Operaciones de crédito
| Autor | Alberto Palomar (Magistrado de lo contencioso-administrativo) y Javier Fuertes (Magistrado) |
Las operaciones de crédito son uno de los recursos previstos por la Ley para la financiación de las Entidades locales y que podrán ser tanto a corto como a largo plazo, así como operaciones financieras de cobertura y gestión del riesgo del tipo de interés y del tipo de cambio (artículos 2 y 48 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales ( TRLHL )).
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Contenido
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Las operaciones de crédito son uno de los recursos previstos en el artículo 2 TRLHL y que pueden serlo ( artículo 48 TRLHL ):
- A corto plazo o a largo plazo
- Operaciones financieras de cobertura y gestión del riesgo del tipo de interés y del tipo de cambio.
Las dos clases de crédito son objeto de una regulación individual: a los créditos a largo plazo se refieren los artículos 49.1 y 53.1 , y a los a corto plazo el artículo 51 . En principio, la ley atribuye una distinta finalidad a estas dos clases de créditos que es coherente con las funciones que, en abstracto, están llamados a cumplir: la financiación de inversiones los créditos a largo plazo y la subvención de los gastos de funcionamiento los créditos a corto. No obstante, pese al criterio que acoge la sentencia recurrida, tales finalidades no parecen ser totalmente excluyentes. Es cierto que el artículo 49.1 otorga a los créditos a largo plazo el destino de financiar inversiones, pero también el de sustituir de modo total o parcial «operaciones preexistentes», lo que reitera el artículo 53.1 . Este último artículo, además, diferencia entre lo que constituye la sustitución de operaciones preexistentes y lo que es una mera modificación de las condiciones contractuales o la estipulación de garantías adicionales a créditos a largo plazo vigentes. De este modo, la sustitución de operaciones preexistentes que contempla la ley no queda limitada a un simple reemplazo de créditos de igual naturaleza, es decir, a la sustitución de anteriores operaciones de crédito a largo plazo concertadas para financiar inversiones (Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de marzo de 2013, recurso 283/2018) [j 1].
Su regulación se encuentra en los artículos 48 a 55 del TRLHL , así como en las previsiones sobre estabilidad presupuestaria contenidas en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril , de estabilidad presupuestaria, y en el Real Decreto 1463/2007, de 2 de noviembre , que aprobó el reglamento de desarrollo de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre , de Estabilidad Presupuestaria, en su aplicación a las entidades locales.
La normativa aplicable al presente caso, anterior a las limitaciones impuestas al endeudamiento de las entidades locales a causa de la crisis económica, está esencialmente contenida en el Capítulo VII del Título I de la LHL (artículos 48 a 55), bajo el encabezamiento «Operaciones de crédito». A estas disposiciones deben añadirse las relativas a estabilidad presupuestaria contenidas en el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria ( artículos 19 y siguientes), así como en el Real Decreto 1463/2007, de 2 de noviembre , que aprobó el reglamento de desarrollo de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre , de Estabilidad Presupuestaria, en su aplicación a las entidades locales (Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de marzo de 2013, recurso 283/2018) [j 2].
Todas las operaciones de crédito que realicen las entidades locales están sujetas al principio de estabilidad presupuestaria y al principio de prudencia financiera.
Requisitos de las operaciones de créditoPara que una entidad local pueda concertar cualquier modalidad de operación de crédito es preciso que disponga del presupuesto aprobado para el ejercicio en curso, extremo que deberá ser justificado en el momento de suscribir el correspondiente contrato, póliza o documento mercantil en el que se soporte la operación, ante la entidad financiera correspondiente y ante el fedatario público que intervenga o formalice el documento ( artículo 50 TRLHL ).
La concertación de cualquiera de las modalidades de crédito previstas en esta Ley, excepto la regulada en el artículo 149 (recaudación IBI e IAE por las Diputaciones), requerirá que la corporación o entidad correspondiente disponga del presupuesto aprobado para el ejercicio en curso, extremo que deberá ser justificado en el momento de suscribir el correspondiente contrato, póliza o documento mercantil en el que se soporte la operación, ante la entidad financiera correspondiente y ante el fedatario público que intervenga o formalice el documento ( artículo 50 ).
Para el caso de prórroga del presupuesto se establece que, de manera excepcional, se podrán concertar (únicamente) las siguientes modalidades de operaciones de crédito:
- Operaciones de tesorería, dentro de los límites fijados por la Ley, siempre que las concertadas sean reembolsadas y se justifique dicho extremo en la forma señalada en el párrafo primero de este artículo.
- Operaciones de crédito a largo plazo para la financiación de inversiones vinculadas directamente a modificaciones de crédito tramitadas en la forma prevista en los apartados 1 , 2 , 3 y 6 del artículo 177 .
Los órganos competentes del Ministerio de Hacienda habrán de tener conocimiento de las operaciones de crédito autorizadas por las Comunidades Autónomas, así como de las que no requieran autorización, en la forma en que reglamentariamente se establezca ( artículo 53.8 TRLHL ).
Las Leyes de Presupuestos Generales del Estado podrán, anualmente, fijar límites de acceso al crédito de las entidades locales cuando se den circunstancias que coyunturalmente puedan aconsejar tal medida por razones de política económica general ( artículo 53.9 TRLHL ).
El Tribunal Constitucional ha declarado que:
Principios de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera“resulta plenamente compatible con la autonomía local la fijación de unos límites a sus operaciones de endeudamiento, entre los que destaca su autorización previa que debe tener en cuenta el cumplimiento de la estabilidad presupuestaria que, como hemos reiterado, consagra el art. 135 ” (Sentencia del Tribunal Constitucional 152/2014, de 25 de septiembre [j 3], F. 4).
El artículo 3.2 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril , de estabilidad presupuestaria, establece lo que ha de entenderse por estabilidad presupuestaria de de las Administraciones Públicas al definirla como «la situación de equilibrio o superávit estructural».
Para el otorgamiento de la autorización de las operaciones de crédito a largo plazo el órgano autorizante tendrá en cuenta, con carácter preferente, el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria establecido en la Ley General de Estabilidad Presupuestaria ( artículo 54.7 TRLHL ).
El artículo 4.2 de esa misma Ley Orgánica establece que se entenderá por sostenibilidad financiera la «capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros» dentro de los límites de déficit, deuda pública y morosidad de deuda comercial conforme a lo establecido en esta Ley, la normativa sobre morosidad y en la normativa europea.
Principio de prudencia financieraY para el cumplimiento del principio de sostenibilidad financiera las operaciones financieras se someterán al principio de prudencia financiera ( artículo 4.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril , de estabilidad presupuestaria).
El artículo 48.1 TRLHL define prudencia financiera como el «conjunto de condiciones que deben cumplir las operaciones financieras para minimizar su riesgo y coste» .
Tienen la consideración de operaciones financieras todas aquellas operaciones que tengan por objeto los instrumentos siguientes ( artículo 48 bis.2 TRLHL ):
- Activos financieros. Están incluidos en este concepto los instrumentos de capital o de patrimonio neto de otras entidades, los derechos a recibir efectivo u otro activo financiero de un tercero o de intercambiar con un tercero activos o pasivos financieros en condiciones potencialmente favorables.
Las condiciones que deben...
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