El marco jurídico interno de la participación de las Fuerzas Armadas españolas en misiones internacionales
| Autor | Inmaculada C. Marrero Rocha |
| Cargo del Autor | Profesora Contratada Doctora de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Granada |
| Páginas | 321-365 |
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Desde 1989 hasta finales de 2005, el envío de Fuerzas Armadas españolas (FFAA, en adelante) a misiones internacionales, dentro de una amplia tipología, llamada misiones de paz, se hizo sin un marco legal que regulase ese tipo de actividad. La Ley Orgánica de la Defensa Nacional 5/2005, de 17 de diciembre de 2005, viene a cubrir ese vacío legal, estableciendo, en su Título III, una serie de requisitos previos para el despliegue de efectivos españoles en misiones fuera del territorio nacional. Antes de 2005, las FFAA españolas ya habían participado en operaciones internacionales no exentas de polémica, como los bombardeos contra Serbia por el asunto de Kosovo o la participación en la Operación Libertad Duradera en el contexto de la lucha contrata el terrorismo internacional. Sin embargo, la contribución española en la guerra y ocupación de Irak y, después, la decisión de retirar el contingente español de la zona tras la llegada al Gobierno del Partido Socialista Obrero Español generó un contexto de conflictividad política y social y abrió un amplio debate sobre la necesidad de contar con un régimen jurídico que dotase de límites a una práctica que el Ejército español venía desarrollando desde hacía 17 años. Por tanto, se trata de un régimen jurídico excepcionalmente afectado por el contexto político en el que se elaboró y posteriormente fue aprobado.
Esencialmente, son tres los aspectos centrales de la polémica suscitada en torno a la participación española en misiones militares internacionales y sobre la base de los cuales se ha reclamado una regulación dePage 322 esta actividad. En primer lugar, la necesidad de definir la naturaleza y el tipo de misiones en las que podían desplegarse efectivos españoles. En segundo lugar, la pertinencia de someter el despliegue de efectivos españoles en el extranjero a una serie de garantías democráticas, especialmente fundamentadas en la participación de las Cortes españolas en dicha decisión. Y, por último, las dudas respecto a la identificación de las normas de derecho internacional público que debían de observarse a la hora de garantizar la legalidad de la misión de paz en la que se inserta la participación española. En este sentido, las siguientes páginas examinan qué respuestas proporciona la Ley Orgánica de la Defensa Nacional a los tres aspectos mencionados anteriormente, cómo esas respuestas son producto de las necesidades que ha generado la práctica española en misiones internacionales sin un marco jurídico apropiado para este ámbito de la acción exterior del Estado y, por último, examina de qué forma la práctica actual se ha visto modificada sustancialmente desde que cuenta con los condicionantes y límites jurídicos que establece la Ley Orgánica 5/2005.
Para el desarrollo del análisis arriba propuesto, este trabajo se estructura de la siguiente manera. En una primera parte se determinará de qué manera la participación española en misiones de paz antes de la aprobación de la Ley Orgánica 5/2005 se ha visto influenciada por el vacío legal en el que se desarrollaba y en qué medida esta situación y las necesidades de su regulación han servido para el diseño de la norma actual. Por tanto, la premisa de partida consiste en asumir que las necesidades que progresivamente han ido surgiendo de la participación española en misiones de paz en los 17 años anteriores a su aprobación, especialmente, los problemas que se han ido sucediendo como consecuencia de la ausencia de un marco jurídico-interno adecuado y una regulación internacional que diese repuesta a las nuevas exigencias de la seguridad internacional, de alguna manera, han condicionado la práctica española y han contribuido a determinar las características de su posterior regulación. En la segunda parte se examinará el contenido de la Ley Orgánica y las características del régimen jurídico que propone. El objetivo principal de este apartado será el de determinar si efectivamente la Ley Orgánica 5/2005 ha cubierto el vacío legal que ha caracterizado a la participación española en misiones de paz desde sus inicios.
En la tercera parte de este trabajo se abordará la práctica actual de la participación española en misiones de paz con un doble objetivo. Por una parte, con el fin de establecer si la Ley Orgánica ha venido a cubrir las necesidades de regulación para el despliegue de efectivos en misiones de paz y, por otra parte, a través de los elementos comparativos obtenidos del estudio de la práctica anterior a la promulgación de la Ley desarrollado en el apartado segundo, establecer en qué medida la apli-Page 323cación de la misma ha modificado la práctica española y marca diferencias con la etapa anterior.
Hace ya casi dos décadas que las FFAA españolas empezaron a llevar a cabo misiones fuera del territorio nacional. Al principio se trató de una contribución «modesta», al menos desde el punto de vista numérico y, principalmente, desarrollada en la región centroamericana.1 Sin embargo, en la actualidad, las FFAA españolas ya han participado en 53 misiones de paz en el extranjero en las que se han desplegado casi 72.000 efectivos de los tres ejércitos. Por tanto, puede afirmarse que aunque se trata de una práctica más corta que la de otros Estados occidentales, lo cierto es que en un breve período de tiempo ha sufrido un aumento de su intensidad en muchos aspectos, no sólo en el número de efectivos y en la diversidad geográfica de las misiones, sino también en la envergadura de los mandatos, en la complejidad de las operaciones y en los riesgos que asumen los efectivos españoles. No obstante, llama la atención que toda la práctica española durante más de 17 años se ha desarrollado sobre la base de un marco legal obsoleto e inadecuado.2
La persistencia de esta laguna normativa se explica, por una parte, por la juventud misma del fenómeno de las misiones de paz, cuya existencia difícilmente podía preverse en el momento de adoptar nuestra Constitución y menos aún el lugar tan importante que un día ocuparían en la política de seguridad y defensa de España. Y, por otra parte, por el amplio margen de maniobra que esta situación ha ofrecido a los distintos ejecutivos a la hora de diseñar la política de seguridad y defensa de España sin un marco jurídico preciso que estableciese las condiciones,Page 324 los supuestos y el procedimiento para el envío de las FFAA y el desarrollo de misiones en el extranjero.3
Desde 1989 hasta noviembre de 2005, la participación de las FFAA en misiones en el extranjero sólo ha contado con dos posibles asideros jurídicos. El primero es un precepto constitucional muy restrictivo, el artículo 63.3 de la Constitución española,4 en el que se establece el procedimiento de aprobación parlamentaria por el cual se puede declarar la guerra y firmar la paz5, que no resulta fácilmente extrapolable a esos supuestos en los que se trata de enviar tropas al exterior para el desarrollo de misiones de paz que, en la mayor parte de las ocasiones, están sustentadas en decisiones de organizaciones internacionales en las que participa España. También es cierto que una parte de la doctrina y algunos diputados han argumentado la conveniencia de aplicar el artículo 63.3 de la Constitución, sobre todo cuando se trataba de decidir el envío de contingentes a misiones internacionales que difícilmente podían encuadrarse dentro de la categoría de misiones de paz.6 De cualquier manera hace ya tiempo que los Estados han dejado de hacer declaraciones de guerra, incluso cuando las acciones militares que desarrollan poseen las características necesarias para ser calificadas como tales. Además, la propia Carta de Naciones Unidas en su artículo 2.4 establece el principio de prohibición del uso o de la amenaza de la fuerza armada y sólo admite como excepciones los supuestos de legítima defensa recogidos en el artículo 51 de la Carta y los casos en los que el propio Consejo de Seguridad autoriza medidas coercitivas que impliquen el uso de laPage 325 fuerza armada en el marco del Capítulo VII de la Carta.7 En segundo lugar, la evolución misma de la paz y la seguridad internacional han supuesto la aparición de nuevos usos y supuestos de utilización de la fuerza armada por parte de los Estados, que nada tienen que ver con el concepto clásico de guerra, y que en muchas ocasiones escapan del marco legal internacional o no encuentran en dicho marco una suficiente y completa cobertura jurídica.8
La segunda base jurídica se encontraba en la Ley Orgánica sobre Criterios Básicos de la Defensa Nacional y de la Organización Militar 6/1980,9 reformada en 1984. Pero esta Ley respondía a un esquema defensivo...
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