STS, 22 de Mayo de 2001
| Ponente | GONZALEZ RIVAS, JUAN JOSE |
| ECLI | ES:TS:2001:4264 |
| Número de Recurso | 7663/1997 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 22 de Mayo de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Mayo de dos mil uno.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 7663/97 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Rafael Gamarra Mejías, en nombre y representación de Ingeniería para el Municipio de Ibiza, S.A. contra Auto dictado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Baleares, con sede en Palma de Mallorca, de 10 de abril de 1997, confirmado por ulterior Auto de 1 de septiembre de 1997, desestimatorio de recurso de súplica, habiendo sido parte recurrida el Procurador de los Tribunales D. Antonio Angel Sánchez Jauregui Alcaide, en nombre y representación del Ayuntamiento de Ibiza.
Por Acuerdo del Pleno de 2 de agosto de 1996 y en desarrollo del mismo por Decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento de Ibiza de 14 de noviembre de 1996, visto el informe de los Servicios Económicos, se ordena el requerimiento de pago a la empresa IMISA de la cantidad de 26.612.000 pesetas, incluido el IVA, por el importe del valor residual de vehículos de titularidad municipal.
Por Auto dictado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Baleares de 10 de abril de 1997, se acuerda denegar la suspensión de los actos administrativos impugnados, en concreto el Decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento de Ibiza de 14 de noviembre de 1996, que requirió a la entidad IMISA para el ingreso del valor residual de vehículos por el importe reseñado, al no acreditarse los daños y perjuicios de reparación imposible o difícil.
Interpuesto recurso de súplica por dicha parte, al no acreditarse que la suspensión del acto produjera daños al interés público, el Auto de 1 de septiembre de 1997 de la misma Sala, desestima el recurso de súplica interpuesto contra el Auto de 10 de abril de 1997.
Ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de Ingeniería para el Municipio de Ibiza, S.A. y se opone a la prosperabilidad del recurso la representación procesal del Ayuntamiento de Ibiza.
Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 16 de mayo de 2001.
El primero de los motivos de casación en que se basa la parte recurrente se fundamenta, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa, en la redacción por la Ley 10/92, en la vulneración del artículo 122 de la Ley Jurisdiccional, haciéndose referencia a los Autos del Tribunal Supremo de 7 de diciembre de 1994 y 21 de julio de 1995, así como la sentencia de este Tribunal de 18 de abril de 1994.
En el caso examinado, no se constata la vulneración de los invocados preceptos de la Ley de 1956, en relación con la suspensión de la ejecución de los actos administrativos impugnados, cuando se producen perjuicios de reparación imposible o difícil y la doctrina jurisprudencial a la que alude la parte recurrente en este primer motivo no es determinante de la estimación de la pretensión, puesto que en el Auto de 7 de diciembre de 1994 se está refiriendo a un acto de gestión tributaria que afecta a la Hacienda municipal y en el Auto de 18 de abril de 1994 también se contiene la misma doctrina, al haberse resuelto por la Sala de la Audiencia Nacional, la suspensión de la ejecución del acto impugnado, condicionada a la prestación del aval correspondiente, recogiendo ambos Autos la doctrina tradicional cuando estamos ante el contenido económico del acto administrativo recurrido.
En efecto, la doctrina de esta Sala contenida en el Auto del Pleno de 30 de septiembre de 1998, reconoce, por una parte, que en coherencia con el artículo 122 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la redacción de 1956 y de acuerdo con la exposición de motivos de la misma, ha de valorarse el perjuicio al interés público determinante de la suspensión, teniendo en cuenta la exigencia de gran intensidad que dicho perjuicio supone y reconociéndose una doctrina jurisprudencial que amparada en las previsiones contenidas en los artículos 22.1 del Texto articulado de la Ley de Bases 39/80, de 5 de julio, aprobado por Real Decreto Legislativo 2795/80 de 12 de diciembre; en los artículos 81 y concordantes del Reglamento de Procedimiento para reclamaciones económico-administrativas de 20 de agosto de 1981; en los artículos 14.4 de la Ley 39/88 de 29 de diciembre, reguladora de Haciendas Locales, en el Real Decreto 2244/79 de 7 de septiembre sobre recurso de reposición en materia de Hacienda pública, en el artículo 30 de la Ley 1/98 de Derechos y garantías del contribuyente y en los artículos 37 y 38 del reglamento de Régimen Sancionador Tributario de 11 de septiembre de 1998, conducen a la conclusión de reconocer la posibilidad de suspensión siempre que se preste aval, caución o fianza, pero ello teniendo en cuenta que se trata de un supuesto de contenido económico de naturaleza tributaria, lo que no sucede en la cuestión examinada, en donde no se trata de la exacción de un impuesto o tributo local.
La conclusión es que dicha doctrina jurisprudencial no tiene incidencia directa en la cuestión examinada, ni tampoco son de aplicación los criterios jurisprudenciales que se contienen en la invocada sentencia de 18 de abril de 1994, puesto que aquélla también se refería a una resolución del Tribunal Económico Administrativo Central relativo al Impuesto Municipal sobre Incremento de Valor de los Terrenos, razones determinantes de la desestimación del motivo.
El segundo de los motivos de casación, con fundamento en el artículo 95.1.4 de la LJCA, indica que la ejecución puede afectar a la capacidad productiva de la empresa y al nivel de empleo, cuando se trata, como en el caso examinado, de pérdidas en ejercicios fiscales de los años 1994 y 1995, aludiéndose, igualmente, al contenido y alcance de la disposición adicional 31 de la Ley de Presupuestos del Estado 29/86 de 23 de diciembre.
El invocado precepto autoriza al Ministerio de Economía y Hacienda para dispensar de la prestación de garantía cuando surja imposibilidad para hacer frente al pago de la deuda tributaria por inexistencia e insuficiencia de bienes o cuando la ejecución inmediata del acto pueda afectar a la capacidad productiva o al nivel de empleo de la actividad económica, asumiendo la Administración fiscal la obligación de suspender siempre que lo solicite el contribuyente y afiance el importe de la deuda tributaria.
Esta solución tiene como precedente el Real Decreto 2244/79 de 7 de septiembre, sobre recurso de reposición en materia de Hacienda pública y permite la actuación de los Delegados de Hacienda, en aplicación del artículo 52 del Reglamento General de Recaudación y del Director General de Recaudación, con fundamento en el artículo 53 del reglamento General de Recaudación, pero se inserta dentro del ámbito estrictamente tributario de recaudación, extremo que como sucede en el motivo anterior, no resulta acreditado que se produzca en la cuestión examinada.
La jurisprudencia de esta Sala (por todas, la sentencia de 21 de julio de 1997) exige, ante todo, que la ejecución del acto administrativo cuya suspensión se solicita, cause daños o perjuicios de reparación imposible o difícil, expresión que dada la relación con la tutela cautelar y el derecho fundamental a la obtención de la tutela judicial efectiva, debe entenderse en el sentido de daños o perjuicios, impeditivos y gravemente obstaculizadores del disfrute del derecho fundamental, e incluso del efecto útil de una hipotética sentencia estimatoria de la pretensión de la parte actora, de forma que esa tutela provisionalísima trata de velar la posición de la parte que aparentemente litiga con razón y preservar el derecho a la tutela judicial efectiva al final del proceso, en coherencia con reiterada jurisprudencia (por todo, el Auto de este Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 1990 y las sentencias del Tribunal Constitucional 14/92, 238/92 y 148/93), pero tiene su incidencia directa en el ámbito económico fiscal, sin que, en la cuestión examinada, se haya producido acreditamiento del daño de la parte actora, puesto que la suspensión del acto o disposición se concede por la Sala de instancia como una facultad prevenida en el artículo 122.1 y siempre que esa ejecución origine daños o perjuicios de reparación imposible o difícil que ha de acreditarse suficientemente en el momento de la valoración por parte del Tribunal, según ya establecía el artículo 101 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y recoge hoy el artículo 94 de la Ley 30/92 y el Auto de este Tribunal de 24 de enero de 1995.
La ausencia de tales circunstancias son determinantes de la desestimación del motivo alegado, a diferencia de los Autos relativos a liquidaciones tributarias basadas en que el legislador, tanto en el ámbito local como estatal, considera suficiente para la protección de dicho interés público que el importe queda suficientemente garantizado, en desarrollo del invocado artículo 22 del Real Decreto Legislativo 2795/80, el artículo 81 del Real Decreto 1999/81 y en el ámbito local, el artículo 192 del Real Decreto Legislativo 781/86.
El motivo tercero alude a la infracción del artículo 123.2 de la LJCA, al considerar que no existe una presunción legal en favor de la Administración, en relación con la sustantividad y validez del acto administrativo.
A este respecto, es doctrina y principio general del Derecho Administrativo el mantenimiento, en principio, de la validez y presunción de legalidad de los actos administrativos y por el recurrente se subraya la consolidada doctrina jurisprudencial que llama la atención sobre la vigencia del artículo 122 y relega su aplicación a los casos en que la apariencia de buen derecho es ostensible "prima facie" sin necesidad de un análisis de fondo, lo que se considera impropio del momento procesal de la suspensión, puesto que es en el momento de la sentencia donde se determina si el acto administrativo es recurrible o no, puesto que no cabe realizar en este momento procesal juicios de valor y no cabe vulneración del derecho al fumus boni iuris, puesto que será en la sentencia en donde se valore la legalidad del acto impugnado (Autos de la Sala 3ª, Sección 3ª de 17 de marzo, 27 de abril y 20 de octubre de 1995; de 12 de febrero y 14 de mayo de 1992, 13 de julio y 9 de diciembre de 1993, 25 de febrero y 10 de mayo de 1994, 23 de enero de 1995, todos ellos de la Sección 5ª; de 4 de julio de 1996 de esta Sección y sentencias de 22 de noviembre de 1994 de la Sección 3ª, 16 de noviembre de 1994 de la Sección 5ª y 11 de junio y 9 de julio de 1996 de la Sección Quinta).
En el caso examinado, la aplicación de la teoría del fumus boni iuris, aun negando que la jurisprudencia actual le atribuya la funcionalidad que la parte da por supuesto, en el momento en que nos encontramos se sitúa el Auto de no suspensión de la Sala de instancia y con los únicos elementos disponibles en este momento, la apariencia de buen derecho no obra en este caso en favor de la tesis de la parte recurrente, sino en el de la resolución recurrida, al considerarse inconsistentes las argumentaciones sobre las vulneraciones aducidas por la parte actora, sin que resulte prudente extenderse más en la justificación, en evitación de que los argumentos de la sentencia puedan interferir en la decisión de fondo, pendiente en este momento, por lo que también no resulta estimable el motivo.
Finalmente, invoca la parte recurrente, con fundamento en el artículo 95.1.4 de la LJCA, la vulneración de los artículos 57.2 y 58.1 de la Ley 30/92, y también se invoca la sentencia de 17 de julio de 1982.
La invocación de la vulneración de los artículos 57.2 y 58.1 de la Ley 30/92 no resulta justificada en la cuestión examinada, siendo en el primero de los preceptos donde se alude a la eficacia demorada del acto cuando lo exija su contenido o esté supeditada su notificación o publicación o aprobación posterior y en el artículo 58.1, reconociendo los requisitos de la notificación, que va enderezada a lograr que el contenido del acto llegue realmente a conocimiento de su natural destinatario, puesto que los defectos de toda notificación no afectan a la validez del acto, como ya reconoció la jurisprudencia de este Tribunal en sentencias de 8 de julio de 1983 y 19 de octubre de 1989 y la insuficiencia en la notificación queda subsanada con la interposición del recurso procedente, lo que se ha producido en este caso.
En todo caso, en la cuestión examinada, hay que tener en cuenta que existe una presunción de legalidad de la resolución administrativa recurrida y es el interés público el fundamento de dicha ejecutividad y causa denegatoria de la suspensión instada, al decidirse, una vez ponderados los intereses encontrados, para rechazar la suspensión cuando el interés público era prevalente, de acuerdo con reiterada doctrina jurisprudencial de este Tribunal (por todos, los Autos de 18 de octubre de 1990, 15 de abril de 1988, 15 de julio de 1988, 30 de enero de 1989, 10 de abril de 1989, 30 de octubre de 1990 y 27 de noviembre de 1990).
La referencia que se contiene a la sentencia de este Tribunal de 17 de julio de 1982, que después reiteró la posterior sentencia de 21 de julio de 1982 sobre el alcance y contenido de la eficacia de la actividad administrativa, en desarrollo del artículo 103 de la Constitución, reconociendo, por una parte, la actuación de los servicios públicos y su actividad prestacional y la pronta resolución de los procedimientos administrativos, ha sido posteriormente desarrollada y, en parte, modificada por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, al tratar de la ejecutividad del acto administrativo y la necesidad de que dicha ejecutividad se someta a la decisión de un Tribunal y éste, con la necesaria imparcialidad, resuelva sobre la suspensión (por todas, la STC 67/84 de 7 de junio) por lo que, en el caso examinado, no resulta acreditada la vulneración de la sentencia invocada de la Sala del Tribunal Supremo (antigua 5ª), ni tampoco los preceptos citados como infringidos de la Ley 30/92, en parte modificados por la Ley 4/99 y resulta no estimable el motivo.
La conclusión que se obtiene es que el principio constitucional de eficacia de la actuación administrativa, basado en el artículo 103 de la Constitución y la presunción de legalidad de dicho acto, determina, como consecuencia inmediata, la ejecutividad del mismo (artículo 122.1 de la LJCA), conjugando dicha normativa con el presupuesto de la tutela judicial efectiva (artículo 24.1 de la Constitución) que admite únicamente la suspensión cuando su ejecución origine daños o perjuicios de imposible o difícil reparación, ponderándose las razones de interés público concurrentes.
En los Autos impugnados el contenido económico del acto no puede reputarse originador de un perjuicio de difícil reparación y no se acredita la existencia posible de perjuicios derivados de la ejecución del acto administrativo, por lo que no son motivo en el recurso de casación otros criterios jurisprudenciales sobre el requisito de la previa firmeza de la resolución administrativa, las circunstancias concurrentes, el análisis de la evolución jurisprudencial, la irreparabilidad, la facultad de acordar la suspensión sin prestación de fianza, la inexistencia de presunción legal de daño al interés público, la suspensión condicionada a la caución o la suspensión cuando se imponen desembolsos económicos, que son otro conjunto de alegaciones genéricas e indeterminadas que se contienen en el recurso y que son elementos determinantes de la construcción de una doctrina general sobre la suspensión, que hoy se contiene en la regulación positiva, cuyos postulados básicos refieren los artículos 129 y siguientes de la Ley 29/98, no vigente en el momento en que se produjeron los hechos.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación nº 7663/97 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Rafael Gamarra Mejías, en nombre y representación de Ingeniería para el Municipio de Ibiza, S.A. contra Auto dictado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Baleares, con sede en Palma de Mallorca, de 10 de abril de 1997, confirmado por ulterior Auto de 1 de septiembre de 1997, desestimatorio de recurso de súplica, que procede confirmar, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.
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