La financiación de las operaciones de mantenimiento de la paz
| Autor | Teresa Fajardo del Castillo |
| Cargo del Autor | Profesora titular del Departamento de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Granada |
| Páginas | 99-158 |
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Las operaciones de mantenimiento de la paz llevadas a cabo por Naciones Unidas, la OTAN o la Unión Europea no sólo son diferentes en su estructura y configuración, sino también en el modo en que son financiadas.
A partir de unas premisas básicas, cada organización internacional ha adoptado un sistema particular de financiación que la caracteriza. La financiación de las operaciones de mantenimiento de la paz se realiza principalmente a través de dos tipos de aportaciones: las realizadas a través del presupuesto de la organización y las realizadas voluntariamente por los Estados, en las que hay que distinguir entre las contribuciones en especie y las económicas.1 Las contribuciones en especie — contingentes militares, armamento e infraestructuras— son de particular importancia en la medida en que estas organizaciones carecen de un cuerpo armado asignado a las operaciones de mantenimiento de la paz y dependen de los contingentes nacionales que pongan a su disposición sus Estados miembros y las organizaciones militares que cuentan con ellos; asimismo y a pesar de los esfuerzos por desarrollar capacidades operativas propias, la mayor parte de los equipamientos y sistemas operativos son también nacionales.
Estas aportaciones se realizan conforme a distintas fórmulas que son las que particularizan los mecanismos de financiación: la financiación de las operaciones de paz de Naciones Unidas procede en su mayor partePage 100 de un presupuesto específico, la cuota de apoyo a las operaciones de mantenimiento de la paz, mientras que en el caso de la OTAN la financiación proviene en una mínima parte del presupuesto de la organización y su grueso de las contribuciones de los Estados participantes en las operaciones; el sistema de financiación de las operaciones de la Unión Europea está fragmentado en razón de las aportaciones recibidas del pilar intergubernamental a título de la Política Exterior de Seguridad y del pilar de integración a título de acción exterior, ayuda humanitaria y cooperación al desarrollo.2
Los mecanismos de financiación de las operaciones de mantenimiento de la paz de estas organizaciones internacionales tienen en común algunos problemas, en especial, la tendencia a la reducción de los presupuestos en defensa de la mayor parte de los países europeos y con ella, de las partidas presupuestarias destinadas no sólo a las operaciones de mantenimiento de la paz sino también a la renovación de los equipos que habrán de desplegarse en ellas; también existe la percepción generalizada de que todos los sistemas de financiación deberían ser reformados para incorporar mejoras y adaptaciones a las nuevas circunstancias del escenario internacional de seguridad.
También es un problema común y generalizado, que se califica de división del trabajo entre los Estados miembros, la atribución de la mayor parte de la financiación a los países desarrollados mientras que los países menos desarrollados aportan cuotas testimoniales y la mayor parte de las tropas, dada la creciente reticencia de la población de los Estados desarrollados a enviar tropas a zonas de conflicto.3
Tanto en España como en el resto de los países europeos, los problemas de la financiación de las operaciones de mantenimiento de la paz se derivan de un presupuesto congelado en cuanto a gastos de defensa se refiere y de la existencia de una opinión pública nacional yPage 101 europea contraria a su aumento,4 aunque, paradójicamente, respalda las intervenciones en el exterior que considera legítimas.
En los comienzos de las operaciones de mantenimiento de la paz en el marco de la Organización de las Naciones Unidas, su financiación fue un problema institucional de primer orden ya que la negativa inicial a contribuir a los gastos de las primeras operaciones de mantenimiento de la paz, la FENU y la MONUC,5 por parte de algunos de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, como Francia y la Unión Soviética, supuso no sólo un cuestionamiento de esta nueva figura sino también de la autoridad de la propia ONU. Esa problemática quedó zanjada, no sin dificultades y graves críticas, por el Dictamen del Tribunal Internacional de Justicia sobre Ciertos Gastos de las Naciones Unidas de 20 de julio de 1962,6 solicitado por la Asamblea General, y por la práctica institucional posterior a las operaciones que dieron lugar a la controversia.7
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El modelo de financiación que inicialmente se consensuó a nivel político supuso que los Estados directamente afectados asumieran los gastos de las operaciones de mantenimiento de la paz, junto con los Estados participantes, a los que se les solicitaron contribuciones voluntarias. Este modelo sería posteriormente reemplazado por una fórmula de financiación que queda fuera del presupuesto ordinario y combina y suma la asignación a los Estados miembros de una cantidad en razón de su capacidad económica con las contribuciones voluntarias. Esta fórmula fue adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas a través de su Resolución 1874 de 27 de junio de 1963 y la ha actualizado periódicamente a través de sus Resoluciones 3101(XXVIII) de 11 de diciembre de 1973 y 55/235 de 23 de diciembre de 2000.
En su Resolución 1874 (S-IV) de 27 de junio de 1963, la Asamblea General estableció «los principios generales que deberán servir de pauta para distribuir el costo de las futuras operaciones destinadas a mantener la paz que ocasionen gastos considerables» y que se han actualizado en sus resoluciones posteriores.8 Estos principios pueden dividirse en dos categorías: los que hacen referencia a la atribución de cuotas a los Estados miembros a partir de un criterio progresivo y los que se refieren a la financiación de las operaciones. Los primeros son los siguientes:
a) La financiación de dichas operaciones es una responsabilidad colectiva de todos los Estados miembros de las Naciones Unidas;
b) Mientras que los países económicamente más desarrollados pueden aportar contribuciones relativamente mayores, los países económicamente menos desarrollados tienen una capacidad relativamente limitada para contribuir a las operaciones destinadas a mantener la paz que ocasionen gastos considerables;
c) Sin perjuicio del principio de la responsabilidad colectiva debe hacerse todo lo posible para fomentar las contribuciones voluntarias de los Estados miembros;
d) La responsabilidad especial que incumbe a los miembros permanentes del Consejo de Seguridad respecto del mantenimientoPage 103 de la paz y seguridad debe tenerse presente al determinar sus contribuciones para la financiación de las operaciones relacionadas con la paz y la seguridad;
e) Cuando las circunstancias lo justifiquen, la Asamblea General tendrá especialmente en cuenta la situación de cualesquiera Estados Miembros que sean víctimas de los acontecimientos o acciones que den lugar a una operación destinada a mantener la paz, y la de los implicados en alguna forma en ellos
9.
Los segundos que se refieren a la financiación y ejecución del presupuesto de las operaciones de paz:10
— «Todas las misiones de mantenimiento de la paz, en curso y futuras, deben recibir un trato igual y no discriminatorio respecto de las disposiciones financieras y administrativas.»
— «Deben proporcionarse recursos suficientes a todas las misiones de mantenimiento de la paz para que cumplan sus mandatos respectivos con eficacia y eficiencia.»
— «El carácter y el mandato singulares de cada operación, de manera que las necesidades de recursos deben responder a los mandatos y las complejidades de cada operación.11
— Un formato de previsión presupuestaria basado en los resultados12 que permite tener en cuenta «la dificultad de lograr en pla-Page 104zos limitados los resultados de actividades políticas complejas y de larga duración»,13 lo que debe llevar a establecer junto a los objetivos a largo plazo, objetivos más concretos que puedan alcanzarse dentro de los períodos previstos.14
— Ninguna operación debe financiarse tomando en préstamo fondos de otras misiones de mantenimiento en curso.15
@@II.2. Las contribuciones de los Estados miembros a las operaciones de mantenimiento de la paz
La contribución de los Estados miembros de las Naciones Unidas a las operaciones de mantenimiento de la paz se establece a partir de una cuota atribuida en función de sus ingresos brutos per capita y de sus aportaciones al presupuesto ordinario de la organización. No obstante, los Estados miembros pueden llevar a cabo una modificación voluntaria del nivel de aportación para sufragar los gastos de las operaciones aplicando una tasa superior a la que se les asigna.16
El 98% del presupuesto de las operaciones de mantenimiento de la paz corre a cargo de los 5 miembros permanentes del Consejo de Seguridad y de los 23 países más desarrollados.17 En realidad, la contribución de estos Estados a las operaciones de mantenimiento de la paz es básicamente financiera ya que la mayor parte del personal la aportan los países en vías de desarrollo. Los países en vías de desarrollo que aportan los contingentes militares reciben recursos económicos y en especie para su equipamiento y para la formación de fuerzas.18
La contribución de España a la financiación de las operaciones de paz se ha incrementado de manera sustancial en los últimos 25 años.Page 105 Actualmente España se encuentra entre los 8 principales contribuyentes de la lista B, con una cuota del 100% de su contribución al presupuesto de Naciones Unidas, mientras que en 1973 España se...
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