Efectos de la invalidez y prórroga de los contratos públicos
| Autor | Vicenç Aguado i Cudolà |
| Páginas | 223-272 |
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Los efectos de la invalidez adquieren una singular problemática cuando se analizan desde la perspectiva de la dimensión temporal y la utilización irregular de las prórrogas de los contratos públicos. La prolongación en el tiempo de los contratos públicos, una vez extinguido el plazo inicialmente pactado, debe responder a finalidades de interés público y tiene una diversa funcionalidad según el tipo de contrato que se trate. Tradicionalmente, el principio de regularidad y continuidad en la prestación del servicio había tenido una relevancia considerable en el factor temporal del contrato público, particularmente en el caso del contrato de gestión de servicios públicos.
A consecuencia del impacto del Derecho de la Unión Europea, especialmente los principios de igualdad de trato de los licitadores y de transparencia, se ha modificado su régimen prohibiéndose las prórrogas tácitas y situaciones de hecho, así como la modificación de las condiciones esenciales de los contratos públicos, entre las que puede estar la modificación del plazo, para compensar al contratista. Asimismo, en otros supuestos, el poder adjudicador podría llegar a infringir el principio de confianza legítima al no volver a licitar el contrato, debiendo asumir el contratista los costes laborales de los trabajadores que se subrogarían en la nueva adjudicación. Tales infracciones pueden llegar a subsumirse, según las circunstancias del caso, dentro de los supuestos de nulidad de derecho administrativo, o en su caso de anulabilidad, previstas por la legislación de contratos del sector público.
Se plantea, por tanto, cuál es el alcance en estos casos de la invalidez del contrato y sus efectos, especialmente con respecto a la restitución de las prestaciones e indemnización por daños y perjuicios. También debe evitarse los abusos de recurrir a una potestad de carácter excepcional como es la revisión de oficio. En cualquier caso, la necesidad de evitar que la Administración se vea beneficiada de la inactividad de no convocar la licitación en el momento oportuno plantea la necesidad de instrumentar las vías adecuadas para la compensación del contratista que continúa prestando de hecho el servicio, al mismo tiempo que se garantice la continuidad del servicio en periodos de provisiona-lidad, pero estableciendo límites para evitar que la Administración eluda las reglas de licitación.
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Por tanto, el objetivo fundamental de este trabajo será examinar los efectos de la invalidez desde la perspectiva singular de las prórrogas de los contratos públicos. Para ello, examinaremos cómo ha impactado el Derecho de la Unión Europea con las exigencias de los principios de no discriminación y transparencia. Se establecerá una tipología de supuestos en los que puede producirse la invalidez de los contratos. A partir de aquí se examinarán los efectos que se producen y la adecuación de las vías que se vienen utilizando para conseguirlo. Desde esta perspectiva, se analizarán la procedencia de las instituciones de la revisión de oficio, responsabilidad patrimonial de la Administración y la interdicción del enriquecimiento injusto, así como el reconocimiento extrajudicial de créditos. Se planteará la idoneidad de estas vías y su carácter excepcional, que no puede dar cobertura a una aplicación generalizada de estas. Se examinará también la posibilidad de una regulación normativa sobre esta materia que debería, a mi juicio, insistir en los límites, especialmente a través del examen de la buena fe contractual. Con todo, cualquier intervención normativa en este ámbito debe acometerse con una especial cautela debido al riesgo evidente de legitimar prácticas plenamente irregulares.
El establecimiento de plazos para la ejecución de los contratos públicos ha experimentado una evolución en la legislación administrativa. Inicialmente, la necesidad de establecer plazos surgió para evitar que determinados contratos públicos pudieran llegar a tener un carácter perpetuo o indefinido. Se pretendía, de esta forma, evitar la prescripción inmemorial centenaria estableciéndose plazos máximos de noventa y nueve años, como por ejemplo en el contrato de gestión de servicios públicos. En la actualidad, el establecimiento de plazos trata de conciliar el tiempo necesario para recuperar la inversión privada con posibilitar una mayor concurrencia2, produciéndose una «progresiva restricción de los plazos legales máximos»3. El establecimiento de plazos excesivamente largos supone de facto impedir el acceso al mercado de contratación pública, privilegiando a los licitadores que han resultado adjudicatarios.
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La presencia del interés público comporta que lleve a modularse de acuerdo con las características propias de tales tipos de contratos, por lo que se ha señalado «la dificultad de sentar principios generales inamovibles en esta materia»4. Además la funcionalidad específica de cada tipo contrato comporta también la dificultad de sentar reglas generales5. Así, en unos casos, como en la realización de obras, el interés público requiere su ejecución en unos plazos lo más veloces posibles. Dentro de estas coordenadas la posibilidad de la prórroga se ha configurado como una posibilidad más excepcional.
En otras situaciones, en cambio, la prestación de servicios públicos se rige por las denominadas leyes naturales teorizadas por L. Rolland, que son básicamente las de continuidad, igualdad, cambio o adaptación constante y vinculación a una persona pública6. En estos casos la idea de continuidad y regularidad en la prestación ha propiciado que tradicionalmente la prórroga tenga «un papel más operativo debido a la lógica incidencia de los principios inherentes a los servicios públicos»7.
Este diferente alcance y funcionalidad de la prórroga según el tipo de contrato público fue puesto de relieve, por ejemplo, por el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha en el Dictamen n.° 66/1998, de 15 de julio8:
«De este principio cardinal del servicio público se deriva, entre otras consecuencias, el diferente alcance de la prórroga contractual en el contrato de gestión de servicios públicos, respecto al de obra; en concreto, la incidencia del principio de continuidad, derivado de las exigencias del interés público hacen que, mientras que en el contrato de obra la prórroga tiene un carácter excepcional, al quedar regulado por la Ley como un negocio a término fijo, en el de gestión de servicios públicos la prórroga puede incluso venir exigida por las necesidades del servicio gestionado. En este sentido, el artículo 59 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales dispone que en los contratos referentes a servicios y suministros que tengan por objeto atender necesidades permanentes, la Administración se encuentra facultada para imponer al contratista, por un periodo máximo de seis meses, la prórroga en la prestación de servicios o suministros, «hasta que, realizadas dos subastas consecutivas o un concurso, según procediere, se encuentre aquella, a falta de licitador, en las condiciones eximentes de ambas formas de contratación». Es precisamente este último precepto el que sirve de soporte jurídico a la cláusula debatida en el expediente sometido a dictamen».
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Sin embargo, tal como veremos a continuación...
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