STS, 2 de Octubre de 2007
| Ponente | SEGUNDO MENENDEZ PEREZ |
| ECLI | ES:TS:2007:6685 |
| Número de Recurso | 331/2004 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 2 de Octubre de 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dos de Octubre de dos mil siete.
VISTO por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por la mercantil NUEVOS ACCIONISTAS DE QUINTO S.A. (NAQUINSA), representada por el Procurador Sr. López de Lemus, contra sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de fecha 11 de abril de 2003, sobre sanción e indemnización por daños al dominio público hidráulico y retirada de elementos que hagan presumir la captación abusiva de aguas.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, con la representación que le es propia.
En el recurso contencioso-administrativo número 15/99 la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, con fecha 11 de abril de 2003, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo nº 15/99 interpuesto por la entidad NAQUINSA, contra el acuerdo impugnado precitado en el fundamento jurídico primero de esta sentencia. Sin costas".
Contra dicha sentencia interpuso recurso de casación para la unificación de doctrina la representación procesal de la mercantil NUEVOS ACCIONISTAS DE QUINTO S.A. (NAQUINSA), mediante escrito en el que suplica a la Sala que "...se estime este Recurso y acuerde la Casación y nulidad de la Sentencia impugnada, con declaración de las peticiones formuladas en este Recurso: la nulidad del Expediente, por omitirse en el trámite de iniciación del Expediente Sancionador, como en el de notificación del Pliego de Cargos, la determinación del importe de los daños originados al Dominio Público Hidráulico, provocando indefensión".
Dado traslado al Abogado del Estado, en la representación que ostenta, formalizó oposición al recurso mediante escrito en el que termina suplicando a la Sala que inadmita el recurso formulado o, subsidiariamente lo desestime, confirmando la sentencia recurrida.
Elevadas la actuaciones al Tribunal Supremo, mediante Providencia de fecha 23 de julio de 2007 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 18 de septiembre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez,
La sentencia recurrida, de fecha 11 de abril de 2003, y la de contraste, de 10 de marzo de 2000, se dictan en procesos seguidos entre las mismas partes, a saber, la mercantil NAQUINSA como actora y la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir como demandada. En ambos se enjuició la conformidad a Derecho de sendas resoluciones sancionadoras de la Presidencia de dicha Confederación dictadas por utilización, sin autorización, de aguas para el riego de determinadas hectáreas de terreno dedicadas al cultivo de arroz. Ambas resoluciones habían impuesto una sanción de multa, la obligación de indemnizar los daños causados al dominio público hidráulico y la de retirar todo elemento que haga presumir la captación abusiva de aguas. Y en ambos procesos se planteó la cuestión relativa a si produjo o no indefensión la circunstancia de que la determinación del importe de aquellos daños no apareciera reflejada ni en el acuerdo de incoación del expediente sancionador ni en el pliego de cargos, y sí, sólo, en la propuesta de resolución; siendo estimatorio el fallo de la sentencia de contraste, que ordenó reponer las actuaciones "al momento de comunicación de cargos", y desestimatorio el de la recurrida.
A partir de ahí, y en virtud de lo que inmediatamente habremos de razonar, vamos a rechazar el argumento de la Administración demandada de que no concurren las identidades exigidas en el artículo 96.1 de la Ley de la Jurisdicción .
Reconoce dicha Administración que "en ambos casos se trata de valorar la incidencia de incluir la valoración de los daños en el escrito de incoación del expediente sancionador o en el pliego de cargos, a los efectos de que el interesado pueda ejercer adecuadamente su derecho a defenderse". Pero añade que "lo decisivo en ambas sentencias no es la interpretación de determinados requisitos de procedimiento o la consagración de una línea hermenéutica discordante, sino la apreciación que se hace de la tramitación concreta seguida en [cada] caso y del modo de cumplimentar los trámites del procedimiento sancionador, en orden a evitar la indefensión del interesado". "Así -añade-, la sentencia de contraste no realiza afirmaciones genéricas, válidas para todo tipo de situaciones o procedimientos sancionadores por daños al dominio público hidráulico, sino que lleva a cabo una ponderación en el caso concreto de si la tramitación seguida ha generado indefensión. Por eso, puede leerse en ella que 'por otra parte, aparte la tardía comunicación, que impidió en su momento articular la prueba correspondiente, la valoración de los daños que se hace, elemento fundamental, tanto para la calificación de la infracción como para determinación de la sanción, oculta completamente los elementos de cálculo y criterios de valoración, ya que se limita a señalar un módulo por metro cúbico y el consumo por hectárea, sin aclarar en modo alguno el método por el cual se llega a la fijación de tales cifras, lo que, siendo el importe de tales daños, como hemos dicho, dato fundamental para la tipificación de la infracción y cálculo de la sanción ha de considerarse omisión grave del principio de audiencia, lo que, naturalmente, ha de causar indefensión". "Como puede verse -concluye el argumento de la Administración del que estamos dando cuenta-, se hacen valoraciones ajustadas al caso concreto, que no son extrapolables a otros asuntos. Se valora el retraso en la comunicación inicial, el modo de reflejar y explicar el método de cálculo de los daños en ese expediente concreto, la repercusión que ello ha tenido en el derecho de audiencia del interesado, circunstancias todas que dependen del caso concreto y no de la cumplimentación rituaria de una serie de trámites, con fórmulas que hayan de repetirse en todo caso".
Tal y como adelantábamos en el primer párrafo del fundamento de derecho anterior, no podemos compartir el argumento de la Administración que acabamos de transcribir en cursiva. Por las siguientes razones:
-
La tesis de la sentencia recurrida es, que ni en el acuerdo de incoación, ni en el pliego de cargos, debe contenerse necesariamente la previsión de los daños causados al dominio público hidráulico, bastando su mención en la propuesta de resolución, ya que al otorgarse en ésta "plazo para formular alegaciones y presentar pruebas de descargo, determina que no se haya producido la indefensión invocada en la demanda". En cambio, la de la sentencia de contraste descansa en la apreciación de que el artículo 330 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico sí exige que en el pliego de cargos se haga constar los daños causados. Hay pues, en una y otra sentencia, una distinta interpretación de las normas jurídicas aplicables. O en otras palabras, hay una distinta interpretación de aquello que ha de constituir el principio o inicio del razonamiento jurídico, y no sólo una valoración ceñida a las circunstancias de cada caso en concreto. Distinta interpretación del inicio que explica, en buena lógica, que la sentencia recurrida se quede ahí, simplemente, y que la de contraste siga avanzando en su razonamiento.
-
Este avance que hace la sentencia de contraste, lo es tras decir antes, con toda claridad, que la tardía comunicación (esto es, la que se hace más tarde de la notificación del pliego de cargos) impidió en su momento articular la prueba correspondiente. Hay en ella, así, un razonamiento jurídico extrapolable, genérico, que en sí mismo no descansa en las singulares circunstancias del caso enjuiciado.
-
Por fin, ese repetido avance en el razonamiento de la sentencia de contraste lo es para resaltar que la valoración de los daños entonces hecha en el expediente administrativo se limita a señalar un módulo por metro cúbico y el consumo por hectárea; lo cual es, cabalmente, lo único que también se señala en el expediente administrativo en el que se dictó la resolución sancionadora enjuiciada en la sentencia recurrida, que fija, en el informe del Ingeniero Jefe, y para el cálculo de los daños al dominio público hidráulico, un valor de 35 pesetas para el metro cúbico de agua, y una estimación de agua utilizada de 1.600 m3/Ha, con la consiguiente y sencilla operación aritmética de multiplicar el número de hectáreas regadas por esa estimación, y su resultado por aquel valor.
Procede, pues, que demos por existentes las identidades exigidas en aquel artículo 96.1 de la Ley de la Jurisdicción y que entremos en el análisis de la cuestión jurídica que una y otra sentencia resuelven de manera contradictoria.
El artículo 327.2 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico dispone, ya desde el año 1994, que "el procedimiento para sancionar las infracciones previstas en el presente Reglamento será el regulado por el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, con las especialidades que se recogen en los artículos siguientes". Por tanto, es a lo dispuesto en aquel Reglamento a lo que debemos prestar una singular atención.
A su vez, el artículo 330 de ese Reglamento ordena que "acordada, en su caso, la incoación del expediente, se designará instructor que formalizará el pliego de cargos. En él se harán constar los hechos que se imputen al presunto responsable, los preceptos infringidos, los daños causados y las posibles sanciones, así como la identidad del instructor y de la autoridad competente para imponer la sanción con especificación de la norma que atribuya la competencia. El pliego de cargos será notificado al interesado, que podrá, en el plazo de diez días, formular las alegaciones y proponer las pruebas que estime pertinentes". Y el párrafo primero de su artículo 332 dispone que "en todo expediente sancionador, una vez contestado el pliego de cargos, realizada, en su caso, la práctica de las pruebas, completado el expediente con las alegaciones y documentos que procedan y previa audiencia del interesado, el instructor formulará la propuesta de resolución en los términos previstos en el artículo 18 del Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora".
Este Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por el Real Decreto 1398/1993, tras regular en ese artículo 18 la propuesta de resolución, añade en el 19 que lo que se concede a los interesados tras la notificación de esa propuesta es "un plazo de quince días para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que estimen pertinentes ante el instructor del procedimiento". Habiendo dicho antes, en su artículo 17.3, que por pruebas se entienden "aquellas distintas de los documentos que los interesados puedan aportar en cualquier momento de la tramitación del procedimiento".
Desde otra perspectiva, basta leer los artículos 317, 318, 319 y 320 del repetido Reglamento del Dominio Público Hidráulico para percibir que el importe de los daños causados a éste es un dato del que puede depender la calificación de la infracción como leve, menos grave, grave o muy grave, así como la cuantía de la sanción pecuniaria a imponer.
No es correcto, por tanto, el razonamiento jurídico que la Sala de instancia exteriorizó en la sentencia recurrida. Sí se exige en la norma reglamentaria específica que en el pliego de cargos se haga constar los daños causados. Este dato no es sólo relevante o trascendente a los efectos de determinar el alcance de la responsabilidad indemnizatoria, sino que lo es, además y antes, para calificar jurídicamente la infracción y determinar la sanción punitiva que a ella deba ligarse. Y la indicación de ese dato con la propuesta de resolución, no con el pliego de cargos, impide que el interesado pueda proponer las pruebas, propiamente tales, que estime pertinentes para combatirlo.
Ese actuar de la Administración deja de garantizar, así, el derecho que al presunto responsable reconoce el inciso final del párrafo tercero del artículo 135 de la Ley 30/1992, esto es, el derecho a utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento Jurídico que resulten procedentes. Lo cual, en un procedimiento sancionador, en el que rigen también aquellas exigencias reconocidas con la categoría de derechos fundamentales en el artículo 24.2 de la Constitución y referidas, singularmente, al derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes para la defensa y a la presunción de inocencia, constituye un vicio esencial, determinante de su nulidad de pleno derecho, tal y como resulta de lo dispuesto en el artículo 62.1.a) de aquella Ley 30/1992 .
En suma, el pronunciamiento que debió alcanzar la Sala de instancia no es el que ordenó en la sentencia recurrida, sino uno similar al alcanzado en la sentencia de contraste, disponiendo la nulidad de la resolución sancionadora impugnada en el proceso y la retroacción del procedimiento administrativo al momento de la formalización del pliego de cargos, con el fin de que en éste se haga constar el dato de los daños causados al dominio público hidráulico, prosiguiéndose, a partir de ahí y si procede, los demás trámites que para tal procedimiento administrativo se ordenan en aquel Reglamento del Dominio Público Hidráulico. Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
HA LUGAR al recurso de casación para la unificación de doctrina que la representación procesal de la mercantil "NAQUINSA" interpone contra la sentencia que, con fecha 11 de abril de 2003, dictó la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso número 15 de 1999. Sentencia que en consecuencia casamos, dejándola sin efecto.
Y ESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo que aquella representación procesal interpuso contra la resolución del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, de fecha 27 de noviembre de 1998, dictada en el expediente 369/97-SE; resolución que declaramos nula; ordenando, como ordenamos, la retroacción del procedimiento administrativo al momento de la formalización del pliego de cargos.
Todo ello sin hacer imposición de las costas causadas en la instancia y en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, el Secretario, certifico. Mariano de Oro-Pulido López.- Pedro José Yagüe Gil.- Segundo Menéndez Pérez.- Rafael Fernández Valverde.- D. Enrique Cancer Lalanne. Firmado. Rubricado.
-
STSJ Comunidad de Madrid 805/2019, 10 de Octubre de 2019
...esencial, determinante de nulidad de pleno derecho, tal y como resulta de lo dispuesto en el artículo 62.1.a) L 30/1992 ( STS de 2 Oct. 2007, Rec. 331/2004 ). Así lo ha entendido la jurisprudencia para el incumplimiento del trámite de audiencia para alegaciones a la propuesta de resolución ......
-
SJCA nº 1 245/2022, 15 de Diciembre de 2022, de Albacete
...trámite de audiencia comporta que su inobservancia constituya un vicio esencial, determinante de nulidad de pleno derecho ( STS de 2 octubre de 2007, Rec. 331/2004, de 23 Oct. 1998, Rec. 2063/1991 y de 3 Mar. 1998, Rec. Si bien esta posición doctrinal parece concluyente, resulta matizada po......
-
STSJ Comunidad de Madrid 945/2018, 29 de Octubre de 2018
...esencial, determinante de nulidad de pleno derecho, tal y como resulta de lo dispuesto en el artículo 62.1.a) L 30/1992 ( STS de 2 Oct. 2007, Rec. 331/2004 ). Así lo ha entendido la jurisprudencia para el incumplimiento del trámite de audiencia para alegaciones a la propuesta de resolución ......
-
STSJ Comunidad de Madrid 835/2018, 1 de Octubre de 2018
...esencial, determinante de nulidad de pleno derecho, tal y como resulta de lo dispuesto en el artículo 62.1.a) L 30/1992 ( STS de 2 Oct. 2007, Rec. 331/2004 ). Así lo ha entendido la jurisprudencia para el incumplimiento del trámite de audiencia para alegaciones a la propuesta de resolución ......
-
Principios del procedimiento sancionador
...en la propuesta y no anteriormente pudiera ocasionar eventualmente algún tipo de indefensión. Así al menos lo ha apreciado la STS de 2 octubre 2007 (Ar. 6547) en relación con la no inclusión en el pliego de cargos del importe de los gastos ocasionados al dominio público hidráulico, sobre el......