STS, 14 de Marzo de 2006

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, con fecha 30 de Octubre de 2000 y en el recurso antes referenciado, dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "

FALLAMOS: Estimamos el recurso contencioso-administrativo número 1.860 de 1994, promovido por los vendedores ambulantes recurrentes contra las liquidaciones giradas por el Ayuntamiento de Sant Feliu de Guixols en concepto de precio público por la ocupación de la vía pública en el mercado semanal que se celebra en dicha población, así como contra la Ordenanza o Reglamentación de precios públicos correspondiente al año 1994, publicada en Boletín Oficial de la Provincia de Girona núm. 161, de 31 de diciembre de 1993; y

Anulamos dichas liquidaciones y Ordenanza en cuanto al punto 4 de su Anexo que se refiere a los precios públicos del mercado municipal semanal, en lo que se afecta al aumento producido respecto del año 1993, declarando dicho aumento nulo y sin efecto.

Ordenamos la publicación de la parte dispositiva de la presente sentencia en el Boletín Oficial de la Provincia de Girona, en los términos previstos en el artículo 107.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Tercero.- No se hace especial condena en costas."

Contra la anterior sentencia, la representación del Ayuntamiento de Sant Feliu de Guixols, preparó recurso de casación, siendo formalizado con la súplica de que se dicte sentencia que declare la nulidad de actuaciones por infracción de las normas procesales alegadas en el primer motivo del recurso y, subsidiariamente, estime las pretensiones aducidas en el segundo motivo de casación para el caso de que el Tribunal acordara también su exámen y valoración, revocándose así la sentencia de fecha 30 de Octubre de 2000 y, eventualmente, declarando la corrección y legalidad de las liquidaciones impugnadas y de la Ordenanza municipal en cuanto al punto cuarto.

La representación de los recurridos se opuso al recurso interpuesto, interesando sentencia desestimatoria por ser ajustada a derecho la sentencia recurrida, con expresa condena en costas a la parte recurrente en casación.

Para la votación y fallo del recurso se señaló la audiencia del día 7 de Marzo de 2006, celebrándose la reunión en el momento designado.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Emilio Frías Ponce, Magistrado de Sala

El Ayuntamiento de Sant Feliu de Guixols impugna, en la presente casación, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Primera que, como se acaba de apuntar en los antecedentes, estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por 29 vendedores ambulantes, contra las liquidaciones giradas, en concepto de precio público por la ocupación de la vía pública en el mercado semanal que se celebra en dicha población, correspondientes al año 1994, en aplicación de la Ordenanza vigente aprobada para ese ejercicio, declarando que el aumento producido del 50 por 100 respecto del año 1993 era nulo.

Los recurrentes, en el recurso jurisdiccional, alegaron la ausencia de informe o estudio económico-financiero que justificase la fijación de las nuevas tarifas, (5.928 pesetas/metro lineal año, a razón de 114 ptas., por 52 semanas), y que, en todo caso, éstas excedían del valor del mercado o de la utilidad por la ocupación, siendo incluso superiores a las fijadas por la misma Corporación Municipal para otros aprovechamientos de la misma vía pública, como los de mesas y sillas o la ocupación por parte de los comercios o bares con instalaciones fijas, y también a las que se satisfacían por el mercado en poblaciones semejantes de la misma provincia.

La sentencia de instancia entendió que en el informe que obraba en el expediente figuraban las cantidades de 1.265.000 ptas. por "personal mercat" y 619.000 ptas., por "personal de vigilancia", que absorbían sobradamente el incremento impugnado, pero que en ambos casos se trataba de servicios de prestación y recepción obligatoria, lo que impedía su inclusión en el precio público ( art. 41 de la redacción originaria de la Ley 39/1988, reguladora de las Haciendas Locales ).

Según la sentencia, "se trata de servicios por los que las Entidades locales no podrán exigir tasas ni precios públicos, de acuerdo con las letras c) -Vigilancia pública en general- y e) -Limpieza de la vía pública- del artículo 21 de la misma Ley , al que se remite su artículo 42 . Las sentencias del Tribunal Supremo de 17 de abril de 1996 (RJA 1996\3682) y de 14 de abril 1992 (RJA 1992\3297 ), relativas a servicios de vigilancia en plazas de toros y campos de fútbol, respectivamente, han descartado la exigencia de tasas cuando se trata de atender la genérica prevención general en situaciones de aglomeración de personas y vehículos, por lo que a lo afectado no fueron en especial la Plaza de Toros o el campo de fútbol, sino los asistentes a los festejos taurinos o deportivos e incluso los que simplemente circulasen por la zona durante las horas de las corridas o partidos, por lo que no cabe hablar de 'vigilancia especial', sino la 'vigilancia pública en general', por cuyo servicio no puede exigirse tasa alguna. Con mayor razón, no cabe incluir entre los componentes del coste de un precio público por la utilización del dominio público local, cual es el de las paradas de los mercados semanales, el importe de las retribuciones de los policías locales que presten vigilancia con motivo de su celebración, que no es 'especial', sino 'pública en general', ni tampoco los gastos de limpieza de la vía pública, por las mismas razones."

Con amparo en el art. 88.1c) de la vigente Ley de la Jurisdicción , la recurrente formula un primer motivo de casación, en el que argumenta la concurrencia de incongruencia en la sentencia, al introducir un motivo no planteado por las partes que, además, deviene en fundamento jurídico exclusivo del fallo.

Alega, al respecto, que la sentencia de instancia basa su pronunciamiento estimatorio, y la consiguiente anulación de las liquidaciones y del precepto de la ordenanza fiscal reguladora, en una apreciación, consistente en la identificación de determinadas partidas del estudio económico con los servicios de "limpieza de la vía pública" y "vigilancia pública en general" que, efectivamente, por aplicación del art. 41 de la Ley de Haciendas Locales , deben excluirse de los conceptos que determinan la exigencia del precio público, pero sin que dicha apreciación tuviese cobijo en el conjunto de las pretensiones de los demandantes que impugnaron las liquidaciones e, indirectamente, la Ordenanza.

A juicio de la parte recurrente, de habérsele concedido el trámite del art. 33.2 de la Ley Jurisdiccional para formular alegaciones antes de dictarse la sentencia, el contenido del fallo, muy probablemente, no habría sido el mismo ya que se hubiera intentado acreditar que las dos partidas cuestionadas, que el Tribunal a quo reputa como motivadoras del incremento, no coinciden con los conceptos de "Vigilancia pública en general" y "limpieza de la vía pública" que el Tribunal identifica a efectos de justificar su exclusión.

En el segundo motivo, con amparo en el art. 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , se denuncia la infracción de los arts. 45, 1 y 2 y 21 de la Ley de Haciendas Locales, en relación con el art. 42 , en base a las siguientes razones:

1. - La previsión obrante en el estudio económico financiero de las partidas correspondientes a los costes estimados por la prestación de determinados servicios o actividades concebidas para atender especialmente las necesidades del mercado de la vía pública supone una exigencia contemplada en el art. 45.1 de la Ley de Haciendas Locales .

   Se aduce, en este punto, al respecto, que los precios públicos, ya sea como consecuencia de la prestación de servicios o actividades, ya sea por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público, han de tener una cobertura financiera acorde, como mínima, con el coste en el caso de los primeros o con la utilidad que pudiera derivarse en caso de la ocupación, citando en apoyo de esta tesis la sentencia del Tribunal Constitucional de 16 de Diciembre de 1999 , que enjuicia la constitucionalidad del precepto.

2. - Especificidad de las partidas relativas a "personal de mercado" y "personal de vigilancia" para garantizar el aprovechamiento del dominio público en las condiciones idóneas y que pueden tomarse como referentes para la determinación del precio por la utilización privativa del dominio público en los términos del art. 45.2 de la Ley de Hacienda Locales .

3. - Acreditación en el recurso de que los valores para la determinación de los precios públicos de la Ordenanza son correctos y, en todo caso, inferiores a los establecidos en las Ordenanzas de los municipios del entorno.

La alegada incongruencia de la sentencia de instancia no puede ser tomada en consideración.

El Tribunal Constitucional viene con reiteración declarando desde las sentencias 20/1982, de 5 de Mayo; 14/1984, de 3 de Febrero; 14/1985, de 1 de Febrero; 77/1986, de 12 de Junio y 90/1988, de 13 de Mayo , que el vicio de incongruencia, en sus distintas modalidades, entendido como desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulen sus pretensiones, concediendo más o menos, o cosa distinta de lo pedido, puede entrañar una vulneración del principio de contradicción siempre y cuando la desviación en que consiste la incongruencia sea de tal naturaleza que suponga una completa modificación de los términos en que discurrió la controversia procesal, habiendo elaborado dicho Tribunal un cuerpo de doctrina consolidado que aparece sistematizado con cierto detalle, entre otras, en la sentencia 114/2003, de 16 de Junio , señalando que el juicio sobre la congruencia de la resolución judicial precisa la confrontación entre su parte dispositiva y el objeto del proceso, delimitado por sus elementos subjetivos -partes- y objetivos -causa de pedir y petitum-, de tal modo que la adecuación debe extenderse tanto a la petición como a los hechos que la fundamentan.

Asimismo debemos recordar que en nuestra STS de 3 de julio de 1991 decíamos: "debe afirmarse que: a) La congruencia que la Ley exige entre pretensiones y pronunciamientos no supone una mayor o menor correlación literal entre el desarrollo dialéctico de los escritos de las partes y la redacción de las sentencias, sino que éstas se pronuncien categóricamente sobre las pretensiones que enjuicien, de suerte que no quede duda, ni menos aún la convicción de que han dejado de decidir cuestión traducida en una petición ---sentencias de 23 de junio de 1989 , 11 de abril de 1991 etc.---. b) La congruencia procesal no requiere subordinación material al fallar al orden y desarrollo de los alegatos de las partes, cumpliéndose cuando existe debida correspondencia entre los problemas debatidos y los pronunciamientos de la sentencia. Los Tribunales tienen atribuida libertad dialéctica de desarrollo de sus tesis y calificación de los hechos presentes en la litis --- sentencias de 10 de junio de 1987, 10 de enero de 1988, 8 de junio de 1990 etc.---. A tal efecto puede decirse que las exigencias derivadas del principio de congruencia son compatibles con la regla «iura novit curia», puesto que los Tribunales pueden basar sus fallos en fundamentos jurídicos distintos de los aducidos por las partes ---Sentencias del Tribunal Constitucional N.º 20/1982, y del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1991 , etc.---".

En la STS de 30 de junio de 1997 añadimos que "puede afrontarse el examen de la legalidad de dicho acto ... aun por vías argumentales diferentes de las de la parte recurrente, sin riesgos de incongruencia, utilizando simplemente la holgura discursiva que permite el principio «iura novit curia», moviéndonos en todo caso dentro del marco de posibles calificaciones jurídicas distintas de datos de hecho aportados por las partes al proceso, y de la imputación de nulidad del referido acto básico, a la que puede llegarse desde una argumentación quizás más radical que la que expone la demandante".

Si se tienen en cuenta las anteriores consideraciones no puede apreciarse que en el proceso de instancia se haya producido quiebra del principio de contradicción, ni tampoco que la sentencia recurrida haya incurrido en incongruencia, por no haber hecho uso el Tribunal de la facultad que le otorga el art. 33.2 de la Ley Jurisdiccional. Es cierto que la Sala de instancia basa su fallo estimatorio del recurso contencioso-administrativo en la improcedencia de dos de las partidas del estudio económico financiero, pero esta ratio decidendi no es introducida ex novo por el órgano jurisdiccional.

En efecto, no cabe olvidar, que los actores en su demanda sostenían que el incremento de las tarifas no aparecía justificado en estudio económico alguno, pues en el expediente aparecía una relación de supuestos costes, sin firma ni justificación alguna, fundamentándose en un precio unitario para todo tipo de ocupaciones, 38 ptas./m2/día, cuya cifra se complementaba, para las distintas ocupaciones de la misma vía pública con unos coeficientes correctores, siendo todos coeficiente uno o inferiores salvo dos excepciones, las instalaciones fijas en la vía pública verano, coeficiente 1'1 y el mercado dominical, coeficiente 1'5, que llevaba a un precio que excedía notablemente del limite máximo permitido por la Ley, y que frente a esta impugnación el Ayuntamiento opuso que el estudio económico municipal obrante en el expediente, que dió lugar a la fijación de los precios, contenía los requisitos indispensables que, en cuanto a la fijación de los precios, se regulaban en el art. 45 de la Ley 39/1988 , al existir una identidad manifiesta entre los costes estimados (perfectamente desglosados) y los rendimientos previstos.

En este contexto, la sentencia tenía que pronunciarse sobre si existía justificación del incremento, lo que le llevaba a entrar en el exámen de si existía o no estudio económico, y, en su caso, si el criterio que seguía resultaba procedente, que es lo que, en definitiva, hizo, llegando a un fallo estimatorio por entender que se habían incluido en el estudio de costes para la fijación del precio público impugnado partidas que legalmente no podían formar parte del mismo.

Por ello, debe concluirse que la Sala de instancia resolvió, no con arreglo a motivos diferentes a los expuestos por las partes, sino en función de los motivos y pretensiones deducidos oportunamente en el proceso.

En el segundo motivo se denuncia, como se ha indicado, la infracción de los artículos 45,1 y 2, y 21, en relación con el art. 42 de la Ley de Haciendas Locales , en su primitiva redacción.

El art. 42 disponía que no podrán exigirse precios públicos por los servicios y actividades enumerados en el art. 21 . Este precepto se refería, entre otros supuestos, a la vigilancia pública en general y a la limpieza de la vía pública.

Por su parte, el art. 45 contenía las reglas para la determinación de la cuantía de los precios públicos, que eran diferentes en función de las causas que las motivaban, pues tratándose de precios por la prestación de servicios o realización de actividades, como regla general, y a tenor del art. 45.1 , el importe de tales precios debía cubrir, como mínimo, el coste del servicio prestado o de la actividad realizada, y tratándose de precios por la utilización privativa o aprovechamiento la regla establecida en el art. 45.2 era la fijación de los mismos tomando como referencia el valor del mercado o el de la utilidad derivada de aquéllos.

Debe hacerse, ante todo, una precisión, y es la de que, en el presente caso de autos, resultan intrascendentes el tenor y los efectos de las sentencias del Tribunal Constitucional 233/1999, de 16 de Diciembre, y 106/2000, de 4 de Mayo , pues, de acuerdo con lo declarado en nuestras sentencias de 8 de Febrero, 15 de Abril y 19 de Mayo de 2000 , tales sentencias del Tribunal Constitucional (en especial, la primera de ellas), en relación con lo establecido en la Exposición de Motivos, en el articulado y, sobre todo, en los apartados 1 y 2 de la disposición transitoria segunda de la Ley 25/1998, de 13 de Julio , sobre Modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público, los precios públicos aquí cuestionados gozan, en principio, desde el punto de vista formal, de plena virtualidad, (por más que, desde la entronización de la mencionada Ley 25/1998 , constituyen, en puridad, unas tasas), ya que "hasta el 1 de Enero de 1999, las entidades locales podrán continuar exigiendo tasas y precios públicos con arreglo a la normativa anterior" y "las modificaciones -introducidas por dicha ley- se entienden sin perjuicio del derecho de las Entidades Locales a exigir, con arreglo a la normativa modificada, las deudas devengadas al amparo de ésta."

Esto sentado, la Sala anticipa que procede aceptar el motivo casacional habida cuenta que:

1. El Tribunal Constitucional ha sentado que el artículo 45.2 de la Ley 39/1988 respeta el principio de legalidad tributaria en relación con los precios públicos por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local, al imponer a la Administración, a la hora de fijar la cuantía de la prestación de carácter público, la obligación de circunscribirse, dentro de una razonable esfera de apreciación, a unos criterios de naturaleza técnica que no puede obviar, discrecionalidad técnica que debe estimarse respetuosa con las exigencias de la reserva de ley siempre que, como aquí acontece, tal discrecionalidad pueda considerarse circunscrita de modo que asegure una continua garantía a los interesados frente a posibles arbitrariedades de la Administración.

   Basta la mera lectura del precepto para constatar que el mismo no establece un mínimo por encima del cual los Entes Locales pueden decidir sin ataduras la cuantía de la prestación patrimonial, sino que recoge presupuestos de naturaleza exquisitamente técnica que circunscriben y limitan el ámbito de decisión de los poderes públicos.

   En efecto, tanto el valor de mercado como la utilidad derivada del aprovechamiento especial -que en la sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995 se calificaba, desde la perspectiva del principio de seguridad jurídica, como una fórmula de cuantificación de los precios públicos suficientemente clara- constituyen criterios de indudable naturaleza técnica a los que la Administración Local tiene necesariamente que acudir a la hora de determinar el importe de los precios públicos por la ocupación del dominio público.

   Ciertamente, el contenido exacto de tales magnitudes depende de variables a menudo inciertas; pero no es dudoso que tales variables y, por tanto, tales magnitudes no son el resultado de una decisión antojadiza, caprichosa y, en definitiva, arbitraria del ente público, cuando, a mayor abundamiento, constituye una garantía de la imparcialidad de la Administración el control que, al efecto, establece el artículo 26.2 de la Ley 8/1989 -de aplicación supletoria al ámbito local en virtud de la Disposición Adicional Séptima de la citada Ley-, al señalar que "toda propuesta de fijación o modificación de precios públicos deberá ir acompañada de una 'Memoria Económico-financiera' que justificará ..., en su caso, las utilidades derivadas de la realización de actividades y la prestación de los servicios o los valores de mercado -o de utilidad- que se hayan tomado como referencia".

   Doctrina recogida, asimismo, por esta Sección y Sala en las sentencias antes reseñadas, en el sentido de que "el establecimiento de una carga patrimonial de carácter público exige la observancia rigurosa de las normas que la permiten y regulan, especialmente en sus elementos cuantitativos, sin que sean posibles interpretaciones extensivas o analógicas y, menos, la actuación sin limitación alguna, peor aún que si se tratara de una actividad negocial privada, sometida sólo a las leyes de mercado, pues en los precios públicos no existen ni siquiera las limitaciones que impone el juego de la oferta y de la demanda".

   La Ley 39/1988 permite que se fijen los precios públicos atendiendo al valor de mercado o al de la utilidad derivada de la utilización o aprovechamiento especial del dominio público, ya se elija uno u otro módulo o se ponderen ambos, pero sin que sea admisible aplicar otros criterios distintos de los previstos en la Ley, ni olvidar que el precio, aunque se adjetiva de público, es siempre la contraprestación pecuniaria de la adquisición de un bien o del arrendamiento de un bien o de un servicio, y, por lo tanto, a diferencia de las tasas, que no pueden rebasar el coste estimado de uno y otro, es posible la obtención de un beneficio, pero éste no puede concebirse ilimitado y sujeto sólo a la voluntad del vendedor o arrendador que, precisamente, porque actúa en el ejercicio de la potestad administrativa, ha de hacerlo no sólo sometido al derecho sino de forma razonablemente ponderada y siempre bajo el control de los Tribunales.

2. Ya hemos dicho que la Ley no establece fórmula concreta alguna para la determinación de la cuantía del precio público, fijando como módulos de referencia el valor de mercado o el de la utilidad derivada del dominio público ocupado o aprovechado especialmente y siendo en la Memoria Económico-financiera del expediente de aprobación del precio público cuestionado donde ha de especificarse la referencia o el módulo cuantitativo elegido.

   En el presente caso, se parte del precio inicial señalado en ejercicio anterior, 38 ptas. m2, si bien se incrementa el mismo por el coeficiente corrector que se aplica, 1'5, que se justifica por los costes indirectos que comporta el mercado según se expresa en el estudio económico realizado de la vía pública diaria y dominical.

   Así, en el mismo figura un coste estimado de 8.305.400 ptas., y un rendimiento previsto de 8.500.000 ptas.

   El coste estimado comprende las siguientes partidas:

   Personal mercat 1.265.000 ptas.

   Personal Vigilancia 619.000 ptas.

   Manteniment 83.000 ptas.

   Ocupació de la vía pública 6.333.400 ptas.

   Diari 244 m2 x 38 x 300 2.781.600 ptas.

   Diumenges 1800 m2 x 38 x 52 3.556.800 ptas.

   La primera partida trata de cubrir el coste del puesto de trabajo de asentador de mercado, que no es coincidente con el servicio de limpieza de la vía pública, ni con el de vigilancia de la vía pública en general, y lo mismo puede decirse de la otra partida, que alude al personal de vigilancia, y que afecta al servicio especial que se establece para el normal desarrollo del mercado, no encontrándonos por ello ante los servicios que figuran en el art. 21 de la Ley .

   En todo caso, hay que reconocer que el resultado de la prueba practicada en las actuaciones impide que pueda hablarse en este caso de precios desproporcionados.

   En efecto, la prueba pericial puso de manifiesto que el valor del metro lineal de ocupación de las paradas ambulantes en el municipio era inferior a la media de los precios de los municipios que se relacionaban, que se fija en 6.064 ptas. al año, pudiéndose justificar las diferencias que se aprecian con respecto a otras ocupaciones en el término municipal (80 ptas. m2 en el mercado municipal y 68'40 en el caso de mesas y sillas de bares o veladores), por las circunstancias que concurren en las paradas ambulantes.

Estimado el recurso de casación procede, de conformidad con lo dispuesto en el art. 95.2.d) de la Ley Jurisdiccional , que la Sala entre a resolver el recurso contencioso-administrativo de instancia, a cuyo efecto, por las razones aducidas al resolver el recurso de casación, debe desestimarse el recurso contencioso-administrativo interpuesto, declarando que el incremento impugnado resulta ajustado a Derecho.

Estimado el recurso de casación, no procede acordar la expresa imposición de las costas de instancia, y en cuanto a las causadas en el presente recurso de casación que cada parte pague las suyas.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.

Estimar el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de San Feliu de Guixols, contra la sentencia dictada el 30 de Octubre de 2000 por la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso contencioso-administrativo nº 1860/94, que se casa y anula.

Desestimar el recurso contencioso administrativo nº 1860/94, interpuesto por D. Luis Miguel y otros contra las liquidaciones impugnadas, declarando conforme a Derecho la Ordenanza de precios públicos correspondiente al año 1994, en el punto 4 de su Anexo que se refiere a los precios públicos del mercado municipal semanal.

No acordar la expresa imposición de las costas de instancia y en cuanto a las causadas en este recurso de casación que cada parte pague las suyas.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Rafael Fernández Montalvo Manuel Garzón Herrero Juan Gonzalo Martínez Micó Emilio Frías Ponce Jaime Rouanet Moscardó PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. EMILIO FRÍAS PONCE, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.