STS, 19 de Marzo de 2007
| Ponente | MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZ |
| ECLI | ES:TS:2007:2007 |
| Número de Recurso | 6482/2003 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 19 de Marzo de 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Marzo de dos mil siete.
Vistos por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, los presentes recursos de casación, que, con el nº 6482 de 2003, penden ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador Don Luis Fernando Granados Bravo, en nombre y representación del Ayuntamiento de Madrid, contra la sentencia pronunciada, con fecha 22 de mayo de 2003, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso contencioso-administrativo número 1291 de 1997, sostenido por la representación procesal de Don Francisco, contra el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, de fecha 17 de abril de 1997, por el que se aprobó definitivamente la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, en cuanto a la regulación de las condiciones de edificabilidad de la Urbanización DIRECCION001 por establecerse dos reservas de dispensación al asignar magnitudes urbanísticas distintas a fincas que debieron ser tratadas de la misma manera.
En estos recursos de casación ha comparecido, en calidad de recurrido, Don Francisco, representado por el Procurador Don Pablo Oterino Menéndez.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó, con fecha 22 de mayo de 2003, sentencia en el recurso contencioso- administrativo número 1291 de 1997, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por Don Francisco, contra el acuerdo de aprobación definitiva de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid adoptado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid en su sesión del día 17 de abril de 1997, tras su corrección por Acuerdo de 8 de enero de 1998, en cuanto a las parcelas NUM000 y NUM001 (sitas en las CALLE000 y DIRECCION000, en Aravaca, Madrid y recogidas como NUM002 y NUM003, Hojas de referencia del Plan NUM004 y NUM005 ) del proceso expropiatorio para la ejecución y construcción de la M-40, anulando el acuerdo impugnado en cuanto establece una normativa zonal diferente para las parcelas situadas en el lado norte de la DIRECCION000 de la Urbanización DIRECCION001 de Aravaca, debiendo establecerse una ordenación igual para todas ellas y sin hacer expresa imposición de costas."
Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico: "SEGUNDO.-Como datos de interés hemos de señalar los siguientes: La entidad recurrente es titular de una parcela número NUM010 de la Urbanización DIRECCION001, del distrito Moncloa-Aravaca, que resultó afectada parcialmente, al igual que todas las situadas en el lado norte de dicha calle, por la expropiación llevada a cabo para la ejecución y construcción de la M-40 en su trazado noroeste, junto al monte de EL PARDO, y su enlace de La Zarzuela, habiéndoseles expropiado a todas ellas una franja de terreno en su lado norte.- El Plan General de Ordenación Urbana de Madrid recurrido mantiene la sujeción de dicha finca a la normativa zonal
8.1.a., establecida por el planeamiento revisado, de 1985, entre cuyas determinaciones se contienen como parámetros esenciales la parcela mínima de 2.500 m2, ocupación del 20% y edificabilidad de 3 m2/10 m2. Esta normativa zonal era también la aplicable a las parcelas colindantes y contiguas a la del recurrente y en concreto a las señaladas en dicho Proyecto Expropiatorio como las fincas nº NUM000, NUM006, NUM007, NUM008, NUM009, NUM001, NUM010 y NUM011, situadas todas ellas de manera consecutiva, en el mismo lado norte de la DIRECCION000 .- A las fincas nº NUM006, NUM007, NUM008, NUM010 y NUM011, les resulta aplicable también, al igual que a la NUM010 del recurrente, la ordenanza zonal 8.1.a.-El nuevo Plan General de 1997 establece ahora para estos terrenos dos Areas diferentes de Planeamiento Específico, denominadas A.P.E. NUM002 y A.P.E. NUM003 integradas, cada una de ellas, por una sola parcela de la urbanización, la número NUM000 y la número NUM001, insertadas en la secuencia de parcelas que constituyen el borde de la urbanización con la M-40.- Sucede además que las actas de adquisición de mutuo acuerdo suscrito en el proceso expropiatorio respecto de esas dos fincas aparece convenido que el Ayuntamiento de Madrid se obliga, en cuanto al resto de superficie de la finca no afectada de expropiación a su clasificación como suelo urbano, a la reducción de la parcela mínima a 750 metros cuadrados de los
2.500 metros cuadrados previstos actualmente en la correspondiente norma zonal, manteniéndose el mismo coeficiente de edificabilidad de 0'3 m.1/m2. Dicha estipulación no se contiene en las actas de adquisición respecto de las fincas números NUM006, NUM007, NUM008, NUM009, NUM010 y NUM011 .Para las Areas A.P.E. NUM002 y NUM003, es decir, para las fincas NUM000 y NUM001, se establece por el nuevo Plan General la aplicación de la Normativa Zonal 8.2.a, que permite una parcela mínima de 750 m2, recogiendo, pues lo convenido en la expropiación.- Entre las dos fincas que integran estas dos Areas de Planeamiento Específico, A.P.E. NUM002 y NUM003, quedan intercaladas otras fincas similares de la misma urbanización.- TERCERO.- En la tesis actora, el establecimiento de una normativa zonal diferente para las parcelas números NUM000 y NUM001, que integran las A.P.E. NUM002 y NUM003, respectivamente, constituyen verdaderas reservas de dispensación rigurosamente prohibidas por la legislación urbanística, al comportar un trato urbanístico desigual y discriminatorio respecto de otras parcelas del área y concretamente respecto de su parcela.- Pues bien, establece el artículo 57.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 (de recobrada vigencia tras la STS 61/1997 ), que "Serán nulas de pleno derecho las reservas de dispensación que se contuvieren en los planes u ordenanzas, así como las que con independencia de ellos se concedieren". Esta prohibición no es sino una aplicación del principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, principio derivado del de legalidad que determina que lo establecido con carácter general en una norma no puede ser excepcionado para el caso concreto.- La prohibición de dispensa está formulada no solo negativamente (en el artículo 57.3 citado), sino también de modo positivo en el artículo 3.1 .e) del anotado texto refundido (nuevamente vigente también). En este precepto se afirma que la competencia urbanística concerniente al planeamiento comprenderá la facultad de "establecer zonas distintas de utilización según la densidad de población que haya de habitarlas, porcentaje de terreno que pueda ser ocupado por construcciones, volumen, forma, número de plantas, clase y destino de los edificios, con sujeción a ordenaciones generales uniformes para cada especie de los mismos en toda la zona".- Para centrar adecuadamente el objeto del debate planteado parece oportuno recordar que las dispensas y las reservas de dispensación pueden estar contenidas en actos singulares o pueden estar establecidas en el propio Plan. A su vez, dentro de este segundo supuesto, que es el que se denuncia, podríamos encontrarnos con una dispensa estricto sensu, cuando se regula con carácter general una determinada situación y, al mismo tiempo, se excepciona de manera injustificada su aplicación a algún supuesto subsumible en aquella situación, o con una reserva de dispensación, propiamente dicha (o habilitación para dispensar), constituida cuando se establece la posibilidad de que la aplicación de aquella regulación pueda ser dispensada por la Administración en casos particulares.- Pues bien, mientras que las reservas de dispensación están vedadas en los casos, en los que existe prohibición legal expresa, como sucede en el ámbito urbanístico (artículo 57.3 TRLS 76, citado), la ordenación singular o para un supuesto concreto efectuada por la propia norma resulta admisible (nos encontramos ante la figura de los Reglamentos singulares), y ello se demuestra por la regulación del ya citado artículo 3.1 .e), de acuerdo con el cual la ordenación ha de ser necesariamente homogénea, pero solo para edificios de la misma especie y dentro de la misma zona. En cambio, la regulación divergente de edificios de distinta especie en la misma zona o de edificios que no estén en la misma zona no constituirá esta figura.- En definitiva, ello no significa que la creación de una zona diferenciada no supone en principio dispensa, sino ejercicio de una función básica del Plan que es la calificación del suelo (que comporta delimitar zonas distintas y asignar usos a cada zona), y solo en el caso de que la creación de esa concreta zona diferenciada sea arbitraria estaremos ante una dispensa, pues, como es lógico, la discrecional potestad del planificador no puede incurrir en arbitrariedad, ni en discriminaciones injustificadas.- De ahí que, en el caso de establecerse una zona diferenciada, haya que justificarse (a través de los distintos documentos que componen el Plan) la conveniencia de su implantación.- En el caso que nos ocupa la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, aprobada el 17 de abril de 1997, estableció dentro de una zona residencial unifamiliar homogénea, dos áreas diferencias (las A.P.E. NUM002 y NUM003 ), para dos únicas parcelas ( NUM000 y NUM001 ) para las que asignó una parcela mínima más reducida que la autorizada para las fincas colindantes a ambas, las cuales al encontrarse en idéntica situación debieron ser ordenadas en iguales condiciones. No habiéndose hecho así y no habiéndose justificado, en modo alguno, la conveniencia de tan dispar tratamiento se ha vulnerado el principio de igualdad al introducir factores de discriminación en supuestos sustancialmente idénticos.- Esta patente y manifiesta desigualdad no ha merecido tampoco aquí justificación o razonamiento alguno por parte de las Administraciones demandadas, las cuales se han limitado a aducir con carácter general el principio del ius variandi" de la Administración en materia de planeamiento, pero huyendo de toda concreción al caso sometido a nuestro estudio y decisión, lo que acentúa la inexistencia de justificación en la desigualdad del trato. Y, por el contrario, en todas las fincas de la franja de suelo que estudiamos concurren, en todas ellas, las mismas circunstancias de constituir el límite norte de la urbanización con la M 40, siendo contiguas y colindantes y constituyendo, en suma, una secuencia armónica por sus características físicas y de localización.- Así las cosas, debemos concluir, como ya lo hicimos en la sentencia de 9 de mayo de 2002 (recurso 1287/97 ), que la regulación urbanística contenida en las fincas correspondientes a las Areas de Planeamiento Específico A.P.E. NUM002 y A.P.E. NUM003 resulta contraria a derecho, resultando procedente, como se pide, ordenar a las Administraciones demandadas a establecer en el Plan General un régimen urbanístico igual para todas las parcelas situadas en el lado norte de la DIRECCION000 de la DIRECCION001 de Aravaca."
Notificada la referida sentencia a las partes, las representaciones procesales de la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid y del Ayuntamiento de Madrid presentaron ante la Sala de instancia escritos solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió y ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, Don Francisco, representado por el Procurador Don Pablo Oterino Menéndez, y, como recurrentes, la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid, representada por el Letrado de la Comunidad de Madrid, y el Ayuntamiento de Madrid, representado por el Procurador Don Luis Fernando Granados Bravo.
Por Auto de 21 de junio de 2005, la Sección Primera de esta Sala acordó " la inadmisión del recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Comunidad de Madrid contra la Sentencia de 22 de mayo de 2003, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Madrid (Sección Primera), dictada en el recurso nº 1291/97, con imposición a la citada recurrente de las costas causadas a su instancia; y admitir a trámite el recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid contra la mencionada Sentencia, para lo cual se remitirán las actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala de conformidad con las normas sobre reparto de asuntos."
El escrito del interposición de recurso de casación del Ayuntamiento de Madrid se basa en dos motivos, al amparo ambos de lo dispuesto en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción; el primero por la infracción cometida por el Tribunal "a quo" de los artículos 103 y 9.3 de la Constitución, en relación con los artículos reguladores del régimen jurídico de la revisión de los planes de urbanismo y de la delimitación de los ámbitos zonales de ordenación, artículos 3.1 e, 10, 11, 57.1 y 57.3 del Texto Refundido de la Ley sobre régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976, 154.2 y 3 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico y 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, por cuanto la revisión del planeamiento razona y justifica la existencia de dos áreas diferenciadas en la DIRECCION001 y cada una de ellas cuenta con unas fichas individuales, y entre sus condiciones particulares se contemplan unos objetivos que sirven de justificación de esta ordenación diferenciada, a saber la obtención de suelo para sistema general viario (M-40); y el segundo por haber conculcado la Sala sentenciadora la doctrina jurisprudencial de esta Sala, recogida en las sentencias que se citan, sobre la motivación "in alliunde" de los actos administrativos, pues no ha tenido aquélla en cuenta la justificación contenida en la propia Memoria ni en otros documentos del Plan, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se declare la conformidad a derecho del acuerdo autonómico impugnado.
Del recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid, se dio traslado por copia al representante procesal del comparecido como recurrido, el cual formalizó escrito de oposición, suplicando que se dictase sentencia que confirme la recurrida en todos sus extremos.
Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 6 de marzo de 2007, la que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y López, Magistrado de Sala
De los dos motivos de casación alegados por el Ayuntamiento recurrente, en el primero se invoca la infracción de una serie de preceptos (artículos 103 y 9.3 de la Constitución, 3.1 e, 10, 11, 57.1 y 57.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, 154. 2 y 3 del Reglamento de Planeamiento y 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ) porque la ordenación urbanística singular para determinadas parcelas, situadas en la DIRECCION001, está suficientemente razonada en la Memoria de la Revisión del Plan General, mientras que en el segundo se asegura que la Sala de instancia ha conculcado también la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo relativa a la motivación in alliunde de los actos administrativos, según la cual es suficiente la implícitamente contenida en la documentación del Plan.
Estos dos motivos se corresponden fielmente con los alegados por el Ayuntamiento de Madrid en los recursos de casación nº 6210/2002 y 161/03 interpuestos contra sentencias prácticamente idénticas a la ahora recurrida, y que, fueron resueltos por sentencia de esta Sala y Sección de fechas 15 de febrero y 23 de junio de 2006, respectivamente. Obligado será, pues, reproducir lo que en ellas dijimos:
Pues bien, estos dos motivos se basan en una premisa incierta, cual es que el tratamiento diferenciado de las parcelas dentro de una zona residencial homogénea y de un mismo sector aparece explicado y justificado en la Memoria y en la documentación del Plan General, cuando lo cierto es que en la primera se contienen indicaciones generales sobre las alteraciones, introducidas en la ordenación urbanística existente, y en la documentación se contempla la distinta ordenación de unas y otras parcelas dentro de una misma zona o de un mismo sector, pero sin justificar el diferente tratamiento de unas parcelas respecto del resto, siendo completamente acertada la declaración contenida en el último párrafo del fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida, al afirmar que las Administraciones demandadas, autonómica y municipal, no alegaron en sus respectivos escritos de contestación a la demanda, añadiremos nosotros que tampoco en conclusiones, justificación alguna de ese diferente tratamiento de unas y otras parcelas dentro de la misma zona o del mismo sector, la que tampoco ofrecen en casación, al perderse en consideraciones generales e insistir en la existencia de condiciones particulares contenidas en las fichas de cada una de las áreas de planeamiento, pero lo que no explican son las razones del trato desigual contenido en tales fichas cuando, como señala la Sala de instancia y no se desmiente por las Administraciones recurrentes, se está dentro de una zona residencial unifamiliar homogénea en un supuesto y en el otro dentro de un mismo sector, lo que, conforme al precepto contenido en el tantas veces citado artículo 3.1 e) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, habría exigido la sujeción a una ordenación general uniforme, pues, de lo contrario, se incurre en una reserva de dispensación expresamente proscrita por el artículo 57.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, según hemos declarado en nuestra reciente Sentencia de fecha 1 de febrero de 2006 (recurso de casación 6244/2002, fundamentos jurídicos segundo y tercero), razones todas que imponen la desestimación también de los dos motivos de casación esgrimidos por la representación procesal del Ayuntamiento recurrente.
La declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto, comporta la imposición al Ayuntamiento recurrente de las costas procesales causadas, según dispone el artículo 139.2 de la vigente Ley Jurisdiccional .
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio, y sus Disposiciones Transitorias segunda y tercera .
Que, con desestimación de los motivos al efecto invocados, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso de casación sostenido por el Procurador Don Luis Fernando Granados Bravo, en nombre y representación del Ayuntamiento de Madrid, contra la sentencia pronunciada, con fecha 22 de mayo de 2003, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso contencioso-administrativo número 1291/97, con imposición de las costas procesales al Ayuntamiento de Madrid.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y López, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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