STS, 17 de Octubre de 2006

En el proceso contencioso-administrativo número 3521/1998, la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, dictó sentencia de fecha 2 de diciembre de 2003, cuyo fallo dice literalmente: «FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos, la pretensión deducida en este recurso, registrado con el número.: 3521/98, interpuesto por la representación procesal de D. Carlos, contra la Administración Autonómica. Dirección General de Industria, Energía y Minas y, condenamos al demandante al pago de las costas de este proceso.».

Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de Don Carlos recurso de casación, que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, tuvo por preparado mediante providencia de fecha 19 de diciembre de 2003 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal del recurrente Don Carlos, presentó con fecha 3 de febrero de 2004 escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO: «Que habiendo por presentado este escrito, se digne admitirlo, tenerme por personado en la representación que ostento y tengo acreditada, entendiéndose conmigo las sucesivas actuaciones; así como por interpuesto en tiempo y forma este recurso de casación, y en su día y previos los trámites legalmente previstos dicte Sentencia declarando haber lugar al recurso, casando y anulando la Sentencia recurrida de 2 de diciembre de 2003 del T.S .J. de Castilla y León, dictando otra que resuelva lo que sea procedente en derecho dentro de los términos en que está planteado el debate, y de conformidad con lo que tiene interesado esta parte en la súplica de la demanda del recurso contencioso administrativo de instancia. Subsidiariamente solicitamos que, en caso de no haber lugar a la estimación de los tres primeros motivos de este recurso, se estime al menos el cuarto, y con estimación parcial de este recurso de casación, se absuelva a mi representado de la condena al pago de las costas causadas en el proceso de instancia.».

La Sala, por Auto de fecha 27 de octubre de 2005, acordó admitir el recurso de casación.

Por providencia de la Sala de fecha 21 de febrero de 2006, se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la JUNTA DE CASTILLA Y LEÓN) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó en escrito presentado el día 30 de marzo de 2006, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y concluyó con el siguiente SUPLICO: «que por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo, tener por efectuada oposición al recurso de casación interpuesto contra la Sentencia de dos de diciembre de dos mil tres de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Valladolid del T.S.J. de Castilla y León, y previos los trámites legales oportunos lo desestime confirmando la resolución impugnada, con imposición de costas a la parte recurrente.».

Por providencia de fecha 14 de junio de 2006, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr.

D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 10 de octubre de 2006, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, Magistrado de Sala

Sobre el objeto del recurso de casación.

Constituye el objeto de este recurso de casación la sentencia dictada por la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, de 2 de diciembre de 2003, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Carlos contra la resolución de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la Consejería de Industria, Comercio y Turismo de la Junta de Castilla y León de 17 de agosto de 1998, que acordó desestimar el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la resolución de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de 27 de septiembre de 1997, que desestimó el recurso ordinario formulado contra la resolución de la Delegación Territorial de León de 6 de noviembre de 1996, por la que se otorgó el permiso de investigación denominado "ALDUARA" número 14.849 en la provincia de León.

Sobre la fundamentación de la sentencia recurrida.

La sentencia recurrida fundamenta la declaración de conformidad a Derecho de la resolución de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la Consejería de Industria, Comercio y Turismo de la Junta de Castilla y León de 17 de agosto de 1998, en base a estimar que, de acuerdo con la doctrina de este Tribunal Supremo, en este supuesto, no concurren los presupuestos que permiten apreciar la viabilidad del recurso extraordinario de revisión establecidos en el artículo 118.1.2ª de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al considerar que no cabe calificar de "documentos de valor esencial para la resolución del asunto [...] que evidencien el error de la resolución recurrida", las Órdenes del Ministerio de Industria y Energía de 19 de julio de 1976, 19 de julio de 1976 y de 9 de febrero de 1976, publicadas en los Boletines Oficiales del Estado de 16 de octubre de 1976 y de 23 de marzo de 1976, debido a su extemporaneidad, al haber transcurrido el plazo de tres meses habilitado para interponer el recurso extraordinario de revisión, y, en lo referente a la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 5 de septiembre de 1997, por no apreciarse conexión sustancial de esta resolución judicial con el caso enjuiciado que evidencie la necesidad de revocar la decisión administrativa recurrida, según se razona, en los fundamentos jurídicos segundo y tercero, en los siguientes términos:

Y al hacerlo hemos de partir de que el Tribunal Supremo tiene dicho - sirvan de ejemplo las sentencias de 9 de octubre de 1984 y 26 de septiembre de 1988 - que "dada la naturaleza de extraordinario del recurso de revisión, han de examinarse con estricto rigor los elementos determinantes del mismo, limitando su alcance a los casos taxativamente señalados por la Ley y al contenido de los mismos, sin que sea lícito ampliarlos ni en su número ni en su significado por interpretación o consideraciones de tipo subjetivo" (Fundamento Jurídico segundo de la última de las sentencias citadas). El invocado en este caso es, como ya hemos adelantado, el previsto en el art. 118.1.2ª, que dice literalmente: "Que aparezcan o se aporten documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida", y como documentos con ese valor se señalan las tres Ordenes Ministeriales que cita en el Hecho Primero de su demanda (publicadas las dos primeras en el BOE de 16 de octubre de 1976 y la tercera en el de 23 de marzo de ese mismo año) y la sentencia de esta Sala número. 768/1997, de 5 de septiembre, dictada en el recurso contencioso-administrativo número. 2.534/1994; pues bien, antes de pasar al análisis del alcance de tales documentos a estos efectos, es preciso tener en cuenta que el apartado 2 del art. 118 de la Ley 30/1992 dispone que: "El recurso extraordinario de revisión se interpondrá, cuando se trate de la causa primera dentro del plazo de cuatro años siguientes a la fecha de la notificación de la resolución impugnada. En los demás casos, el plazo será de tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial quedó firme". Esto es suficiente para declarar la inadmisión del recurso extraordinario, en cuanto a su fundamento en las Ordenes Ministeriales citadas, por su extemporaneidad, ya que el plazo de interposición debe comenzar a contarse a partir de la publicación de esas Ordenes, en el periódico oficial. Así lo entendió el Consejo de Estado en su informe.

Por lo que al otro documento invocado se refiere - la sentencia de esta Sala de 5 de septiembre de 1997 - ha de examinarse desde la doctrina jurisprudencial que declara que para el éxito del recurso extraordinario de revisión fundado en este motivo no basta cualquier documento, sino que es necesario que tenga una importancia decisiva para la resolución; esto es, que dado su contenido, pueda racionalmente suponerse que, de haberse podido tener en cuenta al decidir, la resolución hubiese sido distinta a la adoptada. No de otra manera puede interpretarse la expresión legal "de valor esencial para la resolución del asunto". Y es evidente que a la sentencia aludida no puede otorgársele esa trascendencia, porque si bien es cierto que anula la resolución por la que se denegó al aquí demandante la explotación de una cantera, lo hace en base a defectos o vicios procedimentales; bien claro lo dice en su Fundamento Jurídico Primero: "Aplicando la doctrina precedente al caso enjuiciado y previo examen del folio 46 vuelto del expediente administrativo (dorso de la cartulina del acuse de recibo), aparece que no está identificado con nombre, apellidos y número de DNI. el sujeto receptor, y que no consta claramente la vinculación de ese sujeto con el domicilio del destinatario. Así las cosas; el acto de comunicación infringe el artículo 80.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, de aplicación por razones cronológicas, con merma de las garantías del administrado aquí accionante, en particular, la del derecho a recurrir el acto que cancelaba la inscripción de su solicitud de explotación.

En consecuencia, este motivo impugnatorio debe ser acogido, concurriendo el supuesto de anulabilidad del artículo 48.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo, con la consiguiente retroacción del procedimiento al momento ñeque fue cometida la falta." Y añade en el Segundo Fundamento Jurídico: " Como existe ese vicio formal, no es preciso entrar en el examen de los demás motivos que apoyan este recurso jurisdiccional, siendo de aplicación los artículos 81.1.b), 83.2 y 84.a) de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa

, estimando la pretensión anulatoria que prioritariamente contiene el suplico de la demanda." Y además, entre el acto administrativo impugnado en aquel proceso y el que lo ha sido en el recurso extraordinario de revisión no se da la sustancial conexión para poder afirmar que si el Director General de Industria, Energía y Minas hubiera tenido a la vista esa sentencia su resolución hubiese tenido que ser distinta a la que adoptó.

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Sobre el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación interpuesto por la representación de Don Carlos se articula en la exposición de cuatro motivos, que se fundan al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que fueren aplicables para este debate.

En el primer motivo de casación, se imputa a la sentencia recurrida la infracción del artículo 118.1.2ª de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y la jurisprudencia que lo ha interpretado, por no tomar en consideración la Sala de instancia la relevancia decisiva de la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 5 de septiembre de 1997, en cuanto que la declaración de nulidad de la resolución de la Delegación Territorial de León de 5 de abril de 1991, y la retroacción de actuaciones acordada implica reconocer la rehabilitación de un derecho como titular de una solicitud de autorización de explotación de la cantera Losadilla, cuyos terrenos coinciden con la superficie afectada por el permiso de investigación "ALDUARA", debiendo integrar estos hechos acreditados en el proceso de instancia, que han sido insuficientemente apreciados por el Tribunal sentenciador, con base en la aplicación del artículo 88.3 de la Ley jurisdiccional.

En la exposición del segundo motivo de casación se reprocha a la Sala de instancia la infracción del artículo 24 de la Constitución, que consagra el derecho a obtener la tutela judicial efectiva de los tribunales, en relación con el artículo 106 de la Constitución y el artículo 119 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre

, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, porque «olvida que la presentación de un recurso extraordinario de revisión posibilita la interposición de un recurso contencioso-administrativo de plena jurisdicción, en que el actor podrá alegar todos los motivos de revisión aducidos en vía administrativa y aquéllos otros de nulidad y de anulabilidad que estime procedentes».

En el tercer motivo de casación se denuncia que la Sala de instancia infringe el artículo 118.1.2ª de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al no considerar que las invocadas Órdenes Ministeriales de 1976 eran documentos esenciales aportados en plazo, que ponían de manifiesto el error de la resolución de la Delegación Territorial de León de 6 de noviembre de 1996.

El cuarto motivo de casación se fundamenta en la infracción del artículo 131 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956 y la jurisprudencia de esta Sala que lo ha interpretado, al estimar que la Sala de instancia ha incurrido en error jurídico al apreciar la concurrencia del presupuesto de temeridad procesal determinante de la imposición de condena en costas.

Sobre el primer motivo de casación.

Debe rechazarse la prosperabilidad del primer motivo de casación articulado, que se funda en la infracción del artículo 118.1.2ª de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al apreciarse que la Sala de instancia ha realizado una interpretación aplicativa de este precepto procedimental que se revela razonable y acorde con la doctrina de esta Sala sobre la naturaleza del recurso extraordinario de revisión al negar que la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 5 de septiembre de 1997 tenga un valor esencial para la resolución del asunto que evidenciaría el error de la resolución recurrida.

En efecto, debe referirse que la Sala de instancia acierta al rechazar la idoneidad de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 5 de septiembre de 1997, como documento esencial que evidencie el error de la resolución del Director General de Industria, Energía y Minas de la Consejería de Industria, Comercio y Turismo de la Junta de Castilla y León de 27 de septiembre de 1997, porque dicho pronunciamiento judicial no produce los efectos que predice el recurrente, al limitarse a declarar la nulidad de la resolución de la Delegación Territorial de León de 5 de abril de 1991 por motivos formales, imputables al servicio de correos, sin reconocer, por tanto, ningún derecho de explotación sobre los terrenos de la cantera Losadilla, incompatible con lo acordado en la resolución de la Delegación Territorial de León de 6 de noviembre de 1996.

A estos efectos, resulta oportuno recordar la doctrina de esta Sala expuesta en la sentencia de 7 de junio de 2005 (RC 2018/2003 ), sobre el fundamento, la naturaleza y el significado procedimental del recurso extraordinario de revisión, que se enmarca en el derecho de protección jurídica que garantiza el artículo 24 de la Constitución y en el principio de seguridad jurídica que reconoce el artículo 9.3 de la Norma Fundamental:

Partiendo de estas consideraciones generales, estamos ante un recurso administrativo extraordinario, en cuanto sólo pueden hacerse valer a través del mismo los concretos motivos de ilegalidad del acto que se establecen en la propia Ley (art. 118 ) y también en cuanto reabre la posibilidad de impugnación ante la Administración respecto de actos "firmes en vía administrativa", según expresión literal del referido art. 118 de la Ley 30/92 tras la reforma operada por Ley 4/1999, expresión que viene a terminar con las discrepancias anteriores sobre el alcance de la firmeza (administrativa o jurisdiccional) de los actos susceptibles de tal recurso, y que debe considerarse a efectos de interpretación de la redacción anterior, en el sentido de que tal recurso resulta viable en cuanto se ha alcanzado dicha firmeza en vía administrativa, en cualquiera de las formas que ello se produce, ya sea por haberse agotado dicha vía o por no haber interpuesto recurso administrativo en plazo, como señalaba el artículo 118 de la Ley 30/92 en la redacción originaria.

Se desprende de la regulación legal, que el fundamento, justificación y finalidad de este recurso de revisión es garantizar al administrado la posibilidad de reaccionar frente a los concretos vicios del acto administrativo señalados en el art. 118, más allá de los reducidos plazos establecidos con carácter general para los recursos ordinarios, ampliando los mismos (caso de la primera causa de revisión a cuatro años) o fijando como dies a quo, para el cómputo de los plazos ampliados que se establecen, el momento en que se tiene conocimiento del vicio o causa de revisión (conocimiento del documento o sentencia judicial firme). Ello no impide que tales vicios o causas de ilegalidad del acto puedan hacerse valer a través de los recursos ordinarios, si concurren al tiempo de su interposición, lo que excluiría el ulterior recurso de revisión por las mismas causas, por cuanto ya habrían accedido al control de legalidad propio de la vía administrativa.

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Y en la sentencia del Tribunal Supremo de 6 de julio de 1998 (R 6/1996 ), en relación con la concurrencia de la circunstancia de revisión establecida en el artículo 118.1.2ª de la Ley procedimental administrativa común, hemos destacado que el recurso extraordinario de revisión «trata de paliar las consecuencias perjudiciales que para el interesado pudieran producirse, cuando durante la sustanciación del procedimiento administrativo se ignorase la existencia de documentos anteriores de relevancia para la resolución, o cuando tales documentos apareciesen con posterioridad, y ya no pudiese acudir a los medios normales de impugnación, por ser firme el acto que le es perjudicial.», de modo que iría contra el carácter extraordinario que tiene el recurso de revisión la invocación de otras causas que las contempladas en la Ley procedimental, o la alegación de cuestiones que no posibiliten la procedencia de admitir este recurso, al no poder eludir este Tribunal «el principio de sometimiento a la Ley que le impone la Constitución».

La Sala de instancia basa su fallo en la aceptación del Dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado que, en el análisis de este extremo, afirma:

Como ha señalado el Consejo de Estado en diversas ocasiones (entre otras en el dictamen 1.662/96, de 27 de mayo de 1996) "la apreciación de que se aportan documentos nuevos de carácter esencial requiere que se aprecie su valía en tal modo que, de haber existido, aparecido o constado al momento de dictarse la resolución que se combate, ésta hubiera variado sustancialmente de signo" y todo ello por el hecho de que, continúa el indicado dictamen, "un documento de valor esencial es aquél que motiva la destrucción de la firmeza de un acto administrativo por la sola certeza de su existencia. Así en virtud de la atribución de tan excepcional relevancia a un documento se produce una radical subversión de todo aquello a lo que afecta el contenido de dicho escrito".

Se trata aquí de examinar si reviste o no el carácter de documento esencial la expresada sentencia en cuya virtud se anula una resolución administrativa por la que se denegó la explotación de una cantera ("Losadilla") al Sr. Carlos .

Para apreciar tal extremo habrá que tener en cuenta qué significación encierra dicha resolución a los efectos de la petición planteada luego por el reclamante frente a la adjudicación del permiso de investigación a Antonio Campo S.A.

Del conjunto de la documentación aportada y del examen de los informes específicos que obran en antecedentes no puede atribuírsele el carácter de documento esencial a la sentencia aportada.

En efecto, pese a que la misma anula la resolución final de un determinado procedimiento administrativo (por lo demás, ajeno al que aquí se ventila), es lo cierto que lo hace estrictamente por causas formales (que pueden ser imputables al servicio de correos, como es la existencia de defectos en la notificación de una resolución administrativa) sin que exhiba otro contenido del que pueda desprenderse una sustancial conexión con el contenido del acto administrativo ahora indicado, sobre todo cuando, aunque se haya anulado el reiterado acto relativo a la cantera "Losadilla", no se contiene ningún otro de los pronunciamientos interesados por el recurrente (sobre todo el alusivo a que se le reconociera el derecho a concurrir al concurso de los derechos de explotación la zona minera pretendida) ni se aprecia que se resuelva ninguna cuestión esencial de las que aquí interesan.

No constando ningún motivo de los alegados, procede la desestimación del recurso extraordinario de revisión también en lo que a este punto se refiere, al no poder calificarse el documento aportado como de valor esencial.

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Debe en consecuencia concluirse que la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 5 de septiembre de 1997, en razón del contenido de su fundamentación jurídica y de la eficacia que despliega el fallo, no reviste el carácter de "valor esencial para la resolución del recurso" que exige el artículo 118.1.2ª de la Ley procedimental común, a los efectos de estimar razonablemente que dicha resolución fuera distinta a consecuencia de tomar en consideración la citada resolución judicial.

No procede que esta Sala del Tribunal Supremo, en su función de Tribunal de Casación, promueva la facultad procesal de integrar en los hechos admitidos como probados por el Tribunal de instancia, en virtud de la aplicación del artículo 88.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contenciosoadministrativa, aquellos que habiendo sido omitidos por éste, estén suficientemente justificados según las actuaciones y cuya toma en consideración resulte necesaria para apreciar la infracción alegada de las normas del ordenamiento jurídico, porque la defensa letrada de la parte recurrente pretende, en apelación a este precepto, incurriendo en desviación procesal, corregir la calificación jurídica efectuada por la Sala de instancia concerniente a la declaración de no ser idónea la decisión judicial aportada para acordar la procedencia de estimar el recurso extraordinario de revisión.

Sobre el segundo motivo de casación. El segundo motivo de casación, que se funda en la infracción del artículo 24 de la Constitución, que garantiza el derecho a la tutela judicial efectiva, no puede ser acogido, al apreciarse que la Sala de instancia ha examinado de forma plenaria la pretensión de nulidad del acto administrativo impugnado, sin quiebra del principio de congruencia que establecen los artículos 33 y 67.1 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, porque el objeto del recurso queda delimitado al enjuiciamiento de la resolución del Director General de Industria, Energía y Minas de la Consejería de Industria, Comercio y Turismo de la Junta de Castilla y León de 17 de agosto de 1998, sin entrar a conocer, para no incurrir en desviación procesal, de los motivos de impugnación de la precedente resolución de la autoridad administrativa de 27 de septiembre de 1997, al considerar improcedente la viabilidad del recurso extraordinario de revisión.

A estos efectos no resulta ocioso transcribir la doctrina de esta Sala expuesta en la sentencia de 23 de mayo de 2003 (RC 10410/1998 ) sobre la naturaleza revisora de la jurisdicción contencioso- administrativa:

Al respecto debemos empezar por recordar que tanto la Ley de la Jurisdicción de 1956 como la actual 29/1998 sitúan como objeto del proceso las pretensiones que, en relación con la actuación de las Administraciones públicas, puedan deducirse. Son las peticiones de las partes, producidas lógicamente en el proceso administrativo, y no el contenido del acto o actuación administrativa, las que acotan, cuantitativa y cualitativamente, el contenido de la pretensión impugnatoria, el objeto del proceso. Basta con recordar la doctrina sentada por esta Sala en sus sentencias de 17 de noviembre de 1997, 3 de octubre y 7 de noviembre de 1998, 6 de febrero y marzo de 1999 y 5 de febrero de 2000, entre otras, que perfilan la justa medida en que debe ser entendida la naturaleza revisora, hasta el punto de quedar reducida, como ha opuesto de relieve la doctrina más solvente, a la necesidad de un acto o actuación previo que pueda considerarse sujeto al Derecho administrativo y respecto del que la Administración, y, en su caso, los Juzgados y Tribunales de lo Contenciosoadministrativo, hayan tenido la oportunidad de resolver sobre el caso, aunque no lo hayan hecho, y esto último sin que menoscabe la posibilidad de que el recurrente pueda ampliar o extender la inicial pretensión impugnatoria deducida en vía administrativa, siempre que no desborde el marco general de referencia del acto o actuación correspondiente. El acto o actuación administrativo funciona así como un simple presupuesto del proceso contencioso-administrativo, como marco general de referencia de la impugnación, no como su objeto. Tanto la anterior Ley de 1956 como la 29/1998 han superado la naturaleza estrictamente revisora de la legalidad de los actos administrativos que aducía el Abogado del Estado para acentuar el carácter del proceso administrativo como proceso apto para ejercer, mediante él y con plenitud, la función jurisdiccional de satisfacción de las pretensiones de las partes.

La Exposición de Motivos de la nueva Ley 29/1998 lo expresa claramente: "es evidente que a la altura de nuestro tiempo histórico el ámbito material de la Jurisdicción quedaría muy incompleto si aquélla se limitara a enjuiciar las pretensiones que se deduzcan en relación con las disposiciones de rango inferior a la ley y con los actos y contratos administrativos en sentido estricto. Lo que realmente importa -sigue diciendo- y lo que justifica la existencia de la propia Jurisdicción Contencioso-administrativa es asegurar, en beneficio de los interesados y del interés general, el exacto sometimiento de la Administración al Derecho en todas las actuaciones que realiza en su condición de poder público y en uso de las prerrogativas que como tal le corresponde. No toda la actuación administrativa, como es notorio, se expresa a través de reglamentos, actos administrativos o contratos públicos, sino que la actividad prestacional, las actividades negociales de diverso tipo, las actuaciones materiales, las inactividades u omisiones de actuaciones debidas expresan también la voluntad de la Administración, que ha de estar sometida en todo caso al imperio de la ley". Y añade: "La imposibilidad legal de controlar mediante los recursos contencioso- administrativos estas otras manifestaciones de la acción administrativa, desde hace tiempo criticada, resulta ya injustificable, tanto a la luz de los principios constitucionales como en virtud de la crecida importancia cuantitativa y cualitativa de tales manifestaciones. Por eso la nueva Ley somete a control de la Jurisdicción la actividad de al Administración Pública de cualquier clase que esté sujeta al Derecho administrativo, articulando para ello las acciones procesales oportunas".

No estará de más añadir que una de las innovaciones de mayor importancia de la nueva ley ha sido la de pretender superar -son palabras también de la Exposición de Motivos, apdo. V- "la tradicional restringida concepción del recurso contencioso-administrativo como una revisión judicial de actos administrativos previos, es decir, como un recurso al acto, y de abrir definitivamente las puertas para obtener justicia frente a cualquier comportamiento ilícito de la administración".

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Los tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo no pueden, según se desprende de la doctrina del Tribunal Constitucional (STC 146/1995, de 16 de octubre y STC 160/2001, de 5 de julio ) alterar discrecionalmente el objeto y los términos del debate, eludiendo resolver las pretensiones de las partes fijadas en el "petitum" del escrito de demanda, ni separarse de la discusión sostenida en el proceso, apartándose irrazonadamente de la dialéctica del proceso entre la pretensión y su contestación o resistencia para no incurrir en arbitrariedad lesiva del derecho a la tutela judicial efectiva, siempre que las partes respeten las limitaciones inherentes a la delimitación de la actividad impugnable en el recurso contencioso-administrativo, conforme a lo dispuesto en los referidos artículos 25 y 31 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.

En consecuencia, cabe deducir que la Sala de instancia no ha ignorado que el recurso contenciosoadministrativo se caracteriza como un proceso de plena jurisdicción, que "no puede ser concebido como un cauce jurisdiccional para la protección de la sola legalidad objetiva, sino fundamentalmente, como una vía jurisdiccional para la efectiva tutela de los derechos e intereses legítimos de la Administración y de los ciudadanos", ni ha interpretado de forma extremadamente rígida o excesivamente formalista el carácter revisor que informa la jurisdicción contencioso- administrativa, con quebranto del principio pro actione al desestimar el recurso contencioso- administrativo interpuesto por Don Carlos contra la resolución de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la Consejería de Industria, Comercio y Turismo de la Junta de Castilla y León de 17 de agosto de 1998 y confirmar la legalidad con base en apreciar que no concurren los presupuestos y requisitos establecidos en el artículo 118 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, para declarar la procedencia del recurso extraordinario de revisión formulado.

Debe recordarse que el carácter extraordinario del recurso administrativo de revisión sólo puede fundarse en alguno de los motivos tasados previsto en el artículo 118 de la Ley procedimental administrativa común, que permita al órgano administrativo decidir si se ha dictado una resolución errónea o injusta, de modo que se delimita asimismo el objeto del recurso contencioso- administrativo, que debe ceñirse a enjuiciar si la resolución administrativa que resuelve el recurso extraordinario de revisión es o no conforme a Derecho, sin poder extenderse el Tribunal sentenciador a conocer de la impugnación de los actos administrativos precedentes que habían devenido firmes en vía administrativa, cuyo enjuiciamiento no es admisible para no contradecir lo dispuesto en los artículos 25 y 31 de la Ley jurisdiccional contencioso-administrativa, y respetar el principio de seguridad jurídica que garantiza el artículo 9.3 de la Constitución.

Sobre el tercer motivo de casación.

El tercer motivo de casación, que se sustenta en la argumentación de que la sentencia recurrida infringe el artículo 118 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, debe desestimarse al constatarse que la Sala de instancia, con rigor jurídico, declara la desestimación del recurso extraordinario de revisión, fundado por la Entidad actora en el proceso de instancia en la invocación de determinados documentos -las Órdenes del Ministerio de Industria y Energía de 19 de julio de 1976, 19 de julio de 1976 y de 9 de febrero de 1976, publicadas en los Boletines Oficiales del Estado de 16 de octubre de 1976 y de 23 de marzo de 1976-, y confirma la inviabilidad de este cauce procedimental excepcional para promover la revisión de la resolución de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la Consejería de Industria, Comercio y Turismo de la Junta de Castilla y León de 27 de septiembre de 1997, por motivos formales -el transcurso del plazo de tres meses para ejercitar la acción revisora establecido en el artículo 118.2 de la Ley procedimental administrativa común-, a los que cabe añadir razones de carácter material, al apreciarse que no concurre en este supuesto el presupuesto habilitante de "aparición de nuevos documentos", al que se refiere el artículo 118.1.2ª de la citada Ley procedimental, al evidenciarse que no resulta justificada la imposibilidad real de que el órgano decisor no hubiera conocido la existencia de las referidas Órdenes Ministeriales.

Esta Sala no comparte la tesis del recurrente de estimar que las Órdenes Ministeriales de 9 de febrero de 1976, 19 de julio de 1976 y de 19 de julio de 1976, publicadas en el Boletín Oficial del Estado, puedan caracterizarse de actos administrativos a los efectos de estimar la viabilidad de interponer recurso extraordinario de revisión, porque, con independencia de su naturaleza y de su engarce como "documentos de valor esencial" a los efectos del analizado precepto procedimental, no ofrece dudas que el plazo de tres meses, al que alude el apartado 2 del artículo 118 de la citada Ley "a contar desde el conocimiento de los documentos", ha precluido.

Sobre el cuarto motivo de casación.

El cuarto motivo de casación, que denuncia la infracción del artículo 131 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, debe ser desestimado al apreciarse que la Sala de instancia ha aplicado, en este supuesto, de forma adecuada el principio de temeridad procesal que justifica la condena en costas. En efecto, la pretensión de nulidad de la resolución de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la Consejería de Industria, Comercio y Turismo de la Junta de Castilla y León de 17 de agosto de 1998 se sustenta en la demanda formulada en el proceso de instancia, sin el rigor jurídico exigible en relación con el objeto del proceso.

En consecuencia, al desestimarse los cuatro motivos de casación articulados, procede declarar que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por Don Carlos contra la sentencia de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, de 2 de diciembre de 2003, dictada en el recurso contencioso- administrativo 3521/1998.

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contenciosoadministrativa, procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Que debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Don Carlos contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, de 2 de diciembre de 2003, dictada en el recurso contencioso-administrativo 3521/1998.

Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Ramón Trillo Torres.- Óscar González González.- Manuel Campos SánchezBordona.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.- Rubricados. PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ-CRUZAT, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.