STS, 21 de Diciembre de 2007

Por escrito de 5 de abril de 2004 el Director de Gobierno Interior del Senado, comunicó a don Clemente que con fecha 1 de abril de 2004 la Mesa de la Diputación Permanente del Senado resolvió desestimar en todos sus términos el recurso por él interpuesto y "confirmar la Resolución del Letrado Mayor del Senado de 12 de enero de 2004 (sic) por la que se le concedía al citado funcionario el pase a la situación de jornada completa, con efectos de 1 de abril de 2004, por considerarla plenamente ajustada a Derecho".

Contra dicha Resolución don Clemente interpuso recurso contencioso-administrativo y, admitido a trámite, se requirió a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo, ordenándole que practicara los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la Ley de la Jurisdicción . Verificado, se dio traslado al recurrente para que dedujera la demanda.

Evacuando el traslado conferido don Clemente presentó escrito el 26 de julio de 2004 en el que, después de exponer los hechos y fundamentos que estimó oportunos, solicitó a la Sala que procediera a la tramitación del presente recurso por los trámites legales, dictando en su día sentencia en la que, estimando en todas sus partes este recurso,

"1º.- Declare no ser conforme a Derecho y, en consecuencia, anule la Resolución de la Mesa de la Diputación Permanente del Senado, de fecha 1 de abril de 2004, en la que se acordaba desestimar el recurso interpuesto por el demandante contra la Resolución del Letrado Mayor del Senado, de 14 de enero de 2004.

2. - Se le reconozca al recurrente la reincorporación al régimen de jornada completa con efectos de 18 de diciembre de 2003 y, en consecuencia, que se le reintegren las cantidades indebidamente reducidas de su complemento de jornada correspondiente a catorce días del mes de diciembre de 2003 y a los meses completos de enero, febrero y marzo de 2004, así como la parte proporcional del correspondiente a la paga extraordinaria de junio y que esta parte estima en la cantidad total de 1.180,19 euros".

Por 1º Otrosí Digo solicitó que se fije la cuantía del presente recurso en la cantidad de 1.180,19 euros. Por 2º, interesó el recibimiento a prueba del recurso, proponiendo los medios sobre los que debería versar. Y, en el noveno de los Fundamentos Jurídicos procesales, pidió la condena en costas "a la Administración que temerariamente se oponga a esta demanda".

En virtud del traslado conferido por providencia de 16 de septiembre de 2004, don Benigno Pendás García, Letrado de las Cortes Generales-Jefe de la Asesoría Jurídica del Senado, contestó a la demanda mediante escrito, recibido el 15 de octubre de 2004, en el que solicitó la desestimación del recurso "con los subsiguientes efectos en materia de costas, todo ello por estimar plenamente conforme a Derecho la resolución de la Mesa de la Diputación Permanente del Senado, de 1 de abril de 2004, por la que se acordaba desestimar el recurso interpuesto por el demandante contra la resolución del Letrado Mayor de la Cámara, de 14 de enero de 2004".

Por Otrosí digo manifestó que "en lo concerniente a la petición de recibimiento a prueba, esta representación procesal se opone a la incorporación de las resoluciones jurisdiccionales que se citan en los apartados d), e) y f) del segundo Otrosí del escrito de demanda, por entender que se refieren a resoluciones jurisdiccionales que carecen de relevancia alguna para la cuestión debatida".

Acordado el recibimiento a prueba por Auto de 10 de noviembre de 2004, fue propuesta y practicada con el resultado obrante en la pieza separada abierta al efecto y, terminado y concluso el periodo otorgado a tales efectos, se concedió a las partes el término sucesivo de diez días a fin de que presentaran sus conclusiones. Trámite evacuado por escritos presentados el 28 de abril y el 21 de junio de 2005, unidos a lo autos.

Declaradas conclusas las actuaciones, mediante providencia de 24 de mayo de 2007 se señaló para votación y fallo del presente recurso el día 19 de diciembre de este año, en que han tenido lugar.

En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de la Sala.

El recurrente, don Clemente, funcionario de las Cortes Generales, adscrito al Senado, en la Unidad de Servicios Generales de la Secretaría General trabajaba en régimen de jornada completa en el puesto de Ujier de atención a las sesiones plenarias de la Cámara, con un horario de mañana de nueve a catorce horas además de todo el tiempo que durasen dichas sesiones.

El 2 de octubre de 2002 solicitó la jornada reducida por guarda legal de una hija menor de seis años. Le fue concedida por resolución del Letrado Mayor del Senado del 4 siguiente con efectos del 8 de octubre de 2002. El 10 de diciembre de 2003 se dirigió al Director de Gobierno Interior de la Cámara solicitando la reincorporación al régimen de jornada completa a partir del 18 de diciembre posterior por no necesitar ya la reducción para el cuidado de su hija. El Letrado Mayor, por resolución de 14 de enero de 2004, acordó acceder a esa solicitud pero con efectos de 1 de abril de 2004 y la Mesa de la Diputación Permanente del Senado, en resolución de esta misma fecha, desestimó el recurso del Sr. Clemente contra aquélla.

La razón de esa impugnación estribaba en que el Sr. Clemente entendía que le asistía el derecho a pasar a jornada continuada o completa desde el momento en que lo pidió, mientras que el Letrado Mayor sostenía que, en virtud de criterios de ordenación de la gestión de personal, habida cuenta del carácter temporal de la modificación de los horarios que se producía a causa de la finalización del período de sesiones y la inmediata disolución de las Cortes Generales, procedía posponer los efectos de ese cambio de dedicación del interesado hasta el 1 de abril de 2004, coincidiendo con la reanudación de la normal actividad parlamentaria.

La Mesa de la Diputación Permanente confirmó la legalidad del proceder del Letrado Mayor. Reconoce en su resolución de 1 de abril de 2004 que el artículo 37.2 del Estatuto de Personal de las Cortes Generales contempla un derecho subjetivo a la jornada reducida por guarda legal sobre el que la Administración Parlamentaria ha de decidir de forma reglada, con la sola comprobación de la concurrencia del supuesto de hecho, concediendo la reducción en el plazo más corto posible una vez verificada esa circunstancia. También dice que, desaparecida ésta, sin solución de continuidad, esa Administración decretará el pase a jornada completa. No obstante, considera que el motivo aducido por el Sr. Clemente no opera de modo automático, a diferencia de lo que sucedería con "el cumplimiento de la edad legalmente establecida o cualquier otro supuesto susceptible de consideración abstracta".

Por eso, concluye que el Letrado Mayor hizo una aplicación razonable de pautas de ordenación de la política de personal, no negando lo solicitado, sino modulando la petición concediéndole efectos de 1 de abril de 2004 porque tal solicitud no comportaba, ni literal ni teleológicamente, un derecho subjetivo de forma automática como sí sucedía en la situación inversa.

A ello añade que, "a menos que el funcionario aporte acreditación que permita (...) constatar que existe justificación suficiente para decretar un retorno inmediato e incondicionado resulta legítimo (...) condicionar el pase a la jornada completa por interés particular (...) en ejercicio de pautas razonables de política de personal, pudiendo llegar a diferir los efectos del regreso a la jornada completa al primer día en que con carácter general se reintroduzca la misma, a fin de evitar conductas que pudieran constituir abuso de derecho (artículo 7 del Código Civil ) o fraude de ley (artículo 6 del Código Civil)".

Y, después de aducir que en casos precedentes en el Congreso de los Diputados se ha procedido de la misma manera, desestima el recurso.

En su demanda el Sr. Clemente dirige tres motivos de impugnación contra esta actuación.

El primero afirma que el artículo 37.2 del Estatuto de Personal de las Cortes Generales contempla un derecho subjetivo de los funcionarios que ocupan puestos básicos a la reducción de jornada por guarda legal, derecho que comprende la obtención de la jornada reducida cuando surjan las circunstancias legalmente previstas y a retornar al régimen de jornada completa cuando cesen.

El segundo sostiene que la resolución de la Mesa de la Diputación Permanente del Senado, al desconocer ese derecho, ha atribuido a la Secretaría General una potestad discrecional para condicionar el pase del funcionario en jornada reducida por guarda legal a la jornada completa en tanto no se dé "el cumplimiento de la edad legalmente establecida o cualquier otro supuesto susceptible de consideración abstracta". En opinión del recurrente, el artículo 37.2 del Estatuto de Personal de las Cortes Generales no contempla esa facultad. De ahí que entienda que dicha resolución lleva a cabo un desarrollo normativo de ese precepto en vulneración de las normas sobre atribución de competencias en materia de personal contenidas en el artículo 5 y en la disposición adicional segunda de ese Estatuto .

En tercer lugar, dice que se le imputa abuso de derecho o fraude de ley de forma arbitraria e injusta ya que sus propios actos, el motivo invocado para volver a la jornada completa, plenamente coherente con lo previsto en las normas cuya aplicación pretende y la inexistencia de daño a tercero impiden asentar esa imputación "sobre indicios meramente racionales, quedando sustentada sobre meras suposiciones de la conducta futura del funcionario y sus motivaciones".

Por todas esas razones que luego desarrolla, formula las peticiones que hemos recogido en los antecedentes, entre las que incluye la de condena en costas a la Administración que temerariamente se oponga a sus pretensiones.

El Letrado de las Cortes Generales-Jefe de la Asesoría Jurídica del Senado en la contestación a la demanda subraya las características que distinguen a la Administración Parlamentaria cuya singularidad deriva de la finalidad a la que sirve, que no es otra que la de prestar un adecuado servicio al Poder Legislativo del Estado. Finalidad que inspira las normas por las que se rige, las cuales de esta manera "no están concebidas únicamente para atender los --por lo demás-- legítimos intereses estrictamente individuales de los funcionarios".

Desde este planteamiento rechaza la utilidad de aquellos argumentos de la demanda que descansan en las normas del Estatuto de los Trabajadores o en las prácticas y criterios de la Administración General del Estado para interpretar el artículo 37.2 del Estatuto de Personal de las Cortes Generales .

Luego dice que el Sr. Clemente decidió solicitar la reincorporación a la jornada completa cuando era inminente la disolución del Senado y, "atendiendo a un precedente bien conocido" era igualmente probable que se produjera una variación general en la jornada de trabajo para todos los funcionarios de la Cámara. De ahí que el Letrado Mayor y la Mesa de la Diputación Permanente considerasen --no en virtud de suposiciones sino del sentido común-- que era el aprovechamiento de una ventaja lo que movía la solicitud del Sr. Clemente al margen de sus circunstancias personales o familiares.

Por lo demás, insiste en la posición constitucional de las Cortes Generales y en la autonomía que atribuye al Congreso de los Diputados y al Senado el artículo 72.1 de la Constitución y dice que "una cosa es que las Cámaras hayan adoptado el criterio muy razonable de inspirar el régimen que adoptan para la función pública parlamentaria en el régimen general de la función pública y otra cosa que, como pretende el recurrente, se puedan trasladar sin más las disposiciones a este ámbito tan singular y específico". Así, pone de manifiesto el ritmo discontinuo del trabajo profesional del funcionario parlamentario y precisa que "tratar de ajustar los cambios en el régimen de jornada o en la situación administrativa del funcionario a los avatares políticos y parlamentarios carece de justificación objetiva". Rechaza, seguidamente, que la Mesa de la Diputación Permanente haya efectuado desarrollo normativo alguno ya que se ha limitado, observa, a aplicar la norma general y termina diciendo, a propósito de las alegaciones de la demanda sobre el abuso de derecho, que no se refiere al fraude de ley del que también habla la resolución impugnada y, sin atribuir a mala fe la solicitud del Sr. Clemente, subraya que la finalidad perseguida por el Estatuto de Personal de las Cortes Generales --adaptar el trabajo de la Administración Parlamentaria a la situación de disolución de las Cortes Generales-- es ajena al interés particular de los funcionarios "y a su capacidad para modificar por voluntad propia el régimen de prestación de servicios durante las fechas señaladas". Y que el fraude de ley no necesita que medien daños a terceros para producirse pues está configurado en términos objetivos y es muy fácil percibir "que el recurrente pretendía utilizar en su interés particular las circunstancias objetivas de disolución del Senado y las normas y precedentes en materia de jornada aplicables a la misma".

Ninguna duda cabe sobre la especial posición que la Constitución asigna al Congreso de los Diputados y al Senado, ni tampoco sobre las características que distinguen a la Administración Parlamentaria precisamente porque está al servicio de las Cortes Generales y, por tanto, de las funciones que éstas desempeñan. De ahí la singular autonomía que disfrutan las Cámaras, en virtud de lo dispuesto por el artículo 72 de la misma Constitución. Parece igualmente claro que esas señaladas características pueden llegar a justificar, en algunos casos y respecto de aspectos concretos del régimen del personal que presta servicio para ellas, soluciones particulares que se aparten de lo establecido con carácter general para los funcionarios públicos o para quienes trabajan para las Administraciones en razón de un contrato laboral.

Ahora bien, no es eso lo que se dirime en este pleito. Lo que está en discusión es el alcance del derecho que contempla el artículo 37.2 del Estatuto de Personal de las Cortes Generales . Mejor dicho, aquella vertiente de lo que las partes reconocen como un derecho subjetivo a la reducción de jornada por guarda legal de menores de seis años o de disminuidos que tiene que ver con el fin de dicha reducción y la consiguiente vuelta de quien estaba acogido a ella a la jornada que desempeñaba con anterioridad. En este punto, mientras que el Sr. Clemente afirma que el derecho derivado del Estatuto comporta el de recuperar el régimen de trabajo previo desde el momento en que lo solicite, la Administración Parlamentaria sostiene que, fuera de los supuestos en que medien circunstancias de carácter objetivo, como el cumplimiento de la edad del menor, le corresponde a la hora de resolver solicitudes de reincorporación a la jornada completa una facultad de modulación de las mismas consistente en retrasar sus efectos a una fecha posterior si es que así lo exigiera el buen funcionamiento de la Cámara.

El artículo 37.2 del Estatuto de Personal de las Cortes Generales en la redacción vigente en el momento en que se producen los hechos disponía:

"Los funcionarios que, por razón de guarda legal, tengan a su cuidado directo a un menor de seis años o a un disminuido físico o psíquico que no desempeñe otra actividad retribuida, tendrán derecho a la reducción de un tercio de la jornada de trabajo".

La representación del Senado invoca la indicada singular posición de la Administración Parlamentaria para justificar la actuación combatida por el Sr. Clemente y la relaciona, por un lado, con lo resuelto en casos precedentes y, por el otro, con los indicios o apariencias de fraude de ley que vislumbra en la solicitud del recurrente más que en el abuso de derecho al que también aludía la Mesa de la Diputación Permanente del Senado, esto último por entender que el momento en que aquél presenta la solicitud de vuelta a la dedicación previa y los términos en que está formulada apuntan al propósito de beneficiarse del régimen de trabajo propio de los períodos en que no hay sesiones y de los que siguen a la disolución de las Cortes Generales.

El examen de los precedentes, sin embargo, no va en la dirección que apunta la contestación a la demanda sino en el contrario. La pauta que se desprende de las certificaciones aportadas en el período de prueba muestra que las solicitudes de reincorporación a la jornada habitual, o no reducida, han sido atendidas por las Cámaras dándoles efectos en la misma fecha pedida por el interesado. Y eso tanto a lo largo de la legislatura como en períodos próximos o posteriores a la disolución de las Cortes Generales, o con fecha de 30 de junio o de 1 de julio, es decir al dar comienzo los meses sin sesiones ordinarias.

Es verdad que hay cuatro excepciones. Una es la de don Carlos María, perteneciente al personal laboral del Senado, quien pidió la vuelta a la jornada completa el 21 de junio de 1996 y se le concedió con efectos de 16 de septiembre siguiente. Disconforme con ello, recurrió y obtuvo de la Jurisdicción laboral Sentencia firme favorable a sus pretensiones, como se ha demostrado con la aportación al proceso de las Sentencias del Juzgado de lo Social nº 25 de los de Madrid y de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, así como del Auto de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo inadmitiendo el recurso de casación para la unificación de doctrina contra la de aquélla.

Las restantes excepciones tienen lugar con la disolución de las Cortes Generales de la Séptima Legislatura y se producen en el Senado. En los tres casos, uno de ellos el del Sr. Clemente, se retrasa al 1 de abril de 2004 la reincorporación. Sin embargo, como acabamos de decir, además de la constante pauta de dar efectos a la solicitud de los interesados en el momento en que lo piden durante la legislatura, hay dos casos en el Congreso de los Diputados (uno en 2004, si bien se concedió la reincorporación por necesidades de servicio de la Junta Electoral Central) en que se siguió esa misma solución estando disueltas las Cámaras. Y en el Senado se hizo lo mismo en tres ocasiones en 2000. Por otra parte, en un caso el Congreso acordó la reincorporación pedida para el 1 de julio de 2001 y el Senado concedió dos el 1 de julio de 2003 y una más el 30 de junio de 2003.

Otro de los fundamentos de la posición de la Administración Parlamentaria del Senado es el que descansa en las repercusiones que sobre la actividad de la Cámara trae consigo el fin del período de sesiones y su inmediata disolución. El argumento de la resolución recurrida y de la contestación a la demanda es que, conociendo el demandante que en las fechas inmediatas a su solicitud dicha actividad variaría hasta que se constituyeran las Cortes Generales de la Octava Legislatura, lo que pretendía realmente era aprovecharse de esa circunstancia. Razonamiento el anterior al que se encadena la conclusión de abuso de derecho y fraude de ley.

Sucede, sin embargo, que no se ha acreditado que el Sr. Clemente, Ujier adscrito a la atención de las sesiones plenarias del Senado, buscara con su solicitud una dedicación distinta a la de otros Ujieres con el mismo destino que él y que no tenían reducción de jornada mientras no había sesiones y tras la disolución parlamentaria y hasta la constitución de las nuevas Cámaras.

Así, pues, con independencia de lo que se dirá a continuación, es lo cierto que el recurrente lo único que pretendía es disfrutar del mismo trato que los demás funcionarios y empleados del Senado. Vista así la controversia y a falta de otros elementos de juicio, el abuso de derecho y el fraude de ley se disipan. Sobre todo cuando no se ha alegado que a partir del 1 de abril de 2004 el Sr. Clemente haya actuado de manera que permitiera corroborar esas apreciaciones de abuso o de fraude.

El artículo 37.2 del Estatuto de Personal de las Cortes Generales enuncia un derecho subjetivo cuyo ejercicio solamente depende de la constatación de un hecho --en el caso que examinamos, la guarda legal de un menor de seis años-- y de la voluntad del funcionario o trabajador. Por lo mismo, en tanto estamos hablando de un derecho, de igual manera que su disfrute queda a la decisión de su titular, del mismo modo habrá que estar a ella cuando quien haya obtenido la reducción de la jornada desee volver a su dedicación precedente aun antes de la desaparición de la causa objetiva que la justificó.

Ciertamente, la redacción del artículo 37.2 se modificó por Acuerdo de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado en reunión conjunta de 19 de enero de 2005 para incluir, entre otros extremos, esta previsión:

"En este caso, los Secretarios generales de cada Cámara decidirán sobre la solicitud atendiendo a las necesidades del servicio".

Y el vigente Estatuto de Personal de las Cortes Generales, aprobado por Acuerdo de 27 de marzo de 2006 por las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado en reunión conjunta, en su artículo 59.2 la ha conservado.

En el texto vigente el 10 de diciembre de 2003 no se hacía esa salvedad. No obstante, aun admitiendo que, a falta de previsión expresa, pudiera modularse el ejercicio de este derecho por exigirlo las necesidades del servicio, tales necesidades deberían ser justificadas en términos concretos y tener la entidad suficiente para oponerse a un derecho reconocido a funcionarios y contratados laborales que guarda relación con la protección de la familia que es el primero de los principios rectores de la política social y económica que reconoce la Constitución.

En este caso, no hay justificación ya que no puede tenerse por tal la del cambio de ritmo de la actividad parlamentaria por las razones expuestas en el fundamento sexto. Y, fuera de esa consideración, ninguna referencia se hace a disfunciones derivadas de la vuelta del Sr. Clemente a la jornada que desempeñaba antes de la reducción ni en qué perjudica a la especial posición que corresponde al Senado. Por tanto, las resoluciones impugnadas han infringido el artículo 37.2 citado.

Las consideraciones hasta ahora expuestas son suficientes para la estimación del recurso contencioso- administrativo con la consiguiente anulación de las resoluciones impugnadas y el reconocimiento del derecho del Sr. Clemente a que le sea satisfecha la cantidad de 1.180,19 euros reclamada ya que no se ha discutido en la contestación a la demanda el cálculo de la misma.

Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, no se hace imposición de costas ya que no se aprecia temeridad en la actuación procesal de la Administración recurrida.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,