STS, 4 de Julio de 1994
| Ponente | MANUEL GODED MIRANDA |
| Número de Recurso | 5389/1991 |
| Fecha de Resolución | 4 de Julio de 1994 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cuatro de Julio de mil novecientos noventa y cuatro.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba indicados, el recurso de apelación que con el número 5.389/91, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don Celso de la Cruz Ortega, en nombre y representación de Don Luis Alberto
, contra la sentencia dictada el 5 de abril de 1.991 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid en el recurso nº 816/90 , sobre sanción de multa de 100.000 pesetas de cuantía "en responsabilidad solidaria", por el hecho de que en acta de infracción levantada el 26 de abril de 1.988 en la localidad de Viana de Cega (Valladolid) se comprobó que en el establecimiento denominado " DIRECCION000 ", sito en la calle DIRECCION001 nº NUM000 , se encontraba instalada y en funcionamiento una máquina recreativa tipo B no existiendo en el local el Libro de Inspección e Incidencias, lo que constituye la falta grave prevista en el artículo 3.d) de la Ley 34/1.987, de 26 de diciembre, de la que deben responder solidariamente el propietario del negocio desarrollado en el establecimiento donde se encuentra instalada la máquina (Don Luis Alberto ) y la empresa operadora titular de aquélla ("Operibérica S.A."), conforme a lo prevenido en el artículo 46.1 del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar aprobado por Real Decreto 877/1.987, de 3 de julio (hoy sustituido por el Reglamento de 27 de abril de 1.990). Habiendo sido parte apelada el señor Abogado del Estado, en representación y defensa de la Administración General del Estado.
La sentencia apelada contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso- administrativo, sin expresa imposición de costas".
Notificada la anterior sentencia la representación procesal de Don Luis Alberto interpuso recurso de apelación para la correspondiente Sala del Tribunal Supremo, el cual fue admitido en ambos efectos, por providencia de 20 de abril de 1.991 , en la que también se acordó emplazar a las partes y remitir el rollo y expediente a dicho Tribunal.
Recibidas las actuaciones procedentes de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid , personada y mantenida la apelación por el Procurador de los Tribunales Don Celso de la Cruz Ortega, en nombre y representación de Don Luis Alberto , se acuerda darle traslado para que presente escrito de alegaciones. El mismo cumplimenta el trámite conferido y tras alegar lo que consideró conveniente a su derecho terminó suplicando a la Sala que se dicte sentencia estimatoria del recurso de apelación, revocando la sentencia recurrida en apelación, y declarar en consecuencia la nulidad de la resolución del Gobierno Civil de Valladolid de fecha 24 de abril de 1.989, que impuso al recurrente la sanción de 100.000 pesetas, por no hallarse ajustado a derecho.
Continuado el trámite por el señor Abogado del Estado, en la representación que ostenta,lo cumplimentó igualmente por escrito en el que tras alegar lo que consideró conveniente a su derecho terminó suplicando a la Sala que se dicte sentencia por la que se confirme la sentencia apelada.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 30 de junio de 1.994 en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Por resolución de 24 de abril de 1.989 la Delegación del Gobierno en Castilla y León impuso a la entidad "Operibérica S.A." y a Don Luis Alberto una multa de 100.000 pesetas de cuantía "en responsabilidad solidaria", por el hecho de que en acta de infracción levantada el 26 de abril de 1.988 en la localidad de Viana de Cega (Valladolid) se comprobó que en el establecimiento denominado " DIRECCION000 ", sito en la calle DIRECCION001 nº NUM000 , se encontraba instalada y en funcionamiento una máquina recreativa tipo B no existiendo en el local el Libro de Inspección e Incidencias, lo que constituye la falta grave prevista en el artículo 3.d) de la Ley 34/1.987, de 26 de diciembre, de la que deben responder solidariamente el propietario del negocio desarrollado en el establecimiento donde se encuentra instalada la máquina (Don Luis Alberto ) y la empresa operadora titular de aquélla ("Operibérica S.A."), conforme a lo prevenido en el artículo 46.1 del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar aprobado por Real Decreto 877/1.987, de 3 de julio (hoy sustituido por el Reglamento de 27 de abril de
1.990). La antedicha resolución fue confirmada por la Subsecretaría del Interior, actuando en el ejercicio de facultades delegadas, que mediante acuerdo de 23 de marzo de 1.990 desestimó el recurso de alzada interpuesto. Contra los referidos actos Don Luis Alberto promovió recurso contencioso- administrativo, que fue asimismo desestimado por sentencia dictada el 5 de abril de 1.991 por la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid, sentencia frente a la cual el citado Don Luis Alberto ha deducido el presente recurso de apelación.
Entre otras alegaciones, la parte recurrente en apelación plantea la cuestión de la falta de cobertura legal del artículo 46.1 del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar aprobado por Real Decreto 877/1.987, que dió lugar a la imposición de la sanción con carácter solidario a Don Luis Alberto y a la entidad "Operibérica S.A.", entendiendo que dicha falta de cobertura conculca el principio de legalidad establecido por el artículo 25.1 de la Constitución. El principio de legalidad constituye, por medio de las garantías que confiere a las personas a quienes se impute la comisión de un delito o de una infracción administrativa, un derecho fundamental de los ciudadanos, por lo que su posible infracción por una disposición de carácter reglamentario puede y debe ser examinada de oficio por los Tribunales, a quienes el artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial veda la aplicación de los Reglamentos que sean contrarios a la Constitución, a la ley o al principio de jerarquía normativa. En su virtud, procede examinar la aludida alegación de la parte recurrente, aún cuando la misma no se formulase en la primera instancia de este proceso ni, por tanto, fuese objeto de consideración por la sentencia impugnada.
El principio de legalidad, aplicable a las infracciones y sanciones administrativas, que aparece establecido en el artículo 25.1 de la Constitución, significa que la tipificación de las infracciones y la definición y, en su caso, graduación y escala de las sanciones imponibles, y la lógica correlación entre conductas ilícitas tipificadas y sanciones correspondientes, deben estar contenidas en una norma con rango de ley, de modo que permita conocer con suficiente grado de certeza el tipo y clase de sanción del que pueda hacerse merecedor quien cometa una infracción concreta (cfr. sentencias del Tribunal Constitucional 219/89, de 21 de diciembre, y 207/90, de 13 de diciembre). En este sentido, la regla de imputabilidad solidaria, contenida en el artículo 46.1 del Reglamento de 3 de julio de 1.987, carece de la cobertura legal que a los preceptos sancionadores de dicha disposición reglamentaria otorgó "a posteriori" la Ley 34/1.987, de 26 de diciembre, que no recoge norma alguna que haga referencia a tal imposición solidaria de las sanciones, como tampoco se recogía en el Real Decreto-Ley 2/1.987, de 3 de julio, al que sustituyó la expresada Ley 34/1.987. Cuando una sanción se impone con carácter solidario a dos personas ello supone que la Administración, para su cobro, puede dirigirse indistintamente contra una u otra, percibiéndola íntegramente de una de ellas. Así se introduce en la sanción un elemento de incertidumbre, pues los sancionados no pueden saber concretamente que sanción se les impone y, en definitiva, tratándose de una multa, cuál es la cantidad de que deben responder, siendo posible que uno sólo de ellos haga frente al pago total, con carácter liberatorio, o soporte la exacción por vía de apremio sobre su patrimonio, y el otro no satisfaga nada (sin perjuicio de posteriores acciones civiles entre los sancionados que podrían resultar inoperantes por causa de insolvencia). En virtud de ello, una norma de carácter reglamentario no puede establecer, sin la necesaria cobertura legal, una responsabilidad solidaria por determinada infracción y sanción administrativa, pues con ello infringe el principio de legalidad, entendiendo en los términos que hemos dejado expuestos, que implican la exigencia de "lex certa" respecto a las sanciones aplicables parauna concreta infracción administrativa. Ello da lugar a que el artículo 46.1 del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar de 3 de julio de 1.987, al establecer que las infracciones por incumplimiento de los requisitos que debe reunir una máquina de esta clase serán imputables solidariamente al titular del establecimiento en que está instalada y a la empresa operadora titular de la máquina, sin existir norma con rango de ley que autorice la exigencia de tal responsabilidad solidaria, infrinja el principio de legalidad de las infracciones y sanciones administrativas que recoge el artículo 25.1 de la Constitución y sea por tanto nulo, conforme a los artículos 26 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 26 de julio de 1.957, y artículo 47.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1.958 (aplicables por razón de la fecha de los hechos enjuiciados); nulidad que se proyecta sobre los acuerdos sancionadores objeto del presente proceso que, con fundamento en el citado artículo 46.1 del Reglamento de 1.987, han impuesto una sanción de multa de 100.000 pesetas a la entidad "Operibérica S.A." y a Don Luis Alberto con carácter de "responsabilidad solidaria". Lo manifestado anteriormente es suficiente para estimar el presente recurso de apelación y anular los actor recurridos, lo que hace innecesario examinar si la referida imputabilidad solidaria lesiona también el principio de personalidad de las sanciones, que exige que cada sujeto a quien se atribuye una infracción responda individualmente por los actos que le son imputados, con lo que limita extraordinariamente la posibilidad de establecer responsabilidades solidarias en materia penal o sancionadora, extremo sobre el cual no debemos formular en el presente supuesto pronunciamiento expreso.
El acto administrativo impugnado en este proceso no puede ser declarado conforme a derecho entendiendo que por medio del mismo se impone una sanción de 100.000 pesetas a cada uno de los sujetos afectados ("Operibérica S.A." y D. Luis Alberto ), porque ello supondría que los órganos jurisdiccionales han sustituido en su potestad sancionadora a la Administración, desnaturalizando el carácter revisor que esta jurisdicción tiene respecto a las resoluciones de aquélla, y agravando la situación de los sancionados y, más concretamente, del recurrente. La nulidad del artículo 46.1 del Reglamento de 3 de de julio de 1.987, por falta de cobertura legal, determina, como hemos expuesto anteriormente, la nulidad del acuerdo sancionador de 24 de abril de 1.989, que aplicó dicho precepto para imponer con carácter solidario una sanción de multa a "Operibérica S.A." y a Don Luis Alberto , y de la resolución de la Subsecretaría del Interior que lo confirmó en alzada, lo que comporta la estimación del presente recurso de apelación y, con revocación de la sentencia apelada, la estimación del recurso contencioso-administrativo y la declaración de nulidad de las resoluciones administrativas impugnadas, sin que, por la estimación del recurso que realizamos y anulación de los actos combatidos, haya necesidad de entrar a enjuiciar el resto de las alegaciones aducidas por la parte actora y apelante en apoyo de su pretensión anulatoria.
No se aprecia la concurrencia de las circunstancias exigidas por el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción a efectos de realizar una expresa imposición de costas.
Que debemos estimar y estimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de Don Luis Alberto contra la sentencia dictada el 5 de abril de 1.991 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid en el recurso nº 816/90, sentencia que debemos revocar y dejar sin efecto por ser contraria a derecho, y, con estimación del recurso contencioso-administrativo en su día deducido, debemos anular y anulamos la resolución de la Delegación del Gobierno en Castilla y León de 24 de abril de 1.989, que impuso a la entidad "Operibérica S.A." y a Don Luis Alberto una multa de 100.000 pesetas de cuantía, "en responsabilidad solidaria", por la comisión de una infracción tipificada en el artículo 3.d) de la Ley 34/1.987, y en aplicación de la imputabilidad solidaria establecida en el artículo 46.1 del Reglamento de 3 de julio de
1.987, así como la resolución de la Subsecretaría del Interior de 23 de marzo de 1.990, que desestimó el recurso de alzada promovido contra aquella primera resolución, por ser los mencionados actos administrativos contrarios al ordenamiento jurídico, anulando, consecuentemente, la sanción de multa por ellos impuesta; sin efectuar expresa imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN .- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha de lo que como Secretario, certifico.
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