Il ruolo delle autorita' nazionali nella valutazione dei requisiti economico-finanziari delle compagnie aeree, tra esigenze di liberalizzazione, sicurezza e tutela dell'utente

AutorAlessandro Zampone
Páginas63-76

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I Premessa

Lo svolgimento dei servizi di trasporto aereo all’interno dell’Unione europea è riservato ai vettori aerei comunitari ossia i vettori in possesso di una licenza di esercizio valida rilasciata da una autorità aeronautica competente in conformità di disposizione specifiche stabilite dall’art. 5 del regolamento CE n. 1008/2008. La licenza è una abilitazione che consente di operare servizi aerei secondo le modalità indicate nell’abilitazione stessa «dall’Autorità competente per il rilascio ossia dall’autorità di uno Stato membro che ha la facoltà di rilasciare, riflutare, revocare o sospendere una licenza di esercizio» (art. 2, § 2). Rispetto al sistema dei regolamenti del 1992 (terzo pacchetto)1, nella recente disciplina di rifusione dell’Unione europea il riferimento alla competenza dello Stato membro, circa l’emanazione del provvedimento, viene sostituito con l’individuazione di uno specifico compito in capo all’autorità competente da identificarsi con l’autorità aeronautica di ciascuno Stato membro. Tale autorità è chiamata ad esercitare gli indispensabili poteri di verifica e controllo, sia nella fase del rilascio della licenza che nella fase successiva al rilascio della medesima, e gode dell’attribuzione di poteri molto penetranti che possono spingersi fino alla inibizione definitiva dello svolgimento dei servizi di trasporto aereo. Il regolamento 1008/2008, peraltro, attribuisce incisivi poteri di verifica, controllo ed intervento anche

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in capo alla Commissione, proprio per assicurare il rispetto dei requisiti che il medesimo regolamento prescrive come indispensabili affinché l’Autorità aeronautica dello Stato membro proceda al rilascio della licenza di esercizio. Il concreto esercizio dei poteri della Commissione in questo settore, che può giungere fino all’imporre all’autorità nazionale di procedere alla sospensione o alla revoca della licenza di esercizio (art. 15, § 3)2, presuppone una indispensabile cooperazione con gli Stati membri che sono tenuti ad informare la Commissione di tutte quelle circostanze che potrebbero fare emergere il venire meno della corrispondenza dei requisiti posseduti dal vettore aereo rispetto a quelli richiesti dalla disciplina. La Commissione, pertanto, viene ad assumere, rispetto al passato, un nuovo ruolo di amministrazione attiva nei confronti delle imprese; ruolo che può sovrapporsi a quello svolto dalle singole autorità nazionali nei confronti delle quali, nel vigore dei regolamenti del 1992, la stessa Commissione svolgeva un ruolo di vigilanza generale.

L’accertamento della presenza e della persistenza dei requisiti soggettivi ed economico-finanziari stabiliti dalla normativa comunitaria (ferme restando le competenze in materia di accertamento e controllo dei requisiti relativi all’adeguatezza professionale e organizzativa del vettore, che costituiscono oggetto di parallele verifiche effettuate in sede di rilascio del COA) è finalizzato a garantire la regolarità dei servizi di trasporto nell’interesse degli utenti. La licenza di esercizio, pertanto, riveste una funzione essenziale nel sistema del trasporto aereo complessivamente inteso, riguardando tale abilitazione il momento dell’accertamento dell’idoneità complessiva dell’operatore, nelle componenti tecniche, economiche ed umane, al conseguimento del risultato. E’ in questa chiave che deve essere verificata l’adeguatezza dei requisiti economico-finanziari delle compagnie aeree, condizione necessaria per l’ordinato svolgimento dell’attività aeronautica nell’ambito del mercato dell’offerta dei servizi e per il rispetto delle obbligazioni assunte dai vettori in primo luogo nei confronti degli utenti. Ne consegue che la vigilanza relativa alla solidità economico-finanziaria delle compagnie aeree viene svolta proprio per verificare e garantire che il servizio offerto dai vettori aerei rispetti, principalmente, i bisogni, gli interessi e le aspettative qualificate degli utenti del servizio stesso.

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In tale contesto, la sostenibilità economico-finanziaria e la redditività —presente e prospettica— delle compagnie aeree non vanno valutate esclusivamente sulla base dei parametri di mercato; occorre infatti che l’analisi di tali requisiti venga condotta tenendo in debito conto il livello qualitativo e quantitativo della loro incidenza sul concreto adempimento delle obbligazioni contratte verso gli utenti.

Nella prospettiva indicata, infatti, assume prioritaria importanza —sia per il rilascio che per il mantenimento delle licenze— la verifica della sostenibilità finanziaria del piano operativo che le compagnie si propongono di attuare (circolare ENAC 27 febbraio 2008, EAL-16)3. Le esigenze del mercato non rappresentano i soli parametri dei quali tenere conto; la compatibilità dei requisiti tecnico finanziari della compagnia con le dinamiche imposte dal requisito della competitività commerciale costituisce uno dei presupposti, ma non certo l’unico, dai quali potere ricavare con certezza l’idoneità del vettore a svolgere correttamente il servizio, tenendo fede agli impegni assunti con l’utenza in funzione del proprio piano operativo (piena operatività delle rotte secondo il programma stabilito). E’ indiscutibile, infatti, che le situazioni di precarietà finanziaria, anche quando non siano tali da dare luogo al fallimento dell’impresa, possono essere la causa dei ritardi, delle cancellazione dei voli e di tanti altri inadempimenti o inesatti adempimenti gravemente pregiudizievoli per gli utenti consumatori ed anche per le economie nazionali. Tale stretto collegamento tra capacità finanziaria e diritti degli utenti è bene evidenziato nella previsione dell’art. 785 del codice della navigazione italiano il quale, a proposito dei vettori comunitari designati dall’ENAC (autorità nazionale) a svolgere i trasporti extracomunitari ai quali l’Italia è direttamente interessata, richiede il possesso «di mezzi finanziari, tecnici e assicurativi sufficienti a garantire il regolare svolgimento dei collegamenti in condizioni di sicurezza e a salvaguardare il diritto alla mobilità del cittadino». Tale disposizione, analogamente ad altre inserite nel codice della navigazione in occasione della recente riforma della sua parte aeronautica4, costituisce espressione dell’intento del legislatore italiano di riconoscere dignità normativa primaria a quelle esigenze di pubblico interesse, volte alla salvaguardia delle istanze di protezione sociale, sottintese all’attività di trasporto aereo; attraverso disposizioni normative del tenore di quella da ultimo richiamata, si provvede ad orientare,

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operando il loro necessario bilanciamento, gli interessi di carattere competitivo e concorrenziale, che inducono i processi di liberalizzazione di determinati settori economici industriali, verso il perseguimento di interessi superiori condivisi dalla collettività.

II La licenza di esercizio nel regolamento CE 1008/2008: I requisiti economico-finanziari dei vettori comunitari

La materia dei requisiti economico-finanziari ha costituito il ter-reno nel quale si sono manifestate le maggiori divergenze nell’applicazione della normativa del terzo pacchetto. Rispetto al regolamento CEE 2407/92, il regolamento CE 1008/2008 ha introdotto una disciplina più rigorosa delle condizioni di accesso ai servizi di trasporto aereo; i requisiti di carattere finanziario (art. 5) risultano distinti rispetto a quelli di carattere tecnico-giuridico (art. 4). Non c’è dubbio, tuttavia, per la ragione alla quale sopra si è accennato, che i requisiti individuati negli artt. 4 e 5 debbano essere complessivamente considerati, costituendo del resto gli uni i presupposti degli altri, ponendosi cioè tutti in posizione di stretta complementarietà ai fini del rilascio e del mantenimento della licenza di esercizio. Tuttavia, in questa sede, si intende porre particolare attenzione all’aspetto dei requisiti finanziari, dal momento che solo le recenti vicende, relative alle situazioni di dissesto finanziario che hanno colpito alcune compagnie di navigazione comunitarie, hanno condotto gli opera-torie e gli interpreti a riguardare con particolare attenzione l’incidenza della solidità finanziaria di un vettore nei riguardi della concorrenza, della tutela dell’utente ed anche della sicurezza. Gli standards di sicurezza, infatti, presuppongono non solo l’efficienza degli strumenti tecnici (secondo questa logica si contrasta, ad esempio, il ricorso allo strumento di wet lease di aeromobili immatricolati in paesi non comunitari ai fini del rilascio del COA), ma anche di quelli finanziari che siano in grado di sostenere gli investimenti e l’impresa. Del resto tale rapporto di stretta complementarietà è bene espresso dal regolamento CE 1008/2008 nel richiamo operato dall’art. 4, lett. g), a proposito dei requisiti tecnico operativi, al rispetto di tutte le condizioni finanziarie enunciate nell’art. 5 (oltre ai requisiti assicurativi)5. Va inoltre considerato che il prosegui-

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mento dell’attività del trasporto da parte di vettori finanziariamente poco solidi implica rischi per la sicurezza che vanno ad aggravare i rischi finanziari cui sono esposti i clienti in caso di fallimento di una compagnia aerea. In effetti il corretto esercizio dei poteri di controllo attribuiti alle autorità nazionali dovrebbe essere in grado di monitorare e verificare durante tutto il corso della validità della licenza di esercizio la solidità economica dei vettori; la sussistenza delle condizioni di affidabilità econo-mica è indice anche di affidabilità tecnico operativa, essendo innegabili le ricadute...

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