STS, 28 de Enero de 2004

PonenteRAFAEL FERNÁNDEZ VALVERDE
ECLIES:TS:2004:407
Número de Recurso6222/2000
ProcedimientoCONTENCIOSO - RECURSO CASACION
Fecha de Resolución28 de Enero de 2004
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

D. MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZD. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. JESUS ERNESTO PECES MORATED. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiocho de Enero de dos mil cuatro.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 5368/2001 interpuesto por la Letrada de LA JUNTA DE ANDALUCÍA, en la representación que por su cargo ostenta, siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado; promovido contra la sentencia dictada el 3 de diciembre de 1999 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en Recurso Contencioso-Administrativo nº 882/1997; sobre deslinde de bienes de derecho público marítimo terrestre.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha seguido el recurso nº 882/1997, promovido por LA JUNTA DE ANDALUCÍA, y en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, sobre deslinde de bienes de dominio público marítimo terrestre del tramo de costa comprendido entre el dique de San Felipe y Puerta de Tierra (Cádiz).

SEGUNDO

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 3 de diciembre de 1999, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Que con desestimación del recurso interpuesto por la Letrada de LA JUNTA DE ANDALUCÍA en la representación procesal que ostenta, debemos declarar y declaramos ajustado a derecho la Orden recurrida, sin costas.".

TERCERO

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de LA JUNTA DE ANDALUCÍA se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 4 de septiembre de 2000, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO

Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 12 de junio de 2001 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara sentencia por la que "estimando el presente Recurso, anule parcialmente la Orden recurrida, ordene que en la misma se declare la titularidad del Bien de Interés Cultural, Balneario de Ntra. Sra. de la Palma y del Real, conforme al artículo 37.3 de la LPHE, a favor de la Comunidad Autónoma Andaluza y subsidiariamente se ordene la declaración de la zona de dominio público marítimo-terrestre ocupada por dicho B.I.C. como adscrita a la Comunidad Autónoma Andaluza como titular de la instalación que se asienta sobre ella, de acuerdo con lo solicitado en el petitum de nuestra demanda.".

QUINTO

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 21 de mayo de 2002, ordenándose también, por providencia de 13 de junio de 2002, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Abogado del Estado) a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 12 de septiembre de 2002, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia que "desestime íntegramente las pretensiones de la actora, imponiéndole las costas del recurso de casación.".

SEXTO

Por providencia de fecha 4 de diciembre de 2003 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 14 de enero de 2004, en que tuvo lugar.

SÉPTIMO

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó en fecha de 3 de diciembre de 1999, en su recurso contencioso administrativo nº 882/97, por medio de la cual se desestimó el formulado por la JUNTA DE ANDALUCÍA contra la Orden Ministerial del Ministerio de Medio Ambiente de fecha 12 de septiembre de 1997, que aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa, de unos cuatro mil quinientos quince (4.515) metros comprendido entre el Dique de San Felipe y Puerta de Tierra, en el término municipal de Cádiz.

SEGUNDO

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo declarando la conformidad con el ordenamiento jurídico de la resolución recurrida.

Se basó para ello, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación:

  1. Que, partiendo de una circunstancia fáctica inamovible, cual es que el edificio descrito como Balneario de Nuestra Señora de la Palma y del Real, se encuentra «levantado sobre pilares que se asientan en la arena de la playa de la Caleta ... levantado en virtud de concesión otorgada a la Diputación de Cádiz por R.O. de 6 de diciembre de 1.924 sin plazo dejando a salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de tercero conforme a la Ley de Puertos de 1.880», la sentencia establece «una serie de consecuencias jurídicas que han de presidir todo el debate: a) la Orden Ministerial recurrida no integra ex novo el terreno que ocupa el Balneario en el dominio público; b) ya era dominio público natural en cuanto estricta playa conforme a las Leyes de 1.880 y 1.969 de Costas; c) lo que hace la Orden recurrida es confirmar la demanialidad; d) la Diputación titular del inmueble nunca fue dueña del terreno sobre el que se asienta sino del inmueble levantado sobre él y en régimen de concesión del dominio público».

  2. Que la primera y principal pretensión de la Junta de Andalucía, cual era que se ordenase por la Sala que en la citada Orden «se declare la titularidad del Bien de Interés Cultural, Balneario de Nuestra Señora de La Palma y del Real, conforme al artículo 37.3 de la Ley de Patrimonio Histórico, a favor de la Comunidad Autónoma Andaluza», es rechaza por la Sala de instancia en el FJ 5 de la sentencia, pues «el deslinde no tiene por objeto otra cosa que determinar si unos determinados terrenos tienen las características geo-morfológicas que definen los artículo 3 a 5 de la Ley 22/88 de 28 de julio de Costas y una vez contrastadas tales características se declararán como demaniales (artículo 11) con los efectos que en general determina el artículo 13 de la misma Ley, sin que quepan reservas de titularidad dominical (artículo 9) al modo como existían en la Ley de 1.969 (artículo 6). Pero hay más, y es que los terrenos en cuestión aquí ya eran de dominio público antes del actual deslinde y así estaban considerados desde el documento concesional de 1.924. Por esto, y por estricta aplicación del artículo 13 de la Ley, los efectos registrales son los que el citado artículo establece y no hay, por ello, lesión de los artículos 1 y 34 de la Ley Hipotecaria».

  3. Que, con fundamento en el artículo 132 CE, se añade que «la pervivencia de la titularidad dominical en favor del Estado es incuestionable», sin que a tal titularidad se oponga la coexistencia con otras figuras jurídicas (concesión) o con «especiales sistemas de gestión, conservación y ocupación por titulares ajenos al Estado». Según se expone «el Estado tiene competencias exclusivas conforme al artículo 149 CE sobre concesiones administrativas (18ª) y defensa del patrimonio cultural (28ª) haciendo a continuación una salvedad importante: "sin perjuicio de su gestión por las Comunidades Autónomas". Por su parte el artículo 148 CE prevé que las Comunidades asuman competencias en materia de ordenación del territorio (3ª), patrimonio monumental (16ª) y cultura (17ª). En desarrollo de este último precepto el Estatuto andaluz (L.O. 6/81 de 30 de diciembre) declara la competencia exclusiva de la Comunidad en materia de protección del patrimonio artístico (artículo 13-17) pero "sin perjuicio del artículo 149-28ª de la Constitución", es decir, reconociendo que en los bienes de titularidad estatal que puedan integrarse en el patrimonio cultural se pueda encomendar a la Comunidad su gestión y cuidado».

  4. Que, en síntesis, lo pretendido por la Comunidad Autónoma recurrente es «asumir la titularidad del terreno en forma contraria a lo dispuesto en el artículo 9.1 de la Ley de Costas y procediendo en realidad a desafectar por Decreto 163/89 de 4 de julio una parte del dominio público estatal que es indisponible e inalienable».

  5. Que, en consecuencia, se rechaza por la sentencia de instancia que la Orden Ministerial recurrida, en modo alguno, invada «potestad alguna autonómica porque se limita a confirmar (que no a declarar simplemente) que la porción de playa sobre la que se asienta el Balneario sigue siendo de dominio público», situación que es compatible con que «sobre esa porción de playa se permitiese levantar un edificio por vía de concesión que en ningún momento se ha declarado extinguido por alguna de las vías del artículo 78 de la Ley».

  6. Por todo lo anterior la sentencia rechaza que el Decreto autonómico 163/1989, de 4 de julio, pudiera declarar la expropiación del terreno, pues «lo único transmisible (era) el derecho de ocupación», rechazando, igualmente, la argumentación del mismo con base en la Ley de Patrimonio Histórico Español y en la Ley de Expropiación Forzosa, por cuanto el artículo 37 de la primera Ley se refiere tácitamente a los «bienes que no sean propiedad del Estado (pues en caso contrario no habría necesidad de expropiar)», y, por otra parte, el artículo 1º de la segunda Ley considera objeto de la potestad expropiatoria no solo el derecho de domino «sino que la extiende a toda clase de derechos sobre ellos».

  7. La sentencia también rechaza la pretensión subsidiaria de la demanda de que se ordene «la declaración de la zona de dominio público marítimo terrestre ocupada por el Bien de Interés Cultural como adscrita a la Comunidad Autónoma Andaluza como titular de la instalación que se asienta sobre ella»; pretensión que se sostiene, según se expresa en la demanda, «sobre la base de una errónea identificación jurídica de los conceptos de suelo y superficie» al que -en la demanda-- se llega con base en un certificado emitido por el Jefe de la Demarcación de Costas «de desdichado contenido, sin valor vinculante y sin facultades para decidir aspectos jurídicos», que la sentencia descalifica, confirmando la Orden impugnada en cuanto la misma se pronuncia por el «mantenimiento de la titularidad estatal de todo el terreno de la playa», así como por la «posibilidad (que entendemos puede ser automática) de consolidar la gestión y aprovechamiento a favor de la Comunidad Autónoma en cuanto a ese edificio singular sobre el que legalmente tiene asumida la tutela tal Comunidad».

TERCERO

Contra esa sentencia ha interpuesto la Comunidad Autónoma recurrente recurso de casación, en el cual esgrimen un total de tres motivos de impugnación que se articulan a través del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio, sin que ninguno de ellos, sin embargo, pueda prosperar, como veremos tras analizarlos en forma pormenorizada.

CUARTO

El primer motivo, se formula al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, al considerar que la sentencia recurrida ha infringido el artículo 13.27 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, en relación con el 149.1.28 y 149.2 de la Constitución, y 37.3 de la Ley del Patrimonio Histórico Español, así como de la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional que se cita en el desarrollo del motivo.

El precepto estatutario de precedente cita, que la Comunidad Autónoma considera infringido, señala que «La Comunidad Autónoma de Andalucía tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: 27) Patrimonio histórico, artístico, monumental, arqueológico y científico, sin perjuicio de lo que dispone el número 28 del apartado 1 del art. 149 de la Constitución», articulándose dicha competencia, desde el punto de vista normativo, por las leyes -estatal y autonómica-- de Patrimonio Histórico y disposiciones reglamentarias que las desarrollan. El artículo 37.3 de la Ley 16/1985, de 25 de, de Patrimonio Histórico Español (LPHE), considera que «será causa justificativa de interés social para la expropiación por la Administración competente - en este caso, la Comunidad Autónoma de Andalucía-- de los bienes afectados por una declaración de interés cultural el peligro de destrucción o deterioro, o un uso incompatible con sus valores».

  1. Expone -y, pretende, con carácter principal--, la representación de la Comunidad Autónoma recurrente, partiendo de los anteriores preceptos, que el Decreto 163/1989, de 4 de julio, declaró, a efectos de expropiación forzosa, de interés social la conservación, el mantenimiento y uso adecuado del edificio denominado Balneario de Nuestra Señora de la Palma y del Real, de la Ciudad de Cádiz, y que tal potestad expropiatoria «tiene por finalidad última la atribución de titularidad dominical», resultando la Comunidad, en virtud de la expropiación «titular del Bien de Interés Cultural» y rechazando que lo adquirido «sea un mero derecho concesional». Señala, igualmente, que «las normas de protección del patrimonio histórico y las competencias atribuidas a la Comunidad Autónoma respecto del mismo, deben prevalecer frente a las disposiciones de la Ley de Costas en cuanto al bien inmueble declarado bien de interés cultural enclavado en la zona de dominio público marítimo-terrestre», fundamentando tal planteamiento con cita de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional en sus SSTC 149/1991 y 102/1995 y exigiendo que tal titularidad sobre el Balneario -bien de interés cultural-- debe ser reconocida en el mismo acto de deslinde, como consecuencia de la titularidad competencial autonómica en materia de patrimonio histórico, «con independencia de que se encuentre deslindado dentro de la zona marítimo terrestre». Se argumenta, también, con base en los principios de preferencia y especificidad que hacen que «el título competencial relativo a la protección del patrimonio histórico, con la titularidad autonómica que impone, sea preferente a la titularidad demanial del Estado», ya que, «la Ley de Costas no puede asegurar la protección del patrimonio histórico». Por último, se niega que lo expropiado fuera simplemente una concesión, sino «en todo caso, un Bien de Interés Cultural para su protección», que luego ha sido adscrito a un servicio público de competencia autonómica, señalándose al respecto que «el ejercicio de estas competencias se asientan en la titularidad sobre el Bien de Interés Cultural», por lo que la sentencia de instancia «incurre en vulneración de las competencias autonómicas en materia de patrimonio histórico si se hiciese depender su ejercicio de una previa concesión demanial».

    Los artículos 148 y 148 establecen el marco para la distribución de competencias entre el Estado y, en este caso, la Comunidad Autónoma de Andalucía, en relación con el patrimonio histórico. El primero de los preceptos atribuye a las Comunidades Autónomas la posibilidad de asumir competencias, entre otras, sobre las materias de «gestión en materia de protección del medio ambiente» (148.1.9º) y «patrimonio monumental de interés de la Comunidad Autónoma». Por su parte, el segundo de los preceptos constitucionales dispone que el Estado cuenta con competencias exclusivas en materia (1.28) de «defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades Autónomas».

    Desde esta perspectiva, corresponden a las Comunidades Autónomas:

    1. La facultad de incoación e instrucción de los expedientes para la declaración de interés cultural de un bien, o, en su caso, la inclusión en el Inventario General. Así aconteció con el balneario gaditano, pues mediante Resolución de la Dirección General de Bienes Culturales de la Consejería de Cultura de la Junta de Andalucía, de fecha 22 de noviembre de 1990, se incoó el expediente que luego se resolvió ante el Ministerio de Cultura, que por Real Decreto 1728/1990, de 28 de diciembre, declara bien de interés cultural el edificio y su zona circundante desde el Castillo de Santa Catalina hasta el de San Sebastián de la Ciudad de Cádiz.

    2. La intervención en la propiedad privada histórica, esto es, la aplicación del estatuto jurídico que para los bienes de esta naturaleza se prevé en la Ley de Patrimonio Histórico.

    En síntesis, la Constitución ha hecho del Patrimonio Histórico una competencia compartida entre el Estado y las Comunidades Autónomas, cuyos límites concretos se hayan determinados por la Ley de Patrimonio Histórico vigente.

    La jurisprudencia del Tribunal Constitucional, analizando, sucesivamente, las tres Leyes de Patrimonio Histórico, de Costas y de Aguas, han clarificado la cuestión.

    A). Por su parte, la STC 17/1991, 31 de enero, que resolvió los conflictos y recurso formulados contra la Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histórico-Artístico Español puso de manifiesto que «El artículo 149.1.28 de la C.E. señala como competencia exclusiva del Estado la "defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades Autónomas". Y los distintos Estatutos de Autonomía de las Comunidades recurrentes asumen, como se ha dicho, competencias exclusivas en materia de patrimonio histórico, artístico, monumental y arqueológico y en archivos, bibliotecas y museos que no sean de titularidad estatal, dejando siempre a salvo la competencia del Estado prevista en el art. 149.1.28 de la C.E. Pero, además, les atribuyen también competencia exclusiva en materia de cultura (arts. 9.4 del Estatuto catalán, 27.19 del gallego y 10.17 del País Vasco, donde asimismo se deja a salvo lo previsto en el art. 149.2 de la Constitución). Esa atribución de competencia en la materia a las Comunidades Autónomas recurrentes se extiende a todo el patrimonio histórico, artístico, monumental, arqueológico y científico, puesto que sólo se atribuye expresamente al Estado en cuanto a la defensa contra la exportación y la expoliación o a los museos, bibliotecas, y archivos de su titularidad (art. 149.1.28)».

    Respondiendo al planteamiento, realizado por las Comunidades Autónomas recurrentes, el Tribunal Constitucional señala que «no hay duda de que estos bienes, por su naturaleza, forman parte de la cultura de un país y por tanto del genérico concepto constitucional de la "cultura"; es posible por ello hallar en la referida integración fundamento para una competencia estatal más amplia que la derivada del concreto título antes dicho. Como este Tribunal ya ha tenido ocasión de señalar (SSTC 49/1984, 157/1985 y 106/1987), "la cultura es algo de la competencia propia e institucional, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas..." . "Esta es la razón a que obedece el art. 149.2 C.E. en el que después de reconocer la competencia autonómica se afirma una competencia estatal, poniendo el acento en el servicio de la cultura como deber y atribución esencial». Llegándose a la conclusión de que «debe, pues, afirmarse la existencia de una competencia concurrente del Estado y las Comunidades Autónomas en materia de cultura con una acción autonómica específica, pero teniéndola también el Estado "en el área de preservación del patrimonio cultural común, pero también en aquello que precise de tratamientos generales o que haga menester esa acción pública cuando los fines culturales no pudieran lograrse desde otras instancias" (STC 49/1984, ambas citadas). La integración de la materia relativa al patrimonio histórico-artístico en la más amplia que se refiere a la cultura permite hallar fundamento a la potestad del Estado para legislar en aquélla».

    Y se termina reiterando que «la distribución de competencias Estado-Comunidades Autónomas en cuanto al Patrimonio Cultural, Artístico y Monumental haya de partir de aquel título estatal pero articulándolo con los preceptos estatutarios que definen competencias asumidas por las Comunidades Autónomas en la materia. El Estado ostenta, pues, la competencia exclusiva en la defensa de dicho patrimonio contra la exportación y la expoliación, y las Comunidades Autónomas recurrentes en lo restante, según sus respectivos Estatutos; sin que ello implique que la eventual afectación de intereses generales o la concurrencia de otros títulos competenciales del Estado en materia determinada no deban también tenerse presentes como límites que habrá que ponderar en cada caso concreto. (Así los títulos que resultan, v. gr. de los números 6 y 8 del art. 149.1.)».

    La cuestión, sin embargo, no si sitúa en el clásico conflicto de la distribución competencial, resuelto por la STC de precedente cita, pues lo que acontece en el presente supuesto es que la Comunidad Autónoma esgrime, frente al Estado, su título competencial compartido en materia de Patrimonio Histórico, pero no frente al mismo título estatal compartido, sino frente a la actuación estatal, en materia de costas, y, en concreto, sobre el dominio público marítimo terrestre (DPMT); esto es, concretamente, frente a la actuación de deslinde del mismo. En realidad, el planteamiento autonómico se articula, sucesivamente, sobre la base de dos argumentaciones complementarias entre sí: El deslinde del DPMT que realizara la Administración estatal no puede incluir en su ámbito al balneario gaditano, por cuanto, según se expresa, (1º) en uso de sus competencias en materia de patrimonio histórico, la Junta de Andalucía había procedido en su día a la expropiación del mismo, (y 2º) así como a la inscripción de su propiedad, sin oposición por parte del Estado, en el Registro de la Propiedad nº 3 de Cádiz.

    También el Tribunal Constitucional resolvió esta cuestión, relativa a la incidencia de la titularidad del dominio público estatal sobre la precedente de la distribución competencial Estado-Comuniades Autónomas. De tal jurisprudencia no puede, en modo alguno, desprenderse, que el título competencial autonómico que se esgrime cuente con potencialidad para poder convertir a la Junta de Andalucía en «titular del Bien de Interés Cultural» y no simplemente en titular de «un mero derecho concesional».

    Por ello fue rechazada la pretensión autonómica de que «las normas de protección del patrimonio histórico y las competencias atribuidas a la Comunidad Autónoma respecto del mismo, deben prevalecer frente a las disposiciones de la Ley de Costas en cuanto al bien inmueble declarado bien de interés cultural enclavado en la zona de dominio público marítimo-terrestre», pues no resulta de recibo que «el título competencial relativo a la protección del patrimonio histórico, con la titularidad autonómica que impone, sea preferente a la titularidad demanial del Estado».

    Esto es, como antes dijimos, citando la STC que nos ocupa, la competencia autonómica andaluza, --constitucional y estatutariamente reconocida en materia de patrimonio histórico (en los términos que hemos concretado)-- no puede implicar una afectación «de (los) intereses generales», o bien «de otros títulos competenciales del Estado en materia determinada», como en el supuesto de autos serían las competencias en materia de costas, pues tales títulos estatales deben «también tenerse presentes como límites que habrá que ponderar en cada caso concreto». .

    Estos fueron los, por otra parte conocidos, pronunciamientos del Tribunal Constitucional en relación con las dos citadas leyes estatales de Costas y de Aguas.

    B). Efectivamente, por su parte, la STC 149/1991, de 14 de julio, se pronunció sobre la constitucionalidad de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, señalando al respecto, con cita de precedentes que «es sabido que, según una doctrina que muy reiteradamente hemos sostenido (SSTC 77/1984, FJ 3.º, 227/1988, FJ 14, y 103/1989, FJ 6.º.a), la titularidad del dominio público no es, en sí misma, un criterio de delimitación competencial y que, en consecuencia, la naturaleza demanial no aísla a la porción del territorio así caracterizado de su entorno, ni la sustrae de las competencias que sobre ese aspecto corresponden a otros entes públicos que no ostentan esa titularidad. Tal doctrina no significa, sin embargo, que la Constitución no establezca con absoluta precisión que es competencia propia del Estado la determinación de aquellas categorías de bienes que integran el dominio público natural y que atribuya al Estado la titularidad del mismo, como ya se declaró en la STC 227/1988 (fundamento jurídico 14). Según allí se demuestra no sólo resulta, en efecto, del análisis del art. 132 C.E. la conclusión de que "tratándose del demanio natural es lógico que la potestad de demanializar se reserve en exclusiva al Estado y que los géneros naturales de bienes que unitariamente lo integran se incluyan asimismo, como unidad indivisible en el dominio estatal", sino que esa solución es la única compatible con otros preceptos constitucionales, muy especialmente los contenidos en los párrafos primero y octavo del apartado primero del art. 149. Esta facultad del legislador estatal para definir el dominio público estatal (art. 132.2 C.E.) y para establecer el régimen jurídico de todos los bienes que lo integran, está constitucionalmente sujeta a condicionamientos que la propia Constitución establece de modo explícito o que implícita, pero necesariamente, resultan de la interpretación sistemática de la Norma fundamental. Como en el presente caso el contenido del dominio público, el género de bienes que lo integran, está establecido por la propia Constitución, el legislador se limita, al definirlo, a ejecutar un mandato constitucional y se excusan otras consideraciones respecto del condicionamiento que a la facultad para incluir en el dominio público, genéricamente, los bienes de otra naturaleza o clase, impone la misma Constitución. Si resulta necesario recordar que, en lo que toca al régimen jurídico de los bienes que integran el dominio público marítimo-terrestre, el legislador no sólo ha de inspirarse en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, sino que además ha de adoptar todas las medidas que crea necesarias para preservar sus características propias. Ciertamente esta inclusión en la legislación reguladora del régimen jurídico de los bienes del dominio público natural cuya titularidad corresponde al Estado de las medidas de protección necesarias para asegurar la integridad de esa titularidad se impone como necesidad lógica en todo caso, y así lo declaramos, en lo que concierne a las aguas, en la ya citada STC 227/1988 (fundamento jurídico 18). En el caso del dominio público marítimo-terrestre se trata además, sin embargo, de una expresa necesidad jurídico-positiva, constitucional, pues como es obvio, el mandato del constituyente quedaría burlado si el legislador obrase de modo tal que, aun reteniendo físicamente en el dominio público del Estado la zona marítimo-terrestre, tolerase que su naturaleza y sus características fueran destruidas o alteradas».

    Partiendo de la naturaleza y características de la zona marítimo-terrestre y tras reiterar las funciones sociales de la misma que la Carta Europea del Litoral resume, la STC señala que para servir a las mismas el legislador estatal no sólo está facultado, sino obligado, a proteger el demanio marítimo-terrestre a fin de asegurar tanto el mantenimiento de su integridad física y jurídica, como su uso público y sus valores paisajísticos, añadiendo que «estas finalidades que ampara el art. 45 C.E. no pueden alcanzarse, sin embargo, sin limitar o condicionar de algún modo las utilizaciones del demanio y el uso que sus propietarios pueden hacer de los terrenos colindantes con él y, en consecuencia, tampoco sin incidir sobre la competencia que para la ordenación del territorio ostentan las Comunidades Autónomas costeras. Esta incidencia está legitimada, en lo que al espacio demanial se refiere, por la titularidad estatal del mismo».

    C). Por su parte, con anterioridad, la STC 227/1988, 29 de noviembre, dictada en relación con la Ley de Aguas, ya había señalado que «con base en el texto de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía, las normas que distribuyen competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas sobre bienes de dominio público no prejuzgan necesariamente que la titularidad de los mismos corresponda a éste o a aquéllas. Así lo demuestra el hecho de que varios Estatutos de Autonomía, entre ellos el del País Vasco (art. 10.31), el de Galicia (art. 27.3) y el de las Islas Baleares (art. 10.3), hayan asumido competencias sobre la ordenación del litoral, siendo así que el art. 132.2 de la Constitución considera inequívocamente como de dominio público estatal la zona marítimo-terrestre y las playas».

    Se añadía que «son, en principio, separables la propiedad pública de un bien y el ejercicio de competencias públicas que lo utilizan como soporte natural. En otros términos, no puede compartirse sin más la afirmación de que, en todo caso, la potestad de afectar un bien al dominio público y la titularidad del mismo sean anejas a las competencias, incluso legislativas, que atañen a la utilización del mismo». Y concluía señalando que «en definitiva, la cuestión planteada no puede resolverse induciendo libremente de las reglas competenciales sobre la ordenación, gestión, aprovechamiento o reserva al sector público de determinados recursos lo que esas mismas reglas no dicen sobre la titularidad demanial de los mismos. Por eso parece conveniente partir del análisis de los preceptos constitucionales que regulan específicamente el dominio público.

    La Constitución se refiere expresamente a los bienes de dominio público en los dos primeros apartados del art. 132. Este precepto reserva a la ley la regulación de su régimen jurídico, sobre la base de algunos principios que ella misma establece (apartado 1), y dispone que "son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental» (apartado 2). Ciertamente, este art. 132.2 no es en sí mismo una norma de distribución de competencias, ni traza nítidamente la frontera entre un dominio público estatal y otro autonómico. Lo que establece, junto a la asignación directa y expresa de algunas categorías genéricas de bienes al dominio público estatal, es una reserva de ley --obviamente de ley del Estado-- para determinar qué otros bienes han de formar parte de ese mismo dominio público adscrito a la titularidad estatal. Pero eso no significa, como es evidente, que corresponda en exclusiva al Estado la incorporación de cualquier bien al dominio público, ni que todo bien que se integre en el demanio deba considerarse, por esta misma razón, de la titularidad del Estado.

    Ello no obstante, el art. 132.2 de la Constitución ofrece una clara pauta interpretativa para determinar los tipos de bienes que el legislador estatal corresponde en todo caso demanializar, si así lo estima oportuno en atención a los intereses generales, incluyéndolos en el dominio público estatal. Dicha pauta se deduce de una lectura sistemática del conjunto del precepto, y se confirma, en la línea de la interpretación unitaria de la Constitución a que hemos hecho referencia con anterioridad, si se tiene en cuenta, por un lado, el significado y alcance de la institución del dominio público y, por otro, los preceptos constitucionales relativos a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas que guardan directa relación con el régimen jurídico de la titularidad de los bienes».

    La Constitución ha dispuesto así que algunos de los tipos de bienes que doctrinalmente se han definido como pertenecientes al demanio "natural" formen parte del dominio público del Estado. Sin embargo, con un criterio flexible, no ha pretendido agotar la lista o enumeración de los géneros de bienes que, asimismo, en virtud de sus caracteres naturales, pueden integrarse en el demanio estatal ("en todo caso", reza el art. 132.2), pero sí ha querido explícitamente reservar a la ley, y precisamente a la ley estatal, la potestad de completar esa enumeración. Así se desprende, por lo demás, del inciso inicial de este art. 132.2: "Son de dominio público estatal los que determine la ley ...". Tanto el verbo utilizado ."son", en vez de la expresión "pueden ser"--, como la misma reserva absoluta de ley indican a las claras que la Constitución se está refiriendo no a bienes específicos o singularmente identificados, que pueden ser o no de dominio público en virtud de una afectación singular, sino a tipos o categorías genéricas de bienes definidos según sus características naturales homogéneas. En caso contrario, resultaría difícilmente explicable la reserva absoluta a la voluntad del legislador estatal que el precepto establece, pues no es imaginable que la afectación de un bien singular al dominio público requiera en todo caso la aprobación de una ley, asimismo singular, sino que normalmente deberá bastar el correspondiente acto administrativo adoptado en virtud de una genérica habilitación legal. En cambio, cuando se trata de categorías completas de bienes formados por la naturaleza, a semejanza de los que en el propio precepto constitucional se declaran de dominio público, el art. 132.2 exige la demanialización por ley y sólo por ley del Estado. Al tiempo, y por lo que aquí interesa, viene a señalar que, en tales supuestos, los bienes demanializados se integran necesariamente en el dominio público estatal

    .

    Por todo ello, debe afirmarse que la conclusión alcanzada por la Sala de instancia resulta de todo punto correcta. La titularidad estatal sobre el dominio público natural -que, entre otros, el marítimo terrestre constituye-- no es un título competencial estatal que excluya las competencias autonómicas sobre el mismo; pero, tales competencias autonómicas -en el supuesto de autos, en materia de patrimonio histórico-- en modo alguno cuentan con potencialidad jurídica suficiente para alterar -o sustraer-- el régimen estatal en relación con el dominio público natural. Esto es, las competencias autonómicas andaluzas, con toda la amplitud constitucional y estatutariamente antes señalada, no pueden afectar a la titularidad estatal del dominio público marítimo terrestre, ni siquiera utilizando la vía expropiatoria, ni aun amparándose en una inscripción registral, como luego se examinará.

  2. Solicitaba o reclamaba, también, si bien subsidiariamente, la Comunidad Autónoma andaluza recurrente que, ante la inviabilidad de la titularidad dominical, al menos pudiera contar con «un título mas intenso y estable que la mera concesión», cual sería «la llamada adscripción demanial», figura contemplada en la Ley de Costas y, según manifiesta, «por la que se configura un régimen se separación de titularidades demaniales para asegurar el ejercicio de las competencias sectoriales de las Comunidades Autónomas sobre el domino público marítimo- terrestre», aun reconociendo, en su solicitud, «la no previsión de la posibilidad en la Ley de Costas».

    Efectivamente, el ámbito objetivo de las mismas se limita a los supuestos de «la construcción de nuevos puertos y vías de transporte de la titularidad de aquellas», que no es el caso de autos. La figura de las adscripciones de bienes de demanio marítimo-terrestre es configurada, en los artículos 49 y 50 de la Ley de Costas, para «vincular porciones costeras con el fin de permitirles el ejercicio de sus competencias en dos materias: puertos y vías de comunicación», como también señaló la citada STC 149/1991, de 14 de julio. En consecuencia, «la adscripción demanial es un instrumento puesto por la Ley al servicio de las Comunidades Autónomas, que al actuar dos de sus competencias sectoriales con incidencia en el territorio costero, quedan exentas del régimen concesional general, y pueden obtener la utilización privativa de zonas del dominio público de una forma similar a las reservas en favor de la Administración del Estado».

    La misma STC analiza el grado de adecuación del art. 49 de la Ley de Costas al bloque de la constitucionalidad, siendo preciso para ello esclarecer la imbricación de titularidades que se produce en los espacios portuarios, que, lo mismo que los aeropuertos (STC 68/1984), son espacios en los que se llevan a cabo funciones diversas, correspondientes a distintas Administraciones (STC 77/1984, fundamento jurídico 2.º). Y, en relación con el art. 50 de la Ley de Costas, que regula la reversión de los bienes adscritos a una Comunidad Autónoma como soporte de los puertos y vías de comunicación de su titularidad, también se suscitaron problemas diferentes en la STC de precedente cita: el relativo a aquellos supuestos que según el precepto justifican la reversión, el referente a quién es el legitimado para adoptar dicha decisión y, por último, el que toca a la reglamentación del consiguiente procedimiento.

    Sin embargo, ninguno de los dos supuestos puede extrapolarse o extenderse a la construcción del balneario de autos, con un claro origen concesional, que es lo único que mantiene la Junta de Andalucía, suficiente para la articulación de sus competencias y para el ejercicio de las funciones al que ha sido destinado, y ello, pese a la existencia de la inscripción registral derivada del procedimiento expropiatorio, en su día seguido, cuyo ámbito debió limitarse al de la concesión originaria, la cual -justamente-- es también el resultado jurídico derivado del deslinde.

QUINTO

El segundo motivo, se formula, también, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, al considerar que la sentencia recurrida ha infringido - igualmente-- el artículo 13.27 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, y 13.2 de la Ley del Patrimonio Histórico Español.

Se insiste, en este segundo motivo, en la vulneración del artículo 13.27 del Estatuto de Autonomía de Andalucía (que como se ha expresado atribuye e la misma competencia exclusiva, entre otras, en las materias de «27) Patrimonio histórico, artístico, monumental, arqueológico y científico, sin perjuicio de lo que dispone el número 28 del apartado 1 del art. 149 de la Constitución»), relacionándose tal precepto, ahora, según se expresa, con el artículo 13.2 LPHE. No obstante, de la exposición del motivo y del sentido de la misma, da la sensación que el precepto que pretende invocarse es el 12.3 de la misma LPHE.

Tal precepto (12) previene, en su apartado 1 que «los bienes declarados de interés cultural serán inscritos en un Registro General dependiente de la Administración del Estado cuya organización y funcionamiento se determinarán por vía reglamentaria»; obligación de inscripción que, según el apartado 3, del artículo 12 (que parece ser el considerado infringido), «cuando se trate de Monumentos y Jardines Históricos la Administración competente además instará de oficio la inscripción gratuita de la declaración en el Registro de la Propiedad».

Esto es, si bien se observa, tal precepto establece una doble obligación de inscripción registral: una primera, de carácter genérico, cuyo ámbito son todos los bienes declarados de interés cultural, cualquiera que sea su naturaleza, y que se materiliza en un registro de carácter administrativo dependiente de la Administración del Estado. Y, en segundo lugar, el precepto, en su apartado 3, contempla una segunda inscripción, cuyo ámbito son exclusivamente los Monumentos y los Jardines Históricos; tal inscripción, efectivamente, se practica en el correspondiente Registro de la Propiedad, pero no se trata de una inscripción que afecte a la titularidad del inmueble (luego Monumento o Jardín Histórico), la cual no se ve alterada por la declaración que se efectúa, pues lo que el precepto impone es que se deje constancia en el Registro de la Propiedad, en el que el bien ya está inscrito, de que en relación con el mismo se ha producido una declaración administrativa por la que se le ha concedido la condición de histórico, con todas las consecuencias de ello derivadas. Esto es, lo pretendido es dejar constancia en el Registro de la Propiedad de tal declaración, otorgándole a la misma la correspondiente publicidad registral, pero sin que la misma produzca alteración alguna en la titularidad del bien. Y, obviamente, menos alteración aun de titularidad produciría la declaración de referencia en un supuesto, como el de autos, en el que la misma declaración se produce sobre un bien que forma parte del dominio público marítimo terrestre, sin perjuicio de su concesión.

SEXTO

El tercer y último motivo, se formula, igualmente, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, al considerar que la sentencia recurrida ha infringido los artículos 1 y 38 de la Ley Hipotecaria de 8 de febrero de 1946.

Es cierto que en el supuesto de autos se ha producido una inscripción registral, debiendo dejarse constancia de las circunstancias en que (1º) la misma se produjo, así como de la forma en que (2º), para ello, se prestó, además, el consentimiento de la Administración estatal competente en materia de costas.

  1. Siendo pública y notoria en la ciudad de Cádiz la situación de abandono del singular del edifico y su entorno, a propuesta de la Consejería de Cultura de la Junta de Andalucía y mediante Decreto 163/1989, de 4 de julio, se declaró de interés social, a efectos de expropiación forzosa, la conservación, mantenimiento y uso adecuado del señalado edificio, y por otra parte se procedió a iniciar expediente para declararlo bien de interés cultural, lo que se produjo mediante Resolución de la misma Consejería de Cultura, de fecha 22 de noviembre de 1990 (Dirección General de Bienes Culturales), el cual se tramitó ante el Ministerio de Cultura, que por Real Decreto 1728/1990, de 28 de diciembre, declara bien de interés cultural el edificio y su zona circundante desde el Castillo de Santa Catalina hasta el de San Sebastián.

    A continuación la Delegación de Cultura de Cádiz inicia el oportuno expediente de expropiación que se culmina con el Acta de ocupación en fecha de 21 de agosto de 1990. En el citado expediente expropiatorio compareció la Demarcación de Costas de Andalucía-Atlántico, indicando que el balneario cuya expropiación se pretendía se sitúa sobre terrenos del dominio público marítimo-terrestre, que respecto del mismo se tenía incoado un expediente de caducidad de la concesión, por lo que se trata de una expropiación de un derecho de concesión administrativa, no siendo susceptible de expropiación el dominio público, y añadiéndose que, en todo caso, debería seguirse lo establecido en el artículo 173 del Reglamento de Costas (aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1º de diciembre), sobre valoración de los rescates de concesiones.

    A pesar de la anterior observación por parte de la Administración estatal, la expropiación se consuma por parte de la Administración autonómica. Del examen de la inscripción registral que, como consecuencia de la expropiación se produciría a favor de la Junta de Andalucía en el Registro de la Propiedad nº 3 de Cádiz, se desprende la existencia de una serie de dudas que se suscitaron en el procedimiento registral seguido para la inscripción de la transmisión expropiatoria, dudas bien significativas e indiciarias de la cuestión jurídica subyacente. En concreto, el texto de la inscripción hace referencia a tres documentos concretos:

    1. En primer término, en el texto de la inscripción registral, se hace referencia al "Acta Previa de Ocupación", levantada el 20 de junio de 1990 "al objeto de dar cumplimiento a lo prevenido en la regla tercera del artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de Diciembre de 1.954"; Acta en la cual, tras reseñarse a los comparecientes en la misma, representantes de las Administraciones y demás interesados, se expone como "se suscita la cuestión litigiosa, --que obliga a la consignación del justiprecio--, entre los representantes de la Demarcación de Costas y el Banco Hipotecario, en cuanto que el primero entiende que la finca es una concesión demanial sobre un bien de dominio público, --Zona Marítimo Terrestre--, sin que dicho dominio público deba valorarse al no poder expropiarse, mientras el segundo estima que el titular expropiado ostenta un derecho de Propiedad y se remite al Registro a efectos de determinar el objeto de expediente expropiatorio".

    2. Igualmente, el texto de la inscripción registral hace referencia al Acta de Ocupación otorgada en fecha de 21 de Agosto de 1.990, en la que consta como los representantes de la Junta de Andalucía proceden a la ocupación material del balneario, expresándose como "la ocupación que ahora se realiza de esta finca se lleva a cabo en cumplimiento del Decreto 163/1.989 de 4 de Julio, declarando de interés social la conservación, mantenimiento y uso adecuado de esta edificación; que dicho inmueble se halla en estado de ruina según Resolución de la Comisión de Gobierno del Excelentísimo Ayuntamiento de Cádiz, en su punto 33 de urgencia y con fecha 27 de Abril de 1.988; que se han cumplido todos los trámites previos a la presente ocupación, la cual se declara de urgencia por Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía de 13 de Febrero de 1.990".

    3. Por último, el Registrador, con independencia de otros documentos que no son del caso, une certificación expedida por la Demarcación de Costas de Andalucía Atlántico, de fecha 14 de Julio de 1.992, en cumplimiento del artículo 35 del vigente Reglamento de Costas, en el que -como luego transcribimos-- se expresa que dicha Demarcación no tiene inconveniente en la inscripción de esta finca en este Registro de la forma que ahora se hace, ya que las disposiciones de la Ley de Patrimonio Histórico Español, Ley 16/1985 de 25 de Junio, son preferentes a las que la Ley y reglamento de Costas contienen sobre inmatriculación de bienes de dominio público marítimo terrestre.

    A la vista de todo lo anterior el Registrador de la Propiedad procede a la inscripción (al folio 14 del Tomo 802, Libro 242, de la Sección de San Antonio, inscripción 10ª de la Finca 3775), en fecha de 21 de septiembre de 1992, con el siguiente tenor literal: "Previa cancelación de la hipoteca de la inscripción séptima, y de la nota de afección extendida a favor del Ministerio de Hacienda el 10 de julio de 1.980, de conformidad con los artículos 8 de la Ley de Expropiación Forzosa y 32.5º del Reglamento Hipotecario, en su virtud inscribo esta finca a favor de la Comunidad Autónoma de Andalucía, Consejería de Cultura y Medio Ambiente, por su título de expropiación forzosa".

  2. Dada la trascendencia del mismo, debemos, en segundo lugar dejar constancia del texto íntegro de la certificación emitida, en fecha de 14 de julio de 1992, por el Jefe de la Demarcación de Costas de Andalucía Atlántico, Organismo Periférico del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, es del siguiente tenor literal:

    "Que de los antecedentes que obran en el expediente 7-CA-83 de esta Demarcación, referente al Balneario Nuestra Señora de la Palma y del Real, aparece del mismo declarado bien de interés cultural de conformidad con los arts. 3 y 4 del R. D. 1728/1990, de 28 de diciembre y cuya edificación se apoya sobre pilares de unos cinco metros de altura anclados en la playa de La Caleta de Cádiz.

    Que como consecuencia de lo que antecede es de aplicación el Reglamento de la Ley de Costas, aprobado por R. D. de 01.12.89, en su Disposición Transitoria Novena.3, que señala que en los núcleos que hayan sido objeto de una declaración de conjunto histórico o de otro régimen análogo de especial protección serán de aplicación las medidas derivadas de dicho régimen, con preferencia a las contenidas en la Ley de Costas.

    De la expresada circunstancia se deriva que esta Demarcación no tenga inconveniente en la inscripción del bien de referencia en el Registro de la Propiedad, ya que las disposiciones de la Ley de Patrimonio Histórico Español, Ley 16/1985 de 25 de Junio, son preferentes a las que la Ley y Reglamento de Costas mencionados, contienen sobre inmatriculación de bienes de dominio público marítimo terrestre o de fincas colindantes al mismo en el Registro de la Propiedad".

    Pues bien, partiendo de la anteriores circunstancias, la pretensión de la Comunidad Autónoma, amparada en la inscripción registral consistía en «desplegar frente a todos la protección prevista en la Constitución y en la legislación patrimonial y no asegurar la oponibilidad de una mera concesión», apoyándose al respecto en la certificación emitida para ante el Registro de la Propiedad por la Demarcación de Costas, que antes hemos recogido. En síntesis, rechazaba, en concreto, el encontrarse ante una simple inscripción de una concesión administrativa del dominio público marítimo terrestre, sino ante la inscripción de un Bien de Interés Cultural conforme al citado 12.3 de la Ley de Patrimonio Histórico. El artículo 9 de la Ley de Costas es el precepto en el se fundamentó la sentencia para rechazar tal pretensión. Según el mismo, apartado 1, «no podrán existir terrenos de propiedad distinta de la demanial del Estado en ninguna de las pertenencias del dominio público marítimo-terrestre ...», siendo, apartado 2, «nulos de pleno derecho los actos administrativos que infrinjan lo dispuesto en el apartado anterior», y, añadiéndose, además, que «los actos particulares en fraude del mencionado precepto no impedirán la debida aplicación del mismo». El artículo 8, anterior, niega a las «detentaciones privadas, por prolongadas que sean en el tiempo y aunque aparezcan amparadas por asientos del Registro de la Propiedad», con absoluta claridad y contundencia «todo valor obstativo».

    La citada STC 149/1991, en relación con los mencionados preceptos, señaló que «el contenido de estos dos artículos, en cierto sentido complementarios, dimana necesariamente de los principios a que la Constitución (art. 132.1) sujeta el régimen jurídico de los bienes de dominio público, principios que el art. 7 de esta misma Ley aplica al dominio marítimo-terrestre. En ellos se establece, hacia el futuro, una doble prohibición, de cuya infracción se extraen las consecuencias oportunas en relación con las inscripciones registrales y los actos administrativos. No se admite ni se niega en ellos la existencia de derechos adquiridos, a los que pretendieran hacer referencia, en el momento de elaboración de la Constitución, algunas enmiendas que entonces no se incorporaron, aunque sí se niega todo valor obstativo frente al dominio público de las detentaciones privadas, aun amparadas por inscripciones en el Registro de la Propiedad. En cuanto que no se trate de pura detentación, sino de disfrute conforme a un título legítimo (derivado o no de los preceptos o concesiones para la desecación de marismas, a los que el recurso alude), es decir, de auténticos derechos, la situación, está regulada en las Disposiciones transitorias, especialmente primera y segunda, cuya legitimidad constitucional, también negada en diversos recursos, habrá de ser analizada más tarde. Como simples disposiciones generales y abstractas, estos preceptos no sólo no son, en consecuencia, contrarios a la Constitución, sino cumplimiento del mandato que ésta dirige al legislador».

    Por último se señala que «El significado de la institución jurídica del dominio público refuerza esta interpretación. En efecto, la incorporación de un bien al dominio público supone no tanto una forma específica de apropiación por parte de los poderes públicos, sino una técnica dirigida primordialmente a excluir el bien afectado del tráfico jurídico privado, protegiéndolo de esta exclusión mediante una serie de reglas exorbitantes de las que son comunes en dicho tráfico iure privato. El bien de dominio público es así ante todo res extra commercium, y su afectación, que tiene esa eficacia esencial, puede perseguir distintos fines».

    Realizándose, no obstante, una matización dentro de los bienes de esta naturaleza, pues «dentro de esta amplia categoría de los bienes demaniales es preciso distinguir entre los singularmente afectados a un servicio público o a la producción de bienes o servicios determinados en régimen de titularidad pública y aquellos otros que, en cuanto géneros, se declaran no susceptibles de apropiación privada en atención a sus características naturales unitarias. En los primeros, la afectación se halla íntimamente vinculada a la gestión de cada servicio o actividad pública específica, de la que constituyen mero soporte material. En cambio, a la inclusión genérica de categorías enteras de bienes en el demanio, es decir, en la determinación del llamado dominio público natural, subyacen prioritariamente otros fines constitucionalmente legítimos, vinculados en última instancia a la satisfacción de necesidades colectivas primarias, como, por ejemplo, la que garantiza el art. 45 de la Constitución, o bien a la defensa y utilización racional de la "riqueza del país", en cuanto que subordinada al interés general (art. 128.1 de la Constitución). Por ello, en el supuesto de la afectación en régimen demanial de un bien singular a un servicio público stricto sensu, resulta claro que la titularidad del bien es accesoria a la de la competencia para la gestión del servicio, salvo prescripción expresa en contrario, a lo que no se opone el art. 132.2 de la Constitución. En tales casos tanto el Estado como las Comunidades Autónomas pueden ejercer las potestades que les confieren la Constitución (art. 128.2) y los Estatutos de Autonomía, cuando ello implique una afectación de bienes al dominio público, y de acuerdo con las leyes que regulen el régimen jurídico de este último (art. 132.1 de la Constitución). Por el contrario, tratándose del "demanio natural", es lógico que la potestad de demanializar se reserve al Estado en exclusiva y que los géneros naturales de bienes que unitariamente lo integran se incluyan, asimismo, como unidad indivisible en el dominio público estatal».

    El carácter demanial, por su propio carácter natural, de la Playa de la Caleta, en la Ciudad de Cádiz, no ha sido cuestionada, y, en consecuencia, la aplicación de los expresados artículos 8 y 9 de la Ley de Costas impide la viabilidad pretendida por la Junta de Andalucía de la inscripción registral tras el expediente expropiatorio. Su nulidad es manifiesta, y, su contenido, en todo caso, no podía ser otro que el de la concesión administrativa en su día concedida para la ocupación del dominio público mediante la construcción del balneario.

    Baste para concluir con señalar que la cita que se hace en la certificación de estatal de la Disposición Transitoria Novena.3 del Reglamento de Costas (en realidad Novena.2.3ª) tampoco resultaba de aplicación al supuesto de autos; lo contemplado por la Disposición -por lo que aquí respecta-- es la posibilidad de autorizar nuevos usos y construcciones en los terrenos clasificados como urbanos a la entrada en vigor de la Ley de Costas, de conformidad con los planes de ordenación en vigor, estableciendo, al respecto una serie de reglas. En una de la reglas (apartado 2.3ª) se contempla tal posibilidad de cambio de uso o nuevas construcciones en suelo urbano «en los núcleos que hayan sido objeto de una declaración de conjunto histórico»; para tal situación el precepto establece que «serán de aplicación las medidas derivadas de dicho régimen con preferencia alas contenidas a la Ley de Costas».

    Acertó la sentencia de instancia cuando con rotundidad descalificó, por diversas razones, la referencia a tal regla en la certificación estatal que posibilitó la inscripción registral, pues ni el mismo se refiere a la situación de autos -que contempla los núcleos, no las construcciones aisladas--, ni, por otra parte, la supuesta preferencia de la legislación sectorial de patrimonio histórico contempla, entre sus «medidas», la alteración de la titularidad de los bienes de domino público, pretendida por la Junta de Andalucía.

    También, pues, debe desestimarse este tercer motivo.

SÉPTIMO

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional de 27 de diciembre de 1956, en relación con la Disposición Transitoria Novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio).

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 93 a 101 de la Ley de esta Jurisdicción y las Disposiciones Transitorias Segunda y Tercera de la mencionada Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

  1. No haber lugar y, por tanto, desestimar el recurso de casación núm. 6222/2000, interpuesto por la JUNTA DE ANDALUCÍA contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) de fecha 3 de diciembre de1999, en su Recurso Contencioso-administrativo 882 de 1997, la cual, en consecuencia, confirmamos.

  2. Condenar a la entidad recurrente en las costas del presente recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección: QUINTA

A U T O

Auto: Recurso

Fecha Auto: 27/04/2004

Recurso Num.: 6.222/2000

Ponente: Excmo. Sr. D.Rafael Fernández Valverde

Secretaría de Sala: Sra. Fernández Martínez

Escrito por: ADR

Auto de aclaración.- Error material.

Recurso Num.: 6222/2000

Recurso Ponente Excmo. Sr. D. : Rafael Fernández Valverde

Secretaría de Sala: Sra. Fernández Martínez

TRIBUNAL SUPREMO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN: QUINTA

A U T O

Excmos. Sres.:

Presidente:

D. Mariano de Oro-Pulido y López

Magistrados:

D. Ricardo Enríquez Sancho

D. Pedro José Yagüe Gil

D. Jesús Ernesto Peces Morate

D. Segundo Menéndez Pérez

D. Rafael Fernández Valverde

En la Villa de Madrid, a veintisiete de Abril de dos mil cuatro.

ÚNICO.- Notificada a las partes la sentencia de fecha 28 de enero de 2004, dictada en el presente recurso, se ha detectado por este Tribunal un error material en el Encabezamiento de la referida sentencia consistente en indicar incorrectamente el número del recurso tramitado por esta Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo. Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde de la Sala.

ÚNICO.- En la sentencia dictada en las presentes actuaciones se ha observado un error material que debe ser corregido de acuerdo al artículo 267.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. En consecuencia, en el Encabezamiento de dicha sentencia, donde dice: "Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 5368/2001...", debe decir "Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 6222/2000 ...".

Por lo expuesto,

Se rectifica el error material apreciado en el Encabezamiento de la sentencia dictada en autos, que debe entenderse redactada en los términos expuestos.

Lo mandó la Sala y firman los Magistrados Excmos. Sres. al inicio designados

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