Principios del procedimiento sancionador

AutorFrancisco López Menudo
CargoCatedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Sevilla.
Páginas159-193
Documentación Administrativa
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Francisco López Menudo
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Sumario:
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A)
Actividad probatoria necesaria para desvirtuar la
presunción de inocencia.
a)
Las pruebas indiciarias.
b)
Valor probatorio de las
actas de inspección y otros actos.

La carga probatoria que recae sobre el incul-
pado.
A)
Derecho a la acusación.

El de-
recho de defensa.
 
letrada. .
            

El desarrollo científico que la potestad sancionadora de la Administración ha expe-
rimentado tras la Constitución de 1978 hace pequeño cualquier espacio donde se pre-
tenda hacer una exposición de sus principios, aunque, como es el caso, sean sólo los
del procedimiento sancionador y no los principios sustantivos. Mas si el espacio es el
propio de un artículo de Revista el empeño se torna en un gran problema porque surge
la imposibilidad meramente física de albergar en unas páginas lo que ya ha sido objeto
de tratamiento en libros voluminosos y en u n sinfín de estudios dedicados a profundi-
zar en aspectos muy concretos de estos principios procedimentales. Así las cosas, es
imposible superar no ya en extensión sino en profundidad lo que esa abrumadora doc-
trina ha venido aportando, señaladamente en obras tan completas como las de Nieto
-
go etcétera; como es imposible, e incluso estéril, hacer mera cita de una jurisprudencia
de volumen ya gigantesco cuyas piezas princi pales han sido más que glosadas en ex-
tensos e intensos comentarios doctrinales, lo que haría hasta ridículo el empeño de li-
mitarse a reflejar aquí esa inmensa labor en unos pies de páginas atiborrados de largas
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listas de fechas y referencias a secas. Por todo lo anterior hay que decir que el discurso
viene obligado a ser tan general y conciso que ha de prescindir de un cuerpo de notas
que de existir darían una pobre idea de los problemas concurrentes, muy superiores en
número de los que podrían quedar citados, y de la enorme bibliografía existente sobre
todos y cada uno de los puntos tratados en la exposición.
A todas estas razones, relacionadas con la magnitud de la materia, ha de sumar-
se otra que es la derivada del hecho de que cualquiera de estos principios no es más
que la expresión quintaesenciada de una estructura jurídica compuesta de figuras y
elementos técnicos muy numerosos y complejos que constituyen la encarnadura del
principio (ejemplo paradigmático es el de la prueba), razón por la cual no es fácil es-
tablecer la mayoría de las veces cuales de esos elementos deben incluirse en la expo-
sición del “principio” y cuales deben descartarse por formar parte “meramente” de
su régimen jurídico, distinciones estas que, lógicamente no se plantean las obras que
tratan monográficamente los temas de modo exhaustivo. En esa búsqueda del equi-
librio entre lo que debe incluirse en la descripción de cada principio y lo que pueden
marginarse se mueven las páginas que siguen.
Aunque la Constitución no alude directamente a principios de la potestad sancio-
nadora de la Administración, haciéndolo únicamente respecto al “proceso” y a los
“jueces y tribunales” de justicia, el TC extendió dichos principios, desde un primer
momento –STC 28/1981 de 8 junio– al derecho sancionador “en la medida necesaria
para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto y la
seguridad jurídica que garantiza el art. 9 de la Constitución”. Es to implica dos conse-
cuencias; en primer lugar, significa que las garantías se encuentran reforzadas en
este tipo de procedimiento por su carácter de derechos fundamentales ligados al art.
24 de la Constitución, con la posibilidad consiguiente de accionar en vía de amparo
ante el Tribunal Constitucional. De otra parte significa que no se trata de una aplica-
ción inmediata y total al procedimiento sancionador de las garantías del art. 24 de la
Constitución; es decir ni es admisible la traslación de todos los principios desde el
derecho penal al sancionador ni los que se admiten o peran en éste con la misma in-
tensidad que tienen en el ámbito penal.
Esto último plantea la interrogante de cuántos y cuáles son esos principios extra-
polables y las modulaciones que precise cada uno para su correcto encaje en el ámbi-
to administrativo. En no pocas ocasiones la jurisprudencia ofrece listados de tales
derechos; así las sentencias 272 y 316/2006 de 25 septiembre y 15 noviembre enumera
los siguientes:
“el derecho a la defensa, […]; el derecho a la asistencia letrada, trasladable al ám-
bito del procedimiento sancionador con ciertas condiciones; el derecho a ser infor-
mado de la acusación, […]; el derecho a la presunción de inocencia, […]; el derecho
a no declarar contra sí mismo; y, en fin, el derecho a utilizar los medios de prueba
adecuados para la defensa”.
…y lo mismo hace la STS de 21 abril 2006, Ar. 899:
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“según se desprende de la doctrina del Tribunal Constitucional y del Tribunal Eu-
ropea de Derecho s Humanos […], el derech o a no ser sancionado sin s er oído y a
ejercer las facultades de alegación con contradicción en todas las fases del proce-
dimiento, e l derecho a un procedimiento público, el de recho a ser informado de
la acusación , […], el derec ho a utilizar l os medios de prue ba pertinentes pa ra su
defensa, [… ], y el der echo a la p resunción de in ocencia, que ac oge el derecho a
no ser sancionado sin prueba de c argo legítima y válida, que sustente la resolu-
ción sancionadora”.
Los propios listados ofrecidos por esas sentencias ponen de manifiesto que
otras garantías del procedimiento administrativo sancionador no tienen el carácter
de derechos fundamentales; así por ejemplo el derecho fundamental a un proceso
sin dilaciones indebidas, que “no resulta aplicable al procedimiento disciplinario san-
cionador toda vez que la interpretación del termino proceso es estricta, centrándose
únicamente en las actuaciones jurisdiccionales” (STS de 21 noviembre 2005.Ar.
319/2006); asimismo es inaplicable el derecho a un j uez independiente e imparcial,
pues como dijo la STC 76/90 de 26 de abril “la estricta imparcialidad e independencia
de los órganos del poder judicial no es, por esencia, predicable con igual significado y
en la misma medida de los órganos administrativos”.
Lo anterior debe tenerse en cuenta porque sólo serán nulos de pleno derecho
por atentar contra el art. 62.1.a) de la LPAC y 24 CE los actos cuyos vicios, amén de
producir indefensión, supongan violación de los auténticos principios del derecho
sancionador y no de cualquier otra garantía de configuración legal. Lo s primeros po-
drán dar lugar al recurso de amparo en tanto que la revisión de los segundos habrá de
residenciarse sólo en la jurisdicción contencioso administrativa.
Una cuestión importante que se plantea es la de si los vicios produci dos en el
seno del procedimiento sancionador que supongan violación del derecho de defensa
consagrado en el art. 24 CE pueden ser o no subsanados en el ulterior proceso con-
tencioso administrativo, como se ha venido admitiendo en general para los procedi-
mientos comunes. El estado actual de la cuestión es que tales vicios no son subsana-
bles a posteriori en vía judicial (sí en vía administrativa de recurso) desde la
consideración de que los derechos fundamentales han de ser respetados desde u n
principio y que la Administración es la que impone las sanciones y no la jurisdicción
que tiene por misión revisar la actuación administrativa. Así lo establecieron muy con-
tundentemente las SSTC 59/2004 de 19 abril y 126/2005 de 23 mayo y han seguido en
la misma línea sentencias importantes del Tribunal Supremo como las de 20 febrero
2006 (Ar. 1560), 20 junio 2006 (Ar. 3541), 16 julio 2008 (Ar. 3 443), aunque sorpresiva-
mente sigan apareciendo otras que sí admiten la subsanación en sede judicial (así,
SSTS de 6 y 23 mayo, 14 julio, 2005 (Ar. 6751, 5179 y 6653, respectivamente); 21 mayo
2008 (Ar. 2851).
Por último, hay que señalar que los derechos fundamentales a los que aquí nos
referiremos son aplicables con independencia del tipo de procedimiento que se tra-

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