STS, 25 de Mayo de 2006
| Ponente | SANTIAGO MARTINEZ-VARES GARCIA |
| ECLI | ES:TS:2006:3561 |
| Número de Recurso | 8777/2003 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 25 de Mayo de 2006 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
RICARDO ENRIQUEZ SANCHOMARIANO BAENA DEL ALCAZARANTONIO MARTI GARCIASANTIAGO MARTINEZ-VARES GARCIACELSA PICO LORENZO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Mayo de dos mil seis.
La Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, ha visto el recurso de casación número 8777 de 2003, interpuesto por la Procuradora Doña Camino Peñín González, contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, de fecha veintiséis de septiembre de dos mil tres, en el recurso contencioso-administrativo número 4.335 de 1998.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, dictó Sentencia, el veintiséis de septiembre de dos mil seis, en el Recurso número 4.335 de 1998 , en cuya parte dispositiva se establecía: "Que estimamos parcialmente el presente recurso contencioso-administrativo, registrado con el número 4.335/1998, y anulamos el acto administrativo impugnado en cuanto acuerda la modificación del contrato concesional. Todo ello haciendo expresa imposición de las costas del mismo a la Administración demanda."
En escrito de veintidós de octubre de dos mil tres, la Procuradora Doña Camino Peñín González, en nombre y representación de la Compañía Mercantil Onyx Aseo Urbano, S.A. ( actualmente girada bajo la denominación Aseo Urbano Medio Ambiente, S.L.), interesó se tuviera por presentado el recurso de casación contra la Sentencia mencionada de esa Sala de fecha veintiséis de septiembre de dos mil tres.
La Sala de Instancia, por Providencia de veinticuatro de octubre de dos mil tres, procedió a tener por preparado el Recurso de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.
En escrito de tres de diciembre de dos mil tres, el Procurador Don Arturo Molina Santiago, en nombre y representación de la Compañía Mercantil Onyx Aseo Urbano, S.A. ( actualmente girada bajo la denominación Aseo Urbano Medio Ambiente, S.L.), procedió a formalizar el Recurso de Casación, interesando la revocación de la Sentencia dictada por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Auto de diecisiete de febrero de dos mil cinco.
En escrito de tres de diciembre de dos mil tres, la Procuradora Doña María José Millán Valero, en nombre y representación de Don Millán, en su propio nombre y en el del Grupo Socialista del Ayuntamiento de Palencia y de Don Blas, en su propio nombre y en el del Grupo Izquierda Unida, en la misma corporación manifiesta su oposición a la admisión del recurso de casación. La Sala en fecha dos de febrero de dos mil cuatro, por providencia acuerda tener por interpuesto por el Procurador Don Arturo Molina Santiago, en nombre y representación de Técnicas Medioambientales Tecmed S.A., recurso de casación contra la sentencia de fecha veintiséis de septiembre de dos mil tres, y dar traslado a la parte recurrente para que en el plazo de diez días alegue lo que a su derecho convenga, respecto de la inadmisión del recurso aducida por la parte recurrida en dicho escrito. En escrito de diez de marzo de dos mil cuatro, el Procurador Don Arturo Molina Santiago, en nombre y representación de la Compañía Mercantil Onyx Aseo Urbano, S.A. (actualmente Tecmed, S.A.), solicita se acuerde la admisión del recurso de casación interpuesto, desestimando por ser contraria a derecho, la oposición de la admisión deducida de adverso. La Sala en fecha diecisiete de febrero de dos mil cinco, dictó Auto acordando admitir a trámite el recurso de casación interpuesto por la entidad mercantil "Técnicas Medioambientales, Tecmed, S.A.", contra la Sentencia de 26 de septiembre de 2003 ,
Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día diez de mayo de dos mil seis, en cuya fecha tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martínez-Vares García, Magistrado de Sala que expresa la decisión de la misma.
Se dirige el presente recurso extraordinario de casación a combatir la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, sede de Valladolid, de veintiséis de septiembre de dos mil tres, que estimó parcialmente el recurso contencioso administrativo núm. 4.335/1998, interpuesto por la representación procesal de D. Millán, en su propio nombre, y en el de los Concejales integrantes del Grupo del Partido Socialista Obrero Español en el Ayuntamiento de Palencia, y de D. Blas, también, en su propio nombre, y en representación de los Concejales de la Coalición Izquierda Unida en la misma Corporación Municipal, frente al Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento palentino de diecisiete de septiembre de mil novecientos noventa y ocho que aprobó la modificación del servicio de recogida de basuras, limpieza viaria y explotación del vertedero de la ciudad de Palencia, y la modificación del contrato de concesión suscrito con la empresa "ONIX ASEO URBANO, S.A", para la prestación del nuevo servicio con una prórroga del mismo por plazo de diez años.
La Sentencia recurrida en el fundamento de derecho segundo expuso lo que a continuación transcribimos: "La problemática suscitada en el debate de las partes no es otra que la de si es posible que la Administración, tras una modificación del servicio de recogida de basuras y limpieza viaria por razones de evidente interés público, puede compensar al concesionario al que adjudicó el contrato concediéndole un prórroga en la vigencia del mismo.
Así, en el caso de autos, el Ayuntamiento de Palencia, al socaire de esa modificación del servicio, prorrogó el contrato otorgado en el año 1991 y que vencía en el año 2001 por un período de 10 años a fin de que el concesionario pudiera amortizar las nuevas inversiones que debía de realizar.
Entendemos que los preceptos básicos a tomar en consideración para resolver tal problema son el artículo 127 y 128 del Reglamento de Servicios citado , preceptos que reconocen el derecho del concesionario a percibir una compensación económica por razón de las modificaciones que la Corporación le ordenare introducir en el servicio y que incrementaren los costos o disminuyeren la retribución -artículo 127.2 a) y 128.3,2º)-, del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales .
Es decir, en caso de alteración de las condiciones del servicio que produzcan esos efectos el concesionario tiene derecho a percibir una compensación económica que, lógicamente, no es lo mismo que una prórroga temporal del contrato que, en este supuesto, alcanzaba a un número de años de igual (sic) al de la duración inicial.
Si atendemos a la normativa reguladora de la contratación de la gestión de los servicios públicos, ya sea la Ley de 1965 vigente al momento de la contratación o la Ley de 1995 que regía al momento de la modificación contractual operada, la conclusión a alcanzar sería la misma puesto que los artículos 74 y 164, respectivamente, regulan la modificación del contrato cuando se modifiquen las condiciones del servicio, pero lo hacen disponiendo que cuando esas modificaciones afecten al equilibrio financiero del contrato la Administración deberán "compensar" al empresario para que se mantengan en equilibrio los supuestos económicos que presidieron la perfección del contrato. Y es evidente que esa compensación no puede ser otra que la económica a que en forma expresa alude el artículo 127 del Reglamento de Servicios .
De otro lado, la posibilidad de prórroga del contrato derivaría de las previsiones que se hubieran fijado en el contrato inicial, extremo sobre el que nada han probado las partes demandadas y sobre el que nada puede decirse ya que el contrato no ha sido aportado a los autos por no estar en poder de la Corporación tal y como lo indicó al practicar la prueba documental admitida a la recurrente.
Por todo lo dicho debe concluirse que concurre una infracción de los preceptos legales citados, lo que integra la causa de anulabilidad del artículo 63 de la Ley 30/1992 , siendo por ello procedente anular la resolución impugnada en el particular relativo a la modificación del contrato de la concesión, pero no en cuanto a la alteración del servicio público objeto del mismo pues tal prerrogativa administrativa se ejercitó por evidentes razones de interés público que no han sido discutidas. Todo ello, dejando a salvo el derecho a compensación económica por parte del concesionario del servicio".
En suma lo que plantea y resuelve la Sala de instancia en ese fundamento que es el núcleo de la decisión que adopta, se resume diciendo que acepta la posibilidad de la modificación del contrato de concesión del servicio de recogida de basuras y limpieza viaria por razones de interés público, pero que esa modificación sólo puede ser compensada por la Administración concedente mediante el correspondiente resarcimiento económico y no por medio de una prórroga de la duración del contrato por un período de diez años a fin de que el concesionario pudiera amortizar las nuevas y elevadas inversiones que debía realizar.
De ese modo, y como la propia Sentencia expuso en ese segundo fundamento de Derecho, el acuerdo recurrido era anulable, y, por ello, asumiendo la modificación del contrato de concesión del servicio público que consideró conforme a Derecho por obvias razones de interés público, lo anuló en cuanto a la prórroga del contrato, dejando a salvo el derecho de la sociedad concesionaria a la correspondiente compensación económica.
La sociedad recurrente plantea dos motivos de casación frente a la Sentencia de instancia, el primero de ellos al amparo de lo dispuesto en el art. 88.1.a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa por infracción del Ordenamiento Jurídico al haber sido aplicados indebidamente, y, en otro caso, erróneamente interpretados, los artículos 127.2.a) y 128.3.2º del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , Decreto de 17 de junio de 1.955 .
Considera que esos preceptos no eran aplicables, sino la Ley de Contratos. Distingue entre prórroga del contrato y ampliación del mismo. La prórroga supone la finalización del contrato, la ampliación la novación del contrato, de modo que por ese medio es posible compensar al concesionario.
El motivo no puede prosperar puesto que como es de ver fue indebidamente planteado. Se invoca como motivo de infracción el mencionado en el apartado a) del núm. 1 del art. 88 de la Ley de la Jurisdicción que dispone que "el recurso de casación habrá de fundarse en alguno o algunos de los siguientes motivos: a) Abuso, exceso o defecto en el ejercicio de la jurisdicción". Si lo que se cuestiona como dijimos es la indebida aplicación o en su caso la errónea interpretación de los artículos 127.2.a) y 128.3.2º del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , Decreto de 17 de junio de 1.955 , habría de fundarse el motivo en el apartado d) del mismo ordinal y precepto, pero no en el a), donde puede alegarse únicamente el abuso, exceso o defecto en el ejercicio de la Jurisdicción, que poco tiene en común con la infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.
La Sala ante la evidencia del indebido planteamiento del motivo y en aras de la aplicación del principio de tutela judicial efectiva y para evitar un exceso de formalismo en la resolución del recurso sopesó la posibilidad de que en el planteamiento del motivo la recurrente hubiera incurrido en un posible error material al enunciar el apartado a) cuando se quiso referir al d), y, para ello acudió a examinar el escrito de preparación del recurso desechando el posible error al comprobar que también en aquel escrito se invocaba y con la misma finalidad el apartado a) del núm. 1 del art. 88 de la Ley .
Como esta Sala y Sección expuso ya en la Sentencia de veintiocho de septiembre de dos mil cuatro, y constituye jurisprudencia consolidada, "el carácter excepcional del recurso de casación da lugar a la existencia de un principio de especialidad de los motivos del mismo que exige la expresión razonada y precisa de cada uno de ellos separadamente con cita expresa de los preceptos o de la jurisprudencia que se considera infringida" y, como es obvio dentro del motivo tasado de entre aquellos a los que se refiere el núm. 1 del art. 88, por lo que como dijimos el motivo debe rechazarse pues el abuso, exceso o defecto en el ejercicio de la Jurisdicción presupone que se ha producido una extensión o ampliación de la misma, o no haber conocido o dejado de conocer sobre materias que le son propias, o, en último término, haber conocido sobre materias para las que la Jurisdicción no es competente, lo que en todo caso no sucedió en este supuesto.
El segundo motivo se formula al amparo del apartado d) del art. 88 de la Ley de la Jurisdicción al haber resultado erróneamente interpretado el art. 164 de la Ley 13/1995 , así como en su caso el art. 74 del Decreto 923/1965 de la Ley de Contratos del Estado en cuanto a la compensación debida al concesionario afectado por la modificación impuesta al contrato.
Tanto el art. 164 de la Ley de Contratos del Estado , Ley 13/1995, de 18 de mayo, de contratos de las Administraciones Públicas , como su precedente el art. 74 de la Ley de Contratos del Estado , Decreto 923/1965, de 8 de abril , permiten a la Administración modificar el contrato de gestión de servicios públicos por razones de interés público, pero el núm. 2 del art. 164 de la Ley añade que "cuando las modificaciones afecten al régimen financiero del contrato, la Administración deberá compensar al contratista de manera que se mantenga el equilibrio de los supuestos económicos que fueron considerados como básicos en la adjudicación del contrato" y esa declaración es, en lo esencial, idéntica a la contenida en el párrafo segundo del art. 74 de la norma derogada por la Ley de 1.995 . Y en idéntico sentido se manifiesta el vigente art. 163.2 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas al disponer que "cuando las modificaciones afecten al régimen financiero del contrato, la Administración deberá compensar al contratista de manera que se mantenga el equilibrio de los supuestos económicos que fueron considerados como básicos en la adjudicación del contrato".
La sociedad recurrente afirma en el motivo que no necesariamente puede concluirse que la compensación ha de ser económica, puesto que la norma lo que señala es que producida la modificación la Administración "deberá compensar al contratista de manera que se mantenga el equilibrio de los supuestos económicos que fueron considerados como básicos en la adjudicación del contrato", y ello bien puede hacerse prolongando el tiempo de la prestación del servicio por la empresa que lo realiza puesto que de ese modo se mantendría el equilibrio de los supuestos básicos que se tuvieron en cuenta para la adjudicación del contrato.
Ahora bien esa interpretación no se deduce de las normas antes mencionadas, ni tampoco de los artículos 127 y 128 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , por que la ampliación del contrato, o, en otro caso, la prórroga del mismo no está contemplada en aquel que tiene una duración limitada establecida necesariamente en el pliego de cláusulas administrativas particulares, así como las de las prórrogas de que pueda ser objeto, de modo que la pretendida compensación vía ampliación del contrato o prórroga del mismo para compensar de ese modo al contratista por la ruptura del equilibrio de los supuestos económicos que fueron considerados como básicos en la adjudicación del contrato, vulnera el principio general de la contratación pública que se refiere a la libre concurrencia, puesto que de prorrogarse o ampliarse el contrato para compensar al concesionario de los desembolsos económicos que en este caso concreto vino obligado a hacer, al modificarse el contrato en cuanto al modo de prestación del mismo, llevaría consigo que la Administración impidiese que al concluir el contrato se volviese a licitar el mismo, conculcando de ese modo el derecho de los particulares o sociedades que legitimamente aspirasen a ser adjudicatarios del servicio a la conclusión del mismo, haciendo así ilusoria la libre concurrencia en la contratación pública.
En consecuencia el motivo debe rechazarse y por ende desestimarse el recurso interpuesto.
Al desestimarse el recurso procede de conformidad con lo prevenido en el art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa hacer expresa condena en costas a la recurrente, si bien la Sala haciendo uso de la facultad que le otorga el párrafo 3 del precepto citado señala como cifra máxima que en concepto de honorarios de abogado podrá hacerse constar en la tasación de costas la de dos mil quinientos euros. (2.500 euros).
EN NOMBRE DE SU MAJESTAD
EL REY
Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN
No ha lugar al recurso extraordinario de casación núm. 8.777/2003 interpuesto por la representación procesal de Técnicas Medioambientales, S.A., TECMED. S.A., frente a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, sede de Valladolid, de veintiséis de septiembre de dos mil tres, que estimó parcialmente el recurso contencioso administrativo núm. 4.335/1998, interpuesto por la representación procesal de D. Millán, en su propio nombre, y en el del de los Concejales integrantes del Grupo del Partido Socialista Obrero Español en el Ayuntamiento de Palencia, y de D. Blas, también, en su propio nombre, y en representación de los Concejales de la Coalición Izquierda Unida en la misma Corporación Municipal, contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento palentino de diecisiete de septiembre de mil novecientos noventa y ocho que aprobó la modificación del servicio de recogida de basuras, limpieza viaria y explotación del vertedero de la ciudad de Palencia, y la modificación del contrato de concesión suscrito con la empresa "ONIX ASEO URBANO, S.A", para la prestación del nuevo servicio con una prórroga del mismo por plazo de diez años, y todo ello con expresa imposición de costas a la recurrente con el límite señalado en el fundamento de Derecho sexto de esta resolución.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Santiago Martínez-Vares García, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de la fecha, de lo que como Secretario doy fe.
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