Políticas de empleo
| Autor | Francisco Ramos Martín |
| Cargo del Autor | Tutor de los estudios de Ciencias del Trabajo en la Univesitat Oberta de Catalunya |
Frente a la ruptura de la relación entre rentas y empleos, la reacción de los diferentes países ha sido la de articular políticas que intenten atender a este problema. La mayoría de las mismas se encuentran en el punto de intersección entre las políticas sociales y las laborales, y forman parte de lo que denominaremos políticas de empleo. Estas políticas incorporan medidas que se pueden clasificar en la tipología siguiente:1
- Seguro de desempleo. Prestación contributiva que puede proveer el Estado o un agencia privada.
- Asistencia al desempleo. Prestación de carácter asistencial que suele proveerse previa prueba de necesidad.
- Políticas activas de empleo. Orientación, formación, empleo público, etc.
- Workfare. Políticas activas de empleo en las que se obliga al desempleado a asumir un compromiso (de formación o de actividad) a cambio de la prestación (contributiva o asistencial) de garantía de rentas.
- Incentivos al trabajo. Subvenciones o desgravaciones, al trabajador o al empresario, para la creación de empleo.
- Renta de ciudadanía garantizada. Renta básica incondicional pagada a todos los ciudadanos (incluidos los desempleados).
Estas diferentes respuestas tienen un mayor o menor peso en función de la adscripción política dominante en cada estado y situación. Se pueden ordenar tal como se ve en la tabla 14.1.
Tabla 14.1. Políticas de garantía de rentas y empleo
[ NO INCLUYE TABLA ]
Como vemos, en la confluencia entre las políticas laborales y las políticas sociales, las políticas de empleo se nos presentan como el ámbito de intervención directa sobre el mercado de trabajo, sobre la oferta de trabajo (los demandantes de empleo) y sobre la demanda de trabajo (los oferentes de puestos de trabajo, los empleadores).
Como complemento a otras intervenciones más macroeconómicas (política económica, fiscal, política educativa, etc.), las políticas de empleo suponen una intervención más directa que pretende el ajuste a corto plazo en el mercado de trabajo, ajuste que se mide, fundamentalmente, por la reducción del desempleo a su mínima expresión, y es que la política de empleo es el conjunto de decisiones que tienen como finalidad esencial la consecución del equilibrio entre la oferta y la demanda de trabajo, en sus aspectos cuantitativos y cualitativos, así como la protección de las situaciones de desempleo.
Tradicionalmente, las políticas de empleo se han venido clasificando en política pasivas y política activas. Las primeras tienen como objetivo principal la garantía de rentas, el mantenimiento del poder adquisitivo de aquellos activos que se han quedado en situación de desempleo. Las políticas activas pretenden incrementar el nivel de empleo y/o reducir el desempleo, arbitrando medidas para encajar oferta y demanda de trabajo.
Figura 14.1. Clasificación de las políticas de ocupación.
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Como veremos, por su propia estructura, las políticas pasivas, al tratarse de trasferencias, suponen un mayor desembolso presupuestario y, de hecho, han sido las que tradicionalmente han estado en las agendas de los gobiernos y de los agentes sociales. Con el desarrollo de los estados de bienestar, en especial con los estados enmarcados en lo que se denominó el modelo escandinavo de bienestar, fueron tomando carta de naturaleza las políticas activas que, en Europa, recibieron un espaldarazo a raíz de la adopción de la Estrategia Europea por el Empleo, como tendremos ocasión de analizar. Sin embargo, en los últimos tiempos se hace cada vez más difícil trazar las fronteras entre uno y otro tipo de medidas, máxime cuando las políticas que se diseñan para responder mejor a los problemas del mercado de trabajo plantean, en muchas ocasiones, una combinación de medidas activas y pasivas.
1. Políticas pasivas
Como hemos señalado, las políticas pasivas, las políticas de empleo que tienen por objetivo el mantenimiento de rentas de quienes no tienen empleo, fueron la primera respuesta por parte de las administraciones a los problemas que sufrían los trabajadores que quedaban en situación de desempleo. La garantía de rentas que las políticas pasivas suponen permitía al trabajador desempleado tener unos ingresos garantizados mientras buscaba un nuevo empleo.
1.1. Tipología de políticas pasivas
Sólo existen dos clases de políticas pasivas.
- Prestaciones por desempleo
- Jubilaciones anticipadas
El de las jubilaciones anticipadas es un caso muy puntual de política de transferencia de rentas, más que de política pasiva. De hecho, se trata de forzar a un empleado a convertirse en desempleado (con todo la paradójico de la situación). Y ello porque su objetivo no es el de transferir rentas a personas que, estando en situación de desempleo, pretenden buscar un nuevo empleo. La filosofía de las jubilaciones anticipadas2 responde a la necesidad de reconvertir determinados sectores productivos y a la consideración de que los recursos humanos implicados han dejado de ser útiles para el mercado de trabajo. Aunque tuvieron cierta importancia en periodos recientes, este tipo de medidas se encuentra en franco desuso.
Entre las políticas pasivas, las más importantes, sin duda alguna, son las prestaciones por desempleo, que pueden subdividirse en dos niveles:
- Nivel contributivo. La prestación por desempleo es una prestación sustitutiva de los salarios que se abonan en función del tiempo y cuantía de la cotización. Se trata, propiamente, de un seguro de desempleo.
- Nivel asistencial. Subsidio por desempleo que se abona a los desempleados que han agotado la prestación contributiva, o en circunstancias especiales (emigrantes retornados, excarcelados, inválidos parciales, etc.).
Mientras que el nivel contributivo está basado claramente en la noción de seguro, ya que pretende garantizar al desempleado una renta sustitutiva del salario dejado de percibir, el nivel asistencial tiene, en el caso del desempleo, un carácter complementario al de la prestación contributiva, ya que tiende a cubrir las deficiencias de cobertura de la prestación contributiva.
Se han barajado muchas razones a favor y en contra de este tipo de medidas y, en ocasiones, la reforma de las condiciones de acceso a las mismas ha generado conflictos sociales de importancia. Entre las ventajas que se han esgrimido para la defensa de las prestaciones de desempleo, se pueden señalar las siguientes:3
- Actúan como un estabilizador automático de tipo keynesiano, al paliar los efectos que el desempleo provoca en las rentas de los desempleados: sin las mismas, tanto la economía de los desempleados como la economía en general empeorarían, y se profundizarían las recesiones económicas.
- Mejoran la posición negociadora de trabajadores y sindicatos, que elevan su salario de reserva. Al no existir personas desempleadas en situación de necesidad que ofrezcan sus servicios por un precio muy bajo, el resto de los trabajadores se siente relativamente seguro a la hora de plantear las negociaciones sobre incrementos salariales.
- Facilitan la elección de un nuevo trabajo, pues dotan al desempleado de los recursos necesarios que le permitan hacer una elección adecuada a sus cualificaciones y necesidades. El desempleado no tiene la constricción de la necesidad de trabajar para sobrevivir, y puede negociar las condiciones de un nuevo trabajo con más libertad.
- Ayudan al reciclaje y la recualificación profesional de los desempleados, al facilitar un recurso económico mientras se realiza la formación que debe permitir mejorar las oportunidades laborales del desempleado.
Por el contrario, entre los principales argumentos esgrimidos en contra de este tipo de prestaciones, se pueden encontrar los siguientes:
- Los crecientes problemas financieros para mantener el sistema de prestaciones: la disminución de la estabilidad en el empleo y el crecimiento de la temporalidad suponen un mayor número de (potenciales) beneficiarios, y un decrecimiento de los asalariados que deben subvenir a su financiación.
- Las prestaciones disminuyen la aversión al riesgo de los trabajadores y sus representantes, lo cual puede implicar que planteen estrategias negociadoras inductoras de una espiral inflacionista.
- Las prestaciones inducen a prolongar la permanencia en la situación de desempleo. Esto hace más difícil la lucha contra el desempleo y provoca la descualificación de los desempleados.
- Estos sistemas protegen demasiado a quienes han accedido al mercado de trabajo, y subprotege a los que ni siquiera han tenido la posibilidad de trabajar.
1.2. Análisis comparado
Resulta difícil comparar las diferentes estrategias de los países en lo que respecta a sus políticas de garantía de rentas de las personas en situación de desempleo. Al margen de las diferentes regulaciones de este tipo de medidas (requisitos de acceso y mantenimiento, fuentes de financiación, etc.), existen condicionantes de tipo cultural y de modelo de bienestar que intervienen en este punto.
Hay, sin embargo, varios mecanismos que pueden permitir esta comparación. El primero de ellos consiste en referenciar el volumen de gasto como porcentaje del PIB (producto interior bruto). Se mide así la intensidad del esfuerzo que un país realiza en este tipo de medidas (figura 14.2). Aquí se puede subrayar que prácticamente todos los países europeos destinan más recursos a las políticas pasivas que a las activas (sólo en determinado ejercicio puntual algún país nórdico, como por ejemplo Suecia, ha destinado más recursos a políticas activas que a pasivas). Y ello por las razones ya mencionadas: el gasto que supone pagar a un desempleado una prestación económica mensual no es el mismo que el de pagarle, por ejemplo, un curso de formación ocupacional o el de orientarle en su búsqueda de empleo. Determinar pautas de comportamiento (si los países con más desempleo gastan más, o si lo hacen los países de modelo nórdico de estado de bienestar) es muy difícil, pues este tipo de medidas se incardinan en el conjunto de políticas sociales y en los...
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