Panorama de las fórmulas público-privadas para la atención de las necesidades sociales
| Autor | Jorge García-Andrade Gómez |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Alcalá |
| Páginas | 197-259 |
CAPÍTULO IV
PANORAMA DE LAS FÓRMULAS
PÚBLICO-PRIVADAS PARA LA ATENCIÓN
DE LAS NECESIDADES SOCIALES
Jorge GARCÍA-ANDRADE GÓMEZ
Profesor Titular de Derecho Administrativo
Universidad de Alcalá
I. PLANTEAMIENTO
Desde hace algunos años el prontuario de fórmulas jurídicas con
que el Derecho público español ha organizado la atención de las ne-
cesidades sociales está en revisión 1. Fundamentalmente el desplie-
gue del Derecho de la Unión Europea (UE) ha introducido nuevos
enfoques y categorías que han obligado a los poderes públicos a re-
plantear la organización de la atención de las necesidades sociales, al
1 Un análisis completo de estas fórmulas puede encontrarse en F. J. VILLAR
ROJAS, «Formas de gestión de los servicios sociales. En particular, la vinculación
de gestores privados al sistema público mediante conciertos y convenios», Docu-
mentación Administrativa, núms. 271-272, 2005, pp. 389-412; J. M. GIMENO FELIU,
«La co laboración público-privada en el ámbito de los servicios sociales y sanitarios
dirigidos a las personas. Condicionantes europeos y constitucionales», Revista Ara-
gonesa de Administración Pública, núm. 52, 2018, pp. 12-65; F. J. BAUZÁ MARTORELL,
«Convenios con particulares: límites entre contrato, convenio y subvención», Revista
General de Derecho Administrativo, núm. 48, 2018; A. GARRIDO JUNCAL, Los servi-
cios sociales en el siglo XXI. Nuevas tipologías y formas de prestación, Cizur Menor,
Thomson Reuters Aranzadi, 2020.
198 JORGE GARCÍA-ANDRADE GÓMEZ
tiempo que han abierto nuevas posibilidades. Sin embargo, el Dere-
cho español aún no ha logrado integrar de manera coherente aquellas
innovaciones procedentes del Derecho comunitario, hasta el punto
de que algunas de las fórmulas tradicionales del Derecho español se
ven en parte cuestionadas por los nuevos enfoques y las más novedo-
sas no se han asentado plenamente.
De esta evolución resulta un panorama normativo (fundamental-
mente estatal y autonómico) en el que se multiplican las opciones que
los poderes públicos tienen a su alcance para organizar la atención de
las necesidades sociales, fundamentalmente mediante la prestación
de servicios de contenido social, pero también está dando lugar a que
en ocasiones aparezcan desdibujados los elementos caracterizadores
de algunas de las figuras. Esta confusión en los presupuestos concep-
tuales puede llegar a proyectar la falsa impresión de que las categorías
jurídicas serían válidamente intercambiables unas con otras. Parece-
ría que, bajo nuevas denominaciones y regulaciones, por fin se habría
logrado la cuadratura del círculo. De tal manera que, a título de ejem-
plo, las administraciones públicas podrían publificar la prestación de
ciertos servicios sociales sin necesidad de aplicar el Derecho propio
de las administraciones públicas; como también podrían externalizar
y costear con fondos públicos la prestación de los servicios sociales,
eludiendo válidamente la legislación sobre contratación pública; o,
en fin, podrían otorgar válidamente subvenciones y, al mismo tiempo,
lograrse los resultados que ofrece la figura del contrato. Pero la con-
fusión que planea sobre algunas figuras no debe llevar a una descali-
ficación genérica de toda modulación de las fórmulas tradicionales,
pues las necesidades que imponen una sociedad más compleja y unas
administraciones públicas más plurales están alumbrando innovacio-
nes muy relevantes en el ámbito jurídico con potencial para comple-
tar eficazmente el instrumentario tradicional.
En este contexto, se impone una relectura crítica de la coexis-
tencia entre las fórmulas público-privadas más tradicionales e inno-
vadoras actualmente empleadas para la atención de las necesidades
sociales, que las delimite conceptualmente y permita contrastar su
acomodo a las previsiones comunitarias y su coherencia sistemática
en el propio Derecho interno. Tarea que el presente estudio aborda a
partir de una serie de premisas.
En primer lugar, este trabajo se concibe como un complemento
de los demás capítulos de la presente obra, referidos al marco general
PANORAMA DE LAS FÓRMULAS PÚBLICO-PRIVADAS PARA LA ATENCIÓN... 199
de los servicios a las personas en la UE; a las redes y sistemas autonó-
micos de servicios sociales; y a la acción concertada. Con tal propó-
sito, este capítulo se centra en las distintas categorías jurídicas que el
Derecho pone a disposición de los poderes públicos en la atención
público-privada de las necesidades sociales. Asimismo, este análisis
pretende contribuir a identificar y delimitar cada una de aquellas fi-
guras jurídicas para así hacerlas reconocibles, incluso cuando se pre-
sentan por sí solas o combinadas con otras bajo denominaciones muy
variadas y en ocasiones imprecisas, como redes, sistemas, acciones
concertadas o modalidades no contractuales. Además, dada la pre-
sión que se impone a los poderes públicos para que empleen de la
manera más eficaz posible los recursos públicos, el estudio también
trata de precisar el alcance operativo que cabe atribuir a cada con-
creta modalidad de atención de las necesidades sociales, esto es, qué
uso, qué intercambio de prestaciones y compromisos puede albergar
cada concreta fórmula sin riesgo de desnaturalizarla. Finalmente, con
una mentalidad abierta a las innovaciones, se reflexiona acerca de la
medida en que las figuras tradicionales podrían ser susceptibles de
modulaciones o de albergar nuevas operativas que amplíen el abanico
de fórmulas de atención de las necesidades sociales.
En segundo lugar, se constata que, por influencia del Derecho
comunitario, se está produciendo un desplazamiento del centro de
gravedad en la regulación de esta materia, que el Derecho español
había construido tradicionalmente bajo un criterio subjetivo que
descansaba en el protagonismo prestacional del Estado, mientras
que el Derecho de la UE sigue otra aproximación que atiende más
a la operativa social 2. Estos distintos enfoques se ponen de relie-
ve en las disposiciones de apertura de la Constitución y los Trata-
dos, donde la Constitución maneja el concepto de «Estado social»
do» (art. 3.3). En coherencia con esta tendencia, el objeto de estudio
no se contrae exclusivamente a la «prestación» de servicios sociales
por los poderes públicos, sino que más genéricamente abarca las mo-
dalidades de «gestión u organización pública» establecidas por los
poderes públicos para que los destinatarios últimos vean atendidas
su necesidades sociales. A este respecto, téngase en cuenta que en
2 J. ESTEVE PARDO, Estado garante. Idea y realidad, Madrid, INAP, 2015; id.,
«La administración garante: una aproximación», Revista de Administración Pública,
núm. 197, 2015, pp. 11-39.
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