STS, 11 de Mayo de 2001

La entidad "Epel, S.A." interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco el recurso contencioso-administrativo número 1508/1989 contra la resolución del Consejero de Cultura y Turismo de 9 de mayo de 1989 que denegó la licencia de apertura definitiva al campamento "La Rosaleda", en Oyarzun, y el cierre de las instalaciones, y contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición deducido contra la misma.

En su escrito de demanda, de 1 de julio de 1992, la actora alegó los hechos y fundamentos de derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por mi mandante se declaren no conforme a Derecho y se anulen la resolución de denegación de licencia de apertura y la resolución decretando el cierre de la instalación, con expresa imposición de las costas procesales devengadas al Departamento de Cultura y Turismo del Gobierno Vasco". Por otrosí interesó el recibimiento del recurso a prueba.

El Gobierno Vasco contestó a la demanda por escrito de 16 de septiembre de 1992, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "desestimando íntegramente la pretensión de la parte actora y declarando ajustada a derecho la Resolución administrativa impugnada, con expresa imposición de las costas".

Practicada la prueba declarada pertinente por auto de 29 de septiembre de 1992 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó sentencia con fecha 9 de mayo de 1993, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso- administrativo interpuesto por el procurador Sr. Apalategui Carasa, en nombre y representación de Epel, S.A., contra la resolución del Consejero de Cultura y Turismo del Gobierno Vasco de 9 de mayo de 1989 por la que se deniega la licencia de apertura del campamento 'La Rosaleda' en Oyarzun y el cierre de las instalaciones, debemos declarar y declaramos la conformidad a derecho de la resolución recurrida, confirmándola. Todo ello sin hacer expresa imposición de las costas del presente recurso".

Con fecha 22 de diciembre de 1993 "Epel, S.A." interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 3499/1994 contra la citada sentencia, al amparo del siguiente motivo fundado en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional: Por infracción del artículo 1º del Real Decreto-Ley 1/1986, de 14 de mayo.

El Gobierno Vasco presentó escrito de oposición al recurso y suplicó la confirmación de la sentencia de instancia.

Por providencia de 17 de abril de 2001 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 3 de mayo siguiente, en que ha tenido lugar.

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco con fecha 9 de mayo de 1993, declaró la conformidad a derecho de las resoluciones del Consejero de Cultura y Turismo del Gobierno Vasco, antes reseñadas, que denegaron la licencia de apertura del campamento "La Rosaleda" en Oyarzun y acordaron el cierre de sus instalaciones.

Los hechos más relevantes del litigio fueron los siguientes:

1. El 29 de septiembre de 1987 EPEL, S.A. presentó en la Delegación Territorial de Guipúzcoa de la Consejería de Cultura y Turismo del Gobierno Vasco una solicitud para la instalación de un campamento privado en el término municipal de Oyarzun, en terrenos lindantes con el antiguo camping de la Rosaleda.

2. El 19 de octubre de 1987 el Consejero de Cultura y Turismo acordó proceder al archivo de la solicitud y devolución de la documentación presentada por no reunir el proyecto los requisitos exigidos en el artículo 48, en relación con el artículo 2º del Decreto 41/1981, de 16 de marzo, sobre Ordenación de Campings en el País Vasco, para autorizar la instalación de campamentos privados.

3. Epel, S.A. reconvirtió el proyecto en campamento abierto al público para cuya autorización presentó de nuevo la documentación prevista en el artículo 15 del Decreto 41/1981, antes citado, conforme a cuyo artículo 18 le fue concedida el 21 de diciembre de 1987 la "autorización de instalación para la implantación de un camping en el término municipal de Oiartzun, en el terreno lindante con el antiguo camping de 'La Rosaleda' en el Bº Arruaga de una extensión de 31.997 m2."

4. La citada autorización estaba sometida a las siguientes condiciones:

   "La implantación del precitado campamento deberá ajustarse al proyecto presentado al efecto y a las especificaciones que a continuación se señalan:

   1. - La urbanización prevista para cada parcela deberá ser la adecuada para la instalación en la misma de elementos fácilmente transportables, entendiéndose comprendidos en esta definición las tiendas de campaña, caravanas y cualesquiera otros que puedan circular por las carreteras bien por sí mismo, bien remolcados conforme a las normas del Código de la Circulación, sin que quepa la ejecución de obra alguna dirigida a la implantación en dichos emplazamientos de elementos fijos.

   2. - A la presentación de la solicitud de la licencia de apertura deberá acreditar la Empresa promotora el correcto diseño del acceso al campamento desde la carretera N-1".

5. El 22 de julio de 1988 Epel, S.A. comunicó la finalización de las obras de instalación del camping y solicitó la licencia [definitiva] de apertura, presentando asimismo la autorización de la Diputación Foral de Guipúzcoa para realizar las obras de acceso al camping desde la N-1.

6. El 11 de agosto de 1988 el Servicio de Inspección adscrito a la Delegación Territorial de Guipúzcoa, con el fin de comprobar el cumplimiento en el campamento de las especificaciones a las que se sujetó la autorización de instalación, realizó un informe técnico en el que puso de manifiesto determinadas deficiencias cuya subsanación procedía. Según acreditó ulteriormente el mismo Servicio de Inspección, en nuevo informe de 10 de marzo de 1989 (corroborado, a su vez, por el de 5 de julio de 1989), no se habían cumplido las especificaciones técnicas del proyecto aprobado, lo que determinó la denegación de la licencia de apertura del Campamento.

La sentencia de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo a partir de cuatro consideraciones básicas:

1. En primer lugar, el hecho "incuestionable" de que la parte actora no había dado cumplimiento a las condiciones impuestas "en la autorización que obtuvo para la instalación del camping el 21 de diciembre de 1987 [...], debiendo destacarse por su trascendencia el incumplimiento relativo a haber instalado elementos fijos que no son fácilmente transportables que no se comprenden ni en la definición de tiendas de campaña, ni en la de caravanas, ni en elementos que puedan circular por las carreteras de acuerdo con las normas del Código de la Circulación ya que se han instalado terrazas, fuentes y fregaderos en las parcelas, una cocina y, sobre todo, albergues de la finca 'Movil-Casa' que, a tenor de las fotografías que obran en autos, se observa que no pueden circular por las carreteras sino que son albergues prefabricados desmontables pero con naturaleza de elementos fijos. De ahí que pueda afirmarse que la actora ha incumplido con las condiciones de la autorización que le fue concedida y que no es más que reflejo de la previsión contenida en el artículo 62 del Decreto 41/1981 [...]".

2. En segundo lugar, y en contra de la apreciación de la recurrente, "la resolución impugnada, que consta de 11 folios, está prolijamente motivada en cuanto a los hechos como en cuanto a los fundamentos de derecho que le sirven de base sin que se haya generado indefensión alguna al haber tenido la actora conocimiento de tales datos pudiendo defenderse de las apreciaciones realizadas por la Administración por lo que este motivo del recurso no podrá ser estimado."

3. En tercer lugar, tampoco podía prosperar la alegación relativa a la inexistencia de norma que habilitara a la Administración para decretar el cierre de la instalación, "[...] ya que al Departamento del Gobierno Vasco demandado le corresponde, de acuerdo con el artículo 62 del Decreto 41/1981, velar por el cumplimiento de las determinaciones de dicho Decreto y las especificaciones del mismo y las especificaciones y deberes que se deriven de las autorizaciones de instalación y apertura; [tras] la denegación de la autorización de apertura, el cierre de las instalaciones no es más que un aspecto relativo a la ejecución de tal denegación siendo consecuencia necesaria de ello y, por tanto, puede ser acordado por la Administración demandada como autora del acto de denegación de la autorización de apertura."

4. Finalmente, respecto de la supuesta concesión de la licencia por vía del silencio administrativo positivo previsto en el Real Decreto-Ley 1/1986 de 14 de marzo, "[...[ esta alegación tampoco podrá prosperar al ser sobradamente conocida la doctrina jurisprudencial relativa a que no resulta posible adquirir por vía del silencio administrativo derechos que resulten contrarios al ordenamiento jurídico lo que, en el presente supuesto, resulta ser absolutamente indudable ya que el texto legal al que hace referencia la recurrente establece la posibilidad de aplicación del silencio administrativo positivo pero 'siempre y cuando los interesados presenten sus peticiones debidamente documentadas y éstas se ajusten al ordenamiento jurídico', lo que, como se ha indicado no sucede en el caso aquí enjuiciado."

El recurso de casación denuncia en su motivo único, suscitado al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, que la Sala territorial ha vulnerado el artículo 1 del Real Decreto-Ley 14/1986, de 14 de marzo, por no estimar que la licencia de apertura hubiera sido ya otorgada en virtud del silencio administrativo positivo que esta norma instaura.

La recurrente renuncia, de modo expreso, al resto de los motivos que había anunciado en su escrito de preparación del recurso, limitando la censura de la sentencia a una cuestión que en la demanda aparecía como marginal y secundaria, además de expuesta en términos más bien hipotéticos ("la licencia estaría concedida por silencio") y carentes de desarrollo argumental, cuestión que, por lo demás, no fue ni siquiera abordada en el extenso escrito de conclusiones. Pese a lo cual la Sala de instancia, en un encomiable esfuerzo por agotar el análisis de todos los problemas suscitados, le dio la respuesta que ya hemos transcrito.

El motivo no puede ser aceptado. Ha de tenerse en cuenta, ante todo, que el procedimiento administrativo previsto en el título II del Decreto 41/1981, del Gobierno vasco, de 16 de marzo, sobre Ordenación de Campings en el País Vasco, para autorizar la instalación de este tipo de campamentos turísticos, se escinde en dos fases, la primera de las cuales da lugar a una "autorización de instalación" seguida más tarde de la que denomina "licencia de apertura", limitada esta última a comprobar si se han respetado las especificaciones del proyecto y las condiciones impuestas en la primera que, por lo demás, es "independiente de las autorizaciones que corresponda conceder a los Ayuntamientos, tanto por licencia de obra, como de actividad en su caso" (artículo 19).

Del análisis de la regulación sectorial directamente aplicable al caso de autos se puede deducir que la verdadera "licencia" que autoriza la instalación es la primera de las dos antes citadas, para cuya emisión se estudia el proyecto presentado, se recaban los preceptivos informes (urbanístico, medioambiental, sanitario, municipal), se contrasta la viabilidad de aquél y su adecuación a los instrumentos normativos correspondientes. Esta primera autorización es la que permite precisamente la instalación del campamento, de modo que la denominada "licencia de apertura" en el Decreto 41/1981 no es, en realidad, sino la verificación de que lo ejecutado se corresponde con el proyecto aprobado y puede el campamento "comenzar a funcionar", según los términos literales del artículo 22 de aquél. La segunda intervención administrativa es pues, más que una verdadera "licencia", la expresión o constatación de que, tras las oportunas comprobaciones, la actividad de camping y las instalaciones correspondientes, ya previamente autorizadas, se desarrollarán en los términos en que fueron aprobadas.

En todo caso, sea cual sea la naturaleza jurídica de esta intervención que desemboca en lo que el Decreto 41/1981 denomina "licencia de apertura", no puede sostenerse que la Sala de instancia hubiera desconocido o indebidamente interpretado la norma que sobre el silencio administrativo positivo contenía el Real Decreto-Ley 14/1986, en el caso de que éste pudiera considerarse directa e inmediatamente aplicable al supuesto de autos (lo que suscita otro género de problemas que en este momento no son del caso).

Según hemos manifestado en anteriores resoluciones y ahora reiteramos con los términos de la sentencia de esta Sala de 26 de marzo de 2001 (recurso de casación 4631 de 1995), coincidentes en lo sustancial con la tesis acogida por la sentencia de instancia, aquella norma no permitía entender que el silencio de la Administración supusiera la conformidad a derecho -y consiguiente autorización- de actividades contrarias a él :

"[...] al contrario de lo que sostiene la recurrente, el Tribunal a quo efectúa una correcta interpretación del artículo 1 del Real Decreto Ley invocado, en todo acorde con los pronunciamientos de esta Sala que han señalado de manera reiterada hasta constituir un cuerpo de doctrina que, para las actividades a las que es aplicable el RAM, el procedimiento para la concesión de licencias, incluido el supuesto de otorgamiento por silencio positivo, es el contemplado en los artículos 29 a 37 del propio Reglamento, sin que sea aplicable el Real Decreto-Ley 1/1986, de 14 de marzo, en materia de silencio positivo que se refiere a las licencias ordinarias y no a las sometidas a una legislación especial (SSTS 17 de septiembre de 1997, y 4 de octubre de 2000 entre otras). O, dicho en otros términos, el art. 33.4 del RAM establece un régimen específico para la producción del silencio administrativo positivo en cuanto a las licencias de actividades solicitadas y tramitadas con arreglo a la referida normativa, teniendo que ajustarse las peticiones a los requisitos establecidos en el citado precepto, entre los cuales se encuentra la denuncia de mora por lo que según reiterada jurisprudencia (SSTS de 7 de febrero y 27 de junio de 1989) "la norma relativa al silencio administrativo contenida en el art. 1º del Real Decreto-Ley de 14 de marzo de 1986, sobre medidas urgentes Administrativas, Financieras, Fiscales y Laborales (según se expresa en su propia Exposición de Motivos), se refiere al procedimiento administrativo en general, pero no modifica los preceptos específicos del art. 33.4 del Reglamento de 30 de noviembre de 1961", sin que el peticionario adquiera automáticamente derecho subjetivo alguno por el mero transcurso del tiempo.

En segundo lugar, el silencio positivo sustituye, en realidad, al propio acto de licencia o autorización, como técnica de intervención de la Administración para velar por el cumplimiento de los requisitos a que el ordenamiento jurídico condiciona el ejercicio por los particulares de determinadas actividades; de manera que transcurrido el plazo establecido sin resolución expresa de la Administración y cumplidos, en su caso, las demás exigencias establecidas para la producción de dicho silencio, se entiende aquélla otorgada, pero en el bien entendido de que a través de la institución del silencio administrativo positivo no puede adquirirse derecho o facultad para el que, no concurran los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico para su adquisición o ejercicio. Por consiguiente, incluso, desde la perspectiva del razonamiento alegado por la actora, tampoco podría entenderse aplicable el silencio positivo, en los términos del art. 1 del Real Decreto Ley 1/1986, de 14 de marzo, si resulta que la actividad de que se trata no era susceptible de la autorización o licencia solicitada por la concurrencia de las irregularidades a que se refiere el fundamento segundo de la sentencia de instancia (Cfr. STS 18 de noviembre de 1999)."

Habiendo concluido la Sala de instancia que las instalaciones cuya "licencia de apertura" se solicitaba incumplían de hecho los requisitos reglamentarios sin atenerse al proyecto autorizado (y no siendo ya este extremo objeto de debate, según hemos expuesto en el fundamento jurídico cuarto), la aplicación de la doctrina jurisprudencial transcrita determina que aquella licencia no pudiera entenderse concedida por silencio administrativo positivo. Procede, pues, la desestimación del motivo único y, con él, del recurso de casación, debiendo imponerse las costas del litigio a la parte que lo ha promovido, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español