Medidas regulatorias en el transporte aéreo
| Autor | Alfonso Llorente Caballero |
| Páginas | 185-203 |
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En la explotación de cualquier mercado existente en un servicio de interés general, como el transporte aéreo, la libre competencia es un presupuesto económico y jurídico de primer orden. La persecución de prácticas restrictivas de la competencia, tanto en sentido horizontal entre empresas (conductas colusorias, abuso de posición dominante) como en sentido vertical Estado-empresas (concesión de derechos especiales o exclusivos y ayudas estatales), es un instrumento válido para restaurar la competencia; pero, en ocasiones, esas normas de competencia encuentran, en la regulación del sector, un muro infranqueable ante el que nada pueden hacer. Resulta necesario, por tanto, situar el foco en la regulación que da forma a un mercado, en los tipos de regulación empleados, en sus causas y en sus móviles.
Esa manera de dar forma al mercado es lo que aquí denominamos regulación. Seguimos a Bertrand du Marais1 y su definición de regulación en términos de política económica: «Conjunto de técnicas que permiten instaurar y mantener el equilibrio económico óptimo que requiere un mercado que no es capaz, por sí mismo, de producirlo». Este equilibrio se encuentra, según la teoría clásica, en el estado de competencia. Se interviene, bien para poner en funcionamiento un mercado en régimen de libre competencia, bien para preservar esa competencia.
El acusado carácter internacional2 del transporte aéreo hace que el protagonismo de su regulación resida históricamente en organismos3
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y convenios internacionales4, así como en la Unión Europea respecto al mercado interior de la aviación. Esas autoridades son las fuentes de las que, en la mayoría de los casos, emanan las medidas regulatorias que abordamos, dejando a un lado los presupuestos históricos y evolución del paso del monopolio5 a la liberalización en el transporte aéreo. En este estudio nos centramos en la UE y en España.
A partir de la célebre Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, asunto Nouvelles Frontieres6, se acelera el proceso de liberalización del transporte aéreo. El proceso central de liberalización de la navegación aérea en la Unión Europea se llevó a cabo entre 1987 y 1992. El 23 de julio de 1992 se aprobaron tres reglamentos: Reglamento 2407/1992, sobre la concesión de licencias a las compañías aéreas; Reglamento 2408/1992, relativo al acceso de las compañías aéreas de la Comunidad a las rutas aéreas intracomunitarias, y Reglamento 2409/1992, sobre tarifas y fletes de los servicios aéreos. Estos reglamentos han sido revisados y refundidos en el Reglamento 1008/2008, de 24 de septiembre, sobre normas comunes para la explotación de los servicios aéreos en la Comunidad.
En el transporte aéreo, los resultados de la liberalización son evidentes y positivos. Entre los datos que sostienen esta rotunda afirmación destaca la aparición de las compañías de bajo coste como modelo de negocio, la disminución de los precios del transporte y la aparición de nuevas y numerosas conexiones entre aeropuertos. El efecto beneficioso sobre los consumidores ha sido evidente, tanto para los desplazamientos turísticos como para los profesionales.
Las compañías de bandera nacionales —antiguos monopolios— aún subsisten, aunque algunas han desaparecido (Alitalia, Sabena) frente a los procesos de competencia y están inmersas ahora en unas reglas de juego que han modificado notablemente su régimen de explotación. Una de las consecuencias del cambio de reglas es el proceso de reestructuración, fusiones y alianzas del que somos testigos: Air France/ KLM7, Iberia/British Airways8, Continental Airlines/United Airlines9, entre otras.
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Aunque existe una fuerte competencia entre las compañías aéreas para conseguir cuota de mercado, sin embargo, la liberalización (la libre competencia y la eficiencia) no alcanza por igual a toda la cadena del transporte aéreo. El traslado aéreo es la finalidad central de este modo, sí, pero la infraestructura del transporte aéreo es clave. Nos referimos al uso, control, acceso y explotación tanto del espacio aéreo como del aero-puerto. Como veremos, la competencia entre aeropuertos está a veces limitada, frenada y/o devaluada en algunos ámbitos.
Para lograr una mayor eficiencia en la cadena del transporte aéreo es crucial la regulación para la competencia tanto del espacio aéreo como de la infraestructura aeroportuaria. El espectacular aumento del tráfico aéreo durante las últimas décadas —motivado por la liberalización y por el desarrollo tecnológico en la aviación— y las predicciones para el futuro próximo10 obligan a seguir mejorando la gestión del espacio aéreo y de las infraestructuras nodales (aeropuertos).
La regulación, cualquiera que sea, debe tener en cuenta los principales factores que condicionan la actividad del transporte aéreo: el coste del petróleo11, la protección del medio ambiente, la seguridad y la gestión de la limitada capacidad de la red (tanto la aérea como la aeroportuaria). Esos factores, junto con la competitividad, son también los desafíos de la política europea del transporte aéreo, principales causas y móviles de la regulación.
Abordamos a continuación las principales medidas12 que el regulador (en el caso del transporte aéreo, como ha quedado dicho, el protagonista será habitualmente la Unión Europea) ha utilizado para introducir y/o mantener competencia en el mercado del transporte aéreo.
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La libertad de tráfico inherente a una compañía aérea tiene limitaciones. No nos interesan aquí las limitaciones derivadas de las normas de navegación o circulación aérea, esto es, los requisitos y condiciones técnicas de la navegación relativos al medio y la forma en que se vuela. Nos referimos ahora a las limitaciones a las que se refiere, en último lugar, el art. 19.1 del Reglamento 1008/2008, sobre normas comunes para la explotación de servicios aéreos en la Comunidad: «El ejercicio de los derechos de tráfico estará sujeto a las normas comunitarias, nacionales, regionales o locales publicadas relativas a la seguridad, intrínseca o extrínseca, la protección del medio ambiente y la asignación de franjas horarias».
La acumulación de solicitudes de uso de la instalación en el mismo aeropuerto y a la misma hora produce fácilmente un problema de inca-pacidad que es necesario gestionar teniendo en cuenta el respeto de las condiciones de la libre competencia en un mercado. Esta escasez de derechos de despegue y aterrizaje es la principal barrera de entrada al mercado de la navegación aérea.
En mercados en los que el momento en que se accede a la red no tiene un valor añadido esencial (servicios postales ordinarios, por ejemplo), este problema no es esencial. En el transporte aéreo, el momento en que se accede a la red es un factor relevante del atractivo del servicio que se oferta; la disponibilidad horaria concreta de aterrizar y/o despegar en un aeropuerto es esencial para una compañía aérea13, para abrir nuevas rutas o para conservarlas.
Estamos ante un aspecto clave de la regulación para la competencia en el transporte aéreo. Es clave porque la inercia lleva a que las compañías aéreas de bandera históricas conserven las mejores franjas, impidiendo que nuevos competidores (en precio o destino) capten cuota de mercado.
En la última década del siglo pasado, la liberalización, la entrada de nuevos competidores y el aumento de la demanda desembocaron en la saturación de aeropuertos, lo que obligó a configurar el acceso al aeropuerto en unas condiciones que prometían un uso eficiente y que, al mismo tiempo, fuera justo, transparente y no discriminatorio.
Nos referimos al Reglamento núm. 95/1993 del Consejo, de 18 de enero de 1993, relativo a normas comunes para la asignación de franjas horarias en los aeropuertos comunitarios14.
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Esta medida tenía —y tiene— una doble finalidad: solucionar los problemas de saturación y facilitar la entrada de nuevas compañías aéreas (a las que el Reglamento denomina como «nuevo entrante»15) en las rutas.
De lo contrario, es evidente que las compañías de bandera iban a continuar siendo monopolistas de facto. Una regulación incorrecta ocasionaría una liberalización falaz que, con suerte, sólo se manifestaría en deter-minadas rutas y horarios de escaso interés comercial; las compañías de bandera se quedarían con las franjas más atractivas (rentables) y sin presión para bajar los precios.
El Reglamento de 1993 preveía —art. 14— un corto plazo de cuatro años para continuar o revisar el esquema. De hecho, el Reglamento ha sido modificado hasta cuatro veces (de todas ellas, la más importante tuvo lugar en 2004)16.
El procedimiento de asignación de franjas horarias (slots) entra en funcionamiento en aquellos aeropuertos en los que los Estados miembros manifiestan que existen problemas de capacidad. Se habla de aeropuertos coordinados17 y aeropuertos con horarios facilitados18.
Cada Estado miembro debe nombrar un coordinador para cada aero-puerto (o para varios). Ese coordinador debe ser neutro e independiente de cualquier parte interesada. Éste es un punto, lógicamente, de fricción. En España, a través del Real Decreto-ley 15/2001, de 2 de noviembre, el Ministerio de...
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