STS, 14 de Febrero de 2006

La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 12 de noviembre de 2001 , objeto de este recurso, contiene el siguiente fallo: "Que estimamos el recurso contencioso-administrativo deducido por INDUSTRIAS CARNICAS ITALIANI, S. L. contra silencio administrativo a reclamación de responsabilidad patrimonial por daños sufridos como consecuencia de las actuaciones ordenadas por la Administración en el expte. sancionador I. C. 1 /95. dictado por CONSELLERIA DE SANIDADE E SERVICIOS SOCIAIS; y en consecuencia, declaramos el derecho de la demandante a ser indemnizada en la cuantía que se determine en ejecución y conforme a los criterios individualizados establecidos en el Fundamento Jurídico Tercero de esta Sentencia y condenando a la Administración al abono de la cantidad que finalmente se determine. Sin imposición de costas."

Una vez notificada la citada sentencia, se formularon sendos escritos por el Letrado de la Xunta de Galicia y la representación procesal de INDUSTRIAS CARNICAS ITALIANI, S.L. manifestando su intención de interponer recurso de casación y por providencias de 20 de diciembre de 2001 y 11 de enero de 2002 se tuvieron por preparados, siendo emplazadas las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Con fecha 21 de febrero de 2002 se presentó escrito de interposición del recurso de casación por la representación procesal de la entidad INDUSTRIAS CARNICAS ITALIANI, S.L., que, no obstante, fue declarado inadmisible por Auto de 1 de julio de 2004 .

Por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén, en representación de la Xunta de Galicia, se presentó escrito de interposición del recurso con fecha 2 de noviembre de 2002, haciendo valer un motivo al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de Jurisdicción , solicitando que se case la sentencia recurrida.

Admitido a trámite el recurso y no habiendo comparecido parte recurrida, quedaron las actuaciones conclusas y pendientes de señalamiento para votación y fallo, a cuyo efecto se señaló el día 8 de febrero de 2006, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina,

La sentencia de instancia describe los fundamentos fácticos de la demanda en los siguientes términos: "En fecha de 27 de abril 1995 los servicios veterinarios de la Consellería de Sanidad y en el curso de una inspección a las instalaciones de la empresa demandante se procedió a la toma de muestras de chorizo tipo gallego ahumado para su análisis en los laboratorios de la Delegación Provincial. Una vez practicados dichos análisis y detectada una salmonella se acordó, en fecha de 2 de junio del mismo año, por la Consellería precitada la incoación de un procedimiento sancionador y como medida cautelar complementaria la inmediata suspensión de actividades de la mercantil demandante, siendo notificado dicho acuerdo en fecha de 9 de junio y solicitando en el mismo día el representante de la actora la práctica de un análisis contradictorio de acuerdo con la modalidad segunda del R. D. 1945 /83, de 22 de junio . Una vez realizado el segundo análisis por el Centro Analítico Miguez Muiños S. L., cuyos resultados no pusieron de manifiesto la presencia de salmonella, se instó a la Administración, en fecha de 27 de junio 1995, para que procediera a la realización de un tercer análisis dirimente y que este se realizara a la mayor brevedad posible. El análisis dirimente se realizó en fecha de 17 de julio 1995 que dio como resultado ausencia de salmonella. En fecha de 2 de agosto 1995 se acuerda el sobreseimiento del expediente sancionador no notificándose dicha resolución hasta el 11 de agosto y sin que el levantamiento de la medida cautelar fuera eficaz toda vez que en fecha de 8 de agosto se había incoado nuevo expediente sancionador, número 2 /95, con el mantenimiento de la suspensión de actividades, expediente incoado en razón de determinadas deficiencias en las instalaciones."

Razona la sentencia sobre los requisitos que conforman la responsabilidad patrimonial de la Administración, deteniéndose en la exigencia de antijuridicidad del daño, que entiende decisiva para la resolución del pleito y aplicada la doctrina examinada al caso concreto declara que: "Una lectura apresurada de esta tercera tesis, que entendemos la más conforme para la resolución del presente litigio, podría llevar a la errónea conclusión de que no procede reconocimiento y de un derecho a favor de la actora a ser indemnizada y decimos errónea pues si bien la medida cautelar de suspensión de actividad fue adoptada en el marco de la legalidad sectorial que disciplina la sanidad alimentaria que no solo la contempla sino que la impone a la Administración como instrumento para la garantía del derecho a la protección de la salud de los ciudadanos todos, debe también recordarse que establecíamos como limite a esa exclusión los supuestos en los que el ejercicio de la potestad se apartara del buen hacer administrativo, incluidos los supuestos de quiebra manifiesta de la legalidad, y en el caso que nos ocupa esa excepción operó conforme inmediatamente se expone.

En efecto la demandante no combate la legalidad o la racionalidad de la medida cautelar adoptada, al menos nada ha esgrimido en ese sentido pues para ello debería haber combatido el acierto del primer análisis practicado, análisis del que toma razón la medida de suspensión temporal de actividad, así la medida de intervención resulta no solo conforme al ordenamiento sino también de necesaria previsión por parte de la demandante en la economía, por gestión, de su actividad por ello la quiebra de ese buen hacer administrativo ha de situarse en un momento posterior y ese no es otro que la excesiva dilación temporal, sesenta días, entre la primera medida de intervención y la notificación del sobreseimiento, con el añadido del mantenimiento posterior de la medida en razón de procedimiento pero que resulta ya ajeno al objeto de este proceso.

En efecto esa dilación temporal, a todas luces excesiva teniendo en cuenta el sacrificio que suponía de derechos e intereses del particular, sacrificio solo legítimo y de obligado padecimiento en el marco de una actuación racional y diligente por la Administración, quiebra esa confianza legitima a la que antes hacíamos referencia y que vendría a formularse como la disposición, voluntaria y libremente asumida al integrarse el particular en el ámbito de ese ordenamiento sectorial, a soportar todas las medidas necesarias para garantizar los bienes públicos sectorialmente afectados pero solo las necesarias y con la intensidad material y temporal estrictamente imprescindible.

El exceso temporal es fácilmente identificable y cubre desde luego desde el momento en que se insta por la demandante el análisis dirimente hasta el momento en que se notifica el archivo de las actuaciones. La falta de diligencia de la Administración en adoptar cualquier medida, incluida el levantamiento de la suspensión cautelar de la actividad al resultar negativo el análisis contradictorio siendo ese resultado negativo confirmado por el análisis contradictorio (debe de decir dirimente), ha de encuadrarse en la quiebra del buen hacer administrativo al que ya se ha hecho referencia en varias ocasiones quiebra que alcanza también a la falta de celeridad en la práctica del análisis dirimente."

Finalmente fija las bases al objeto de determinar la cuantía de la indemnización en ejecución de sentencia y por el espacio temporal acotado.

En el recurso de casación interpuesto por la Xunta de Galicia y al amparo del art. 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , se denuncia la infracción de los artículos 139 y 141 de la Ley 30/92 , 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 106.2 de la Constitución, en relación con el artículo 16 del Real Decreto 1945/83, de 22 de junio , e infracción de la doctrina contenida en las sentencias de 16-9-99, 11-7-89, 24-5-94 y 18-12-00 , alegando que la práctica de las pruebas analíticas correspondientes tuvo lugar en un tiempo razonable, habida cuenta de la regulación contenida en el Real Decreto 1945/83 , regulador de la materia, habiendo seguido el procedimiento establecido en el mismo y alegando que el retraso en la práctica del análisis contradictorio es achacable exclusivamente al interesado, que no dio cumplimiento a las exigencias del art. 16.3 del citado Real Decreto 1945/83 , tardando 19 días en justificar que el ejemplar de muestra correspondiente había sido depositado en un Laboratorio autorizado y en remitir el resultado analítico. Que tras el dictamen contradictorio la Administración dio cumplimiento al art. 16.5 de la citada norma , designando el Laboratorio que habría de hacer el tercer análisis y justificando la fecha en razón del necesario periodo de incubación y durante ese tiempo se adoptaron medidas a favor del interesado, como la desinmovilización de la mercancía intervenida por la inspección veterinaria, y se continuó controlando el establecimiento, dando lugar a un nuevo expediente sancionador, y todo ello en el plazo de dos meses. Añade la invocación del contenido de las sentencias indicadas, para concluir que la medida cautelar se mantuvo durante un tiempo razonable para cerciorarse de que los productos del establecimiento no causarían perjuicios a la salud pública y en el funcionamiento del servicio no se han rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles, por lo que existe un deber del perjudicado de soportar el menoscabo.

La responsabilidad patrimonial del Estado, contemplada inicialmente en su actual contenido en los artículos 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 , pasando después a la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957 (art. 40 ), se plasma en el artículo 106.2 de la Constitución , que garantiza el derecho de los particulares a ser indemnizados de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, en los términos establecidos por la ley, previsión desarrollada por la Ley 30/92, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común en su Título X, artículos 139 y siguientes.

La jurisprudencia viene exigiendo para que resulte viable la reclamación de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, que el particular sufra una lesión en sus bienes o derechos que no tenga obligación de soportar y que sea real, concreta y susceptible de evaluación económica; que la lesión sea imputable a la Administración y consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y que, por tanto, exista una relación de causa a efecto entre el funcionamiento del servicio y la lesión, sin que ésta sea producida por fuerza mayor ( Ss. 3-10-2000, 9-11-2004, 9-5-2005 ).

Por lo que se refiere a las características del daño, que es el requisito cuestionado en este recurso, la Ley 30/92, en su redacción inicial, establecía (art. 139.2 ) que el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado, concretando (art. 141.1 ) que sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley.

La antijuridicidad del daño viene exigiéndose por la jurisprudencia, baste al efecto la referencia a la sentencia de 22 de abril de 1994, que cita las de 19 enero y 7 junio 1988, 29 mayo 1989, 8 febrero 1991 y 2 noviembre 1993 , según la cual: "esa responsabilidad patrimonial de la Administración se funda en el criterio objetivo de la lesión, entendida como daño o perjuicio antijurídico que quien lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar, pues si existe ese deber jurídico decae la obligación de la Administración de indemnizar (en el mismo sentido sentencias de 31-10-2000, 22 y 30-10-2003 ).

Como señala la sentencia de 28 de enero de 1999 , "esa antijuridicidad o ilicitud sólo se produce cuando el afectado no hubiera tenido la obligación de soportar el daño o el perjuicio y ese deber de soportar el daño o el perjuicio sufrido se da en los supuestos en que la ley y el grupo normativo de ella derivado justifican dichos detrimentos de un modo expreso o implícito. Así, del examen de las Sentencias del Tribunal Supremo de 7 de abril, 19 de mayo y 19 de diciembre de 1989 , entre otras, se infiere que el criterio esencial para determinar la antijuridicidad del daño o perjuicio causado a un particular por la aplicación de un precepto legal o normativo debe ser el de si concurre o no el deber jurídico de soportar el daño, ya que las restricciones o limitaciones impuestas por una norma, precisamente por el carácter de generalidad de la misma, deben ser soportadas, en principio, por cada uno de los individuos que integran el grupo de afectados, en aras del interés público".

Al respecto, como señalan las sentencias de esta Sala de 5 de febrero de 1996, 29 de octubre de 1998 y 9 de marzo de 1999 , "el deber jurídico de soportar el daño, en principio, parece que únicamente podría derivarse de la concurrencia de un título que determine o imponga jurídicamente el perjuicio contemplado; tal sería la existencia de un contrato previo, el cumplimiento de una obligación legal o reglamentaria siempre que de ésta se derivasen cargas generales, o la ejecución administrativa o judicial de una resolución firme de tal naturaleza. Esto que desde la perspectiva del funcionamiento de los servicios públicos aparece relativamente claro en su interpretación, se complica a la hora de trasladarlo a los supuestos de anulación de resoluciones administrativas.

En los supuestos de ejercicio de potestades discrecionales por la Administración, el legislador ha querido que ésta actúe libremente dentro de unos márgenes de apreciación con la sola exigencia de que se respeten los aspectos reglados que puedan existir, de tal manera que el actuar de la Administración no se convierta en una conducta arbitraria rechazada por el artículo 9.3 de la Constitución . En estos supuestos parece que no existiría duda de que siempre que el actuar de la Administración se mantuviese en unos márgenes de apreciación no sólo razonados sino razonables, debería entenderse que no podría hablarse de existencia de lesión antijurídica, dado que el particular vendría obligado por la norma que otorga tales potestades discrecionales, a soportar las consecuencias derivadas de su ejercicio, siempre que éste se llevase a cabo en los términos antedichos. Estaríamos pues ante un supuesto en el que existiría una obligación de soportar el posible resultado lesivo.

El tema, sin embargo, no se agota en los supuestos de ejercicio de potestades discrecionales dentro de los parámetros que exige el artículo 9.3 de la Constitución , sino que ha de extenderse a aquellos supuestos, asimilables a éstos, en que en la aplicación por la Administración de la norma jurídica en caso concreto no haya de atender sólo a datos objetivos determinantes de la preexistencia o no del derecho en la esfera del administrado, sino que la norma, antes de ser aplicada, ha de integrarse mediante la apreciación, necesariamente subjetivada, por parte de la Administración llamada a aplicarla, de conceptos indeterminados determinantes del sentido de la resolución. En tales supuestos es necesario reconocer un determinado margen de apreciación a la Administración que, en tanto en cuanto se ejercite dentro de márgenes razonados y razonables conforme a los criterios orientadores de la jurisprudencia y con absoluto respeto a los aspectos reglados que pudieran concurrir, haría desaparecer el carácter antijurídico de la lesión y por tanto faltaría uno de los requisitos exigidos con carácter general para que pueda operar el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración."

Se desprende de todo ello, que el deber de soportar el resultado perjudicial y la delimitación de la antijuridicidad del daño, viene referido a la aplicación y ejercicio razonable de las potestades que el ordenamiento jurídico atribuye a la Administración y a las que queda sujeto el administrado en general o en razón de la normativa sectorial a que esté sometido en su actividad.

En este caso, según se indica en la sentencia de instancia, no se combate la legalidad o la racionalidad de la medida cautelar adoptada, a cuyo efecto cabe hacer referencia a la sentencia de esta Sala de 26 de septiembre de 1994 , citada por la parte recurrente en casación, que no considera daño antijurídico indemnizable el cierre de determinada fábrica adoptado cautelarmente y con fundamento razonable, en ejercicio de las facultades de vigilancia y protección de la salud pública, durante el tiempo indispensable para la comprobación de los hechos y procediendo la Administración con diligencia al levantamiento de la medida cuando recibió los análisis de las muestras tomadas al efecto.

En este supuesto, la medida cautelar de suspensión de las actividades de la industria cárnica se adopta tras detectar salmonella en las muestras tomadas, en el ejercicio de las facultades que al respecto atribuye a la Administración la Ley de Sanidad (art. 26 ) sin que se cuestione la procedencia ni justificación de la medida, por lo que hasta ese momento no existe controversia.

La discrepancia surge cuando en la sentencia se aprecia la quiebra de ese buen hacer administrativo en un momento posterior, que no es otro que la excesiva dilación temporal, sesenta días, entre la primera medida de intervención y la notificación del sobreseimiento, que considera excesiva teniendo en cuenta el sacrificio que suponía de los derechos e intereses del particular, sacrificio sólo legítimo y de obligado padecimiento en el marco de una actuación racional y diligente de la Administración; apreciación que la Administración discute al entender que ha actuado conforme a Derecho y de forma razonable.

Para resolver tal discrepancia nada mejor que atender a las actuaciones que integran el procedimiento en cuestión, así, una vez incoado el expediente sancionador y acordada la medida cautelar de suspensión de las actividades (acuerdo de 2-6-95 notificado el 6-6-95), caso de no aceptar los resultados del análisis inicial, el interesado puede solicitar la realización de un análisis contradictorio ( art. 16.3 R.D. 1945/83 ), lo que en este caso efectuó la empresa recurrente el 9 de junio de 1995, por la modalidad segunda de dicho precepto, que debe justificar que el ejemplar de la muestra ha sido presentado en un Laboratorio oficial o privado autorizado y remitir al instructor del expediente el resultado analítico y, en su caso, el informe técnico complementario en el plazo máximo de un mes desde la notificación del pliego de cargos. En este caso el interesado hasta el 14 de junio no justificó el Laboratorio que iba a realizar el análisis y es el 19 de junio cuando deposita la muestra, dictaminándose el resultado el 26, que se comunica el 27 de junio.

Ante el resultado de tal análisis contradictorio, la Administración, en aplicación del art. 16.5 del indicado R.D. 1945/83 , planteó la realización de un análisis dirimente (4 de julio aporta muestra), acordándose el 5 de julio que el análisis se iniciará el 10 de julio, con objeto de no interrumpir el periodo de incubación preciso y, ante la falta de datos, se acordó realizar el 17 de julio, produciéndose los resultados el 21 de julio y el sobreseimiento del expediente el 2 de agosto, notificado el 11 de agosto cuando ya se había incoado otro expediente por distintas causas.

En estas circunstancias no puede compartirse la apreciación de la instancia sobre la excesiva dilación temporal y quiebra de la actuación racional y diligente de la Administración, pues, en primer lugar, es evidente que aceptada la razonabilidad de la medida cautelar, la posible modificación de la misma sólo podía plantearse al obtener un resultado distinto en el análisis contradictorio, cuya realización se produjo dentro de los límites temporales establecidos en el art. 16.3 del R.D. 1945/83 y si alguna demora hubo en ello solo es imputable a la propia empresa solicitante, que cumplimentó las actuaciones en los términos expuestos, dado que desde que se deposita la muestra hasta que se obtiene el resultado transcurren tan sólo siete días. Por lo tanto en ningún caso cabe hablar de sesenta días de demora, ya que dichos resultados se produjeron el 26 de junio y hasta entonces ninguna razón había para modificar o dejar sin efecto la medida cautelar acordada. Por otra parte, no resulta desproporcionado ni falto de razón mantener dicha medida a resultas del análisis dirimente, que también se efectuó en un periodo de tiempo prudencial, prácticamente en el mismo tiempo que el anterior, concluyendo el 21 de julio, acordándose el sobreseimiento el 2 de agosto, de manera que las posibles demoras, que podían apreciarse en las notificaciones de resultados o resoluciones, son mínimas y computables por días, por lo que no se justifica la calificación de la actuación administrativa como falta de diligencia o irrazonable atendiendo a la naturaleza y circunstancias del procedimiento en cuestión.

En consecuencia, atendiendo a las alegaciones formuladas, son de apreciar en la sentencia de instancia las infracciones que se denuncian en este motivo de casación, en cuanto ha de entenderse que la Administración actuó de manera razonable y proporcionada en el ejercicio de sus potestades al aplicar y mantener la medida cautelar en cuestión, por lo que la entidad recurrente tenía el deber de soportarla, faltando así el carácter antijurídico del daño, lo que excluye el deber de reparación a cargo de la Administración, según resulta del art. 141 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre .

La estimación del motivo de casación determina, de acuerdo con el art. 95.2.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , que la Sala haya de resolver sobre el recurso contencioso administrativo dentro de los términos en que se plantea el debate, lo que lleva a la desestimación del mismo de acuerdo con lo anteriormente expuesto, al considerar que no concurre el requisito de antijuridicidad del daño exigido por el art. 141 de la Ley 30/92, en relación con el art. 139 de la misma , para que pueda declararse la responsabilidad patrimonial de la Administración.

No ha lugar a hacer una expresa condena en costas en este recurso ni en la instancia.