Cambiar las políticas de empleo a raiz de la crisis
| Autor | Fausto Miguélez |
| Cargo del Autor | Universidad Autónoma de Barcelona |
| Páginas | 151-168 |
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Aunque con fórmulas y modalidades diferentes, las políticas de empleo son formas de intervención del estado sobre el mercado de trabajo (Banyuls y otros, 2005). Los objetivos de tal intervención pueden y suelen perseguir el pleno empleo que, finalmente, es beneficioso para todos: empresas (beneficio empresarial), trabajadores y ciudadanos (salarios, jubilaciones y diversas prestaciones) y administraciones (impuestos), aunque las condiciones de ese pleno empleo puedan variar. Para empezar, el propio concepto de pleno empleo se puede someter a discusión tanto desde un punto de vista técnico como político; técnicamente, la tasa de cambio del empleo puede ser hoy mucho más alta que en el pasado por los grandes cambios en el mercado de trabajo y por tanto el desempleo estructural puede alcanzar cotas más altas; políticamente, hay que ver la tasa de paro que una sociedad es capaz de soportar y las condiciones de apoyo a esos parados que puede estar dispuesta a ofrecer. Por supuesto, también pueden variar las características del empleo que es objetivo de esas políticas: como mínimo podemos diferenciar entre empleo estable e inestable, o bien entre empleo aceptable y empleo de baja calidad, aunque aquí los indicadores sean menos precisos (Prieto y otros, 2009). En el modelo de empleo de un país -esto es, en la importancia que se de al empleo y a sus características así como a favorecer el acceso al mismo por todos los ciudadanos en igualdad de oportunidades- las políticas de empleo juegan un papel clave. Las políticas de empleo pueden corregir desigualdades y discriminaciones, pero también pueden mantenerlas o aumentarlas. Depende de cómo se implementen y quien las controle. Es decir, las políti-
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cas de empleo, como cualesquiera otras políticas, reflejan los intereses y la fuerza de los diversos colectivos de una sociedad, por tanto no son neutras ni por definición van a repartir bienestar equitativamente. Las políticas de empleo son una realidad relativamente reciente en la historia del trabajo, que tiene relación con el estado regulador, en muchos casos fuertemente vinculadas al estado de bienestar, aunque no siempre. Por ello adquieren su máximo relieve en situaciones de crisis económica.
Las políticas de empleo o mecanismos de intervención suelen ser de dos grandes tipos. El primero, es la regulación a través de normas que están llamadas a influir en las instituciones del mercado de trabajo: por ejemplo, las relativas a la contratación, a los salarios, a la negociación colectiva, a las condiciones de trabajo. El segundo tiene que ver con actuaciones del estado sobre la economía sea a nivel macro que sectorial o micro, se refieran al conjunto del empleo o a categorías del mismo; suelen implicar algún tipo de inversión pública para impulsar determinados objetivos alternativamente a otros posibles. El debate que relaciona crisis con políticas de empleo suele centrarse en éstas, que es lo que vamos a hacer en este artículo, a sabiendas de que estamos asumiendo un punto de vista relativo. Las primeras caen hoy bajo el capítulo que suele conocerse como reformas del mercado de trabajo las cuales, por supuesto, también actúan como políticas de empleo cuando no hay otras. Respecto a las actuaciones sobre la economía, suelen diferenciarse dos tipos de políticas: las políticas macroeconómicas y las políticas activas. La tradición de las primeras ha pasado en Europa, si tenemos en cuenta los últimos 50 años, de una concepción prevalentemente keynesiana o otra de estabilidad macroeconómica y de menor intervención del estado (Banyuls, 2005). Aunque, ciertamente, hay muchas variantes según países.
El neocorporatismo de las décadas 60 y 70 es la culminación del primer tipo de políticas macroeconómicas. Merced a los acuerdos entre actores políticos, sociales y económicos, los gobiernos impulsaban actividad económica, sea en el ámbito público que en el privado, cuando las empresas no podían garantizar empleo para todos. Para ello echaban mano de políticas fiscales y monetarias, al tiempo que propiciaban ciertas políticas de rentas. Los sindicatos solían responder con estrategias de control de salarios e incremento de la productividad, al tiempo que controlaban la conflictividad. Los empresarios aceptaban negociar estos dos parámetros. Pero aquellos acuerdos prácticamente han desaparecido en Europa. Desde el Tratado de Maastricht (1992) tiende a imperar el objetivo de estabilidad macroeconómica basada en los acuerdos de convergencia, que someten al control de la Unión el déficit, la deuda y la inflación, además de que la política monetaria ha quedado en manos de un Banco Central Europeo para aquellos países que han aceptado el euro. Por supuesto, los países no han perdido totalmente la capacidad de actuación en políticas macroeconómicas, pero la han visto reducida. Tienen en su mano la política fiscal, pero deben llevarla a cabo mirando de reojo a Bruxelas.
La menor intervención estatal ha propiciado políticas de flexibilización, también en el mercado de trabajo. Y sobre todo ha fomentado una intervención selectiva, diri-
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gida a ciertos grupos de trabajadores, con el fin de reactivar la entrada en el mercado de trabajo de quienes han salido o una inserción con mayor productividad de otros que tienen dificultades para conseguir un empleo. Por supuesto, desde el punto de vista de los trabajadores, estas políticas pueden ser vistas como apoyo a aquellos sectores que se puedan considerar débiles: particularmente los parados o quienes ocupen empleos de baja calidad. De cualquier manera, la tónica dominante en los países de la Unión es que las políticas de empleo se diferencian, en realidad se alejan, de las políticas económicas. Se convierten en instrumentos-apéndices para reajustar disfunciones del mercado de trabajo. Por supuesto, también se alejan de las políticas sociales, olvidando una cercanía que era característica del corporatismo: aquellos acuerdos buscaban ordenar las políticas económicas, las sociales y el empleo, en un cierto equilibrio de intercambios.
En resumen, las políticas de empleo que hoy existen pueden tener unas u otras características, ser más o menos garantistas, dar mayor o menor importancia a ese objetivo de facilitar el empleo para todos. Que se den unas políticas u otras depende de los equilibrios entre los diversos actores económicos, sociales y políticos. Pero la realidad en la Unión Europea es que las políticas de empleo, reducidas principalmente a las políticas activas del mercado de trabajo, se han convertido en un instrumento, en general no muy efectivo, que los gobiernos ponen a disposición de los trabajadores que están buscando empleo, en manera muy individualista, en el marco general de la competitividad de todos los procesos económicos.
Por ello, si era de interés preguntarse por el significado y la eficacia de esas políticas de empleo de la Unión cuando la tasa de empleo era del 7%, en España del 8%, es decir, a mediados de 2007, mucho más puede serlo ahora que en la Unión el incremento del paro va camino de los 3 puntos y en España se ha más que doblado. Para ello conviene que situemos adecuadamente la crisis actual por lo que al empleo se refiere.
Entre diciembre 2007 y diciembre 2009 se han perdido 1.831.000 empleos: en agricultura 123.200, en Construcción 890.800, en Industria 598.200, en Servicios 218.800. El principal agujero lo tenemos en la construcción debido a la explosión de la burbuja inmobiliaria, pero llama la atención la elevada contribución de la industria a esta pérdida, que en parte se refiere a industria vinculada a la construcción, en parte a menor demanda externa (caso particular de Catalunya en su industria exportadora) y en parte a menor demanda interna. También llama la atención la agricultura que ha perdido casi el 12% del empleo, continuando un proceso que ya existía antes de la crisis en el que el envejecimiento de su fuerza de trabajo juega un papel no pequeño. Por el contrario, cabría señalar que han resistido bastante bien los servicios en su conjunto, aunque con pérdidas
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en la hostelería y el comercio. Por lo que se refiere al paro, hemos pasado de 1.927.600 parados en 2007 a 4.326.500 en 2009, con un total de parados nuevos de 2.398.900. ¿Se ha tocado fondo en la destrucción de empleo y por tanto en el incremento del paro? Los más de 60.000 parados nuevos por mes del último trimestre de 2009 ponen de manifiesto que, muy probablemente, va a haber aún varios meses de incrementos del desempleo, aunque se de una desaceleración en el proceso. Ello se explica porque la recuperación del consumo será lenta y porque la construcción aún está perdiendo empleo. En realidad, los 1.802.700 ocupados de ese sector en diciembre de 2009 suponen aún el 10% de la población ocupada, al menos un punto por encima de la media de la Unión. Es la primera vez que España puede llegar, con bastante probabilidad, a 4 millones y medio de parados de los cuales 1.000.000 pueden ser inmigrantes. De manera que estaríamos ciegos si no viéramos que el paro es el problema número uno que requiere una solución inmediata, si no queremos enfrentarnos a problemas sociales y políticos de gran envergadura. Por lo demás, una comparación europea nos pone de manifiesto la delicada situación de España dentro de la UE.
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Esta panorámica indica la gran diferencia que hay entre España y el resto de países de la UE, con las excepciones de Lituania y Letonia, algo que es preocupante porque hace dos años España estaba sólo un punto escaso por encima de la media europea en términos de desocupación, mientras que en menos de dos años...
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