La colaboración público-privada en el ámbito de los servicios sociales
| Autor | Maria Mercè Darnaculleta Gardella |
| Cargo del Autor | Profesora Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Girona |
| Páginas | 71-133 |
CAPÍTULO II
LA COLABORACIÓN PÚBLICO-PRIVADA
EN EL ÁMBITO DE LOS SERVICIOS
SOCIALES
Maria Mercè DARNACULLETA GARDELLA
Profesora Titular de Derecho Administrativo
Universidad de Girona
I. LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS
SOCIALES EN UN SISTEMA DE GOBERNANZA
MULTINIVEL
En el ámbito relativo a la prestación de servicios sociales conflu-
yen no solo una pluralidad de ordenamientos jurídicos y de niveles
territoriales de administración sino también una enorme diversidad
de sujetos, tanto públicos como privados. Los centros y servicios asis-
tenciales de titularidad pública —autonómica o local— conviven con
centros, programas y establecimientos, gestionados por entidades pri-
vadas de iniciativa social y de iniciativa mercantil. La consideración
conjunta del sistema jurídico político y organizativo que conforma la
prestación de los servicios sociales en España puede ser caracterizado
como un sistema de gobernanza multinivel 1.
1 L. MORENO FERNÁNDEZ, «Política social y gobernanza multinivel», en A. GEN-
TILE, A. L. HERNÁNDEZ CORDERO y B. MIRANDA LARRÉ, Actas del VII Congreso de la
Red Española de Política Social (REPS): «Políticas sociales ante horizontes de incerti-
dumbre y desigualdad», Universidad de Zaragoza, 2018, pp. 101-121.
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Esta caracterización refleja la complejidad característica de la eu-
ropeización 2 y del nuevo estadio de relaciones entre el Estado y la
sociedad propias del Estado garante 3 y ofrece la imagen de un nuevo
tipo ideal de administración más participativo e integrador 4. Sin em-
bargo, la imprecisa idea de gobernanza, presentada desde la teoría
política como un vector de transformación de la administración 5, no
resulta útil para resolver los problemas jurídicos que describe. El co-
rrecto funcionamiento de un sistema de gobernanza multinivel, basa-
do en la capacidad de decisión y gestión de diversos actores, depende
en gran medida de la adecuación jurídica de los instrumentos de re-
lación vertical y horizontal utilizados para articular, respectivamente,
la distribución de competencias entre los diversos niveles de adminis-
tración territorial y la colaboración público-privada entre dichas ad-
ministraciones, las entidades del tercer de acción social y el mercado.
El sistema de gobernanza de los servicios sociales presenta nota-
bles desajustes, tanto en su coordinación vertical como en su coordi-
nación horizontal, que afectan negativamente a la prestación de tales
servicios y, en particular, a los instrumentos de colaboración público-
privada articulados para su gestión indirecta.
En el capítulo anterior se ha analizado con detalle el desajuste
existente, en el ámbito de la Unión Europea, entre el grado de desa-
rrollo de los servicios de interés económico general (SIEG) y el de los
servicios sociales, como servicios atenientes a las personas. También
se ha señalado que este desajuste se materializa en una atención me-
ramente residual a los servicios sociales en la legislación europea de
contratos del sector público 6. A su vez, ello explica que las técnicas
de colaboración público-privada previstas a nivel interno, pensadas
2 M. M. DARNACULLETA GARDELLA, «Rasgos del Derecho Administrativo con-
temporáneo», en J. M. RODRÍGUEZ SANTIAGO, G. DOMÉNECH PASCUAL y L. ARROYO
JIMÉNEZ (coords.), Tratado de Derecho Administrativo, vol. I, Madrid, Marcial Pons,
2021, pp. 377-441.
3 J. ESTEVE PARDO, Estado garante. Idea y realidad, Madrid, INAP, 2015.
4 F. VELASCO CABALLERO, «Reformas de la administración pública: fenomeno-
logía, vectores de cambio y función directiva del Derecho administrativo», Anuario
de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid, núm. 25, 2019,
p. 132.
5 J. PRATS CATALÀ, De la burocracia al management, del management a la gober-
nanza, Madrid, INAP, 2005, p. 130.
6 M. A. SALVADOR ARMENDÁRIZ, «Los servicios sociales como servicios a las per-
sonas en el Derecho de la Unión Europea», en esta misma obra, pp. 33 y ss.
LA COLABORACIÓN PÚBLICO-PRIVADA EN EL ÁMBITO DE LOS SERVICIOS... 73
para dar respuesta a las responsabilidades asumidas por los pode-
res públicos en materia social con base en los principios de solidari-
dad y proximidad, tengan dificultades para encontrar su encaje en el
Derecho de la Unión Europea, articulado en torno a la construcción
de un mercado europeo de prestación de servicios económicos 7.
La distribución de competencias entre los diversos niveles del sis-
tema constituye, pues, una primera fuente de problemas del modelo
de gobernanza multinivel de los servicios sociales. Las competencias
en materia de servicios sociales corresponden a los Estados miem-
bros y, en el caso español, recaen principalmente en las Comunidades
Autónomas y las entidades locales 8. Sin embargo, la definición de los
elementos configuradores del contrato —como instrumento jurídico
por excelencia para articular las relaciones entre las administraciones
públicas y los particulares en la prestación de servicios—, además de
haber sufrido un notable proceso de europeización, corresponde al
Estado 9.
El problema sería de menor calado si la colaboración público-
privada en el ámbito de los servicios atenientes a las personas fuese
meramente residual, como se deduce de una lectura apresurada de
la legislación autonómica que, por un lado, tiende a calificar de «pú-
blico» al conjunto de recursos y prestaciones destinados a garantizar
los derechos reconocidos en las carteras de servicios sociales y, por
otro lado, otorga una clara preferencia a la gestión directa frente a la
gestión indirecta de los servicios sociales. Sin embargo, como se verá
en este capítulo, las redes y sistemas públicos de servicios sociales
incorporan a sujetos privados y presuponen su colaboración; y esta
7 Los desajustes entre la acción concertada, como una de las más novedosas
técnicas de colaboración público-privada en el ámbito de los servicios sociales, y la
legislación de la Unión Europea de contratos del sector público son analizados, en
este misma obra, por R. LEÑERO BOHÓRQUEZ, «La naturaleza jurídica de la acción
concertada en la legislación autonómica como modalidad de gestión de servicios a
las personas», pp. 137 y ss.
8 A. GARRIDO JUNCAL, Los servicios sociales en el siglo XXI. Nuevas tipologías y
formas de prestación, Cizur Menor, Thomson Reuters Aranzadi, 2020, pp. 161-180.
9 Las competencias de desarrollo de la legislación básica de contratos atribui-
das a las Comunidades Autónomas no pueden establecer excepciones a la misma ni
tampoco pueden subvertir el régimen de libre competencia previsto en las Directivas
europeas de contratación para los servicios de interés económico general. Sobre ello
véase M. A. BERNAL BLAY, «El desarrollo autonómico de la normativa sobre contratos
públicos», Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 18, 2018, pp. 91-138.
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