat 711/000084), Diario de Sesiones de las Cortes Generales, any 2001, VII
Legislatura, núm. 27, pàg. 563.
construeix sobre dos pilars. En primer lloc, es considera que el debat sobre el repar-
timent competencial és una qüestió que només pot afectar la relació Unió Europea-
estats membres, perquè la resta depèn de la distribució constitucional interna de
competències. La segona peça clau del seu discurs es fonamenta en el rebuig radical
als possibles intents de reduir certes competències de la Comunitat i al fet que es
produeixi un retrocés en el procés d’integració, a l’empara d’aquesta delimitació
competencial.
a) El debat constitucional nacional
Quant al debat constitucional nacional, el Govern, durant tota la Convenció,
ha reproduït la filosofia de tots els governs anteriors durant totes les conferències in-
tergovernamentals de reforma dels tractats: les reformes dels tractats que confor-
men el dret originari són competència exclusiva del Govern central. Així, indepen-
dentment del salt qualitatiu que la Convenció europea implica en el procés consti-
tuent europeu, no hi ha hagut cap acció del Govern central adreçada a l’articulació
d’un nou mecanisme de participació de les comunitats autònomes en la formació
de la voluntat de l’Estat amb vista a la CIG 2004; a part d’això, tampoc no hi ha ha-
gut cap manifestació governamental oficial que ni tan sols pugui entreveure cap
oportunitat d’aprofitar el moment històric per obrir sense tabús el debat sobre l’ar-
ticulació constitucional de l’Estat autonòmic en el context de la pertinença a la
Unió.38
L’única novetat institucional relacionada amb l’àmbit estudiat ha estat la crea-
ció d’una Subcomissió de Seguiment de la Conferència Intergovernamental 2004,
en el si de la Comissió Mixta per a la Unió Europea de les Corts Generals. Aques-
ta Comissió, tot i que partia de dues propostes —una formulada pel Grup
Parlamentari Socialista39 i l’altra pel Grup Parlamentari Popular al Congrés—,40 va
aconseguir que es tramités com una proposta conjunta d’ambdós grups; finalment
va ser creada, amb el suport de la resta de grups, el dia 3 d’abril de 2001.41
Pel que fa a aquesta subcomissió, constituïda el 18 d’abril de 2001, es pot res-
saltar que no es tracta d’un mecanisme nou. Tant és així que les Corts van arribar
a crear una subcomissió amb el mateix propòsit, tot i que l’absència de voluntat
política va provocar que ni tan sols s’arribés a constituir. De fet, la Comissió
Mixta per a la Unió Europea, en el moment en què es va crear la Subcomissió de
Seguiment de la Conferència Intergovernamental 2004, va traslladar a aquesta
segona els treballs encarregats a la comissió que es va arribar a crear, però que no
es va constituir.42
AUTONOMIES · 29
20
38. Particularment sonor va ser el silenci que sobre el particular va mostrar el secretari d’estat
d’Afers Europeus, Sr. Ramón de Miguel Egea, en la seva intervenció de 22 de maig de 2002, titulada
«El futuro de Europa», perquè va tenir lloc durant el Seminari «Europa-estats-regions», celebrat al
Parlament de Catalunya.
39. Número d’expedient del Congrés 158/000019 i número d’expedient del Senat
573/000004.
40. Número d’expedient del Congrés 158/000017 i número d’expedient del Senat 573/000004.
41. Vid. Diario de Sesiones de las Cortes Generales, any 2001, VII Legislatura, núm. 33.
42. Ibid., pàg. 730.
La subcomissió ha mantingut, des que es va constituir, el perfil baix que els
afers europeus solen tenir a les Corts Generals. Concretament, hi ha hagut vuit
compareixences informatives, les quals es van desenvolupar en tres sessions se-
gons la matèria objecte de les compareixences. Primerament, van tenir lloc tres
compareixences destinades a tractar els diferents aspectes relacionats amb el dis-
seny dels objectius de la subcomissió, en què van comparèixer l’ambaixador re-
presentant permanent davant la Unió Europea, el secretari d’estat per a Afers
Europeus i el secretari general d’Afers Europeus.43 En segon lloc, es va produir la
compareixença del comissari Sr. Barnier, en qualitat de responsable europeu so-
bre la reforma de les institucions.44 Finalment, destaca la compareixença de diver-
sos membres de la Convenció per al futur d’Europa, que van informar de diversos
aspectes de l’evolució de la Convenció, concretament: Ana de Palacio (llavors en
qualitat de membre de la Convenció en representació del president del Govern
espanyol), Íñigo Méndez de Vigo y Montojo (membre de la Convenció en quali-
tat de representant del Parlament Europeu), Gabriel Cisneros Laborda (membre
de la Convenció en qualitat de representant de les Corts Generals) i Josep Borrell
Fontelles (membre de la Convenció en qualitat de representant de les Corts
Generals).45
Ens trobem, doncs, davant una aportació institucional que se circumscriu a la
dinàmica de la vida parlamentària i que, en el millor dels casos, contribuirà a la in-
formació i la formació de la voluntat del Congrés i del Senat. Però per aquesta via
no s’aporta res de substancial al debat constitucional nacional esmentat, ja que
aquest ha de tenir lloc necessàriament entre l’Estat i les comunitats autònomes, en-
tre d’altres motius: per la dèbil configuració constitucional del Senat com a cambra
de representació política, per la marginació política de la cambra alta i per les limi-
tacions de les comissions mixtes en un biparlamentarisme tan desequilibrat com
l’espanyol.
Si es pensa, com és el nostre cas, que independentment de les reclamacions
nacionalistes, la coherència constitucional demana una rearticulació global de les
relacions entre l’Estat i les comunitats autònomes en els afers europeus, s’acor-
darà que el debat actual sobre el repartiment competencial europeu, tot i que es
troba immers en un procés constituent sense parangó històric, és un moment ide-
al per afrontar aquest debat. Opinar que el debat nacional s’ha de posposar a l’eu-
ropeu presenta dos inconvenients clars: impossibilitar la participació de les co-
munitats autònomes en la formació de la voluntat de l’Estat amb vista a una re-
forma que afecta les seves competències constitucionals; i limitar el marc consti-
tucional del debat en aquest àmbit, ja que, com se sap, es tendeix a reduir amb
cada evolució competencial comunitària. Ambdós inconvenients, tenint en
compte els fets passats i recents, sembla que són assumits amb gust pel Govern
central.
José Manuel Martínez Sierra, La posició del Govern espanyol en el procés constituent... 21
43. Compareixences de 18/5/2001, números d’expedient del Congrés: 219/000229,
212/000520, 212/000518.
44. Compareixença de 5/11/2002, número d’expedient del Congrés 219/000453.
45. Compareixences d’11/4/2002, números d’expedient del Congrés: 212/001056;
212/001057; 212/001058; 212/001059.
b) El debat constitucional europeu
El debat de la reforma del repartiment competencial, durant tota la Convenció,
s’ha mogut al voltant de dues posicions. D’una banda, aquells que fan l’èmfasi en la
necessitat d’aclarir el repartiment competencial vertical partint dels models federals
existents, perquè així ho demana la bona salut de l’estat de dret a la Unió i als estats
membres, particularment en aquells amb un sistema polític descentralitzat. Des
d’aquesta perspectiva es pot afirmar que, fent abstracció de la lògica constitucional
europea i centrant-nos en la nacional, l’adopció d’un model de llista en el reparti-
ment competencial vertical a escala europea reduiria les externalitats negatives que
la difusió i la complexitat del sistema existent contribueixen a generar a escala na-
cional: en el pla polític, institucional i popular.
D’altra banda, hi ha aquells que posen l’accent a preservar l’statu quo a escala
europea, els quals adopten una posició genèrica enfront de qualsevol modificació
real del sistema, ja que entenen que aquesta operació únicament portarà conse-
qüències negatives per al futur de la Unió, que el sistema actual no genera cap per-
judici greu i que les externalitats negatives que genera es poden resoldre perfecta-
ment amb els mecanismes que ja existeixen dins el cabal comunitari: principi de
proporcionalitat, principi de subsidiarietat i doctrina del Tribunal de Justícia. Un
exemple extrem d’aquesta segona posició és el Govern espanyol.
El discurs de l’«Administració Aznar», tal com hem avançat, es guia per la fòbia
a la renacionalització de competències. Per això va fer tot l’esforç a centrar el debat
en el «repartiment de les competències» excloent l’extensió del debat a «les com-
petències» pròpiament dites: «Seria, en efecte, contraproduent obrir dins la
Convenció una discussió sobre les competències en elles mateixes, és a dir, sobre les
diferents polítiques comunitàries. Això no vol dir (com alguns presenten a vegades
distorsionadament) que Espanya s’oposi a una reforma de les polítiques bàsiques de
la Comunitat [...] sinó que allò que sí que rebutgem és que s’utilitzi aquesta discus-
sió com a excusa per tractar de renacionalitzar aquestes polítiques».46
Situats en el «debat sobre les competències», s’opta pel respecte ple de la realitat
del sistema competencial d’atribució i del seu sentit finalista: «La Unió Europea
exerceix un seguit de competències que li han estat atribuïdes pels tractats [...]. La
Unió té, per tant, competències d’atribució. Una interpretació correcta del sistema
d’atribució exigeix posar-lo en relació amb la interpretació finalista d’aquestes com-
petències; és a dir, l’exercici de les competències s’ha d’inspirar en la consecució dels
objectius que estableixen els tractats».47
El sistema teleològic, sempre en opinió de l’Administració espanyola, no sola-
ment ha demostrat validesa en el passat, sinó que és l’únic que pot servir a la natura-
lesa especial de la Unió. Enfront d’aquest sistema, un altre de llista només pot por-
tar al fracàs: perquè és incapaç d’adaptar-se a la realitat socioeconòmica de la Unió;
AUTONOMIES · 29
22
46. Intervenció del ministre d’Afers Exteriors, Josep Piqué i Camps, al Seminari «Fazit: Europe»,
organitzat pel diari Frankfurter Allgemeine Zeitungi el Center for Applied Policy Research, Berlín, 4 de
juny de 2002, pàg. 4.
47. «Cómo gobernar Europa», intervenció del secretari d’estat d’Afers Europeus, Sr. Ramón de
Miguel Egea, al Foro Carlomagno, Aquisgrà, 7-8 de maig de 2002, pàg. 2-3.
perquè capgiraria de facto les fites que s’han aconseguit; i perquè seria una font cons-
tant de contenciosos, atès que les autoritats nacionals i regionals l’instrumentalitza-
rien en defensa dels seus poders.48 Admetent en darrera instància que no es pot negar
una certa imperfecció del sistema, es manté que la solució als excessos del sistema te-
leològic consisteix a perfeccionar-lo, fent servir bàsicament els mecanismes que ja hi
existeixen. En paraules de la ministra d’Afers Exteriors i membre del Praesidium de
la Convenció: «La solució al problema de la reglamentació excessiva o de l’interven-
cionisme injustificat comunitari no rau, per tant, en un sistema rígid de llista que
capgiraria l’aconseguit amb la integració i que impediria trobar solucions eficaces als
problemes complexos de la societat europea. La resposta radica en una aplicació més
rigorosa de l’enfocament teleològic en la jurisprudència del Tribunal, en un aclari-
ment dels objectius comunitaris i, si s’escau, en una procedimentalització de l’aplica-
ció del principi de subsidiarietat, una noció política que permet discutir de manera
oberta i expressa la necessitat d’exercici de les competències de la Unió».49
2. La reforma institucional
2.1. La posició teòrica del Govern espanyol: models i declaracions
Hi ha bàsicament dos paradigmes articuladors de la reforma institucional de la
Unió Europea. El primer entén que el sistema institucional de la Unió, com qualse-
vol sistema polític que pretén assumir o ha d’assumir un nivell important de com-
petències constitucionals, no pot continuar refugiat en l’iusinternacionalisme i ha
de respondre a un model polític democràtic. Des d’aquesta perspectiva, no es tracta
d’elegir un model constitucional apriorístic, sinó que es tractaria —un cop consta-
tat que la Unió ha assolit aquest nivell competencial i pretén continuar incremen-
tant-lo— de garantir plenament uns certs paràmetres dins el sistema: establiment
de mecanismes de satisfacció de la sobirania popular; articulació de mecanismes de
contrapoder, responsabilitat i control entre els actors del sistema polític. Un cop
aquí, apareixeria el referent del model federatiu com a paradigma, però això no
perquè aquest model sigui imposat per la ideologia europeista. La postulació del mo-
del federal per al sistema polític de la Unió respon bàsicament a dues raons: és el
model constitucional de distribució del poder que s’adapta més bé a la realitat des-
centralitzada de la Unió; és un sistema democràticament i històricament contrastat.
El segon model, guiat pel pragmatisme polític, postula que el sistema polític
que serveix millor a la Unió és aquell que serveix més bé a les seves necessitats espe-
cífiques actuals, entre les quals: manteniment de l’acord assolit històricament entre
els estats membres; manteniment de l’eficàcia en la presa de decisions i en el funcio-
José Manuel Martínez Sierra, La posició del Govern espanyol en el procés constituent... 23
48. «Une liste des compétences reposerait, au contraire, sur un découpage artificiel de la réalité écono-
mique et sociale, ainsi que sur des catégories et des distinctions formelles arbitraires. J’en ai donné un exem-
ple. Le conflit visant à déterminer dans quel domaine tombe telle ou telle initiative serait d’autant plus gra-
ve qu’il ne serait pas motivé par le souci de préserver les pouvoirs des autorités nationales ou régionales [...]».
Intervention de Mme. Palacio lors de la séance de la Convention,les 15 et 16 avril 2002.
49. Contribució d’Ana de Palacio a la Convenció titulada «¿Quién teme a la Unión Europea?»,
CONV 56/02, Brussel·les, 21 de maig de 2002, pàg. 4.
nament genèric del sistema; manteniment de les potencialitats d’evolució compe-
tencial. Aquest paradigma no és antidemocràtic; simplement, enfront del primer,
no situa el principi democràtic en la peça clau del sistema polític. Per aquesta raó,
aquest model prefereix els instruments de l’iusinternacionalisme en comptes dels
constitucionalistes.
En aquest segon paradigma, com ja coneixen els lectors iniciats, es troba l’ac-
tual Administració espanyola. Per la ministra d’Afers Exteriors i membre del
Praesidium de la Convenció, «l’entramat d’aquesta ambiciosa Unió Europea es tro-
ba avui en el teler d’aquest procés revolucionari del dret internacional públic».50 En
bona harmonia amb l’anterior, però en dissonància amb la resta dels intervinents a
la reunió inaugural de la Convenció sobre el futur d’Europa, el nostre president del
Govern va ser molt prudent, com en tots els seus discursos relacionats amb la temà-
tica estudiada,51 a no parlar de Constitució europea; però parla decididament de
tractat i deixa clar qui són els amos dels tractats europeus: «Perquè els treballs de la
Convenció es desenvolupin de manera ordenada i eficaç, és fonamental, d’una ban-
da, que es mantingui una relació de sinèrgia amb el Consell Europeu, ja que corres-
pon a aquesta institució adoptar les decisions definitives sobre la reforma dels trac-
tats [...]. Només d’aquesta manera la Conferència Intergovernamental podrà acor-
dar un nou Tractat [...]».52
Situats en aquesta lògica, que l’Administració espanyola defineix com a just
mitjà entre els extrems (federalistes i intergovernamentalistes), hi trobem les articu-
lacions pràctiques. El Govern espanyol considera necessari, tant en el pla metodolò-
gic com polític, supeditar el debat sobre les institucions al debat competencial.
D’una banda, trobem l’articulació del nostre secretari d’estat d’Afers Europeus:
«Un cop analitzats els orígens del debat actual i abans d’endinsar-nos en els aspectes
institucionals, em sembla que no es pot defugir la qüestió de les competències.
Procedir inversament (com fan alguns) em sembla equivocat metodològicament»;53
«Cal definir què és el que volem fer en comú de manera que això es pugui traslladar
després als esquemes institucionals que resultin adequats».54
AUTONOMIES · 29
24
50. «One Europe», El País, 16 d’octubre de 2002.
51. De les 18 intervencions del president del Govern (conferències, discursos, etc.) estudiades
des de la signatura del Tractat de Niça fins avui —en relació directa amb la reforma de 2004 o amb la
presidència espanyola de la Unió— la paraula constitució solament va ser pronunciada un sol cop i
perquè era una citació literal de la Declaració de Laeken: «Es el desarrollo de un derecho, el derecho co-
munitario, que la Declaración de Laeken describe como "el camino hacia una constitución para los ciuda-
danos europeos"». Discurs del president del Govern, Sr. José María Aznar, a la reunió inaugural de la
Convenció sobre el futur d’Europa, Brussel·les, 28 de febrer de 2001. En un altre discurs va utilitzar el
terme constitucionalització dels tractats: «La presidencia española desempeñará una decidida voluntad de
contribuir al éxito de esa Convención. De ello depende que se consolide, tanto el proceso de constitucionali-
zación progresiva de los Tratados […]». Discurs del president del Govern, Sr. José María Aznar, al Ple
del Parlament Europeu per presentar el programa de la presidència espanyola de la Unió Europea,
Estrasburg, 16 de gener de 2002.
52. Discurs del president del Govern, Sr. José María Aznar, a la reunió inaugural de la
Convenció sobre el futur d’Europa, Brussel·les, 28 de febrer de 2001.
53. «Cómo gobernar Europa», intervenció del secretari d’estat d’Afers Europeus, Sr. Ramón de
Miguel Egea, al Foro Carlomagno, Aquisgrà, 7-8 de maig de 2002, pàg. 2.
54. Ibid., pàg. 4.
En un to més polític, trobem la intervenció de la ministra d’Afers Exteriors en
el ple de la Convenció: «La qüestió institucional que ens plantegem avui en aquest
debat és, en definitiva, una equació, una equació que no té una única solució, sinó
diverses i, sigui quina sigui l’elegida, ha de respondre a uns determinats principis. El
més important, indubtablement, és que aquesta solució ha de mantenir l’equilibri
entre les institucions. Aquest equilibri institucional dependrà del que posem al cis-
tell europeu i de la manera com ho posem, molt especialment del que avancem en
l’àmbit de la política exterior i de defensa; i d’això dependrà, al seu torn, en gran
mesura, que arribem a una bona solució».55
Fent abstracció de la instrumentalització política del concepte jurídic de
l’«equilibri institucional», que opino que ha perdut vigència des de la irrupció del
Consell Europeu en el sistema polític —no tant la jurídica com la produïda per la
via de facto des de Maastricht—,56 proposo que ens fixem en les propostes concretes
de reforma institucional realitzades pel nostre Govern, tenint en compte des d’ara
mateix que els àmbits que componen el cistell intergovernamental —com indiquen
la citació referida, les propostes posteriors i la mateixa presidència espanyola de
2002—57 són els que concentren les propostes de «més Europa» de la nostra
Administració. Això ens donarà una idea una mica més clara de l’Europa que pos-
tula el nostre Govern.
2.2. Les propostes del Govern espanyol
La proposta estrella del Govern espanyol per a la reforma institucional és la mo-
dificació del sistema actual de presidències del Consell de la Unió Europea i la crea-
ció de la presidència estable per al Consell Europeu, és a dir, la creació d’un «presi-
dent de la Unió». La proposta va ser llançada pel president del Govern espanyol en
el discurs a la Universitat d’Oxford esmentat.58 Tot i que aleshores la proposició ja
havia estat formulada, la impressió general és que va respondre a una paternitat
compartida intencionadament; de fet, ja es coneix en l’argot comunitari com a
«proposta ABC»: Aznar, Blair, Chirac.
El president del Govern va fonamentar la seva proposta, en primer lloc, en l’ex-
periència de la presidència espanyola de la Unió Europea.59 Al seu parer, la situació
José Manuel Martínez Sierra, La posició del Govern espanyol en el procés constituent... 25
55. Vid. la intervenció d’Ana de Palacio Vallelersundi en la sessió plenària de la Convenció, cele-
brada el dimarts 21 de gener de 2003, sobre El funcionamiento de las instituciones (continuación); l’Acta
literal de la sessió plenària de la Convenció es troba a la direcció següent del Parlament Europeu:
<http://www.europarl.eu.int/europe2004/textes/verbatim_030121.htm>.
56. Sobre la il·legalitat de certes «decisions» del Consell Europeu: «El referéndum y la refor-
ma constitucional en Irlanda: a propósito de Niza», Teoría y Realidad Constitucional, 2001, núm. 7,
pàg. 308-312.
57. «Más Europa: Programa de la presidencia española de la Unión Europea», Imprenta
Nacional del Boletín Oficial del Estado, 2001, pàg. 8-9 i 14-16; J. M. Martínez Sierra, The Spanish
Presidency: Buying More Than It Can Choose?, ZEI Discussion Paper (Bonn: Zentrum für Europäische
Integrationsforschung), C 112/2002, pàg. 36-37; 40-44 i 59-68.
58. Discurs del president del Govern espanyol i del Consell Europeu al Centre d’Estudis
Europeus del St. Anthony’s College de la Universitat d’Oxford, 20 de maig de 2002.
59. Aquesta argumentació és absolutament gratuïta però necessària. Gratuïta perquè qualse-
vol persona iniciada, dins i fora de l’Administració espanyola, en coneixia l’esgotament molt abans de
actual, en virtut de la qual els estats membres s’alternen en la presidència cada sis
mesos, funciona ja amb dificultats evidents; però en el futur resultarà absolutament
impracticable. Per tant, quan s’analitza l’assumpte des de la perspectiva d’assegurar
l’eficàcia de les institucions, sembla essencial concebre un nou disseny. Aquest nou
disseny, segons la proposta del president Aznar, ha de pivotar al voltant de la nova
presidència del Consell Europeu: «estic d’acord amb els qui pensen que una bona
solució d’aquest problema consistiria en el fet que el president del Consell Europeu
tingués un mandat més llarg».60
La concreció de la proposta s’articula en tres nivells. Respecte al mandat, s’han
proposat dues possibilitats: un mandat de cinc anys o un més breu de dos anys i
mig. Pel que fa al perfil del candidat, es considera que no hauria d’ocupar altres res-
ponsabilitats polítiques al seu país, però sí que pot haver ocupat la presidència de
l’estat o del govern d’un país membre de la Unió amb caràcter previ. Aquest darrer
requisit, del qual s’han fet ressò els coautors de la proposta genèrica, té una lectura
senzilla: Aznar parteix amb avantatge. Si es pensa amb deteniment, el principal ca-
pital polític d’Aznar, davant la resta de «presidenciables», serà el fet de no haver es-
tat desacreditat per les urnes. Aquest capital, atesa l’obstinació de governants i
grups de pressió que els donen suport per cremar tot el crèdit polític que atorguen
les urnes, només podria ser compartit per algú que no hagués tingut les responsabi-
litats esmentades. No obstant això, si no s’han tingut responsabilitats governamen-
tals d’un nivell tan elevat, seria difícil tenir el pes polític necessari per aguantar amb
garanties l’envit dels membres del Consell Europeu. Difícil però no impossible,
com ho demostren les figures de Delors i Solana. En la marginació d’aquests candi-
dats cal trobar la segona lectura dels requisits curriculars que es demanen als «presi-
denciables» en la proposta d’Aznar.
Finalment, es proposa que: «el president així elegit hauria d’estar assistit per un
equip format per cinc o sis membres del Consell Europeu que coordinarien l’activi-
tat dels diferents consells sectorials».61 Repartir el pastís és una idea intel·ligent si es
volen suscitar suports per a aquesta nova presidència, però, més enllà, només hi
apareixen ombres. En primer lloc, sobre l’autonomia del Consell ordinari, el qual,
avui dia, és una institució legislativa (a part d’altres coses) separada formalment de
AUTONOMIES · 29
26
la presidència espanyola, és a dir, no calia haver patit els mals directament per proposar la reforma de
la institució. Necessària perquè, malgrat la posició actual, Espanya va ser el principal obstacle a les re-
formes proposades en aquest sentit per la presidència finesa de la segona meitat de 1999. Unes propos-
tes que podrien haver culminat parcialment en la reforma de Niça. L’Administració espanyola, després
d’haver obstaculitzat enèrgicament —al Consell d’Afers Generals de desembre 1999— les reformes
proposades per la presidència finesa, amb l’única argumentació dels drets dels estats i amb l’únic ob-
jectiu de gaudir del monopoli de la presidència un cop més, va contribuir irresponsablement a una di-
lació de les reformes i a evitar certament que Niça entrés en la matèria. Per aquest motiu calia justificar
un canvi d’actitud tan radical, sobtat i convenient. Sobre el particular, J. M. Martínez Sierra, The
Spanish Presidency: Buying More Than It Can Choose?, ZEI Discussion Paper (Bonn: Zentrum für
Europäische Integrationsforschung), cit., pàg. 24-25.
60. Discurs del president del Govern espanyol i del Consell Europeu al Centre d’Estudis
Europeus del St. Anthony’s College de la Universitat d’Oxford, 20 de maig de 2002.
61. «El futuro de Europa», intervenció del secretari d’estat d’Afers Europeus, Sr. Ramón de
Miguel Egea, al Seminari «Europa-estats-regions», Parlament de Catalunya, 22 de maig de 2002,
pàg. 4-5.
la institució política que és el Consell Europeu, on els caps d’Europa no tenen
seient. El Consell de la Unió és un òrgan legislatiu responsable en aquest àmbit, si
no políticament, almenys davant el Tribunal de Justícia. El Consell Europeu, al
contrari, és un òrgan polític que gaudeix d’un estatus d’absència plena de mecanis-
mes de control i que, segons la proposta i la voluntat del Govern, en continuarà
gaudint. Per aquest motiu, introduir directament la incontrolada i incontrolable
mà del Consell Europeu en el Consell de la Unió em mereix totes les crítiques: per-
què violenta l’autonomia legislativa del Consell ordinari; perquè implica l’enèsim
envit al capgirat equilibri institucional; perquè perjudica el precari sistema de con-
trols inherent al principi democràtic que ha de regir tots els sistemes polítics.
En segon lloc, considero que cal destacar molt, després de l’aflictiva relació
Solana-Patten —que està generant moviments en la Convenció per reformar-la—,
que la personificació d’autoritats sectorials en el Consell té una repercussió negativa
en la Comissió. Encara que en uns altres sectors els conflictes no siguin tan visibles
com en la política exterior, s’hi manifestaran: hem de pensar en la dimensió exterior
de la política comercial; i no cal dir-ho pel que fa a la relació entre el comissari
d’Economia, el «coordinador» de l’Ecofin i el del Consell-Euro en el context de la
futurible governança econòmica. El que hem dit respecte als consells sectorials s’e-
leva a l’enèsima potència pel que fa al president de la Comissió: es pot creure algú
que l’ombra allargada del nou president del Consell Europeu no arribarà fins a la fi-
gura del president de la Comissió?62
Però això no acaba aquí: hi ha la prominència del Consell Europeu de la «propos-
ta Aznar». Segons el seu parer, la influència erga omnes dels caps d’Europa també
s’hauria d’incrementar pel que fa al Parlament Europeu: «El Consell Europeu així
presidit ha de continuar sent el vèrtex polític de la Unió Europea [...] i ha de salva-
guardar l’equilibri fonamental entre les institucions. En aquest sentit, i per tal d’as-
segurar l’equilibri, crec que seria convenient reflexionar, i potser la Convenció ho
pot fer, sobre la possibilitat de concedir al Consell Europeu la capacitat de dissoldre
el Parlament Europeu a iniciativa de la Comissió».63 La gènesi de la proposta està
vinculada a una nova dimensió del Consell Europeu: la de «salvaguardar l’equilibri
fonamental entre les institucions». Novament diem perquè, com se sap, l’article 4
del Tractat de la Unió afirma: «El Consell Europeu ha de donar a la Unió els impul-
sos necessaris per al seu desenvolupament i ha de definir les seves orientacions polí-
tiques generals».
Posteriorment, alguns membres destacats de la diplomàcia espanyola han com-
plementat la raó de ser d’aquesta proposta. En el seu desenvolupament, el secretari
d’estat d’Afers Europeus ha considerat que «l’equilibri adequat entre les institu-
cions aconsella introduir en els tractats la possibilitat que, a iniciativa de la
José Manuel Martínez Sierra, La posició del Govern espanyol en el procés constituent... 27
62. Menys pessimista es va mostrar l’anterior ministre d’Afers Exteriors: «Un presidente del
Consejo Europeo de carácter permanente no tiene por qué ser visto como una amenaza, o una futura som-
bra, a la figura del presidente de la Comisión». Vid. la seva intervenció al Seminari «Fazit: Europe», orga-
nitzat pel diari Frankfurter Allgemeine Zeitung i el Center for Applied Policy Research, Berlín, 4 de
juny de 2002, pàg. 8.
63. Discurs del president del Govern espanyol i del Consell Europeu al Centre d’Estudis
Europeus del St. Anthony’s College de la Universitat d’Oxford, 20 de maig de 2002.
Comissió, el Consell Europeu pugui dissoldre el Parlament. És la contrapartida lò-
gica a la moció de censura, de què ja disposa el Parlament en relació amb la
Comissió».64 En un sentit semblant va interpretar la proposta l’anterior ministre
d’Afers Exteriors.65
No podem tractar aquí amb detall la naturalesa constitucional de la moció de
censura, ni la inconsistència de basar la reordenació del sistema polític de la Unió
en l’«equilibri fonamental entre les institucions», essencialment per la inexistència
del principi. Simplement n’hi ha prou amb constatar dos fets. Primerament, que
l’aportació principal d’aquesta mesura és reforçar el paper del Consell Europeu dins
el sistema polític, quan de fet és el posseïdor del monopoli de la decisió final sobre
la dissolució del Parlament, i no per reforçar el paper de la Comissió, ja que aquesta
no tindria la clau de la moció. En segon lloc, que el fet d’atorgar un poder tal al
Consell Europeu sobre l’única institució europea dotada de legitimitat democràtica
directa em sembla poc democràtic per moltes càbales que es facin sobre la doble le-
gitimitat del sistema polític de la Unió. Això perquè el Consell Europeu és una ins-
titució no sotmesa a control dins del sistema; ni sotmesa a cap via de responsabilitat
política com a tal institució.
Tot i que, a l’hora de tancar aquest article, el Grup de Treball de la reforma insti-
tucional no ha presentat les seves conclusions, no hi ha dubte que el gir intergover-
namental, liderat pel nou president de la Unió i el Consell Europeu, no serà objecte
de consens real a la Convenció. D’altra banda, tampoc no hi ha dubte que, amb con-
sens de la Convenció o sense, hi haurà «president de la Unió», simplement perquè els
estats membres grans així ho van decidir abans fins i tot de llançar la Convenció.
L’oposició a aquesta reforma en el si del Consell s’ha produït tant per la forma
com pel fons. Certament, el fet que l’eix francoalemany contamini la Convenció
amb unes propostes bilaterals en molts àmbits, també en l’institucional,66 les quals
provoquen realineacions constants de les posicions amb relació a les propostes, ha
generat el rebuig d’aquells que pensen que coses com ara el rellançament del Tractat
de l’Elisi no són maneres a l’Europa del segle XXI, amb un debat constitucional
obert i amb una megaampliació a curt termini.67 Sobre això també hi ha alguna cosa
en els nous alineaments en el conflicte de l’Iraq amb vista a l’Europa ampliada.
AUTONOMIES · 29
28
64. «El futuro de Europa», intervenció del secretari d’estat d’Afers Europeus, Sr. Ramón de Miguel
Egea, al Seminari «Europa-estats-regions», Parlament de Catalunya, 22 de maig de 2002, pàg. 5.
65. «Es precisamente el empeño en preservar esa independencia la que ha llevado al presidente
Aznar a proponer que el Parlamento pueda ser disuelto por el Consejo Europeo, pero únicamente a ini-
ciativa de la Comisión, como razonable contrapeso a la capacidad que aquél tiene de aprobar una
moción de censura en su contra».Vid. la seva intervenció al Seminari «Fazit: Europe», organitzat pel
diari Frankfurter Allgemeine Zeitung i el Center for Applied Policy Research, Berlín, 4 de juny de
2002, pàg. 9.
66. «Contribution franco-allemande à la Convention européenne sur l’architecture institution-
nelle de l’Union», París-Berlín, 15 de gener de 2003, introduïda en la Convenció com a contribució
dels membres de la Convenció Dominique de Villepin i Joschka Fischer, CONV 489/03, Brussel·les,
16 de gener de 2003.
67. Bona prova del malestar dels membres de la Convenció sobre l’actitud unilateral de l’eix
francoalemany es pot trobar en la intervenció de l’eurodiputat Maij-Weggen en la sessió plenària de la
Convenció, celebrada el dimarts 21 de gener de 2003, sobre El funcionamiento de las instituciones:
«Voorzitter, ik wil me aansluiten bij diegenen die het erg jammer vinden dat de heer de Villepin en de heer
Pel que fa al fons del desacord, cal destacar que un nombre important de mem-
bres de la Convenció es va oposar a la proposta destacant alguns dels aspectes ressal-
tats anteriorment.68 D’una banda, un grup nombrós va considerar que la creació
d’un càrrec permanent de president donaria lloc a confusió quant a les funcions res-
pectives del Consell Europeu i de la Comissió, i podria accentuar la rivalitat entre
ambdós. Molts van qüestionar la legitimitat democràtica i la responsabilitat política
d’un càrrec que acumulés virtualment tant de poder. També es van qüestionar el
grau i el tipus de suport administratiu que exigiria, ja que hi radicaria bona part de
la seva capacitat real.
2.3. L’oblit de les institucions comunitàries
Si sortim de les propostes relatives als consells, les apostes de la nostra
Administració són, llevat de les escasses excepcions que citarem a continuació, de-
claracions que, llicències verbals a part, s’adrecen a promoure l’statu quo de la
Comissió i el Parlament Europeu. Com a mostra eloqüent del que hem dit pot ser-
vir la contribució recent de la ministra Ana de Palacio «La Convención europea:
un gran avance».69 Així, per exemple, «La Comissió ha de ser [...] enfortida perquè
pugui continuar sent el motor de la integració a través de les seves prerrogatives d’i-
niciativa legislativa exclusiva en l’àmbit comunitari, guardiana dels tractats [...] i
executora de les decisions del Consell quan, com és la norma, així ho decideix
aquest». És a dir, la Comissió ha de ser el que és actualment. En relació amb el
Parlament es podrien aportar referències del mateix contingut.
L’única proposta clarament europeista realitzada pel nostre Govern ha estat la
de generalitzar el procediment de codecisió, cosa que té un component clar per tal
d’aclarir la presa de decisions. Sobre la codecisió, cal destacar que ja va figurar a l’a-
genda de Niça i va ser un dels comptes pendents d’aquella CIG; també que, atès
que hi havia un consens bastant gran entre els estats membres, era una oportunitat
José Manuel Martínez Sierra, La posició del Govern espanyol en el procés constituent... 29
Fischer er nu niet meer zijn. We voelen ons natuurlijk heel erg vereerd dat steeds meer ministers van buiten-
landse zaken bij ons komen, maar ze kunnen een goed voorbeeld nemen aan Ana De Palacio die er nog al-
tijd is en die ook luistert. Als ze niet luisteren weten ze ook niet wat het resultaat is van het debat en dan
kunnen ze dat helemaal verkeerd inschatten. Ik heb gisteren zoals u weet, met hulp overigens van de collega’s
om me heen, opgeteld en afgetrokken wat de positie van de collega’s is ten aanzien van die voorzitter van
de Raad met zijn zware functie, zoals de Franse en de Duitse ministers van buitenlandse zaken en regering
dat voorstellen. Voorzitter, dat voorstel heeft, als ik nu alles optel wat vanmorgen is gezegd, de volgende ba-
lans opgeleverd: er zijn 12 collega’s vierkant vóór, waaronder natuurlijk onze Duitse en Franse ministers
van buitenlandse zaken, er zijn 15 collega’s die grote aarzelingen hebben maar die zich niet echt voor of te-
gen hebben uitgesproken en er zijn 64 collega’s die zich gewoon tegen hebben uitgesproken. Ik denk dat de
boodschap dat het zo niet kan, dat dit niet d’oplossing is voor de problemen en dat er iets anders moet wor-
den gevonden heel duidelijk over moet komen bij Frankrijk en Duitsland». L’Acta literal de la sessió
plenària de la Convenció es troba a la direcció següent del Parlament Europeu: <http://www.euro-
parl.eu.int/europe2004/textes/verbatim_030121.htm>.
68. Per fer aquesta ressenya seguim els debats del ple de la Convenció i l’informe resumit de la
sessió plenària celebrada els dies 21 i 22 de gener de 2003, sobre El funcionamiento de las instituciones,
CONV 508/03, Brussel·les, 27 de gener de 2003, pàg. 3 i 4. Com hem indicat a la citació anterior, els
debats complets del ple de la Convenció, en l’idioma original de les intervencions, es pot consultar a la
pàgina del Parlament Europeu.
69. A. de Palacio, «La Convención europea: un gran avance», Política Exterior, núm. 91, 2003.
única per donar algun sentit al discurs de l’equilibri institucional. A part d’això, no
s’ha donat suport explícitament a cap reforma de les proposades pel Parlament
Europeu,70 però, per contra, s’ha negat expressament el suport a la proposta de resi-
denciar en aquesta institució l’elecció del president de la Comissió.71
L’última proposta destacable, fora d’allò relatiu als consells, es va fer en relació
amb els parlaments nacionals. La proposta va ser llançada pel president en els ter-
mes següents: «Aquesta reflexió sobre els parlaments nacionals, al meu parer, no ha
de conduir ni idear per a aquests cap tipus d’encaix més o menys decoratiu, més o
menys florit, però ineficaç. Per això he invitat ja en alguna ocasió, i ho torno a fer, a
pensar en la creació d’una Carta de parlaments nacionals i el seu codi de conducta
que en garanteixi la participació, la participació dels parlaments nacionals, clara-
ment en el procés europeu».72
Com es dedueix de la formulació citada i ha aclarit en dues intervencions el se-
cretari d’estat d’Afers Europeus, es tracta de «l’establiment d’obligacions dels estats
membres en relació amb la participació dels parlaments nacionals en la formació
de la voluntat de l’Estat».73 És a dir, l’aposta espanyola se centra en l’anomenada
participació individual o indirecta dels parlaments nacionals: aquella que es desen-
volupa en els sistemes polítics nacionals. En conseqüència, es rebutja l’aprofundi-
ment en la participació col·lectiva o directa dels parlaments nacionals: aquella que
té lloc en el sistema polític europeu. Així, el secretari d’estat d’Afers Europeus, des-
prés de recordar que la participació dels parlaments nacionals no és un debat
ex novo en la història de la Unió, rebutja implícitament qualsevol articulació insti-
tucional de la Unió: «[...] les pròximes reformes s’han d’avaluar d’acord amb un
doble criteri positiu i negatiu: determinar-ne el valor afegit real en termes de con-
trol democràtic del procés i no incrementar més la complexitat de l’arquitectura
institucional».74
Vist, doncs, que la proposta de la nostra Administració se centra en la participa-
ció individual o indirecta dels parlaments nacionals, més concretament en l’«esta-
bliment d’obligacions dels estats membres en relació amb la participació dels parla-
AUTONOMIES · 29
30
70. L’excepció que confirma la regla va ser realitzada —en un to més acadèmic que polític— pel
secretari d’estat d’Afers Europeus: «Creo que la falta de participación electoral en las elecciones al
Parlamento Europeo no está relacionada con una supuesta falta de atribuciones (nada más lejos de la reali-
dad) sino con sus deficiencias como instrumento de proyección y representación de un espacio público euro-
peo, que sin duda ha comenzado a cobrar entidad. En este sentido, una propuesta que debe ser estudiada
con interés es el refuerzo de los partidos políticos a escala europea y la posibilidad de presentación de listas
transnacionales». Vid. la seva conferència «Cómo gobernar Europa», Foro Carlomagno, Aquisgrà, 7-8
de maig de 2002, pàg. 6.
71. Pot servir, per exemple, el rebuig de l’anterior ministre d’Afers Exteriors, Josep Piqué i
Camps, al Seminari «Fazit: Europe», organitzat pel diari Frankfurter Allgemeine Zeitung i el Center for
Applied Policy Research, Berlín, 4 de juny de 2002, pàg. 9.
72. Discurs del president del Govern espanyol i del Consell Europeu al Centre d’Estudis
Europeus del St. Anthony’s College de la Universitat d’Oxford, 20 de maig de 2002.
73. «El futuro de Europa», intervenció del secretari d’estat d’Afers Europeus, Sr. Ramón de Miguel
Egea, al Seminari «Europa-estats-regions», Parlament de Catalunya, 22 de maig de 2002, pàg. 5.
74. Vid. la seva intervenció al Seminari internacional organitzat pel Colegio Libre de Eméritos
«La encrucijada constitucional de la Unión Europea», celebrat a la Reial Acadèmia de Ciències Morals
i Polítiques els dies 6, 7 i 8 de novembre de 2001, pàg. 3 i 4.
ments nacionals en la formació de la voluntat de l’Estat», només podem assenyalar
que no n’hi ha per tant. Si comparem els sistemes de participació dels parlaments
nacionals més acabats amb l’activitat de les Corts Generals, podem arribar a la con-
clusió que la parlamentarització de la integració a Espanya és «feble».75 I la conclu-
sió es podria expressar en termes molt menys gentils. És a dir que ni el Govern es-
panyol, ni els anteriors, no tenen cap legitimitat per «suggerir» a la resta dels estats
uns mínims en aquesta matèria, entre d’altres motius perquè la participació de les
Corts Generals corporifica aquest mínim. D’altra banda, si del que es tracta és de
promoure un paràmetre que canviï l’estat de coses de portes endins, tampoc no n’hi
ha per tant ja que l’instrument essencial per realitzar aquesta tasca sempre ha estat
disponible, és a dir: la Constitució. El que ha faltat fins avui és voluntat política.
En resum, i per cloure aquest apartat, la proposta espanyola per a l’arquitectura
institucional consta de dues dimensions. Primigèniament es promou «més Europa»
en àmbits altament sensibles per a la sobirania dels estats, especialment la política
europea exterior de seguretat i defensa, com també la creació d’un espai de llibertat,
seguretat i justícia. Posteriorment, si s’assumeix que l’evolució en aquests àmbits
únicament la podran fer els caps d’Europa, es potencia la seva institució: el Consell
Europeu. Aquesta potenciació està acompanyada per un manteniment de l’estatus
d’impunitat de què ha gaudit històricament la institució: els caps d’Europa són un
poder i un contrapoder, però cap institució del sistema no és un contrapoder seu.
IV. Conclusions: quina Unió Europea vol l’«Administració Aznar»?
L’«Administració Aznar» vol una Unió federal en les competències i intergover-
namental en la presa de decisions. Quant a l’aspecte competencial, la Unió ha de
mantenir el cabal tal com s’ha configurat històricament, sense que caigui o perdi
contingut una sola política —certament, no l’agrícola ni la cohesió—. A més, ha de
continuar creixent, essencialment en els àmbits d’interès de l’Administració espa-
nyola: culminació del mercat interior, mesures de suport a l’euro, reforçament de la
política europea exterior de seguretat i defensa, com també la creació d’un espai de
llibertat, seguretat i justícia.
En el pla institucional, aquesta assumpció constant de polítiques per part de la
«federació» solament ha de tenir una resposta articulada al voltant de l’eficiència. La
solució, perquè la casa europea funcioni amb més competències i estats, és fer del
Consell Europeu la peça clau dins la Unió i dins la Comunitat, amb incidència di-
recta sobre les institucions comunitàries: sobre la Comissió, amb la creació d’un
«president de la Unió»; sobre la Comissió i el Consell, amb la creació d’un Shadow
Gabinet de «coordinadors sectorials»; mentre que sobre el Parlament Europeu la
clau ha de ser la moció de censura. És a dir, sense dissenyar el mecanisme de control
José Manuel Martínez Sierra, La posició del Govern espanyol en el procés constituent... 31
75. Parafrasegem i recomanem el treball de P. Pérez Tremps: «La débil "parlamentarización" de
la integración en España», a E. García de Enterría i R. Alonso García (dir.): La encrucijada constitucio-
nal de la Unión Europea, Civitas, 2002, pàg. 401-415. Sobre els models de participació parlamentària
més acabats, vegeu el nostre estudi: «Los parlamentos nacionales y la Unión Europea», Revista de la
Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, anuari núm. 90, 1999, pàg. 235-264.
necessari sobre el Consell Europeu i les seves «decisions», se li pretén dotar de poder
d’influència erga omnes.
Les propostes del Govern espanyol no tenen en el seu frontispici el principi de-
mocràtic tal com va determinar la Declaració de Laeken i com assenyala la sensibili-
tat constitucional: el sistema polític de la Unió Europea, per la incidència que té so-
bre els sistemes constitucionals dels estats membres, no es pot dirigir per una insti-
tució que no és controlable com a tal. Paradoxalment, quan es posa en dubte que els
caps d’estat i de govern siguin els senyors exclusius dels tractats, l’«Administració
Aznar» promou que també ho siguin del sistema polític de la Unió; ho fa en nom de
l’equilibri institucional i, eventualment, del principi democràtic.
Aquesta absència de sensibilitat constitucional té, com hem vist, una dimensió
nacional clara. Si es pensa que els estats són els senyors dels tractats i que no hi ha
diferència entre la Unió i una organització internacional com la resta, la conclusió
lògica és que l’Estat mantingui el monopoli de les relacions amb la Unió. Però pen-
sar això és simplement negar la realitat; per això les demandes de les comunitats
autònomes sobre l’articulació de la seva participació a la Unió Europea —dins i fora
de la reforma del dret originari— s’hauran d’afrontar tard o d’hora: en part refor-
mant la Constitució i en part assumint que les relacions amb la Unió no són rela-
cions exteriors com les altres perquè afecten el joc del títol VIII de la Constitució.
Avui podem afirmar que s’ha perdut l’oportunitat d’or actual per abordar aquesta
segona dimensió.
En conclusió, no m’agrada la posició del Govern espanyol, ni com a europeista
ni com a constitucionalista. Pel que fa al fet europeu, mira massa al passat. Quant a
l’aspecte democràtic i autonòmic, no mira prou la Constitució.
AUTONOMIES · 29
32
