STS, 30 de Junio de 1997

Por la representación de Dña. Celestina se interpuso recurso contencioso-administrativo contra dicha resolución, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se entregó a la recurrente, para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala se estime su recurso en los términos en él expresados.

Por otrosí se solicitó el recibimiento del pleito a prueba.

El Abogado del Estado se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia "desestimando el presente recurso contencioso-administrativo y confirmando los acuerdos administrativos impugnados".

Por auto de 28 de febrero de 1995 se acordó recibir el pleito a prueba, verificándose según consta en autos.

Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término sucesivo de quince días, evacuándolo con sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 26 de febrero de 1996, dejándose sin efecto el mismo y acordando la Sala emplazar al Ayuntamiento deDIRECCION000 por plazo de nueve días para que comparezca en este recurso, si conviniere a su derecho, lo que efectivamente verificó por escrito el 24 de mayo de 1996, dictándose providencia en fecha 5 de junio de 1996 teniendo a dicho Ayuntamiento por parte y concediéndole un plazo de veinte días para contestar a la demanda.

El Ayuntamiento de DIRECCION000 contestó a la demanda con su escrito el 5 de julio de 1996, en el que terminaba suplicando a la Sala "dicte sentencia desestimatoria de los pedimentos de la demanda, con imposición de las costas a las recurrentes por su mala fe".

Del mencionado escrito se confirió traslado al recurrente y al Abogado del Estado para que, en plazo de quince días, presentaran sus escritos de conclusiones, lo que verificaron según consta en autos.

Por providencia de 5 de febrero de 1997 se confirió traslado al Ayuntamiento de DIRECCION000 para que presentara su escrito de conclusiones, el cual obra unido a los autos.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 18 de junio de 1997, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Los actos, cuya impugnación constituye el objeto de los presentes recursos acumulados, interpuestos por Dña. Celestina son: a) la resolución del Pleno del Consejo General del Poder Judicial de 6 de noviembre de 1990, que estimó el recurso de alzada del Ayuntamiento de DIRECCION000 (Pontevedra) contra acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia de Galicia sobre nombramiento de Juez de Paz titular y sustituto de dicho Municipio; b) la resolución de 6 de febrero de 1991 del propio Pleno del Consejo General del Poder Judicial, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto por Dña. Celestina contra la resolución anterior; c) la resolución de 8 de mayo de 1991 del mismo Pleno, que desestimó el recurso de alzada interpuesto por la misma Dña. Celestina contra acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, por el que se nombraron como Jueces de Paz titular y sustituto de Juzgado de DIRECCION000 a D. Pedro y a D. Ignacio , y no se ratifica el nombramiento de la recurrente como Juez de Paz del citado municipio.

A parte de las resoluciones impugnadas en este proceso, de la compleja relación de actos sucesivos relacionados con la designación del cargo de Juez de Paz titular y sustituto del Municipio de DIRECCION000 , que se detallan en los apartados de antecedentes de las resoluciones recurridas, deben destacarse los siguientes:

1. Acuerdo de Pleno del Ayuntamiento de DIRECCION000 , de 19 de abril de 1989 por el que, por unanimidad, fueron elegidos para los cargos de Juez de Paz titular y sustituto, respectivamente, Dña. Celestina y Dña. Eugenia .

2. Acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia de Galicia por el que fueron nombradas las dos señoras, referidas en el acuerdo anterior, para los cargos propuestos, cuyo acuerdo fue publicado en el Diario Oficial de Galicia el NUM000 de octubre de 1989.

3. Resolución del Pleno del Consejo General del Poder Judicial de 28 de diciembre de 1989, que desestimó el recurso de alzada interpuesto por D. Pedro y D. Ignacio contra los nombramientos antes citados.

4. Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de DIRECCION000 de 28 de abril de 1990, por el que se decidió dejar sin efecto lo acordado en el acuerdo de 19 de abril de 1989, y proponer a la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia de Galicia para los cargos de Juez de Paz titular y de Juez de Paz sustituto, respectivamente, a D. Pedro y a D. Ignacio .

5. Acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 8 de junio de 1990 que decidió >.f) Acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 5 de diciembre de 1990, por el que, en cumplimiento de lo resuelto en el acuerdo del Pleno del Consejo General del Poder Judicial (recurrido) de 6 de noviembre de 1990, se procede al nombramiento de D. Pedro y D. Ignacio como Juez de Paz del Municipio de DIRECCION000 , titular y sustituto, respectivamente.

La fundamentación de la demanda se asienta sobre un presupuesto teórico: el de que el acuerdo del Pleno del Consejo General del Poder Judicial de 28 de diciembre de 1989, que desestimó el recurso de alzada del Ayuntamiento de DIRECCION000 contra la resolución de la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, por la que la hoy recurrente fue nombrada Juez de Paz de dicho Municipio, es un acto firme y consentido, por no recurrido, que resulta irrevocable.

Sobre esa base, la tesis de la recurrente es que, su nombramiento no podía ser anulado de oficio, lo que está vedado por el Art. 37 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, (vigente a la sazón), debiendo seguirse, en su caso, los trámites de los artículos 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo (aplicables por razón de tiempo al caso) y 28.3 de la Ley Jurisdiccional, según los cuales la anulación precisaría dictamen del Consejo de Estado, o, en su caso, declaración de lesividad del acto y posterior impugnación del mismo ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa, respectivamente, según la índole del vicio imputado, por lo que, a criterio de la parte, al haberse omitido esa tramitación, se da el supuesto de nulidad de pleno derecho del Art. 47.1.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo.

En abono de la aplicabilidad de los preceptos referidos a la Administración Local se invocan los Arts.

4.1.g), 5.c) y 53 de la Ley 7/1985 y Arts. 146.1 y 218 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales. Y para el caso de que se entendiese que el acuerdo del Ayuntamiento, por el que se dejó sin efecto la inicial designación de la recurrente como Juez de Paz, tuvo lugar en virtud de la estimación de un recurso de reposición contra aquella inicial designación, el acuerdo municipal sería nulo, por no haber concedido previamente a la recurrente trámite de audiencia, con vulneración, a su juicio, de los Arts. 105 C.E. y 91.1 L.P.A., omisiones igualmente conducentes al supuesto de nulidad del Art. 41.1.c) L.P.A.

Se complementa la fundamentación, alegando fraude de ley y desviación de poder en el posterior nombramiento impugnado y vulneración del Art. 386 L.O.P.J. (en la redacción inicial del mismo, vigente a la sazón) al rebasar la persona designada como Juez de paz en los acuerdos recurridos la edad de jubilación de 65 años.

La tesis de oposición del Abogado del Estado se asienta en el dato de que la anulación por parte del Ayuntamiento de DIRECCION000 de la elección de la recurrente como Juez de Paz de dicho Municipio y la elección en lugar de ella de los que finalmente fueron nombrados para los cargos, tuvo lugar en razón del éxito de un recurso de reposición de los últimos, y que no existe indefensión de la demandante, que, en tesis del Abogado del Estado, y con cita de la sentencia del Tribunal Constitucional 106/1993, debe ser indefensión material, no producida, a su juicio, en este caso, en el que la recurrente ha utilizado todos los recursos posibles en vía administrativa y contencioso-administrativa, negando por otra parte toda consistencia a las alegaciones de contrario sobre fraude de ley y desviación de poder.

Centrados los términos del debate, ha de partirse del dato inicial de que las resoluciones recurridas tienen como presupuesto, inmediato o mediato, el éxito de un recurso de reposición, interpuesto el 10 de octubre de 1989 por D. Pedro y D. Ignacio contra el acuerdo del Ayuntamiento de DIRECCION000 de 19 de abril de 1989, por el que fueron elegidas para los cargos de Juez de Paz, titular y sustituto, de dicho municipio, respectivamente, Dña. Celestina (demandante en este proceso) y Dña. Eugenia .

Solo si la resolución estimatoria del recurso de reposición es válida, se dará dicho presupuesto, careciendo, por el contrario, de base, si la estimación del recurso de reposición fuera contraria a derecho, por lo que el análisis de la legalidad de este acto, presupuesto de la de los recurridos, debe ser la primera cuestión a analizar.

La tesis de la parte recurrente, que antes quedó sintetizada, es la de negar validez a esa resolución con la fundamentación que ha quedado reseñada. Pero sin necesidad de agotar el examen de la misma, deben retenerse los datos de que se reclama la validez del nombramiento de la demandante, se afirma su irrevocabilidad, se niega la posibilidad de un nombramiento posterior para el mismo cargo y se añade la negación de que se hubiera interpuesto realmente el aludido recurso de reposición.

Sobre la base de esas solas alegaciones y peticiones, aislándolas del conjunto de las que fundamentan el recurso, puede afrontarse el examen de la legalidad de dicho acto de estimación delcuestionado recurso de reposición, aun por vías argumentales diferentes de las de la parte recurrente, sin riesgos de incongruencia, utilizando simplemente la holgura discursiva que permite el principio "jura novit curia", moviéndonos en todo caso dentro del marco de posibles calificaciones jurídicas distintas de datos de hecho aportados por las partes al proceso, y de la imputación de nulidad del referido acto básico, a la que puede llegarse desde una argumentación quizás más radical que la que expone la demandante.

Aceptando la existencia del referido recurso de reposición (lo que deja sin base las alegaciones de la demandante, fundadas en la existencia de una anulación de oficio de su elección para el cargo en litigio), y sin necesidad de abordar la cuestión de si éste se tramitó correctamente, sin merma del derecho de la demandante a ser oída en él ( lo que es en todo caso distinto de que consideremos tal alegación carente de base), puede examinarse la legalidad del acuerdo por el que dicho recurso de reposición fue estimado por el Ayuntamiento de DIRECCION000 .

Extraña, ciertamente, que en dicho acuerdo no se haga alusión al recurso de reposición, y que no se enuncie como estimación de tal recurso, lo que, ello no obstante, no impide aceptar el planteamiento del Ayuntamiento codemandado en el proceso, y de la primera de las resoluciones recurridas del Consejo General del Poder Judicial de que dicho acuerdo es de estimación de tal recurso de reposición.

Pero aun aceptándolo, la estimación del recurso de reposición contra un acuerdo anterior, del que se derivaban derechos para la demandante y para otra persona, solo puede fundarse en la existencia de una infracción del ordenamiento jurídico en el acto recurrido, dado lo dispuesto en el Art. 115.1 de la L.P.A. (vigente a la sazón), sin que sea jurídicamente admisible que responda a un simple cambio de criterio del Ayuntamiento, aun referido a la rectificación de un hipotético error anterior en la interpretación de la legalidad, influyente en la elección de la demandante, cuando esa elección fue de por sí plenamente ajustada a derecho, lo que en ningún momento se ha cuestionado.

El simple error del Ayuntamiento en la apreciación de las condiciones de capacidad de unos aspirantes a los cargos a elegir no supone vicio alguno de la legalidad del acto de la elección de otros aspirantes, cuando no existe, como es el caso, ninguna norma que determine que la elección deba hacerse en favor de ninguno de ellos, tratándose de un típico acto discrecional, por lo que la no elección de unos no vulnera ninguna norma del ordenamiento jurídico, siendo en su momento (no después de que la elección inicial se hubiera producido) igualmente válida y eficaz la elección de unos u otros de los aspirantes a los cargos.

La resolución del recurso de reposición de que se trata no imputa al acto de elección de la demandante ninguna infracción del ordenamiento jurídico; por lo que no existía fundamentación discernible para que el recurso de reposición contra el mismo pudiera ser estimado.

La estimación del recurso en esas circunstancias, se opone a la validez y eficacia de la primigenia elección, que tiene su fundamento legal en el Art. 45.1 de la L.P.A. (vigente a la sazón) y que resulta así violado.

Un recurso de reposición puede dejar sin efecto el acto recurrido en él, previa su declaración de nulidad; pero sin esa declaración es jurídicamente inaceptable que por él se deje sin efecto un acto en sí válido y por tanto eficaz.

La afirmación del acuerdo que examinamos de que >, no es jurídicamente de recibo, pues una Administración no puede "retomar" una decisión anterior, dejándola sin efecto, cuando la misma es válida, y de ella se han derivado derechos de ciertas personas.

Resulta por ello claro, aun por otras vías argumentales de las de la parte demandante, que el acuerdo del Ayuntamiento de DIRECCION000 referido está viciado de nulidad (Art. 48.1 L.P.A.), en cuanto que entra en colisión con un acto anterior válido, eficaz (Art. 45.1 L.P.A.) e irrevocable.

Si, pues, la elección de otras personas para unos cargos antes nombrados, dejando sin efecto la elección anterior y la propuesta de nombramiento de los nuevamente elegidos, estaban afectados de nulidad, y eran jurídicamente ineficaces para alterar la situación jurídica, producida por los nombramientosiniciales, el acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 8 de junio de 1990, que no aceptó esa propuesta y que no produjo los nombramientos pretendidos, resulta totalmente ajustado a derecho, careciendo, por el contrario, de fundamentación legal compartible la resolución del Pleno del Consejo General del Poder Judicial de 6 de noviembre de 1990, que estimó el recurso de alzada interpuesto por el Ayuntamiento de DIRECCION000 frente a él.

La fundamentación de la resolución del Consejo General del Poder Judicial no la consideramos acertada, ni podemos compartirla, porque en ella no se aborda la problemática esencial del caso, consistente en si le es posible al Ayuntamiento dejar sin efecto una elección anterior, de la que derivaron unos nombramientos efectuados por la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, sin anular dicha elección ni recurrir dichos nombramientos.

Los fundamentos de la resolución referida eluden esa cuestión esencial, refiriéndose, por una parte, a una crítica de los razonamientos de la resolución recurrida (fundamento de derecho único 1), con un criterio en exceso formalista, y en una interpretación inaceptablemente restrictiva de las facultades de la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, reguladas en el Art. 101 de la L.O.P.J., en relación con la propuesta del Ayuntamiento (Fundamento de Derecho único 2).

Estimamos en exceso formalista la censura que hace el Pleno del Consejo General del Poder Judicial del razonamiento del acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 8 de junio de 1990 sobre la incompetencia del Ayuntamiento para revocar el acuerdo de nombramiento de Jueces de Paz, titular y sustituto, antes efectuado por dicha Sala (sobre el particular el acuerdo al principio citado decía: >); porque esa censura se atiene exclusivamente a las palabras de la resolución censurada, y se prescinde de un examen más riguroso de la corrección jurídica del exacto fenómeno al que esas palabras se refieren.

Es indudable que la propuesta del Ayuntamiento en ningún momento alude al nombramiento de Jueces sino al precedente acuerdo de elección para esos cargos. En ese sentido puede ser formalmente correcto, como dice la resolución del Consejo General del Poder Judicial que enjuiciamos, que >; y que >.

Mas, si se parte de que, como antes se ha razonado, el acuerdo del Ayuntamiento estimatorio del recurso de reposición no ha anulado el anterior acuerdo de elección para los cargos cuestionados (lo que revela ya la inexactitud de la argumentación que se acaba de transcribir, cuando dice que la elección anterior había sido anulada) sino que, sin imputarla vicio alguno de invalidez, lo que hace es "retomar" el acuerdo precedente y dejarlo sin efecto, lo que jurídicamente es algo muy distinto, es claro que el fenómeno jurídico al que alude el acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia de 8 de junio de 1990, es el de que, de hecho, con la nueva elección para los cargos por parte del Ayuntamiento, y con la nueva propuesta de los elegidos antes la Sala de Gobierno, se estaba desconociendo la eficacia jurídica de los nombramientos precedentes; y es en relación con esa realidad sustancial, como adquiere sentido la alusión de la Sala de Gobierno a la incompetencia del Ayuntamiento para revocar un nombramiento de la Sala de Gobierno.

El análisis de ese fenómeno desde la clave conceptual de la competencia del Ayuntamiento no es correcto; pero la alusión a esa errónea clave no desvirtúa el acierto esencial de rechazar la posibilidad de un fenómeno, como el citado, en el que de hecho, el Ayuntamiento desconoce la eficacia de unos nombramientos efectuados por la Sala de Gobierno, por el simple expediente de elegir para los mismos cargos, que en rigor jurídico no estaban vacantes, a otras personas distintas.

El argumento de la resolución del Pleno del Consejo General del Poder Judicial de 6 de noviembre de 1990, aquí analizado, se detiene así en la superficie de las palabras, y se abstiene de enjuiciar la realidad del fenómeno, y la adecuación a él de la solución de rechazo del acuerdo de la Sala de Gobierno, de 8 de junio de 1990, que es, sin duda, la cuestión esencial, aunque la vestidura argumental pueda no ser la másadecuada.

Rechazar el error superficial, y no analizar el fenómeno sustancial y la solución que le da el acuerdo censurado, resulta un inaceptable recurso dialéctico, que esteriliza la eficacia argumental del razonamiento del Pleno del Consejo General del Poder Judicial.

Además tachábamos antes de interpretación inaceptablemente restrictiva la que hacía la resolución del Pleno del Consejo General del Poder Judicial de 6 de noviembre de 1990, de las facultades de la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia, reguladas en el Art. 101 de la L.O.P.J. en relación con la propuesta del Ayuntamiento (Fundamento de Derecho único 2).

Al respecto dice la resolución:

>.

Pues bien, pese a la contundencia expresiva de tal argumentación, ni es evidente que en este caso las facultades de la Sala de Gobierno ante la propuesta debieran limitarse a las que se dice en aquella, ni tal modo de argumentar se ajusta a la realidad del fenómeno suscitado ante dicha Sala por la nueva propuesta.

La limitación a la que se alude en la argumentación transcrita tiene sentido en el caso ordinario en el que, existente una vacante en el cargo de Juez de Paz, el Ayuntamiento elija al que deba ocuparlo, y proponga a la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia el nombramiento del elegido. Es aquí donde la alusión a "la voluntad democrática de sus miembros [los del Ayuntamiento]" se explica.

Mas difiere de ese supuesto, que lo es del Art. 101.1 de la L.O.P.J., el de que, sin existir vacante en el cargo, por estar nombrado para él "para un período de cuatro años" una determinada persona, el Ayuntamiento proceda a efectuar una nueva propuesta de nombramiento de otra persona, sin que el anterior nombramiento haya sido previamente anulado.

Negar que en este caso la Sala de Gobierno pueda rechazar la nueva propuesta, es tanto como negar la lógica del Art. 101 L.O.P.J., como parte de una estructura normativa compleja, pues en dicho precepto no se prevé que los Ayuntamientos puedan hacer propuestas de nombramientos de Jueces de Paz sin vacante, o que puedan desconocer la eficacia de nombramientos anteriores, vigentes y no anulados, lo que sería contrario a lo dispuesto en el Art. 45 L.P.A. (a la sazón vigente, hoy 57 L. 30/1992).

Debe insistirse en que, pese a la inexacta afirmación de la resolución analizada, la elección primigenia no había sido anulada en virtud del recurso de reposición interpuesto contra ella, sino que simplemente el precedente acuerdo de elección había sido "retomado" y dejado sin efecto, sin razonar en derecho la hipotética nulidad del acuerdo recurrido, lo que, según antes se razonó, es jurídicamente inaceptable.

En esas circunstancias la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia hizo lo que debía hacer: no efectuar un nuevo nombramiento, y mantener la eficacia del nombramiento que antes había hecho, y que nadie había anulado.

La que resulta de todo punto contraria a derecho es la resolución del Pleno del Consejo General del Poder Judicial analizada (la de 6 de noviembre de 1990), que ordenó a la Sala de Gobierno, por la estimación del recurso de alzada contra el acuerdo de ésta, proceder a un nombramiento que dicha Sala, correctamente, había rechazado, y que era jurídicamente inviable.

Debe, en conclusión, estimarse el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la referida resolución, conforme a lo dispuesto en el Art. 83.2 de nuestra Ley Jurisdiccional, con la consecuente declaración de no ser el acuerdo recurrido conforme a derecho y anulación total del mismo, según lo dispuesto en el Art. 84.a) de la propia Ley.

La nulidad de la resolución a que acabamos de referirnos arrastra, como efecto inmediato, la de la resolución del Pleno del Consejo General del Poder Judicial de 6 de febrero de 1991, interpuesto por Dña. Celestina contra aquélla, así como la del mismo Pleno de 8 de mayo de 1991, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto por la misma recurrente contra Acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 5 de diciembre de 1990, por la que dicha Sala, en acatamiento de la resolución del Pleno del Consejo General del Poder Judicial de primera cita, procedió a los nombramientos ordenados en ella, sin necesidad de que nos detengamos ya en el análisis de la fundamentación jurídica de dichas resoluciones, una vez que el presupuesto que las soporta: la posibilidad de nombrar para los cargos en cuestión a las personas propuestas en el segundo acuerdo del Ayuntamiento de DIRECCION000 , ha quedado rechazado en las argumentación precedentes; por lo que es obligado estimar los recursos contra estas dos resoluciones, que debemos anular.

Razonado el derecho de la demandante al cargo para el que fue nombrada, el derecho a los emolumentos dejados de percibir, es consecuencia inmediata, y entra en las medidas de restablecimiento de su situación jurídica individualizada, contenidas en su pretensión y regulada en el Art. 42 de nuestra Ley Jurisdiccional, y cuyo derecho debemos declarar, conforme a lo dispuesto en el Art. 84.b) de la propia Ley.

No se aprecian motivos que justifiquen una especial imposición de costas.