STS, 29 de Mayo de 2001

Por escrito de 30 de julio de 1.998, la Asociación de Inspectores Médicos y Farmacéuticos de Andalucía, interpuso recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 1117/98 de 5 de junio, y por providencia de 22 de septiembre de 1.998, se tiene por presentado el escrito, se forma el oportuno rollo, se acuerda la publicación del anuncio prevenido por la Ley y se reclama el expediente administrativo a la Administración.

Una vez cumplimentados los trámites, por diligencia de ordenación de 11 de enero de 1.999, se emplaza a la parte actora a fin de que formalice la demanda en el plazo de veinte días, y tal trámite aparece cumplimentado por escrito de 4 de febrero de 1.999, presentado en el Registro General del Tribunal Supremo el 9 de febrero de 1.999.

En su escrito de demanda, la parte actora suplica: "Tenga por formulada la demanda y tras los trámites de Ley, se digne dictar sentencia por la que se declare la nulidad del Real Decreto 1117/98, declarando que el mismo no es de aplicación a las Comunidades Autónomas que hayan asumido en sus Estatutos, competencias en Sanidad e Higiene y a las que se les haya transferido las competencias del INSALUD, como ocurre en la Junta de Andalucía. Subsidiariamente declare la nulidad de dicho Real Decreto, previo planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad de los artículos 34.2 de la Ley 42/94 y 143.1 del Real Decreto Legislativo 1/94, por vulneración de los arts. 149.1.21 y 149.1.16 de la Constitución y 13.21 del Estatuto de Autonomía de Andalucía."

La parte actora, en el citado escrito de demanda, tras hacer una exposición literal y minuciosa de la normativa aplicable en sus Fundamentos Jurídicos Segundo y Quinto, en el Fundamento Sexto, alega que el Real Decreto impugnado vulnera los artículos 148.1.12 y 149.1.16 de la Constitución, el artículo 13, 21 del Estatuto de Autonomía de Andalucía y el Real Decreto 400/84 de Transferencia del Insalud a la Junta de Andalucía, y también que con ello quedan vulnerados los intereses legítimos de los Inspectores Médicos Sanitarios que fueron transferidos a la Junta de Andalucía, junto a las competencias, funciones y servicios del INSALUD; en el Fundamento Jurídico Séptimo, aduce la vulneración de la doctrina jurisprudencial y alegando que una vez que la Administración adoptó una decisión y transfirió las competencias a la Junta de Andalucía no puede volver sobre sus propios actos y retornar a la Administración del Estado esas competencias, máxime, dice, cuando se están duplicando unos mismos servicios y parece que se quiere ver, aún solapadamente una incompetencia de parte de los Inspectores Médicos Sanitarios de la Junta de Andalucía dándole competencias en la misma materia la Instituto Nacional de la Seguridad Social, cuando el Real Decreto no tiene rango para distribuir las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

En el Fundamento Octavo, denuncia la incongruencia que se da entre lo establecido en el Real Decreto 2609/82, el Real Decreto 400/84 y el artículo 39 de la Ley 66/97, pues los dos primeros disponen que la competencia para determinar la incapacidad para el trabajo o para causar derecho a las demás prestaciones corresponde al Instituto Nacional de la Salud y el artículo 39 citado, autoriza a los Médicos del Instituto Nacional de la Seguridad Social a expedir la correspondiente alta médica y con ello se llega a una conclusión absurda pues dice, ¿puede darse una alta a los efectos de prestaciones económicas y mantenerse la baja por considerar los Servicios Médicos que el enfermo no está en condiciones de trabajar?, he aquí la incongruencia.

En el Fundamento Noveno, que el Real Decreto 575/97, ya establecía la posibilidad de que las Entidades Gestoras pudieran emitir propuestas de altas pero se hacía respetando la facultad de la Inspección Médica de los Servicios Públicos de Salud, Y por otro lado, no es suficiente el plazo de tres días que al respecto establece la norma impugnada.

En el Fundamento Décimo, que si se argumenta que el origen del Real Decreto impugnada tiene su base en el artículo 143.1 del Real Decreto Legislativo 1/94, en la redacción dada por el artículo 34 de la Ley 42/94 se habría de llegar a la inconstitucionalidad de tales preceptos como contrarios a los artículos 148, 149 de la Constitución y 13 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, pues una Ley Ordinaria no puede transferir al Estado competencias traspasadas a las Comunidades Autónomas.

Y en el Fundamento Décimo Primero, que el Real Decreto impugnado no puede tener aplicación en las Comunidades Autónomas a las que hayan sido transferidas las competencias del INSALUD, como es Andalucía. Que se pretende restar competencias ya transferidas y que si se admitió la posibilidad de propuesta establecida en el Real Decreto 575/97, no se puede admitir el Real Decreto impugnado, pues lo que antes era una propuesta ahora es una norma.

El Abogado del Estado, en su escrito de contestación a la demanda, interesa la desestimación del recurso contencioso administrativo, alegando de una parte, que la tesis central del recurrente sobre que la competencia del examen de la salud en la determinación de la incapacidad laboral, es una competencia sanitaria que correspondía al Instituto Nacional de la Salud y posteriormente a la Junta de Andalucía, resulta adecuadamente contestada por la sentencia de 8 de marzo de 1.999, en la que se planteaban cuestiones similares a la de autos, aunque referidas a la situación de invalidez permanente; de otra, que a las alegaciones del recurrente sobre el Real Decreto impugnado, le corta el paso el artículo 39 de la Ley 66/97 de 30 de diciembre, que es el que dispone y autoriza la reforma, y en fin que la sentencia de la Sala de lo Social de 27 de enero de 1.998, en su Fundamento de Derecho Segundo-dos refiere: "2.- El papel rector de la Entidad Gestora ya aparecía en el artículo 1.1 del Real Decreto Ley 36/1978, y aparece ratificado en las prestaciones de incapacidad en el Real Decreto 2609/1982, de 24 de septiembre y, hoy, de manera general, en el artículo 1.1 a) del Real Decreto 1300/1995, de 21 de julio, norma que atribuye al INSS la facultad de evaluar, calificar y revisar la incapacidad y reconocer el derecho a las prestaciones económicas contributivas de la Seguridad Social por invalidez permanente, en sus distintos grados, así como determinar las contingencias causantes de las mismas."

En su escrito de conclusiones la parte actora, además de reproducir los argumentos aducidos, precisa también, que son distintas las situaciones valoradas en la sentencia de 8 de marzo de 1.999 y las aquí planteadas.

En similar trámite el Abogado del Estado, se remite a las valoraciones de su escrito de contestación a la demanda.

Por providencia de 11 de enero de 2.001, se señaló para votación y fallo el día veintidós de mayo del año dos mil uno, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

La parte actora, según se advierte del suplico de su escrito de demanda, formula en el presente recurso contencioso administrativo dos pretensiones, una, que se declare la nulidad del Real Decreto 1117/98, declarando que el mismo no es de aplicación a las Comunidades Autónomas que hayan asumido en sus Estatutos competencias en Sanidad e Higiene y a las que se les haya transferido las competencias del INSALUD, entre ellas la Junta de Andalucía, que sería en cierto modo una nulidad parcial del citado Real Decreto, y otra, que se formula con carácter subsidiaria, en la que se interesa la nulidad total del citado Real Decreto, previo el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad de los artículos 34.2 de la Ley 42/94 y 143.1 del Real Decreto Legislativo 1/94, por vulneración de los artículos 149.1.21 y 149.1.16 de la Constitución y 13.21 del Estatuto de Autonomía de Andalucía.

Conviene antes de anda, destacar, que la entidad recurrente, no está legitimada, carece de acción para defender en esta litis las competencias que a la Comunidad Autónoma de Andalucía puedan corresponder, de una parte, porque tal actuación no está incluida entre los fines y objeto que a tal entidad le reconocen los Estatutos en las actuaciones obrantes, y de otra, porque se trata del ejercicio de potestades y competencias que corresponden a un tercero, en este caso la Comunidad Autónoma de Andalucía. Ahora bien, y no obstante lo anterior, como la entidad recurrente al tiempo que defiende las competencias y potestades de la Comunidad Autónoma de Andalucía, también aduce la incidencia que ello puede tener respecto a los derechos e intereses de sus asociados y colegiados, y ellos, cuando menos en cierta medida, aparecen o pueden estar íntimamente relacionados con las potestades y competencias de la Comunidad Autónoma de Andalucía, no cabe desconocer la legitimación del recurrente, que además no aparece cuestionada, aunque ciertamente se deba entender que lo es para la defensa de los derechos e intereses de sus representados, que aparecen en sus propios Estatutos.

Al interesar el recurrente, dos peticiones, una, en cierto modo de nulidad parcial y otra de nulidad total, previo el planteamiento de la oportuna cuestión de inconstitucionalidad, es obligado, entre otras, por razones de congruencia, iniciar el análisis por el relativo a la segunda pretensión, aunque esta se formula con carácter subsidiario, ya que puede existir incompatibilidad entre una y otra pretensión, pues la estimación de la segunda petición puede afectar y hacer innecesario el análisis de la primera.

Es de destacar que la nulidad del Real Decreto 1117/98, previo el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, la aduce y plantea el recurrente, en similares o muy parecidos términos a como también la planteó ante esta Sala al impugnar el Real Decreto 1300/95 de 21 de julio, en el recurso contencioso administrativo 729/95.

Su línea genérica de argumentación es, en síntesis, la siguiente: A) conforme a la Constitución y al Estatuto de Autonomía de Andalucía, corresponde a la Comunidad Autónoma de Andalucía las competencias en materia de Sanidad e Higiene: B) de acuerdo con lo anterior se transfirieron a la Junta de Andalucía las competencias y las vino ejerciendo, el INSALUD, entre otros, a través de los Inspectores Médicos; C) por ello dice, se plantea, una doble alternativa, o se interpretan los artículos 34.2 de la Ley 42/94 y 143.1 del Real Decreto Legislativo 1/94 de acuerdo con la Constitución y el Estatuto de Autonomía de Andalucía, o hay que llegar a la conclusión de la inconstitucionalidad de dichos preceptos por contrarios a los artículos 148.1.21 y 149.1.16 de la Constitución y 13.21 del Estatuto de Autonomía, pues una Ley ordinaria no puede transferir al Estado las competencias traspasadas a las Comunidades Autónomas y mucho menos una Ley coyuntural.

Pues bien, es de señalar, que esta Sala por sentencia de 8 de marzo de 1.999, recaída en el recurso contenciosos administrativo 729/95, ya tuvo ocasión de desestimar una pretensión similar a la de autos, en la que también se solicitaba el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad de los mismos preceptos por similares razones aducidas en la impugnación del Real Decreto 1300/95 de 21 de julio.

Bastaría por ello remitirse, por el principio de unidad de doctrina y de igualdad a lo allí expuesto aunque no esté demás señalar: a) que la Sala de lo Social del Tribunal Supremo en sentencia de 27 de enero de 1.998, ha declarado: "el papel rector de la Entidad Gestora (INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL) ya aparecía en el artículo 1.1 del Real Decreto 36/78, y aparece ratificado en las prestaciones de incapacidad en el Real Decreto 2609/82 de 24 de septiembre y hoy, de manera general, en el artículo 1.1.a) del Real Decreto 1300/95 de 21 de julio, norma que atribuye al INSS la facultad de evaluar, calificar y revisar la incapacidad y reconocer el derecho a las prestaciones económicas contributivas de la Seguridad Social por invalidez permanente, en sus distintos grados, así como determinar las contingencias causantes en las mismas; b) que esta Sala en la sentencia más atrás citada de 8 de marzo de 1.999, ha declarado en su Fundamento de Derecho Segundo, entre otros: "Y debe tenerse en cuenta la doctrina del Tribunal Constitucional, en Sentencias 124/1989 y 195/1996, y de esta misma Sala, en Sentencia 18 de enero de 1999, que, tratando de precisar el alcance de dicho título competencial, ha señalado que del artículo 149.1.17ª de la Constitución no puede extraerse la apresurada conclusión de que en materia de régimen económico de Seguridad Social el Estado retenga sólo las potestades normativas. Que ello no es así se deduce sin dificultad de un análisis sistemático, histórico y teleológico del precepto constitucional. El designio perseguido con el acantonamiento del «régimen económico» dentro de la competencia exclusiva del Estado no ha sido otro con toda claridad, que el de preservar la unidad del sistema español de Seguridad Social y el mantenimiento de un «régimen público», es decir único y unitario de Seguridad Social para todos los ciudadanos (art. 41 de la Constitución), que garantice al tiempo la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y deberes en materia de Seguridad Social (art. 149. 1. 1ª CE). La mención separada del "régimen económico" como función exclusiva del Estado trataba de garantizar la unidad del sistema de la Seguridad Social, y no sólo la unidad de su regulación jurídica, impidiendo diversas políticas territoriales de Seguridad Social en cada una de las Comunidades Autónomas. Por consiguiente, debe singularizarse la atribución de potestad que recae directamente sobre actividades económicas y que corresponde al Estado como algo inherente al control de caja única de la Seguridad Social. Y así, en fin, debe entenderse que respeta el bloque de constitucionalidad las disposiciones legales y las normas reglamentarias de desarrollo, aquí impugnadas, que unifican el procedimiento administrativo que tiende, en definitiva, al reconocimiento de una prestación económica del sistema de la Seguridad Social cuya gestión se atribuye al INSS."; y c) en el mismo Fundamento de Derecho ha declarado: "Ahora bien, quiebra la argumentación en el eje central de sus tesis, puesto que el procedimiento de declaración de invalidez permanente a efectos de las correspondientes prestaciones económicas de la Seguridad Social no se ubica en el ámbito de la competencia sanitaria y por ello no puede extraerse la consecuencia de que las normas legales, primero, y las normas reglamentarias, después, vulneren los preceptos constitucionales y estatutario que se citan. En efecto, desde el punto de vista teleológico, que resulta fundamental para calificar la materia de que se trata, la declaración de invalidez permanente se orienta a la obtención de la correspondiente prestación económica por el interesado, de manera que no tiene sentido, jurídicamente hablando, dicha declaración si no lleva consigo el otorgamiento de la prestación económica respectiva. O, dicho en otros términos, la declaración de que se trata es un trámite subordinado al otorgamiento de una prestación económica de la Seguridad Social."

A lo anterior en nada obsta el que el recurrente, en su escrito de conclusiones, alegue que no existe la identidad exigida entre el supuesto valorado en esta litis y en el que la sentencia de 8 de marzo de 1.999 valora, pues si que se da tal identidad, no ya porque existe identidad entre los argumentos, son las mismas normas las que se citan como infringidas y sobre las que se predica la inconstitucionalidad y también son las mismas las peticiones, sino además porque ambas infracciones y peticiones se refieren a la misma materia, pues aunque en el caso de autos el Real Decreto impugnado se refiere a la incapacidad temporal, y en el de la sentencia citada el Real Decreto se refería a la situación de invalidez permanente, no hay que olvidar, por un lado, la similitud entre una y otra situación a los efectos del régimen legal y sobre todo, que en uno y otro caso no se trataba de una nueva y completa regulación, y si de precisiones relativas a los efectos del régimen de prestaciones económicas de la Seguridad Social, cual claramente se advierte incluso del texto de la propia norma aquí impugnada, cuando el alta que regula lo es, según expresión literal, a los exclusivos efectos de las prestaciones económicas de la Seguridad Social y ello sin perjuicio de las competencias que correspondan a los Servicios Públicos de Salud, de lo que ciertamente se infiere que es materia atribuida a la Seguridad Social y no inserta en el ámbito de las competencias sanitarias que puedan corresponder a la Comunidad Autónoma como el recurrente pretende y era exigido para que se pudiera acceder al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad que solicita.

Una vez desestimada la petición de nulidad del Real Decreto impugnado, previo al planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad, que si bien se aducía con carácter subsidiario podía condicionar el análisis del resto del asunto y que ya se ha visto no procede, es obligado entrar en el análisis de la petición de nulidad del Real Decreto 1117/98, que se aduce como petición prioritaria.

El recurrente, entre otros, alega, que el régimen de altas médicas de los trabajadores es competencia de los Servicios Públicos de Salud, por insertarse en materia sanitaria que corresponde a la Comunidad Autónoma, de acuerdo con la Constitución y con el Estatuto de Autonomías, y además, que así fue transferido a la Junta de Andalucía, que lo venía ejerciendo por los Inspectores Médicos. Y procede rechazar tales alegaciones, de una parte, porque como el Tribunal Constitucional ha declarado la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, viene establecido por la propia Constitución, por los propios Estatutos y, en su caso, por las normas extraestatutarias a que se refiere el artículo 150 de la Constitución y no por los Reales Decretos de traspaso de servicios que, no formando parte del bloque de constitucionalidad se limitan a transferir servicios y no las competencias propiamente dichas STC 149/85 y 11/86, y, por ello no se puede aceptar que se trate de un cambio en la normativa o de una alteración del acto propio por el hecho de que el recurrente refiera que las competencias estaban transferidas y ejercitadas por los Servicios de Salud de la Junta de Andalucía; de otra, porque como más atrás se ha visto y esta Sala ha declarado, la materia relativa al reconocimiento de una prestación económica de la Seguridad Social se inserta en el régimen económico cuya gestión se atribuye al INSS, y en el caso de autos la norma que se impugna se limita a autorizar a los Médicos del Instituto Nacional de la Seguridad Social a expedir en determinados casos y circunstancias altas médicas, sin perjuicio de las competencias que corresponden a los Servicios Públicos de Salud y ello a los exclusivos efectos de las prestaciones económicas de la Seguridad Social; y en fin, porque el Real Decreto impugnado, se ocupa o pretende el desarrollo de una previsión específica de la Ley 66/97 de 30 de diciembre, que añade un nuevo párrafo al apartado primero del artículo 131 bis del Decreto Legislativo 1/94 de 20 de julio, y por tanto, dada esa cobertura legal, procede rechazar las alegaciones derivadas de la relativas a la transferencia de servicios o las que definen las competencias de los Inspectores Médicos, pues no es el Real Decreto, el que ha autorizado la intervención de los Médicos de determinados casos, e incluso respetando las competencias de los Servicios Públicos de Salud, y si la Ley, a la que como se desprende de lo anterior no cabe hacer ningún reproche de inconstitucionalidad.

Por último aduce el recurrente, que es una conclusión absurda o incongruente el que se puede dar un alta a los meros efectos de prestaciones económicas y mantenerse una baja por considerar los servicios médicos que el enfermo no está en condiciones de trabajar, y también que el plazo de tres días no es adecuado cuando para otros supuestos establece el de diez días y procede rechazar tales alegaciones la primera, porque pueda o no existir la incongruencia que el recurrente denuncia, ella la ha establecido la Ley, y no el Real Decreto impugnado, para unos supuestos y con unos fines específicos, y la segunda, porque ciertamente existen otros plazos de cinco y diez días pero ello lo son para otros supuestos, y aparte de que no se aduce razón específica, o norma que justifique su alteración, y no lo puede ser el mero criterio del recurrente, no hay que olvidar, que la trascendencia del tema económico, que aparece en el preámbulo como justificación de la reforma, y la finalidad de la norma, reprimir los posibles fraudes, cuando menos aconsejan celeridad en la actuación.

Por último, se ha de señalar que esta Sala, en dos sentencias de esta misma fecha ha tenido ocasión de resolver y desestimar otros dos recursos en los que se impugnaba la misma norma Real Decreto 1117/98, y las razones en ella expuestas y la doctrina allí sentada se ha de tener por reproducida, y en base a todo ello es procedente desestimar el presente recurso contencioso administrativo. Sin que sean de apreciar temeridad ni mala fe en ninguna de las partes a los efectos de una concreta condena en costas de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción.