Pleno. Sentencia 186/2021, de 28 de octubre de 2021. Recurso de inconstitucionalidad 1200-2021. Interpuesto por el presidente del Gobierno respecto del artículo 88 de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2020, de 29 de abril, de medidas fiscales, financieras, administrativas y del sector público, y de creación del impuesto sobre instalaciones que inciden en el medio ambiente. Límites de la potestad tributaria de las comunidades autónomas: nulidad del precepto legal que fija, con efectos desde el 1 de enero de 2020, las cuantías del mínimo personal aplicables al tramo autonómico del impuesto sobre la renta de las personas físicas.
| Marginal | BOE-A-2021-19515 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
ECLI:ES:TC:2021:186
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José González Rivas, presidente; la magistrada doña Encarnación Roca Trías; los magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1200-2021, promovido por el presidente del Gobierno contra el art. 88 de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2020, de 29 de abril, de medidas fiscales, financieras, administrativas y del sector público, y de creación del impuesto sobre instalaciones que inciden en el medio ambiente, publicada en el «Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya» núm. 8124, de 30 de abril de 2020. Han comparecido y formulado alegaciones la Generalitat y el Parlamento de Cataluña. Ha sido ponente el magistrado don Pedro José González-Trevijano Sánchez.
I. Antecedentes
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Mediante escrito registrado en este tribunal el 3 de marzo de 2021, el abogado del Estado, en representación del presidente del Gobierno, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el art. 88 de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2020, de 29 de abril, de medidas fiscales, financieras, administrativas y del sector público, y de creación del impuesto sobre instalaciones que inciden en el medio ambiente (en adelante, Ley 5/2020). Este precepto fija, con efectos de 1 de enero de 2020, el importe del mínimo personal aplicable al tramo autonómico del impuesto sobre la renta de las personas físicas (en adelante, IRPF), que será de 5.550 euros anuales con carácter general, y de 6.150 euros anuales para contribuyentes cuya suma de bases liquidables (general y del ahorro) sea igual o inferior a 12.450 euros.
La representación estatal denuncia que la norma autonómica impugnada desborda el alcance de la cesión de competencias normativas a la comunidad autónoma sobre el IRPF, incidiendo en el ámbito competencial exclusivo del Estado sobre hacienda general (art. 149.1.14 CE) e infringiendo los arts. 10.2 y 19.2 a) de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las comunidades autónomas (en adelante, LOFCA), el art. 46 de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, «por la que se regula el sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común y ciudades con estatuto de autonomía y se modifican determinadas normas tributarias» (en adelante, Ley 22/2009) y el artículo 2.2 de la Ley 16/2010, de 16 de julio, «del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de Cataluña y de fijación del alcance y condiciones de dicha cesión» (en adelante, Ley 16/2010 o ley específica de cesión).
A) La demanda comienza recogiendo la doctrina constitucional sobre el contenido del título competencial del art. 149.1.14 CE (hacienda general) y su conexión con los arts. 133.1 y 157.3 CE, que confieren al Estado competencia exclusiva para regular sus propios tributos, el marco general de todo el sistema tributario y la delimitación de las competencias financieras de las comunidades autónomas respecto de las del propio Estado (STC 26/2015, de 19 de febrero, FJ 4). Asimismo, se destaca la evolución que ha experimentado el sistema de financiación autonómica desde 1997 hacia un modelo de hacienda presidido por el principio de corresponsabilidad fiscal, donde se amplía notablemente la financiación de carácter tributario por la vía de la cesión de determinados tributos estatales (STC 168/2004, de 6 de octubre, FJ 4).
B) A continuación, se establece el bloque de la constitucionalidad que opera en las comunidades autónomas de régimen común en materia de tributos estatales cedidos: (i) los arts. 10.1, 11 y 19.2 LOFCA; (ii) la disposición adicional séptima de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña (en adelante, EAC); (iii) los arts. 25-56 de la Ley 22/2009; y (iv) el art. 2.2 de la Ley 16/2010. Centrando el marco normativo competencial en el art. 46 de la Ley 22/2009 «alcance de las competencias normativas en el impuesto sobre la renta de las personas físicas», la Abogacía del Estado asevera que las competencias normativas cedidas deben interpretarse de forma restrictiva, limitándose a los elementos expresamente citados en el propio precepto [art. 46.2 f): «Las comunidades autónomas no podrán regular: […] f) En general, todas las materias no contempladas en el apartado 1»]. Así, en relación con el mínimo personal y familiar, las comunidades autónomas disponen de competencia normativa ex art. 46.1 a) para establecer incrementos y disminuciones en las cuantías correspondientes al mínimo del contribuyente y a los mínimos por descendientes, ascendientes y discapacidad a que se refieren los arts. 57, 58, 59 y 60 de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del impuesto sobre la renta de las personas físicas (en adelante, LIRPF), con dos límites: (i) ese incremento o disminución no puede exceder del 10 por 100 para cada una de las cuantías fijadas en la ley estatal [art. 46.1 a)]; y (ii) no pueden regularse los conceptos ni las situaciones personales y familiares comprendidos en cada uno de los mínimos (art. 57-60 LIRPF), así como las reglas de su aplicación previstas en el art. 61 LIRPF [art. 46.2 e)].
Tras un examen del contenido del art. 57 LIRPF, que determina que este mínimo personal será con carácter general de 5.550 euros anuales (apartado 1), aumentando en 1.150 euros anuales para contribuyentes con edad superior a sesenta y cinco años, y en 1.400 euros anuales adicionales para mayores de setenta y cinco años (apartado 2), el abogado del Estado argumenta que, de una interpretación conjunta de los arts. 46.1 a) y 46.2 e) de la Ley 22/2009, la competencia autonómica se limita a graduar las cuantías asignadas en el art. 57 LIRPF hasta un 10 por 100 pero sin poder alterar ninguno de los elementos o requisitos que constituyen la categoría de mínimo del contribuyente.
Esta es, a su juicio, la interpretación de los arts. 46.1 a) y 2 e) que resulta coherente con la regulación que la Ley 22/2009 hace de la competencia autonómica sobre las deducciones de la cuota íntegra autonómica, cuyo art. 46.1 c) permite a las comunidades autónomas crear ex novo determinados tipos de deducciones siempre que (i) no generen diferencias en la tributación de las actividades económicas, (ii) no provoquen distorsiones en la tributación de las rentas del ahorro, o (iii) no impliquen un tratamiento diferenciado entre diferentes categorías de rentas. En este sentido, el abogado del Estado afirma que si en el art. 46.1 a) se hubiese habilitado a las comunidades autónomas a crear categorías diferentes de contribuyentes a los que aplicar mínimos personales diferenciados, se habrían establecido, con toda seguridad, salvaguardas similares a las previstas en el art. 46.1 c), con el objetivo de evitar los citados efectos adversos o distorsionadores derivados de la diferente aplicación del impuesto en los diferentes territorios.
C) Finalmente, la representación estatal analiza el aquí impugnado art. 88 de la Ley 5/2020 regulador del mínimo del contribuyente aplicable al gravamen autonómico, que se fija con carácter general en 5.550 euros anuales (coincidente con el importe determinado con carácter general en la LIRPF), y en 6.105 euros cuando la suma de las bases liquidables general y del ahorro del contribuyente sea igual o inferior a 12.450 euros (lo que supone un incremento del 10 por 100 respecto de la cuantía prevista en la LIRPF).
a) De un lado, se considera que el precepto autonómico impugnado supone un exceso del ámbito competencial normativo cedido en el art. 46 de la Ley 22/2009 porque el incremento del 10 por 100 en la cuantía estatal del mínimo del contribuyente (art. 57.1 LIRPF) únicamente se aplica a un determinado tipo de contribuyentes, cuales son aquellos cuyas bases liquidables (general y del ahorro) sean iguales o inferiores a 12.450 euros. Esto implica que el legislador autonómico está regulando conceptos y circunstancias personales y familiares comprendidas en el mínimo del contribuyente que no se recogen en la norma estatal, que no exige para su aplicación que la base liquidable del contribuyente no exceda de una determinada cuantía.
b) De otro lado, se estima que este nuevo supuesto de mínimo del contribuyente creado por el art. 88 de la Ley 5/2020 no se acomoda a la naturaleza del mínimo personal y familiar tal y como queda configurado actualmente en la vigente LIRPF: (i) En primer lugar, el art. 56.1 LIRPF lo define como «la parte de la base liquidable que, por destinarse a satisfacer las necesidades básicas, personales y familiares del contribuyente, no se somete a tributación por este impuesto». Y precisamente porque estas necesidades básicas son las mismas para todos los contribuyentes con la misma situación personal y familiar con independencia de su nivel de rentas, la LIRPF solo tiene en cuenta las circunstancias personales y familiares (y no el nivel de renta) en la determinación de estos mínimos. (ii) En segundo lugar, los arts. 63 y 74 LIRPF prevén una mecánica de aplicación del mínimo personal y familiar que no es la de una exención, pues el importe del mínimo no se resta simplemente de la base liquidable (ello supondría un mayor ahorro para los contribuyentes con mayor tipo marginal y, por ende, mayor renta). Tanto para el cálculo del gravamen estatal como del autonómico, primero se aplica la escala a toda la base liquidable (sin restar el mínimo), después se aplica la escala al mínimo del contribuyente, y luego se resta la segunda cantidad de la primera. Solo así se logra que idénticas circunstancias personales y familiares produzcan idéntico ahorro fiscal, con independencia del nivel de renta del contribuyente.
c) Adicionalmente, se alega que la...
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