La seguridad y la protección del personal de la ONU
| Autor | Antonio Segura Serrano |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Granada |
| Páginas | 393-419 |
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El problema relativo a la seguridad y la protección del personal de la Organización de Naciones Unidas (ONU) ha ido erigiéndose, a lo largo de los últimos tres lustros, en una cuestión central para la organización. En efecto, los ataques sufridos por el personal de las tropas de mantenimiento de la paz de la ONU han ido aumentando de manera alarmante en estos últimos tiempos, sin duda alimentados por la creciente conflictividad internacional y por la mayor actividad de la organización en este ámbito. Sin embargo, esta preocupación actual por la seguridad y la protección no se limita a las tropas de paz, y se extiende al personal civil de la ONU, incluidos todos aquellos agentes de los diversos fondos y programas onusianos de ayuda humanitaria, así como a los miembros de las organizaciones no gubernamentales (ONG) humanitarias que trabajan sobre el terreno.1
El fenómeno relativo al aumento de los ataques perpetrados contra las tropas de mantenimiento de la paz de la ONU fue detectado tempranamente al comienzo de la década de los noventa.2 El SecretarioPage 394 General ya identificó en su Informe «Un Programa de Paz» el problema del «aumento intolerable del número de bajas»,3 del que se hizo eco también el Consejo de Seguridad.4
El aumento de los problemas de seguridad experimentados por las tropas de mantenimiento de la paz tiene que ver, en primer lugar, con un cambio en el escenario conflictual internacional. Tras el fin de la Guerra Fría, lo primero que se pone de manifiesto es que las Naciones Unidas han experimentado un incremento en el número de operaciones de paz desplegadas. Sin embargo, como es sabido, ese cambio cuantitativo se ha visto acompañado de un cambio cualitativo, que resulta a la postre más importante. Si antaño los conflictos internacionales tenían como protagonistas a los Estados, desde hace unos cuantos lustros la ONU se ha visto envuelta en su actividad de mantenimiento de la paz en situaciones de conflicto intraestatal, guerras con frecuencia de tipo religioso y étnico y que se han caracterizado por alcanzar unas cotas de violencia y crueldad extremas. Como ha descrito el Secretario General de la ONU, se trata de conflictos intraestatales en donde participan no sólo ejércitos regulares sino también milicias y civiles armados con escasa disciplina y estructuras de mando mal definidas. En este escenario los civiles constituyen las principales víctimas y objetivos, y la escasa organización de los grupos combatientes hace muy complicado hacer frente a las emergencias humanitarias y exigir el debido cumplimiento del derecho internacional humanitario. Esa deficiente organización alcanza también a las estructuras estatales, desarticuladas o inexistentes, en la medida en que no hay policía ni poder judicial, lo que redunda en la ausencia más absoluta de la ley y el orden público que da pie a un caos generalizado.5 Este estado de desgobierno y la paralela incapacidad de las autoridades locales para poder garantizar la seguridad y protección del personal de la ONU se han puesto de manifiestoPage 395 en diversos conflictos,6 y quizá el caso paradigmático en este sentido lo ofrece Somalia. A las situaciones de desgobierno y deterioro del orden público, se viene añadiendo más recientemente la circunstancia de que los miembros de las operaciones de mantenimiento de la paz (OMP) sean utilizados como objetivo de los atentados terroristas por parte de grupos militantes, no sólo en el Irak de la pos-guerra, sino también en otras zonas tradicionalmente más receptivas a la labor de los cascos azules, como por ejemplo Líbano, que quizá se están viendo contaminadas por esa percepción de aumento de la conflictividad internacional generado por la guerra de Irak de 2003.
En segundo lugar, en la medida en que las nuevas misiones de paz han implicado una ampliación de las tareas a realizar, mucho más complejas, y con un nivel de riesgo más elevado para sus miembros por sus ramificaciones políticas, éstos se han ido convirtiendo en víctimas propiciatorias de los ataques violentos realizados por individuos y grupos armados, quizá en parte debido a la aparente pérdida de neutralidad de la que la ONU había tradicionalmente disfrutado en su actividad de mantenimiento de la paz. En efecto, las labores de protección de operaciones humanitarias durante conflictos bélicos, de protección de poblaciones civiles en las zonas denominadas seguras y de presión sobre las partes para que lograsen la reconciliación nacional a un ritmo más expedito del que aquellas estaban dispuestas a aceptar expusieron a las OMPs a una situación de rechazo por parte de los beligerantes y de aumento de los ataques de los que eran objeto, como sucedió en Somalia y Bosnia Herzegovina. Por otro lado, cuando el Consejo de Seguridad modifica los mandatos sobre la marcha y se le pide a las OMPs una actuación propia de una acción coercitiva surge una serie de inconvenientes como los relativos a la propia composición de las OMPs, el armamento del que disponen, así como el apoyo logístico y el despliegue utilizados. Las características que presentan las OMPs en lo que atañe a estos elementos convierten a las mismas en poco operativas sobre el terreno y elevan el nivel de exposición de sus miembros. En definitiva, cuando las tropas de mantenimiento de la paz han tenido que desarrollar un mandato propio de las acciones coercitivas, el escenario resultante ha venido a empeorar la cuestión relativa a la protección y seguridad de los cascos azules.7
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En este contexto, se ha constatado que en escenarios de conflicto que presentan unas características de elevado peligro como las ya mencionadas, el personal de las OMPs no se encuentra protegido por el hecho de pertenecer a la ONU, sino que por el contrario ese elemento ha jugado precisamente en contra de la seguridad y la protección de los cascos azules, identificados así como partes en el conflicto.8 Quizá ese cambio de actitud encuentre una explicación en otro cambio de actitud por parte de la organización. En el pasado, cuando una zona de conflicto se consideraba muy peligrosa, las Naciones Unidas normalmente se retiraban. Por el contrario, desde 1992 la ONU muestra una tendencia a permanecer en la zona de conflicto aunque el peligro para los miembros de las operaciones se eleve considerablemente por encima de lo que entra dentro de los riesgos normales de este tipo de actividad.9 Ese talante mostrado por la organización, en el sentido de permanecer pese a todo en el escenario del conflicto con el objeto de influir en su desarrollo y evitar la escalada bélica, ha sido probablemente percibido por las partes en algunos de esos conflictos como una injerencia, y ha provocado que éstos hayan realizado ataques contra la ONU con el objetivo precisamente de paralizar o contrarrestar su actividad en el marco del mantenimiento de la paz.
Estos problemas relativos a la seguridad y la protección de los cascos azules también han alcanzado lamentablemente a los contingentes españoles que forman o han formado parte de las misiones de paz. El hechoPage 397 de que desde épocas recientes España se haya incorporado con mayor decisión a las actividades de mantenimiento de la paz, desplegando contingentes generosos más allá de las fronteras de Europa, ha tenido como consecuencia amarga una mayor exposición en materia de seguridad de esos componentes españoles de estas operaciones de paz. En unos casos debido a los accidentes ocasionados en el transporte de las tropas — como en el fatal suceso ocurrido el 26 de mayo de 2003 con el Yakolev-4210 en el que fallecieron sesenta y dos militares—, en otros supuestos como consecuencia de las actividades regulares de los contingentes en materia de vigilancia —es el caso del accidente del helicóptero Cougar en Afganistán el 16 de agosto de 2005 (en el contexto de la International Security Assistance Force, ISAF)—,11 o en fin como resultado de los actos terroristas a los que hacíamos referencia12 —como el cometido el 24 de junio de 2007 contra las tropas españolas en Líbano (en el marco de la Fuerza Provisional de Naciones Unidas en el Líbano, FINUL)—,13 elPage 398 resultado en términos globales ha sido en todo caso un aumento del número de bajas de los soldados españoles en tareas de mantenimiento de la paz como cascos azules.14 La seguridad de las tropas españolas desplegadas en el contexto de una misión de paz no es sólo un objetivo encomiable. La prevención de los riesgos a los que se puedan ver sometidos los soldados españoles constituye un derecho que se transforma en la correspondiente obligación legal en el ordenamiento jurídico español.15 Por esa razón, el Gobierno de España ha adoptado diversas iniciativas que se insertan en el marco del aumento de la seguridad y la protección de las tropas españolas,16 además de haber mejorado la situación legal de las víctimas y sus familias que, de recibir una indemnización de acuerdo con el Real Decreto de 2004 sobre operaciones internacionales de mantenimiento de la paz,17 ahora recibirán una indemnización como víctimas del terrorismo, lo que casi dobla el importe de dicha indemnización.18 Por otra parte, la cuestión de la seguri-Page 399dad de las tropas en misión de paz está también en el origen de una errática instrucción por parte de la Audiencia Nacional, cuya actuación sobre la posible responsabilidad de los miembros del Ministerio de Defensa en la contratación del Yakolev-42 ha sido exigida por las familias de las víctimas.19
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