El acceso al mercado de transporte aéreo en el ámbito europeo

AutorMaría Victoria Petit Lavall
Páginas13-36

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I Consideraciones previas

1. La liberalización del transporte aéreo con la finalidad de abrir el sector al libre juego de la competencia ha sido llevada a cabo en el seno de la Unión Europea de forma gradual o progresiva. De hecho, el proceso ha venido recorriendo un largo y lento camino iniciado en 1987, esto es, casi una década después de la liberalización en Estados Unidos con la Airline Deregulation Act. Dicho proceso se estructuró inicialmente en los denominados «paquetes de medidas liberalizadoras», al adoptarse las distintas disposiciones en bloque o por fases perfectamente delimitadas, dando solución en cada uno de los bloques a los fallos detectados en el mercado tras la aplicación del anterior paquete normativo1. En concreto, fueron tres los paquetes: 1987, 1990 y 19922. Tras el tercer paquete, todo

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hacía suponer que el proceso liberalizador seguiría el mismo camino con la promulgación de un «cuarto paquete», pero la realidad ha demostrado que no ha sido así. Por el contrario, las distintas disposiciones liberalizadoras del sector se han venido promulgando de forma sucesiva y dispersa a lo largo de la última década.

Debe resaltarse la complejidad de este proceso de liberalización. Se han promulgado por el Consejo y por la Comisión un ingente número de textos desde 1987, en su mayor parte reglamentos de aplicación directa, por tanto, en los Estados miembros, por lo que éstos han ido perdiendo sus prerrogativas. Al mismo tiempo, las compañías aéreas, y más recientemente las infraestructuras aeroportuarias, han perdido su protección económica, aunque han ganado en libertad de acción. Por ello debe tenerse en cuenta que el término desregulación en modo alguno equivale a falta o ausencia de regulación, sino todo lo contrario.

  1. Los distintos paquetes de medidas liberalizadoras fueron divididos a su vez en dos bloques perfectamente delimitados. El primer bloque normativo, con base en el art. 80.2 TCE (actual art. 100), contiene el conjunto de disposiciones sobre la ejecución de la política de transportes en la Comunidad y el establecimiento de la libre prestación de servicios. Por su parte, el segundo bloque se basa en el art. 83 TCE (actual art. 103 tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa), por lo que sus normas se encuadran dentro de la aplicación de las reglas de la competencia contenidas en el mismo (arts. 81 y ss.). Se centra, pues, el presente trabajo en el régimen comunitario de acceso al mercado de transporte y, por consiguiente, en el régimen incluido dentro del que fuera sistematizado como «primer bloque».

II La evolución del derecho comunitario sobre el acceso al mercado de transporte aéreo

1. El primer paquete de medidas, adoptado el 14 de diciembre de 1987 y que entró en vigor el 1 de enero de 1988, supuso la fase introductoria y, por tanto, una aproximación a la liberalización del sector, que incluyó dentro del primer bloque: 1) la Directiva 87/601/CE3, de 14 de diciembre de 1987, sobre tarifas para el transporte aéreo regular entre los Estados miembros, y 2) la Decisión del Consejo 87/602/CE, de 14 de diciembre de 19874, relativa a la distribución de la capacidad de pasajeros entre compañías aéreas en servicios aéreos regulares entre Estados miembros y el acceso de las compañías aéreas a las rutas de servicios aéreos regulares entre Estados miembros.

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  1. El 24 de julio de 1990, el Consejo adoptó el segundo paquete de medidas, que no fue tan significativo como el primero, aunque fue más allá en la liberalización de la distribución de la capacidad de los aviones y dio mayor libertad a los operadores para el establecimiento de sus tarifas. Este segundo paquete estaba formado, dentro del primer bloque, por los siguientes textos: 1) el Reglamento 2342/19905 del Consejo, de 24 de julio de 1990, sobre las tarifas de los servicios aéreos regulares, y 2) el Reglamento 2343/19906 del Consejo, de 24 de julio de 1990, relativo al acceso de las compañías aéreas a las rutas de servicios aéreos regulares intracomunitarios y a la distribución de la capacidad de pasajeros entre las compañías aéreas en servicios aéreos regulares entre Estados miembros.

  2. El tercer paquete de medidas de 1992, que tuvo como novedad más importante la no realización de distinciones entre vuelos regulares y vuelos charter, estaba formado en su primer bloque por: 1) el Reglamento 2407/19927 del Consejo, de 23 de julio de 1992, sobre la concesión de licencias a las compañías aéreas; 2) el Reglamento 2408/19928 del Consejo, de 23 de julio de 1992, relativo al acceso de las compañías aéreas de la comunidad a las rutas aéreas intracomunitarias; 3) el Reglamento 2409/19929 del Consejo, de 23 de julio de 1992, sobre tarifas y fletes de los servicios aéreos, y 4) el Reglamento 95/199310 del Consejo, de 18 de enero de 1993, relativo a normas comunes para la asignación de franjas horarias en los aeropuertos comunitarios.

    Puede afirmarse que este tercer paquete de medidas fue realmente revolucionario al eliminar la mayor parte de los obstáculos existentes para un mercado competitivo, siendo quizá lo más importante o significativo la introducción de nuevas reglas sobre la concesión de licencias a las compañías aéreas, impidiendo, en consecuencia, que los Estados miembros continuasen con sus políticas monopolísticas. A raíz del mismo, cualquier compañía aérea que reuniese los requisitos establecidos por estos reglamentos debía garantizársele la obtención de una licencia de explotación por su Estado miembro y permitirle operar en casi cualquier destino dentro de la Comunidad. En definitiva, se proporcionó a las compañías aéreas muchas más oportunidades de entrar y competir en el mercado del transporte aéreo.

    En efecto, el tercer paquete de medidas supuso realmente el logro de un mercado interior de transporte aéreo en el territorio de la Comunidad Europea, al incluir la séptima y la octava (cabotaje) libertades del aire, que previó y entraron en vigor el 1 de julio de 1997. En consecuencia, se otorgó a las compañías aéreas comunitarias el derecho a: 1) embarcar y desembarcar pasajeros, correo y carga sin que la ruta incluya una escala en el Estado al que pertenece la compañía aérea (séptima libertad), y 2) a operar en el territorio de un Estado distinto al de la compañía aérea (oc-

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    tava libertad). De este modo, la regulación comunitaria vino a modificar la estructura predominantemente bilateral del sector, basada en acuerdos entre Estados guiados por criterios de reciprocidad11. Se suprimió, pues, la necesidad de celebración de acuerdos bilaterales entre Estados miembros para efectuar vuelos intracomunitarios, regulándose el transporte aéreo intracomunitario y los vuelos internos, esto es, los vuelos de cabotaje dentro del territorio de un Estado miembro, que ya no quedan some-tidos exclusivamente a la normativa interna de cada Estado, sino, por el contrario, al régimen comunitario12.

    Sin embargo, los resultados del tercer paquete no fueron tan satisfactorios para la consecución de un mercado de transporte aéreo comunitario en régimen de libre competencia. Ello se debió a que el ámbito al que se dirigió la liberalización fue sólo el de las compañías aéreas, sin que se iniciase una liberalización estructural del sector aéreo13, por lo que pronto se pusieron de manifiesto los fallos del nuevo sistema debidos fundamentalmente a la escasa disponibilidad de periodos horarios en los aeropuertos y a la limitada capacidad del espacio aéreo, ambos congestionados.

  3. Por ello, desde 1993 se ha continuado trabajando en la Unión Europea, adoptándose las medidas necesarias para lograr el deseado mercado único de transporte aéreo. Muchas de ellas ya se han realizado, como la liberalización de los servicios de asistencia en tierra, con la Directiva 96/67/CE del Consejo, de 15 de octubre de 1996, relativa al acceso al mercado de asistencia en tierra en los aeropuertos de la Comunidad14; la revisión del Reglamento (CE) núm. 95/1993, relativo a las normas comunes para la asignación de franjas horarias en los aeropuertos comunitarios (slots) (vid. infra); el paquete legislativo sobre gestión del tráfico para lograr una utilización óptima del espacio aéreo europeo (denominado cielo único europeo) iniciado en 200415, o en materia de sistemas

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    informatizados de reserva (SIR), la adopción del nuevo Reglamento (CE) núm. 80/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de enero de 2009, por el que se establece un código de conducta para los sistemas informatizados de reserva y por el que se deroga el Reglamento (CE) núm. 2299/1989 del Consejo.

    Ahora bien, dicho mercado único difícilmente puede lograrse sin unas infraestructuras adecuadas. Por ello, la legislación comunitaria refleja en especial en los últimos años una constante preocupación por la mejora y adaptación de las infraestructuras aeroportuarias al incremento de volumen de tráfico aéreo experimentado16.

    Pero no sólo un mercado comunitario aéreo liberalizado, sino un mercado comunitario seguro y sostenible. En efecto, son muchas las disposiciones promulgadas para garantizar la seguridad de la aviación civil17 y la protección del medio ambiente (denominado cielo limpio)18, al

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    mismo tiempo velando por el incremento de la competencia en el sector, como se refleja en las Directrices de la Comisión de 2005 sobre ayudas estatales19 o en la limitación y restricciones a la admisión de categorías de acuerdos y prácticas concertadas en el sector del transporte aéreo [Reglamento (CE) núm. 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los art. 81 y 82 del Tratado (actuales arts. 101 y 102), modificado por...

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