Planeamiento urbanístico. Análisis de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo y de los Tribunales Superiores de Justicia (2006)

AutorMaría Rosario Alonso Ibáñez
CargoProfesora Titular de Derecho Administrativo Universidad de Oviedo
I Límites a la discrecionalidad del planeamiento

Como es sabido, los planes urbanísticos constituyen la herramienta jurídica fundamental de que se vale la legislación urbanística para disciplinar la transformación del suelo a efectos de hacerlo apto para los diversos usos que dicha legislación contempla, así como para establecer el régimen jurídico de los posibles aprovechamientos urbanísticos del mismo. Y, más allá, como dejara establecido tempranamente la Exposición de Motivos de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956, «el planeamiento es la base necesaria y fundamental de toda ordenación urbana», urbanística diríamos con mayor rigor, en la medida que la función ordenadora del planeamiento trasciende a la ciudad, a su crecimiento, al entorno que la rodea, para abarcar al entero territorio de todos y cada uno de nuestros municipios.

El planeamiento urbanístico constituye una de las manifestaciones típicas del ejercicio administrativo de potestades discrecionales. No obstante, a pesar de lo que en un principio pudiera parecer, la discrecionalidad administrativa en la formulación y alteración del planeamiento urbanístico no siempre puede merecer la calificación de discrecionalidad «técnica», entendida como juicio de oportunidad entre soluciones técnico-urbanísticas, sino que en muchas ocasiones implica toma de decisiones sobre el modelo territorial a desarrollar, lo que tiene un componente de juicio de oportunidad de configuración social a decidir por quienes gozan de legitimación democrática para ello, en virtud de su condición de representantes de la voluntad popular. En suma, no sólo pueden contemplarse la toma de decisiones sobre la ordenación de los usos del suelo que todo instrumento de planeamiento contiene desde unos criterios técnicos-urbanísticos, sino también desde criterios sociológicos, económicos, culturales, medioambientales, etc. De ahí que la potestad de planeamiento no sea absolutamente incondicionada. Es una preocupación constante de la jurisprudencia la búsqueda de fórmulas que sirvan para ceñir la discrecionalidad dentro de los límites que el legislador impone, o los que sean razonables y concordantes con lo que demandan los intereses públicos en presencia, evitando que pueda abusarse de la discrecionalidad produciendo decisiones no motivadas o en las que esté ausente cualquier criterio de racionalidad.

A) Limitaciones derivadas de la fuerza normativa de lo fáctico

En efecto, constatar si el planeamiento tiene en cuenta o desconoce sin fundamento las situaciones de hecho sobre las que opera es uno de los métodos de análisis que ha llegado a nuestros Tribunales a aplicar el principio o la doctrina de la fuerza normativa de lo fáctico como criterio de reducción de la discrecionalidad de planeamiento de que disponen las Administraciones urbanísticas. Esta técnica, que empezó aplicándose respecto de cuestiones en las que su utilidad resulta difícilmente discutible, como la delimitación del suelo urbano en los municipios que carecían de planeamiento general, ha permitido deducir a la jurisprudencia lo que realmente merece la clasificación de suelo urbano en todo caso, exista o no Plan General de Ordenación, de tal manera que la clasificación del suelo no depende de lo que la Administración autora del planeamiento diga, sino de la realidad física a la que el plan se pretende aplicar. De esta manera, la jurisprudencia ha terminado por imponer la fuerza normativa de lo fáctico a las propias determinaciones de los planes, al autor del planeamiento en definitiva.

Tradicionalmente, las facultades discrecionales para clasificar el suelo en la forma que estime más conveniente han tenido su límite en el suelo urbano, pues necesariamente ha de reconocerse esa categoría, según reiterada jurisprudencia, «a los terrenos que hallándose en la malla urbana, por haber llegado a ellos la acción urbanizadora, dispongan de servicios urbanísticos (acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica) con las características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o se haya de construir, o se hallen comprendidos en áreas consolidadas por la edificación, salvo que la existencia de tales servicios o la consolidación de la edificación hayan tenido su origen en infracciones urbanísticas y aun le sea posible a la Administración imponer las medidas de restauración del orden urbanístico infringido». La Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de marzo de 2006 (RJ 2006/2317), entre otras muchas, así lo ha recordado. De la misma manera que reitera también el requisito de la suficiencia de los servicios urbanísticos para que los terrenos puedan ser considerados como suelo urbano.

Este criterio de la suficiencia de los servicios, junto con el de la inserción de los terrenos en la malla urbana, han venido marcando la jurisprudencia del Tribunal Supremo en orden a la clasificación del suelo urbano, de suerte que cuando, como ocurre en la Sentencia citada, «los servicios no son suficientes para la edificación que haya de construirse, o siéndolo no estén insertos en la referida malla urbana, esta Sala viene negando a tales terrenos la consideración de suelo urbano». Ambos elementos se ponderas constantemente a fin de evitar el crecimiento incontrolado del suelo urbano con base en el simple criterio de su proximidad a los servicios ya establecidos por el esfuerzo urbanizador ajeno.

En particular, y para el supuesto enjuiciado en la Sentencia referida1, el Tribunal Supremo, casando la dictada por la Sala de instancia, mantiene la corrección de la clasificación de unos terrenos como suelo no urbanizable por no haberse acreditado la suficiencia y adecuación de los servicios a las actuaciones urbanísticas previstas en el planeamiento:

La falta de adecuación, pues, así como la insuficiencia, de los servicios que se predican de la parte de finca de la entidad recurrente en la instancia, clasificada como suelo no urbanizable, para adaptarse y soportar las construcciones y actuaciones urbanísticas previstas en el Proyecto de Delimitación del Suelo Urbano aprobado -cuya legalidad se discute en el particular relativo a la clasificación de los mencionados terrenos- nos obliga a acoger estos dos últimos motivos de casación planteados con corrección por el Gobierno de Cantabria así como, a continuación, a la desestimación del recurso Contencioso-Administrativo deducido por la recurrente en la instancia (parte recurrida en casación); la clasificación, pues, de los terrenos (1.721, 1 m2) de su propiedad, como suelo no urbanizable, a diferencia de los del resto de la finca (4.906,27 m2), ha de continuar, al ser ella la clasificación correcta y no haberse acreditado pese a la valoración realizada en la instancia la suficiencia y adecuación de los expresados servicios a las actuaciones urbanísticas previstas en el citado planeamiento.

Por lo que hace referencia a tales servicios, es evidente que en el escueto informe del Aparejador Municipal al que la sentencia de instancia se refiere se afirma que la parte que se pretende edificar reúne las condiciones para urbana dado que dispone de los servicios necesarios que exige la Ley del Suelo , pero sin especificar dato alguno ampliatorio de las características de los mismos. Tales características las encontramos en el informe emitido en la pericial practicada en autos, que hace referencia a que los citados servicios «se encuentran justo en el esquina Noroeste del mismo». Efectivamente, hasta dicho concreto punto podemos apreciar como llegan el abastecimiento de aguas, la acometida eléctrica y la red de saneamiento, e incluso un vial asfaltado con encintado de su acera izquierda. Pero del mismo informe pericial se deduce que, desde dicho punto, y en los concretos terrenos a los que el litigio se refiere, no concurren los mencionados servicios; las fotografías del dictamen pericial son bien significativa en relación con las características de los terrenos, a partir de dicho punto.

Ante tal situación lo que no ofrece duda alguna es que de existir tales servicios en el punto colindante de referencia los mismos no resultan, en modo alguno, suficientes y adecuados para las determinaciones urbanísticas que pudieran realizarse como consecuencia de la aprobación del Proyecto de Delimitación del Suelo Urbano aprobado.

No podemos olvidar la exigencia, legal y jurisprudencialmente contrastada, de que los servicios urbanísticos de precedente y reiterada cita han de contar con las características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o se haya de construir . En síntesis se trata de mantener en el ámbito urbanístico los principios constitucionales de igualdad y solidaridad, de los que es consecuencia la urbanística equiparación de beneficios y cargas; como hemos dicho con reiteración, en la anteriores citas jurisprudenciales, se trata así de evitar el crecimiento del suelo urbano por la sola circunstancia de su proximidad al que ya lo es, pero con exoneración a los propietarios de las cargas que impone el proceso de transformación de los suelos urbanizables

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Basándose en idéntica doctrina, la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 marzo de 2006 (RJ 2006/2314)2, por el contrario, reconociendo...

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