STS, 17 de Julio de 2003

El catorce de mayo de dos mil dos, se registró en este Tribunal el escrito de interposición del recurso. El día veinticuatro de mayo siguiente, y por Diligencia de Constancia se tuvo por presentado el recurso y se designó Magistrado Ponente, dándose cuenta de la interposición. En la misma fecha se dictó Providencia por la que se tuvo por personado y parte al Procurador Sr. Don Juan Ignacio Valverde Cánovas, en nombre y representación del recurrente, Don Jesús María . entendiéndose con él las sucesivas diligencias. Al tiempo la Sala requirió a la Administración demandada la remisión del expediente en los términos del artículo 48 de la Ley de la Jurisdicción, ordenándole la práctica de los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la misma norma.

El dieciséis de septiembre siguiente, se dictó Providencia en la que se tuvo por recibido el expediente administrativo y por personado y parte, al Sr. Abogado del Estado, entendiéndose con él, las sucesivas actuaciones. En el mismo proveído, se dispuso la entrega del expediente administrativo, a la representación de la parte recurrente, Sr. Valverde Canovas, a fin de que en el plazo de veinte días dedujera la demanda.

El veinticinco de octubre de dos mil dos, la Sala dictó Providencia, teniendo por formalizada en tiempo y forma la demanda, y se dio traslado al Sr. Abogado del Estado, con entrega del expediente, para que formule la contestación a la demanda en el plazo legalmente establecido.

Contestada la demanda en legal forma, la Sala dictó Auto en fecha diecisiete de enero de dos mil tres, fijando la cuantía del recurso en la cantidad de 11.004,17 euros y habiendo manifestado las partes que el recurso se falle sin necesidad de recibimiento a prueba, celebración de vista o conclusiones escritas, de conformidad con lo establecido en el artículo 57 de la Ley de la Jurisdicción, la Sala acuerda dejar los autos pendientes para votación y fallo.

Para ese trámite se señaló la audiencia del día quince de julio de dos mil tres, en el que efectivamente se deliberó, votó y falló.

Recurre el demandante el Acuerdo del Consejo de Ministros de uno de marzo de dos mil dos, que desestimó la solicitud de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por él deducida.

Los hechos sobre los que se asienta la petición son los siguientes: El ocho de junio de mil novecientos noventa y tres, la Dependencia de Recaudación de la Delegación Especial de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria en Cataluña, dictó Providencia de Apremio, por importe de 1.249.838 pesetas, contra Don Jesús María , como consecuencia del impago en voluntaria de una liquidación por licencia fiscal de actividades comerciales e industriales, ejercicio de 1.988, cuota epígrafe 966.26, efectuada de conformidad con lo establecido por el Real Decreto 445 de 1.988, de 6 de mayo. Con fecha diez de noviembre siguiente, el contribuyente interpuso reclamación económico administrativa frente a la Providencia de apremio. Afirmaba para combatirla, que al girarse la liquidación de licencia fiscal con arreglo al Real Decreto antes citado, declarado nulo por el Tribunal Supremo, y al tener la nulidad de la disposición efectos «ex tunc», también eran nulos los posteriores actos recaudatorios. Al interponer la reclamación, el recurrente solicitó la suspensión del acto administrativo, a lo que accedió el Tribunal Económico Administrativo Regional de Cataluña, al haberse aportado aval bancario en garantía de pago de la deuda tributaria exigida. Mediante resolución de treinta y uno de octubre de mil novecientos noventa y cinco, el Tribunal Económico Administrativo, desestimó la reclamación interpuesta. Los argumentos del acuerdo citado en lo que aquí importa, fueron que el contribuyente no invocaba ninguno de los motivos de oposición al apremio a los que se refería el artículo 95.4 del Reglamento General de Recaudación, de 14 de noviembre de 1.968 y que recoge el artículo 99 del decreto de 20 de diciembre de 1.990 vigente, ambos en concordancia con el artículo 137 de la Ley General Tributaria, y que establecía y establecen los motivos tasados conocidos, y que frente a la alegación «de la declaración de nulidad del Real Decreto 445 de 1.988, es doctrina reiterada que la anulación de los preceptos reglamentarios no implica la anulación de los actos firmes dictados al amparo de los mismos, y aún menos, de los actos de ejecución de estos anteriores».

Esta resolución fue objeto de recurso contencioso administrativo ante la Sala de este Orden Jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que dictó sentencia el 21 de marzo de 2.001, desestimatoria de la pretensión de nulidad del apremio solicitada. Esta resolución judicial mantuvo idéntico criterio que el Tribunal Económico Administrativo regional catalán, en el sentido de considerar que la nulidad de una disposición general no afecta a los actos anteriores dictados a su amparo y que sean firmes, amén de que consideró, también, que no se alegaba ningún motivo de los que hubieran dado lugar a la nulidad del apremio.

El veintiocho de junio siguiente el demandante inició la reclamación ante el Consejo de Ministros de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado legislador, instando el abono de la suma de 1.827.253 pesetas. Esa cantidad la desglosa el propio recurrente del siguiente modo: 1.249.838 pesetas de principal e intereses y en su caso recargos del talón emitido como consecuencia de la providencia de apremio, 109.065 pesetas de gastos de aval y 468.350 pesetas por los honorarios satisfechos a letrado para sostener las acciones a las que se refiere el proceso.

El demandante pretende de la Sala una sentencia que anule el Acuerdo del Consejo de Ministros recurrido y que condene a la Administración al pago del principal de la deuda tributaria y de los intereses devengados de la Providencia de apremio que suman 1.249.838 pesetas, más los gastos del aval prestado para obtener la suspensión de la ejecución del acto que importan 109.065 pesetas más una comisión trimestral por el mantenimiento de la garantía de 3.687 pesetas, más 468.350 pesetas en concepto de honorarios profesionales.

Los motivos que sustentan la demanda los expresa el escrito citado en lo que denomina fundamentos de derecho y en los que invoca las sentencias de esta Sala y Sección de 29 de febrero, 13 de junio y 15 de julio de 2.000 y otras posteriores dictadas, todas ellas, con ocasión de reclamaciones de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, como consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad por el Tribunal Constitucional del gravamen complementario establecido por el artículo 38. dos 2, para las máquinas tipo B, en relación con los juegos de suerte, envite o azar por la Ley 5 de 1.990, de Medidas Urgentes en materia Presupuestaria, Financiera y Tributaria.

El Sr. Abogado del Estado niega que estemos en presencia de una cuestión de responsabilidad patrimonial del Estado legislador y sostiene que la demanda debe desestimarse puesto que la liquidación quedó firme y por ello la vía de apremio que la ejecutó no podía estar influida por la declaración de nulidad del decreto 445 de 1.988. Subsidiariamente sostiene que se trataba de un perjuicio que el demandante estaba obligado a soportar y para el caso de que se estimase la demanda, la Administración sólo debería responder del principal pero no de los gastos del aval y los honorarios profesionales.

El Real Decreto Legislativo 781 de 1.986, de 18 de abril, por el que se aprobó el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes, en materia de Régimen Local, reguló en el Título VIII dedicado a las Haciendas Locales, Capítulo III, Sección Quinta, Subsección Cuarta, la Licencia Fiscal de Actividades Comerciales e Industriales, fijando su régimen jurídico en los artículos 273 y siguientes. Así, el período impositivo coincidiría con el año natural, artículo 289, y en cuanto al devengo del impuesto las cuotas de la Licencia Fiscal podrían ser prorrateables o irreducibles. Las cuotas prorrateables lo serían por semestres completos y se exigirían por recibo, y se devengarían por mitad el primer día de cada uno de los naturales o el del comienzo de la actividad, cualquiera que sea el número de días que se ejerza ésta, dentro de cada semestre, devengándose las cuotas irreducibles íntegramente el primer día del año natural, o, en su caso, el del comienzo de la actividad, cualquiera que sea el tiempo de duración del ejercicio de ésta, dentro del año o campaña, inferior a doce meses, y se exigirían generalmente de una sola vez, artículo 290, y el artículo 291 disponía que las cuotas irreducibles podrían ser exigibles por recibo o por patente.

En consecuencia y en relación con el supuesto que resolvemos se trataba de una cuota de licencia fiscal que se pagaba por patente con efectos de 1 de enero de 1.988 y que al no hacerse efectiva en el período para ello establecido quedó firme.

El Real Decreto 445 de 1.988, de 6 de mayo, por el que se modificaron parcialmente la instrucción y las tarifas de la licencia fiscal de actividades comerciales e industriales y que entró en vigor el día 12 de mayo siguiente, y que elevó las cuotas a satisfacer, y que como acabamos de exponer, retrotrajo sus efectos al día 1 de enero, fue declarado nulo por sentencia de 11 de marzo de 1.991 de la Sala Tercera del Tribunal Supremo.

En ejecución del impago en voluntaria, de la cuota de la licencia fiscal, la Dependencia de Recaudación de la Delegación Especial de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria en Cataluña, dictó Providencia de apremio cuyo devenir ya conocemos, y frente a la cual el argumento esencial del recurrente fue que no podía dictarse por que se estaba ejecutando un acto tributario que dimanaba de una disposición general inexistente, al haber sido declarada nula de pleno derecho por el Tribunal Supremo. Al rechazarse ese argumento, se acude a la petición de indemnización por responsabilidad patrimonial.

Dada la fecha en que se produjo la exacción de la cuota de licencia fiscal, ejercicio de 1.988, resultaba de aplicación la Ley General Tributaria en cuanto a la revisión de actos en vía administrativa, y supletoriamente la Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 1.958. La Ley General Tributaria no contiene precepto alguno que se refiera a la nulidad de las disposiciones de carácter general ni a los efectos que la nulidad de las mismas producen, en relación con los actos dictados en su aplicación antes de que hayan sido anuladas cuando ello tenga lugar. Por el contrario, la Ley de Procedimiento Administrativo en el artículo 47.2 se refería a la nulidad de pleno derecho de las disposiciones administrativas, y en el artículo 120 disponía que «la estimación de un recurso interpuesto contra una disposición de carácter general implicará la derogación o reforma de dicha disposición, sin perjuicio de que subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma».

Con posterioridad, la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la Disposición Adicional Quinta , al referirse a los procedimientos administrativos en materia tributaria respeta la especialidad de los mismos, pero establece que en defecto de norma tributaria aplicable, regirán supletoriamente las disposiciones de la presente ley. El artículo 62, que la ley dedica a la regulación de la nulidad de pleno derecho, en su apartado 2 declara que «también serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones de rango superior» y en el artículo 102.4 al regular la revisión de oficio de disposiciones y actos nulos afirma que «las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 139.2 y 141.1 de esta ley; sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma». Este último inciso lo ha incorporado la Ley, en la redacción dada por la modificación introducida por Ley 4 de 1999, de 13 de enero. Junto a lo anterior, la Ley 29 de 1.998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en el artículo 73 dispone que «las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por si mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales».

El Tribunal Supremo, en jurisprudencia constante y unánime afirma así, en sentencia de 4 de julio de 2.000, precisamente referida a liquidaciones firmes giradas antes de declararse nulo el Real Decreto 445 de 1.988, y en las que en ellas se cita que «Como esta Sala tiene reiteradamente declarado, (Sentencias, entre muchas más, de 17 de Octubre de 1996, 7 de Febrero de 1998 y 19 de Julio de 1999 -recurso de apelación 7488/92- que en el recurso directo son nulos todos los actos dictados en aplicación de la disposición declarada nula, salvo los que hubieran devenido firmes, administrativa o jurisdiccionalmente. En el indirecto, son todos válidos, excepto el específicamente impugnado. Inclusive la declaración judicial de nulidad de una disposición general en recurso directo tiene limitaciones, también por razón del principio mencionado de seguridad jurídica, en relación con los actos de aplicación dictados a su amparo y como había reconocido la Jurisprudencia, con fundamento en el art. 120.1 de la Ley de Procedimiento de 1958 -vgr. en las Sentencias acabadas de citar-, en cuanto, como hoy ya establece explícitamente el art. 73 de la vigente Ley Reguladora de esta Jurisdicción -la 29/1998-, «las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales...». Es claro, pues, que en materia de nulidad de disposiciones generales, no obstante ser de pleno derecho como antes se puso de relieve, los tradicionales caracteres de eficacia «ex tunc» e imprescriptibilidad, o no sumisión a plazos de caducidad en el ejercicio de las acciones de nulidad, han tenido y tienen esta importante matización».

Y del mismo modo, en sentencia de 4 de enero de 1.999, en relación al mismo supuesto afirmó que: «En consecuencia, no puede decirse que se esté ante un claro supuesto de recurso indirecto, ni en las vías administrativa y económico administrativa, ni en las jurisdiccionales de instancia y de casación, pues la presunta ineficacia de las liquidaciones no se basa en la ilegalidad, al tiempo del giro de las mismas, del Real Decreto 445/1988, -entonces vigente y aplicable-, sino en la sobrevenida nulidad radical de tal texto reglamentario después de haber dejado consentidos y firmes los actos liquidatorios en definitiva cuestionados, de modo que, en ningún momento, y, menos aún, en este recurso de casación, se esta dilucidando, como motivo único o esencialmente básico, la virtualidad, o no, de dicho Real Decreto (que ya había sido anulado al tiempo de formularse todas las pretensiones impugnatorias de las liquidaciones).

«A mayor abundamiento, y aunque sea a efectos meramente dialécticos, y sin perjuicio de que lo procedente, en este recurso, es, como se ha dicho, la declaración de su indebida admisión -a través de la fórmula, en este momento procesal, de su desestimación-, hemos de manifestar, en cuanto a la cuestión de fondo, que: En numerosas ocasiones, esta Sala ha tenido, ya, la oportunidad de sentar una doctrina acorde con el criterio adoptado por la sentencia aquí recurrida, que ha efectuado, en definitiva, una interpretación del artículo 120.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 (y 73 de la nueva Ley de esta Jurisdicción, 29/1998, de 13 de julio, que ha entrado en vigor el 14 de diciembre de dicho año) atemperada al Ordenamiento Jurídico.

El principio de seguridad jurídica rige dichos preceptos, con el fin de evitar que la anulación posterior de una disposición de carácter general reglamentario haga decaer la eficacia de actos administrativo consentidos o no impugnados, adoptados al amparo de la norma posteriormente anulada.

Constantemente, la doctrina de esta Sala ha negado que pueda hablarse de error de hecho en una declaración-liquidación practicada bajo la égida de una norma después declarada nula.

De reiteradísima califica la sentencia de 28 de mayo de 1994, la jurisprudencia que interpreta el artículo 120.1 en el sentido indicado.

Y, por tratarse casi del mismo supuesto que ahora nos ocupa, es obligado reafirmar, aquí, la doctrina sentada, por esta Sala y Sección, en las sentencias de 17 de octubre de 1996 y 4 de febrero de 1998.

Conforme a las mismas, aún cuando es cierto que la declaración de nulidad de una disposición general, por ser de pleno derecho a tenor de lo expresamente establecido en el artículo 47.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, debe producir sus efectos "ex tunc" y, por consiguiente, y en principio, provoca la pérdida de la virtualidad legitimadora de cualquier acto que en ella pretenda ampararse, no lo es menos que, por exigencia del principio constitucional de seguridad jurídica, como esta Sala tiene declarado, en sentencias de 30 de marzo y 4 de mayo de 1993, y en garantía de las relaciones establecidas, la comentada eficacia del acto se encuentra amparada por el precitado artículo 120.1 de la tan repetida Ley Procedimental, aplicable tanto a los supuestos de recurso administrativo, como a los de recurso jurisdiccional, (como se infiere, ahora, también, del artículo 73 de la LJCA 29/1998), que dispone la subsistencia de los actos firmes dictados en aplicación de la disposición general declarada nula, con equiparación, por tanto, de la anulación a la derogación, aunque sólo, como queda dicho, respecto de los actos firmes, persistiendo, en cuanto a los de diferente naturaleza, la posibilidad de impugnarse si así lo permite la legalidad aplicable, una vez declarada nula la disposición general.

Los motivos que en definitiva llevaron a la nulidad del Real Decreto 445/1988 son motivos jurídicos, tanto si tienen naturaleza sustantiva como si son de carácter formal, y tales motivos, como se declaró en las sentencias de esta Sala de 4 de mayo y 20 de julio de 1993, debieron ser los esgrimidos, ex novo (y no como algo que ya había adquirido carta de naturaleza invalidatoria en las sentencias de 17 de mayo de 1990 y 11 de marzo de 1991), para impugnar, con base en la potencial ilegalidad del citado texto reglamentario, las correspondientes liquidaciones del año 1989 en él fundamentadas.

Y, en este caso, la subsistencia de los actos tributarios que dieron cobertura a los ingresos cuya devolución se reclama se erige en obstáculo insalvable para obtener la restitución de los mismos.

Y es que «en lo que se refiere a la posibilidad de devolución de ingresos llevados a cabo en virtud de actos firmes, posibilidad arbitrada por la Disposición Adicional Segunda del Real Decreto 1163/1990, es preciso hacer constar que la misma ha de ser interpretada a través de la modulación que introducen los principios de seguridad jurídica y la aplicación del artículo 120.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, en las nulidades de actos amparados en disposiciones administrativas declaradas, a su vez, nulas.

Es decir, si no se quiere desvirtuar la consolidada doctrina jurisprudencial, sentada por esta Sala y expuesta con anterioridad, ante la naturaleza especial que encierra la nulidad de disposiciones administrativas, habrá que interpretar la referida Disposición Adicional en el sentido de que sólo los motivos de nulidad, entre los que les afecten, que pudieran reconducirse a alguno de los casos previstos en los preceptos de la Ley General Tributaria -los tasados en los artículos 153, 154 y 171-, serán susceptibles de generar el derecho del obligado tributario a solicitar la devolución de ingresos efectuada en el Tesoro instando la revisión de los actos correspondientes adoptados en la vía de gestión, motivos, por lo ya dicho, de imposible apreciación en el supuesto de autos.

En definitiva, la Disposición Adicional Segunda del Real Decreto 1163/1990 no puede ir contra lo sentado en el artículo 120.1 de la Ley Procedimental de 1958 (y artículo 73 de la LJCA 29/1998), de modo que la liquidación, firme, debe considerarse incontestable e inatacable; y no cabe su revisión, en el plazo de cinco años, a través de la vía prevista en dicha Disposición, cuando, además, se da la circunstancia de que el acto administrativo liquidatorio aquí cuestionado no incurre, en sí mismo considerado, por mucho que lo intente matizar la recurrente, en ninguno de los supuestos previstos en esa Disposición Adicional y en los demás artículos que en ella se citan.

Recapitulando, podemos decir que las liquidaciones practicadas antes de que se declare la nulidad de la norma en cuya virtud se giran corresponden a «ingresos debidos», que pueden, sin embargo, ser impugnadas, dentro de plazo, para que no se lleguen a convertir en firmes o consentidas, lo mismo en vía administrativa que en vía judicial, y que son susceptibles, asimismo, de la revisión prevista en la Disposición Adicional Segunda comentada en los excepcionales casos, exclusivamente, de «directa» invalidez, en sí mismas consideradas, de las propias exacciones.

En cambio, las liquidaciones practicadas después de anulada la disposición general reglamentaria, pasan a ser «ingresos indebidos», provenientes de liquidaciones nulas de pleno derecho, con nulidad radical «indirecta» (por mor de la nulidad de la disposición en que se han basado) que debe ser apreciada como tal por cualquier órgano administrativo o judicial ante el que se pretenda que surtan efectos».

Esta doctrina viene a reforzarse si cabe con lo dispuesto por la ley 30 de 1.992, en la redacción de la ley 4 de 1.999, de 13 de enero, que cuando de la revisión de oficio de las disposiciones de carácter general se trata, mantiene que subsisten «los actos firmes dictados en aplicación de la misma». Es decir, que por razones de seguridad jurídica, aquellos actos que se dictaron siendo válida la disposición posteriormente anulada conservan su validez y quedan fuera de la posible indemnización que pueda reconocerse a los que aún no hayan alcanzado firmeza al ser recurridos en tiempo y forma o se hayan dictado con posterioridad a la declaración de nulidad a los que si se aplicaría la indemnización legalmente prevista.

Ninguna transcendencia puede tener el hecho de que la vía de apremio se iniciase con posterioridad a la nulidad de la disposición, puesto que el acto del apremio era ejecución de un acto válido y firme y a ellos también se extiende la doctrina antes referida.

No procede hacer expresa imposición de costas, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, al no concurrir las circunstancias de temeridad ni mala fe a que se refiere el citado precepto.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN