STS, 5 de Octubre de 2004
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 05 Octubre 2004 |
D. ENRIQUE CANCER LALANNED. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEND. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cinco de Octubre de dos mil cuatro.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 7991/1998 ante la misma pende de resolución, interpuesto por Don Manuel, representado por el Procurador Don Victor Requejo Calvo, contra la sentencia de 22 de junio de 1998 de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.
Siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado.
La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:
"FALLAMOS; "Que, rechazando el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad, en relación con el art. 65.1.d) de la Ley 17/89, y desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de D. Manuel, contra la resolución del Ministerio de Defensa de 20 de Octubre de 1995, debemos declarar y declaramos que la resolución impugnada es conforme a Derecho, sin hacer expresa imposición de costas".
Notificada la anterior sentencia, por la representación de D. Manuel se promovió recurso de casación y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras expresar los motivos en que lo apoyaba, se terminaba con este Suplico a la Sala:
"(...) dicte sentencia en donde estime el recurso de casación casando y anulando la sentencia recurrida y decretando, en su caso, la inadecuación a derecho de la pérdida de la condición militar de mi patrocinado don Manuel acordada por el Ministerio de Defensa y ratificada por la sentencia recurrida o la reposición de los autos al momento procesal procedente, y condenando en costas al Estado".
El Abogado del Estado se opuso al recurso mediante escrito que, después de alegar lo que estimó conveniente, pidió su desestimación.
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 28 de septiembre de 2004, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. NICOLÁS MAURANDI GUILLÉN, Magistrado de la Sala.
El proceso de instancia fue promovido por Don Manuel mediante recurso contencioso administrativo dirigido contra la resolución de 20 de octubre de 1995 del Ministro de Defensa.
Esta resolución acordó su perdida de la condición de militar de carrera como Guardia Civil (en situación de Reserva Activa en el momento de dictarse la resolución), por aplicación de lo dispuesto en el artículo 65.1.d) de la Ley 17/1989, de 19 de julio, reguladora del Régimen del Personal Militar Profesional, y en razón de haberle sido impuesta, a resultas de sentencia firme, la pena de inhabilitación especial.
En esa misma resolución administrativa se hace constar que todo ello deriva de la sentencia de 14 de junio de 1989 de la Audiencia Provincial de Madrid, que condenó al recurrente como autor de un delito de cohecho a las penas de un mes y un día de arresto, multa de 30.000 pesetas y seis años y un día de inhabilitación especial; y que la sentencia devino firme en septiembre de 1993 por haber dictado la Sala Segunda del Tribunal Supremo sentencia que declaraba no haber lugar al recurso de casación.
La sentencia que aquí se recurre desestimó el anterior recurso contencioso-administrativo.
El actual recurso de casación ha sido también interpuesto por Don Manuel y su primer motivo, que denuncia incongruencia omisiva, ya debe declararse que procede ser estimado.
La lectura de la sentencia de instancia revela efectivamente que, a pesar de haber sido planteada en la demanda, no analiza ni se pronuncia sobre la cuestión relativa a si la aplicación de ese artículo 65 de la Ley 17/1989 que se hizo en la resolución administrativa pudo vulnerar la prohibición de retroactividad que garantiza el artículo 9 de la Constitución -CE-.
Lo anterior comporta que esta Sala deba entrar en el examen de la controversia de fondo que fue planteada en el proceso de instancia (por aplicación de lo establecido en el artículo 102.1, apartados 2º y 3º, de la Ley jurisdiccional aquí aplicable -el texto de 1956 con la redacción dada por la reforma de 1992-), lo que exige inicialmente dejar constancia de la pretensión deducida en la demanda y los alegatos y motivos de impugnación desarrollados para defenderla.
La pretensión deducida en esa demanda fue la nulidad y revocación del acto administrativo impugnado, y también se solicitó el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad sobre el artículo 65 de la Ley 17/1989.
Los motivos de impugnación o argumentos desarrollados en esa demanda figuran en sus fundamentos jurídicos -FFJJ- y, siguiendo la numeración y orden con el que allí aparecen, resumidamente consisten en lo siguiente:
El FJ I sostiene, como idea inicial en la que se asientan los restantes motivos de impugnación, que la materia debatida está fuera del Derecho Disciplinario pero no se encuentra "extra muros del Derecho Sancionador".
El FJ II aduce que el acto recurrido está viciado de la nulidad radical o de pleno derecho del artículo 62.1.a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -LRJ/PAC-; y que así debe apreciarse por haberse prescindido del trámite de audiencia y haberse producido una indefensión prohibida por el artículo 24 CE.
En los FFJJ III y IV se alega la nulidad de pleno derecho del artículo 62.1.e) de la LRJ/PAC. El vicio se intenta derivar del hecho de que no se notificaran determinados trámites realizados en el procedimiento administrativo; no hubiera propuesta de resolución; ni la resolución impugnada abordara determinados problemas planteados por el recurrente.
En los FJJJ V, VI y VII se señala que, en razón a que el recurrente se encontraba en situación de reserva, el único efecto de la pena de inhabilitación impuesta fue la perdida de la condición de Guardia Civil y esa fue la única medida ejecutada. Se añade que el indulto concedido fue parcial porque se refirió solamente a una de las dos penas impuestas, pero respecto de la inhabilitación especial fue total. Y a partir de lo anterior se defiende que el acto recurrido lo que hace es frustrar los efectos del indulto y vaciarlo de contenido, violando así el principio de jerarquía proclamado en el artículo 103 CE. En el FJ VIII se reprocha a la resolución administrativa recurrida dar eficacia retroactiva al artículo 65 de la Ley 17/1989, violando con ello el artículo 9.3 CE e incurriendo así en la nulidad de pleno derecho del artículo 62 de la Ley 30/1992. Se aduce para ello que los hechos causantes de la condena penal ocurrieron en 1978.
En el FJ IX se argumenta que fue impuesta la pena de inhabilitación especial, pero sin concretar cual era de las previstas en los artículos 36, 37 y 41 del Código penal aplicado, lo que, siguiendo la hermenéutica impone inclinarse por la menos gravosa del derecho de sufragio.
En el FJ X se invoca la infracción del artículo 23 CE, razonándose para ello que se aplica una norma de rango inferior a ley orgánica en la regulación de un derecho fundamental.
La inhabilitación especial para cargo público, en el Código Penal que fue aplicado al aquí recurrente (el anterior al actualmente vigente de 1995), tenía sus efectos definidos en el artículo 36, que eran : 1º La privación del cargo o empleo sobre el que recayere y de los honores anejos a él y 2º La incapacidad de obtener otros análogos durante el tiempo de la condena.
Esos efectos (muy parecidos a los que se recogen en el artículo 42 del nuevo Código Penal de 1995) tienen una clara incidencia en la relación funcionarial en virtud de la cual se ejercía el cargo o empleo sobre el que recae la inhabilitación, pues suponen la extinción de dicha relación preexistente; y también determinan para el condenado la incapacidad de acceder al mismo cargo o empleo durante el tiempo de la condena.
Por ello, la pérdida de la condición de funcionario, como consecuencia de la imposición de una pena de inhabilitación, que disponen el artículo 37.1.d) del Texto Articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, aprobado por Decreto 315/64, de 7 de febrero -TA/LFCE-, y el artículo 65.1.d) de la Ley 17/1989, de 19 de julio, reguladora del Régimen del Personal Militar Profesional, no es sino la concreción en la relación funcionarial de los efectos de la pena de inhabilitación especial que define y establece el código penal; y lo mismo puede decirse del requisito de aptitud para el acceso a la función pública consistente en no hallarse inhabilitado para el ejercicio de funciones públicas (artículos 30.1.e) del TA/LFCE y 44.2 de la Ley 17/1989).
Lo anterior permite diferenciar en la pena de inhabilitación especial para cargo público estos dos aspectos: a) es una sanción impuesta en un proceso penal por un órgano jurisdiccional de esa misma naturaleza; y b) es, simultáneamente, un hecho con incidencia en la relación funcionarial en los términos que se han expresado, y que opera como presupuesto habilitante de los órganos administrativos con competencia en materia de personal para dictar la correspondiente resolución administrativa que declare la extinción funcionarial.
De ello se deriva que las garantías que constitucionalmente rigen en el Derecho sancionador (especialmente las reconocidas en los artículos 24 y 25 CE) donde se han de hacer valer es en el proceso penal a través del cual se ejercita la potestad sancionadora (o en el posterior recurso de amparo); y que en el procedimiento administrativo por el que se declara la perdida de la condición funcionarial no se puede ya revisar o controlar si la condena penal se impuso o no con aquellas garantías constitucionales.
Los razonamientos anteriores imponen rechazar, como ya acertadamente hizo la sentencia recurrida, las argumentaciones de la demanda que sostienen que la actuación administrativa litigiosa está incardinada en el Derecho sancionador; como también las que defienden que la pena de inhabilitación no concretó si se refería al cargo, las que afirman que el acto recurrido deja sin efecto el indulto que fue aplicado a la condena penal y las que denuncian la infracción del artículo 23 CE (esto es, las que figuran en sus FFJJ I, V, VI, VII, IX y X).
Es claro que no se está ante materia sancionadora penal sino ante decisiones de significado muy diferente. Se trata de actos inmersos en la dinámica propia de la relación estatutaria de la función pública, dictados por los órganos administrativos que tienen la competencia en materia de personal y que lo que hacen es aplicar la incidencia que en la relación funcionarial tiene la condena penal de inhabilitación.
En cuanto al alcance de la pena de inhabilitación especial que le fue impuesta al recurrente, hay que estar a lo que declaró la sentencia de la Sala Segunda de este Tribunal Supremo que resolvió no haber lugar al recurso de casación interpuesto contra la sentencia de la Audiencia Provincial. En esa sentencia de este Tribunal Supremo se declara sobre la pena impuesta que se trata de una inhabilitación para cargo público y referida al cargo de guardia civil.
Respecto del indulto que es invocado, sus términos son estos: "Vengo en indultar a Don Manuel la pena de inhabilitación especial pendiente de cumplimiento, a condición de que no vuelva a cometer el delito".
A ello ha de sumarse que en la resolución administrativa impugnada se hace constar que el Tribunal Sentenciador, con posterioridad al indulto concedido el 2 de diciembre de 1994, practicó liquidación de condena de la que resultaba que hasta la fecha anterior el recurrente había cumplido un total de 395 de la pena de inhabilitación especial.
Por tanto, no se puede entender que el indulto afectara al primer efecto de la pena consistente en la privación del cargo o empleo público sobre el que recayó. El acto por el que se concede no solo no dice que afecte a la totalidad de la pena de inhabilitación, sino que expresamente limita su eficacia a la pena "pendiente de cumplimiento".
Y en lo que se refiere al artículo 23 CE, debe recordarse que este precepto remite, sin mayores precisiones, "a los requisitos que señalen las leyes".
Tampoco puede compartirse la vulneración de la prohibición constitucional de retroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos (artículo 9.3 CE) que se reprocha a la aplicación que se hizo al recurrente del artículo 65.1.d) de la Ley 17/1989 (FJ VIII de la demanda).
La repetida Ley 17/1989, en la medida en que establece el régimen aplicable a la Guardia Civil, y por lo que en concreto se refiere al requisito para ingresar de no estar inhabilitado para la función pública (artículo 44) y a la perdida de la condición de militar a causa de la pena -entre otras- de inhabilitación especial (artículo 65), lo que hace es confirmar y reiterar los efectos de la pena de inhabilitación especial que ya aparecían definidos y establecidos en el Código Penal que le fue aplicado al recurrente.
Y por esta razón la aplicación de esa Ley 17/1989 no puede considerarse que haya entrañado retroactividad desfavorable para el actor en cuanto a la regulación de esta concreta materia de perdida de la condición funcionarial.
Por otra parte, debe recordarse que la incompatibilidad de una condena penal con la pertenencia a la Guardia Civil no es una innovación en la normativa funcionarial que haya sido introducida por vez primera para ese Cuerpo del Estado en dicha Ley 17/1989, pues ya existió con anterioridad en la regulación que le fue aplicable.
Baste recordar que el artículo 24 del Reglamento militar del Cuerpo (aprobado por Orden de 23 de julio de 1942) señalaba como circunstancia general aplicable a todos los aspirantes, la de no haber sido condenado en juicio criminal; y lo mismo hizo la posterior Orden de 1 de mayo de 1950 (que aprobaba normas para el ingreso).
Todas estas normas, además, establecían un régimen más riguroso, pues la incapacidad la hacían derivar de cualquier condena penal.
Pero, en todo caso, ha de señalarse que la perdida de la condición funcionarial tiene lugar por aplicación de lo establecido directamente en el Código penal que le fue aplicado al recurrente, ya que en este texto legal es el efecto establecido para la pena de inhabilitación especial para cargo público. Y por ello no pueden acogerse las alegaciones hechas por el recurrente de la necesidad de estar a lo dispuesto en otras normas, como son el Real Decreto 353/1977, de 25 de febrero, o el Código de Justicia Militar de 1945.
Es igualmente infundada la pretensión de nulidad absoluta que se deduce al amparo de establecido en los apartados a) y e) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992 -LRJ/PAC- (FFJJ II, III y IV de la demanda).
En la resolución recurrida, sin que este extremo haya sido eficazmente desmentido, aparece que antes de dictarse dicha resolución se puso de manifiesto el expediente al interesado, con traslado de la sentencia condenatoria.
También dicha resolución consigna las razones jurídicas tenidas en cuenta para derivar de dicha condena la perdida de condición de militar de carrera que acuerda para el recurrente.
Una y otra circunstancia impiden apreciar esas causas de nulidad absoluta que se atribuyen al acto administrativo objeto de impugnación.
En primer lugar, porque, al dársele a conocer al recurrente la motivación de la decisión adoptada, se le ofrecieron los elementos precisos para poder combatir en la vía jurisdiccional su posible invalidez, con lo que no es de apreciar un resultado de indefensión vulnerador del artículo 24 CE.
En segundo lugar, porque no es de advertir en la clase de procedimiento administrativo de que se trataba (que hay que insistir que no era sancionador) una ausencia de trámites esenciales que pueda ser reconducida a la causa de nulidad absoluta del apartado e) del artículo 62 de la Ley 30/1992.
A todo ello debe añadirse que tampoco se advierte en la vía administrativa una indefensión incardinable en la anulabilidad del artículo 63 de la tan repetida Ley 30/1992, puesto que, en relación al pronunciamiento principal del acto administrativo cuestionado y a los elementos básicos que lo determinaron, se ofreció al recurrente la posibilidad de alegación y defensa con anterioridad a que el acto fuese dictado.
Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar haber lugar al recurso de casación, anular la sentencia recurrida y desestimar el recurso contencioso interpuesto en el proceso de instancia.
Y en lo que se refiere a las costas, no median razones que aconsejen un especial pronunciamiento sobre las causadas en el proceso de instancia y cada parte habrá de satisfacer las suyas en las correspondientes a esta fase de casación (artículos 131 y 102 de la LJCA de 1956).
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- Haber lugar al recurso de casación interpuesto por Don Manuel contra la sentencia de 22 de junio de 1998 de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, y anular dicha sentencia a los efectos de lo que se declara a continuación.
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- Desestimar el recurso contencioso-administrativo que fue interpuesto en el proceso de instancia por Don Manuel, al ser la actuación administrativa impugnada conforme a Derecho en lo que fue discutido en ese proceso.
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- No hacer pronunciamiento especial sobre las costas causadas en el proceso de instancia y declarar que cada parte satisfaga las suyas en las correspondientes a esta fase de casación.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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