INFORME nº 1482 de 2022 de Tribunal de Cuentas, 28-07-2022
| Fecha | 28 Julio 2022 |
| Emisor | Tribunal de Cuentas |
INFORME DE FISCALIZACIÓN INTEGRAL DE LA GERENCIA DE
INFORMÁTICA DE LA SEGURIDAD SOCIAL, EJERCICIOS 2018 Y 2019
Nº 1.482
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en los
artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, y a
tenor de lo dispuesto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley
7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado en su sesión de 28
de julio de 2022, el Informe de Fiscalización integral de la Gerencia de Informática de la Seguridad
Social, ejercicios 2018 y 2019, y ha acordado su elevación a las Cortes Generales, así como al
Gobierno de la Nación, según lo prevenido en el artículo 28 de la Ley de Funcionamiento.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 1
ÍNDICE
I.1. INICIATIVA DE LA FISCALIZACIÓN ....................................................................................... 11
I.2. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL ............................................................... 11
I.3. OBJETIVOS Y ALCANCE DE LA FISCALIZACIÓN ............................................................... 12
I.4. NATURALEZA, RÉGIMEN JURÍDICO Y RENDICIÓN DE CUENTAS ................................... 13
I.4.1. Naturaleza y régimen jurídico ..................................................................................... 13
I.4.2. Funciones y estructura ................................................................................................ 15
I.4.3. Rendición de cuentas ................................................................................................. 16
I.5. TRÁMITE DE ALEGACIONES ................................................................................................. 16
I.6. NORMATIVA APLICABLE ....................................................................................................... 17
II.1. CUESTIONES ORGANIZATIVAS DE CARÁCTER GENERAL .............................................. 18
II.2. ESTADOS FINANCIEROS ....................................................................................................... 21
II.2.1. Estado de liquidación del presupuesto ........................................................................ 22
II.2.2. Balance de situación ................................................................................................... 34
II.2.3. Inmovilizado ................................................................................................................ 37
II.2.4. Cuenta del resultado económico-patrimonial .............................................................. 51
II.3. CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA ..................................................................................... 53
II.3.1. Introducción ................................................................................................................ 53
II.3.2. Procedimiento de control interno ................................................................................ 54
II.3.3. Volumen de contratación ............................................................................................ 55
II.3.4. Contratación de servicios de carácter informático adjudicados por procedimiento
abierto ........................................................................................................................ 58
II.3.5. Contratación de suministros y servicios de carácter informático adjudicados por
procedimiento negociado .......................................................................................... 115
II.3.6. Contratación menor .................................................................................................. 117
II.4. PERSONAL ............................................................................................................................. 118
II.4.1. Retribuciones ............................................................................................................ 118
II.4.2. Dotación de la plantilla .............................................................................................. 121
II.4.3. Personal externo ....................................................................................................... 129
II.5. CUMPLIMIENTO DE LA LEGALIDAD EN MATERIA DE SEGURIDAD INFORMÁTICA ... 133
II.5.1. Esquema Nacional de Seguridad .............................................................................. 133
II.5.2. Protección de datos personales ................................................................................ 143
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II.5.3. Reglamento eIDAS ................................................................................................... 146
II.5.4. Factura Electrónica ................................................................................................... 147
II.5.5. Normas técnicas y metodológicas............................................................................. 148
II.6. CUMPLIMIENTO DE LAS PREVISIONES EN MATERIA DE IGUALDAD EFECTIVA DE
MUJERES Y HOMBRES, TRANSPARENCIA Y SOSTENIBILIDAD MEDIOAMBIENTAL . 148
II.6.1. Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y
hombres ................................................................................................................... 148
II.6.2. Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y
buen gobierno ........................................................................................................... 153
II.6.3. Sostenibilidad medioambiental ................................................................................. 156
III.1. RELATIVA A LAS CUESTIONES ORGANIZATIVAS DE CARÁCTER GENERAL ............. 160
III.2. RELATIVAS A LOS ESTADOS FINANCIEROS ................................................................... 160
III.3. RELATIVAS A LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA .................................................... 164
III.4. RELATIVAS A LA DOTACIÓN DE PERSONAL ................................................................... 173
III.5. RELATIVAS AL CUMPLIMIENTO DE LA LEGALIDAD EN MATERIA DE SEGURIDAD
INFORMÁTICA ........................................................................................................................ 174
III.6. RELATIVAS AL CUMPLIMIENTO DE LAS PREVISIONES EN MATERIA DE IGUALDAD
EFECTIVA DE MUJERES Y HOMBRES, TRANSPARENCIA Y SOSTENIBILIDAD
MEDIOAMBIENTAL ................................................................................................................ 175
IV.1. DIRIGIDAS AL MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES .. 176
IV.2. DIRIGIDAS A LA GERENCIA DE INFORMÁTICA DE LA SEGURIDAD SOCIAL .............. 176
ALEGACIONES FORMULADAS
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RELACIÓN DE ACRÓNIMOS Y ABREVIATURAS
AGE Administración General del Estado
APGCPSS Resolución de 1 de julio de 2011, de la Intervención General de la
Administración del Estado, por la que se aprueba la adaptación del Plan
General de Contabilidad Pública, a las entidades que integran el sistema de la
Seguridad Social
ANS Acuerdos de nivel de servicio
ATH Asistencia técnica por horas
BOE Boletín Oficial del Estado
CAPP Catálogo de Aplicaciones Informáticas
CCN Centro Criptológico Nacional
CDIGSS Centro de Desarrollo de la Intervención General de la Seguridad Social
CDINSS Centro de Desarrollo del Instituto Nacional de la Seguridad Social
CDISM Centro de Desarrollo del Instituto Social de la Marina
CDSJSS Centro de Desarrollo del Servicio Jurídico de la Seguridad Social
CDTGSS Centro de Desarrollo de la Tesorería General de la Seguridad Social
CID Centro de Infraestructuras y Desarrollo
CSI Centro de Seguridad de la Información
CSSISS Comité de Seguridad de los Sistemas de Información de la Seguridad Social
DA Disposición adicional
DF Disposición final
DG Desarrollo gestionado
DGOSS Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social
DNI Documento Nacional de Identidad
DOUE Diario Oficial de la Unión Europea
DPyS Dirección de Producción y Sistemas
DT Disposición Transitoria
EESSI Electronic Exchange of Social Security Information
ENAC Entidad Nacional de Acreditación
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ENS Esquema Nacional de Seguridad
FEDER Fondo Europeo de Desarrollo Regional
GA Gerencia Adjunta
GISS Gerencia de Informática de la Seguridad Social
HB Hora Baremada
IGAE Intervención General de la Administración del Estado
IGSS Intervención General de la Seguridad Social
IMSERSO Instituto de Mayores y Servicios Sociales
INAP Instituto Nacional de Administración Pública
INES Informe Nacional del Estado de Seguridad
INGESA Instituto Nacional de Gestión Sanitaria
INSS Instituto Nacional de la Seguridad Social
ISM Instituto Social de la Marina
IVA Impuesto sobre el valor añadido
transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento
Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014
LGP Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria
LOIEMH Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y
hombres
LTAIBG Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información
pública y buen gobierno
N.º Número
NRV Normas de Reconocimiento y Valoración
PCAP Pliego de cláusulas administrativas particulares
PO Programa Operativo
PPTP Pliego de prescripciones técnicas particulares
RAEE Residuos de aparatos eléctricos y electrónicos
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RDENS Real Decreto 3/2010, de 8 de enero, por el que se aprueba el Esquema
Nacional de Seguridad en el ámbito de la Administración Electrónica
RGLCAP Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el
Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas
RGPD Reglamento (UE) 2016/679, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de
abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta
al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos
RPT Relación de puestos de trabajo
SEPE Servicio Público de Empleo Estatal
SGAD Secretaría General de la Administración Digital
SIP Sistema de Información de Personal
SISS Sistemas de información de la Seguridad Social
SJSS Servicio Jurídico de la Administración de la Seguridad Social
TB Técnico Básico
TIC Tecnologías de la información y las comunicaciones
TMA Técnico Medio A
TMB Técnico Medio B
TMC Técnico Medio C
texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público
TSA Técnico Superior A
TSB Técnico Superior B
TSC Técnico Superior C
TSX Técnico Superior Experto
UDG Unidad de Desarrollo Gestionado
UPIs Unidades Provinciales de Informática
UT Unidad de Trabajo
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INTRODUCCIÓN
I.1. INICIATIVA DE LA FISCALIZACIÓN
El Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de las funciones asignadas por el artículo 2.a) de la Ley
Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, ha realizado, a iniciativa propia, la
Fiscalización integral de la Gerencia de Informática de la Seguridad Social, ejercicios 2018 y
2019 que fue inicialmente incluida en el Programa de Fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para
el año 2018. El Pleno del Tribunal de Cuentas, en sesión de 28 de noviembre de 2019 y en el
ejercicio de las competencias que le atribuye el artículo 3.b) de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de
funcionamiento del Tribunal de Cuentas, acordó el inicio de esta actuación, siendo posteriormente
modificado en su sesión de 30 de abril de 2020 con el objetivo de adaptar y actualizar su
denominación y sus ámbitos objetivo y temporal.
La presente fiscalización se ha realizado para dar cumplimiento a los objetivos específicos 1.2
“Fomentar buenas prácticas de organización, gestión y control de las Entidades Públicas”, 1.3
“Identificar y fiscalizar las principales áreas de riesgo, con especial hincapié en las prácticas que
puedan propiciar el fraude y la corrupción”, 1.4 “Incrementar las fiscalizaciones operativas” y 2.3
“Contribuir al fortalecimiento del control interno”, recogidos en el Plan Estratégico del Tribunal de
Cuentas 2018-2021, aprobado por su Pleno en sesión de 25 de abril de 2018.
I.2. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL
El ámbito subjetivo de la fiscalización está constituido por la Gerencia de Informática de la Seguridad
Social (GISS), servicio común del sistema de Seguridad Social responsable de la dirección, gestión,
administración y control de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) en dicho
sistema, con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus
fines, dependiente del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones a través de la
Secretaría de Estado de la Seguridad Social y Pensiones, con rango de subdirección general.
El ámbito objetivo de la fiscalización se refiere al conjunto de la gestión y control implantados por
este servicio común tendentes a garantizar el cumplimiento de las funciones encomendadas,
relacionadas con la precitada dirección, gestión y control de las TIC en el sistema de Seguridad
Social.
En concreto, han sido objeto de análisis los procedimientos de gestión, seguimiento y control interno
relacionados con el desarrollo y mantenimiento de las aplicaciones informáticas y de los elementos
relacionados con dichas tecnologías y sistemas de información, así como el mantenimiento y
gestión del inventario de estos activos, su reflejo contable en los estados financieros y el
cumplimiento de la normativa aplicable en materia de seguridad informática.
Asimismo, se ha analizado la estructura y gestión del personal funcionario y laboral con que se
encuentra dotada la GISS para el desarrollo de las competencias encomendadas, así como la
contratación administrativa celebrada por este servicio común (fundamentalmente aquella
relacionada con la contratación de servicios de desarrollo y mantenimiento de aplicaciones
informáticas) y los fondos recibidos para el cumplimiento de sus fines.
En relación con el ámbito temporal de la fiscalización, las actuaciones se han centrado,
principalmente, en las actividades desarrolladas por la GISS, dirigidas al cumplimiento de las
funciones asignadas a este servicio común, con repercusión económica en sus presupuestos de
gastos de los ejercicios 2018 y 2019. No obstante, en la fiscalización se ha analizado cuanta
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documentación, hechos y actuaciones, anteriores y posteriores a dichos ejercicios, se han
considerado oportunos para la consecución de los objetivos fijados para esta fiscalización.
I.3. OBJETIVOS Y ALCANCE DE LA FISCALIZACIÓN
De acuerdo con las Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno del Tribunal de Cuentas en sesión
de 25 de junio de 2020, se ha realizado una fiscalización integral, de conformidad con lo previsto en
la Norma Técnica 7.b) de las Normas de Fiscalización del Tribunal de Cuentas, aprobadas por su
Pleno en sesión de 23 de diciembre de 2013, con el fin de verificar el cumplimiento de las
disposiciones legales y reglamentarias a que está sometida la gestión económico-financiera de la
GISS, analizar sus estados financieros emitiendo una opinión sobre la fiabilidad de la información
que suministran los mismos en función de su adecuación a los principios, criterios y normas
contables que le resultan de aplicación, y examinar los procedimientos de gestión, seguimiento y
control implantados por este servicio común para el desarrollo de sus competencias y funciones,
verificando su sometimiento a los principios de buena gestión.
Los objetivos específicos de la fiscalización han sido los siguientes:
1. Analizar y evaluar los procedimientos de gestión, seguimiento y control implantados por la GISS
tendentes a garantizar el cumplimiento de las funciones asignadas a este servicio común, con el
fin de verificar su sometimiento a los principios de legalidad, eficacia, eficiencia y economía.
2. Analizar el proceso de subrogación de la GISS en los derechos y obligaciones derivados de las
relaciones jurídicas previamente asumidas por la Tesorería General de la Seguridad Social
(TGSS) para el desempeño de las funciones atribuidas a la GISS.
3. Verificar la gestión de personal, evaluando los sistemas y procedimientos de control interno
implantados al respecto, y analizar si su estructura garantiza el cumplimiento de las funciones
encomendadas a dicho servicio común.
4. Analizar y evaluar si sus estados financieros han sido elaborados de conformidad con lo previsto
en las normas presupuestarias y contables que les resultan de aplicación, reflejando fielmente
su situación económica, financiera y patrimonial.
5. Evaluar el mantenimiento, gestión y control de los inventarios de los activos que conforman el
inmovilizado intangible y material de la GISS, con especial referencia a aquellos relacionados
con las aplicaciones y equipos informáticos que conforman los sistemas de información del
sistema de Seguridad Social (SISS).
6. Analizar la contratación celebrada por este servicio común verificando, fundamentalmente, la
contratación referida al suministro de elementos informáticos y en especial la adecuada
ejecución, seguimiento y control de los contratos de servicios de desarrollo y mantenimiento de
aplicaciones informáticas.
7. Examinar los convenios de colaboración suscritos y las subvenciones y fondos recibidos por la
GISS para el desempeño de sus funciones.
8. Analizar las actuaciones desarrolladas por la GISS tendentes a garantizar la custodia y
administración de las bases de datos corporativas del sistema de Seguridad Social, así como
verificar el cumplimiento de la normativa aplicable en materia de seguridad de los sistemas de
información, realización y seguimiento de auditorías informáticas.
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9. Verificar si la aprobación, por parte de este servicio común, de las normas de carácter técnico y
metodológico garantiza la homogeneidad, compatibilidad, interrelación y transmisibilidad de
todos los SISS.
Asimismo, se han abordado las cuestiones relacionadas con las previsiones contenidas en la Ley
Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres y en la Ley
19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Por
último, en materia de sostenibilidad medioambiental se han analizado los procedimientos de retirada
y reciclaje de equipos, material y residuos informáticos, así como la eficiencia energética de los
inmuebles donde se ubican los servicios centrales de la GISS.
En la presente fiscalización se han aplicado las precitadas Normas de Fiscalización del Tribunal de
Cuentas, y para la consecución de los objetivos se han empleado los procedimientos y técnicas de
auditoría, generalmente aceptados, que se han considerado necesarios sobre las bases de datos,
aplicaciones informáticas, estados contables, inventarios de inmovilizado, expedientes de
contratación y documentos formalizados por la GISS en el desarrollo de sus funciones, dirigidos a
la obtención de evidencias adecuadas y suficientes.
Los procedimientos de fiscalización utilizados han incluido todas las comprobaciones sustantivas y
de cumplimiento que se han estimado necesarias para alcanzar los objetivos señalados. El Tribunal
de Cuentas ha realizado comprobaciones y verificaciones en la sede central de la GISS, mediante
la revisión de la documentación oportuna (estados contables, expedientes de contratación,
expedientes de personal, nóminas, bases de datos y aplicaciones informáticas, entre otros), así
como la realización de entrevistas a los responsables de las distintas áreas relacionadas con los
objetivos de la fiscalización.
Gran parte de los trabajos de fiscalización desarrollados se han basado en el análisis de datos y en
el cruce de información obrante en diferentes aplicaciones informáticas utilizadas por la GISS
(Sistema de Información de Personal -SIP-, Control de presencia, Catálogo de Aplicaciones
Vida Laboral) con el fin de obtener las evidencias necesarias para verificar el cumplimiento de los
objetivos fijados para esta fiscalización.
En el desarrollo de las actuaciones fiscalizadoras no se han producido limitaciones que hayan
impedido la consecución de los objetivos previstos, habiendo prestado adecuadamente su
colaboración los responsables del servicio común fiscalizado.
I.4. NATURALEZA, RÉGIMEN JURÍDICO Y RENDICIÓN DE CUENTAS
I.4.1. Naturaleza y régimen jurídico
La GISS fue creada mediante Orden de 8 de enero de 1980, del entonces Ministerio de Sanidad y
Seguridad Social, como servicio común del sistema de Seguridad Social carente de personalidad
jurídica con el fin de “dirigir, coordinar y controlar la creación, composición y actuación de los
servicios de informática y de proceso de datos de las distintas Entidades Gestoras y Servicios
Comunes de la Seguridad Social”.
El Real Decreto 1600/2004, de 2 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del
entonces Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales recogió en su Disposición adicional (DA)
segunda la adscripción de la GISS a la Secretaría de Estado de la Seguridad Social con la
naturaleza de servicio común sin personalidad jurídica y nivel orgánico de subdirección general,
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dependiendo funcionalmente de cada una de las entidades gestoras, de la Intervención General de
la Seguridad Social (IGSS) y de la TGSS, respecto a los programas y proyectos que afecten a su
competencia respectiva.
Este servicio común permaneció carente de personalidad jurídica –bien dentro de la estructura
orgánica de la TGSS, bien adscrito directamente a la Secretaría de Estado de la Seguridad Social-
hasta la aprobación de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para
el año 2017, mediante cuya Disposición final (DF) trigésima primera, apartado Dos, se añadió un
nuevo artículo 74.bis al Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social (TRLGSS), donde se establece que “La
Gerencia de Informática de la Seguridad Social es un servicio común para la gestión y
administración de las tecnologías de la información y las comunicaciones en el sistema de
Seguridad Social, con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar para el cumplimiento
de sus fines, dependiente del Ministerio de Empleo y Seguridad Social y adscrita a la Secretaría de
Estado de la Seguridad Social, con rango de subdirección general”
1
.
Desde el 29 de junio de 2017 (fecha de entrada en vigor de la precitada Ley 3/2017) la GISS tiene,
en consecuencia, naturaleza de servicio común de la Seguridad Social con personalidad jurídica
propia y capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines, con nivel orgánico de subdirección
general, adscrita al Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones a través de la Secretaría
de Estado de la Seguridad Social y Pensiones, prestando asistencia en materia de TIC y apoyo
informático a las entidades gestoras
2
y servicios comunes de la Seguridad Social, a la DGOSS y a
la IGSS.
Su régimen jurídico, en virtud de lo establecido para las entidades gestoras y servicios comunes de
la Seguridad Social en la DA decimotercera de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico
del Sector Público (LRJSP), está constituido por las previsiones contenidas en dicha Ley relativas
a los organismos autónomos, a excepción del régimen de personal, económico-financiero,
patrimonial, presupuestario y contable, de participación en la gestión así como la asistencia jurídica,
que se regirán por su legislación específica (TRLGSS y normativa de desarrollo), por la Ley 47/2003,
de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP), en las materias que sea de aplicación, y
supletoriamente por lo dispuesto en la precitada Ley 40/2015.
En particular, la GISS se encuentra sometida al régimen presupuestario, económico-financiero, de
contabilidad, intervención y de control financiero regulado en la LGP (artículos 2.1.b, 2.2.h y 3.1.a)
así como a la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (artículos 2.1 y 3.1.b).
1
Tras la reestructuración de los departamentos ministeriales efectuada mediante Real Decreto 2/2020, de 12 de enero
(modificado por Real Decreto 507/2021, de 10 de j ulio), las competencias en materia de Seguridad Social han sido
asumidas por el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones a través de la Secretaría de Estado de la
Seguridad Social y Pensiones. De acuerdo con lo dispuesto en el Real Decreto 497/2020, de 28 de abril, por el que se
desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, la GISS queda adscrita
a la Secretaría de Estado de la Seguridad Social y Pensiones y depende funcionalmente de la Dirección General de
Ordenación de la Seguridad Social (DGOSS), de cada Entidad Gestora de la Seguridad Social, de la IGSS, del Servicio
Jurídico de la Administración de la Seguridad Social (SJSS) y de la TGSS, respecto de los programas y proyectos que
afecten a su competencia respectiva.
2
Con respecto a las entidades gestoras del sistema de Seguridad Social, la GISS s olo presta esta asistencia al Instituto
Nacional de la Seguridad Social (INSS) y al Instituto Social de la Marina (ISM) quedando exceptuadas de la misma tanto
el Instituto de Mayores y Servicios Sociales (IMSERSO) como el Instituto Nacional de Gestión Sanitaria (INGESA).
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I.4.2. Funciones y estructura
Las funciones atribuidas a la GISS en el periodo temporal objeto de la presente fiscalización se
encontraban establecidas en la DA segunda punto 3 del Real Decreto 903/2018, de 20 de julio, por
el que se desarrollaba la estructura orgánica del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad
Social. Este precepto disponía lo siguiente: “Sin perjuicio del modelo de Gobernanza TIC
establecido por Real Decreto 806/2014, de 19 de septiembre, sobre organización e instrumentos
operativos de las tecnologías de la información y las comunicaciones en la Administración General
del Estado y sus Organismos Públicos, la Gerencia de Informática de la Seguridad Social tendrá
atribuidas las siguientes funciones en el ámbito de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social
en tanto que se aprueba un Real Decreto de estructura y competencias:
a) La elaboración y proposición a las Entidades Gestoras, Tesorería General de la Seguridad Social
e Intervención General de la Seguridad Social de los planes directivos de sistemas de tecnologías
de la información y de las telecomunicaciones, para su posterior presentación ante el Consejo
general de tecnologías de la información y las comunicaciones de la Seguridad Social.
b) La propuesta de creación, desarrollo y modificación de los sistemas de información.
c) La evaluación, auditoría e inventario de los sistemas de información vigentes y la propuesta de
modificaciones de estos, a fin de garantizar su perfecta coordinación en el esquema general de
actuación.
d) La aprobación de las normas de carácter técnico y metodológico que garanticen la
homogeneidad, compatibilidad, interrelación y transmisibilidad de todos los sistemas de
información, presentes y futuros, sin perjuicio de las competencias de la Subsecretaría al
respecto.
e) La creación, custodia y administración de las bases de datos corporativas del sistema, así como
los sistemas de seguridad y de confidencialidad.
f) El mantenimiento y actualización de los medios telemáticos utilizados para la transmisión de
información, así como los correspondientes sistemas informáticos.
g) El mantenimiento del inventario de recursos de la totalidad de los sistemas de información.
h) La formalización de contratos administrativos y privados necesarios para el cumplimiento de sus
fines, los expedientes de modificación de las relaciones de puestos de trabajo de carácter
informático y los planes de formación en tecnologías de la información y las comunicaciones.
i) Aquellas otras que le estén encomendadas o se le encomienden en el futuro.”
Asimismo, de acuerdo con lo preceptuado en el punto 2 de la precitada DA segunda, corresponde
a la GISS ejercer las competencias establecidas en el artículo 5 del Real Decreto 508/2000, de 14
de abril, por el que se estructura el sistema de información contable de la Seguridad Social y se
desarrolla, en el ámbito de la contabilidad de la Seguridad Social, el artículo 151 del texto refundido
de la LGP, a través del Centro Informático Contable de la Seguridad Social.
Esta DA ha sido reproducida, casi en su literalidad, en el Real Decreto 497/2020, de 28 de abril, por
el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y
Migraciones tras la reestructuración de los departamentos ministeriales efectuada mediante el Real
Decreto 2/2020, de 12 de enero, vigente en el momento de aprobación del presente Informe.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 16
Para la ejecución de estas funciones la GISS cuenta con la siguiente estructura organizativa:
• La Dirección de la GISS (con rango de subdirección general) a cuyo titular –Gerente de
Informática de la Seguridad Social- le corresponde su representación legal. En sus servicios
centrales se encuentran ubicados los Centros de Desarrollo de las distintas entidades y
como el resto de unidades necesarias para el desarrollo de sus funciones (Gerencia Adjunta,
Dirección de Recursos Humanos y Régimen Interior, Dirección de Producción y Sistemas, Centro
de Seguridad de la Información, Oficina de Unidades Provinciales y Relaciones, Centro de
Infraestructuras y Desarrollo y Oficina de Asistencia Ejecutiva y Comunicación).
• Las Unidades Provinciales de Informática (UPIs) que conforman su estructura periférica.
I.4.3. Rendición de cuentas
La GISS ha cumplido con sus obligaciones de rendición de cuentas y con el deber de colaboración
con el Tribunal de Cuentas durante el ámbito temporal objeto de esta fiscalización, de conformidad
con lo establecido en el artículo 137 de la LGP, así como en los artículos 7 de la Ley Orgánica
2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, y 30 y 34 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de
funcionamiento del Tribunal de Cuentas.
I.5. TRÁMITE DE ALEGACIONES
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, el Anteproyecto de Informe de esta Fiscalización fue
remitido, el 31 de mayo de 2022, a los actuales titulares del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social
y Migraciones, Secretaría de Estado de la Seguridad Social y Pensiones y Gerencia de Informática
de la Seguridad Social, para que alegasen y presentasen los documentos y justificantes que
consideraran convenientes. Con la misma finalidad, también se ha dado traslado del Anteproyecto
de Informe a los anteriores titulares de los precitados órganos, afectados por el ámbito temporal de
esta fiscalización. En consecuencia, el Anteproyecto de Informe ha sido remitido a un total de ocho
destinatarios.
Dentro del plazo establecido se han recibido las alegaciones formuladas por el actual Gerente de
Informática de la Seguridad Social, así como escrito del ex Gerente de Informática de la Seguridad
Social durante parte del periodo objeto de fiscalización manifestando su conformidad con las
alegaciones efectuadas por el actual Gerente de dicho servicio común, las cuales, en cumplimiento
de lo dispuesto en el artículo 44.4 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, se adjuntan al presente informe.
Fuera del plazo otorgado para la formulación de alegaciones se han recibido las alegaciones
formuladas por el Secretario de Estado de la Seguridad Social y Pensiones.
A la vista de las citadas alegaciones, se han efectuado las oportunas modificaciones en el texto del
Anteproyecto de Informe incorporando los cambios que se han considerado necesarios para razonar
el motivo por el que se no se han aceptado. En otros casos, cuando se ha considerado necesario
plantear algunas consideraciones respecto al contenido de dichas alegaciones, las mismas se
reflejan mediante notas a pie de página.
Asimismo, debe indicarse que no han sido objeto de tratamiento específico aquellas alegaciones
que constituyen meras explicaciones de los destinatarios en relación con el Anteproyecto de Informe
y que, por tanto, no implican oposición con el contenido del mismo. La falta de contestación a este
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tipo de alegaciones no debe entenderse, en consecuencia, como una aceptación tácita de su
contenido. Teniendo en cuenta lo anterior, el resultado definitivo de la fiscalización es el expresado
en el presente Informe.
I.6. NORMATIVA APLICABLE
La normativa de referencia relativa a las funciones y competencias asignadas a la GISS durante el
periodo temporal objeto de fiscalización ha estado constituida por las siguientes disposiciones:
1. Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal.
2. Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres.
3. Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los
derechos digitales.
4. Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
5. Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible.
6. Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno.
7. Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas.
9. Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al
ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE
y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.
10. Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018.
11. Real Decreto Legislativo 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento
General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, modificado parcialmente por
12. Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido
de la Ley de Contratos del Sector Público.
13. Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de
14. Real Decreto-ley 24/2018, de 21 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes en
materia de retribuciones en el ámbito del sector público.
15. Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de
desarrollo de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter
personal.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 18
16. Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 30/2007,
de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público.
17. Real Decreto 3/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Seguridad
en el ámbito de la Administración Electrónica, modificado posteriormente mediante Real
Decreto 951/2015, de 23 de octubre.
18. Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero, sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos.
19. Real Decreto 903/2018, de 20 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica
del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social.
20. Real Decreto 497/2020, de 28 de abril, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica
del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones.
21. Resolución de 1 de julio de 2011, de la Intervención General de la Administración del Estado,
por la que se aprueba la adaptación del Plan General de Contabilidad Pública, a las entidades
gestoras que integran el sistema de la Seguridad Social.
RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN
II.1. CUESTIONES ORGANIZATIVAS DE CARÁCTER GENERAL
El artículo 73 del TRLGSS dispone que “Corresponde al Gobierno, a propuesta del Ministerio de
Empleo y Seguridad Social, el establecimiento de servicios comunes, así como la reglamentación
de su estructura y competencias”.
Por su parte el apartado 5 de la DA segunda del Real Decreto 903/2018, de 20 de julio, por el que
se desarrolla la estructura orgánica del entonces Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad
Social (de aplicación en el periodo temporal objeto de fiscalización) disponía que “Conforme al
artículo 73 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, el Gobierno, a propuesta
del Ministro de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, aprobará un real decreto de estructura y
competencias de la Gerencia de Informática de la Seguridad Social en el plazo de seis meses desde
la fecha de entrada en vigor de este real decreto”, la cual se produjo, de acuerdo con su DF cuarta,
el mismo día de su publicación (21 de julio de 2018) en el Boletín Oficial del Estado (BOE).
Este Real Decreto 903/2018 ha sido derogado por el Real Decreto 497/2020, de 28 de abril, por el
que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y
Migraciones, cuya entrada en vigor se produjo el 2 de mayo de 2020, en cuya DF cuarta se vuelve
a manifestar que “(…), el Gobierno, a propuesta del Ministro de Inclusión, Seguridad Social y
Migraciones, aprobará un real decreto de estructura y competencias de la Gerencia de Informática
de la Seguridad Social en el plazo de seis meses desde la fecha de entrada en vigor de este Real
Decreto”.
En la actualidad, a pesar del tiempo transcurrido (más de tres años desde la finalización del plazo
establecido originariamente en la DA segunda del Real Decreto 903/2018) continúa sin aprobarse
el Real Decreto por el que ha de determinarse la estructura y competencias de la GISS,
incumpliéndose el mandato establecido en los dos Reales Decretos precitados, y sin que este
servicio común haya podido explicar las causas que han motivado esta situación.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 19
La estructura orgánica de primer nivel en la GISS, durante el periodo objeto de fiscalización, es la
recogida en el siguiente gráfico:
GRÁFICO N.º 1
ESTRUCTURA ORGÁNICA GISS
Elaboración: Tribunal de Cuentas.
Como se muestra en el gráfico anterior, el primer nivel organizativo de este servicio común, bajo la
dirección del Gerente, cuyo nivel orgánico actual es el de Subdirector General, se divide en dos
grandes áreas funcionales: la gestión y soporte del servicio y el desarrollo y atención a la gestión.
Las unidades encargadas de la gestión y soporte del servicio desarrollan las funciones de carácter
general encomendadas a la GISS, mientras que los centros de desarrollo y atención a la gestión
son los encargados de llevar a cabo el desarrollo y mantenimiento de los sistemas de información
que las entidades gestoras y servicios comunes del sistema de Seguridad Social requieren para el
cumplimiento de sus respectivos fines, prestando asistencia técnica y apoyo informático a dichas
entidades y servicios.
Desde la creación de la GISS, en el año 1980, los sistemas de información han evolucionado
extraordinariamente, pasando de ser una herramienta que facilitaba la gestión de la Administración,
a convertirse en un elemento estratégico fundamental para la evolución del sistema de Seguridad
Social, a través de los cuales se articulan todos los procedimientos de reconocimiento y gestión de
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 20
los derechos y obligaciones del Sistema y se canaliza la comunicación de la Administración de la
Seguridad Social con los ciudadanos y empresas.
Como podrá constatarse a lo largo del presente informe de fiscalización, para el ejercicio de las
funciones de gestión, administración, mantenimiento y control de las TIC en el sistema de Seguridad
Social la GISS dispone de una compleja estructura organizativa (a nivel central y periférica) con una
dotación anual en su presupuesto de gastos superior a 300 millones de euros, un volumen de
personal propio superior a 1.200 personas y una elevada actividad contractual (en el año 2019 este
servicio común gestionó 309 contratos con un importe de ejecución superior a 202 millones de
euros) que conlleva, a su vez, el seguimiento y control de los servicios prestados por más de 1.300
personas de empresas externas que desarrollan sus actividades en la GISS.
Estas competencias, amplias en sí mismas, se verán, presumiblemente, incrementadas una vez ya
presentada la Agenda “España Digital 2025” donde se recogen diferentes medidas agrupadas en
diez ejes estratégicos, mediante los cuales, en los próximos cinco años, se pretende impulsar el
proceso de transformación digital del país, de forma alineada con la estrategia digital de la Unión
Europea, mediante la colaboración público-privada y la participación de todos los agentes
económicos y sociales del país. En ella se prevé una inversión pública, en el periodo 2020/2022,
que se situaría en torno a los 20.000 millones de euros, de los cuales 15.000 millones de euros,
aproximadamente, corresponderán a los diferentes programas y nuevos instrumentos comunitarios
de financiación del Plan de Recuperación Next Generation EU, donde se establece que la
digitalización tiene que ser uno de los ejes principales para movilizar estos recursos.
España Digital 2025 centra sus objetivos en el impulso a la transformación digital del país como una
de las palancas fundamentales para relanzar el crecimiento económico, la reducción de la
desigualdad, el aumento de la productividad y el aprovechamiento de todas las oportunidades que
brindan las nuevas tecnologías, con respeto a los valores constitucionales y europeos, y la
protección de los derechos individuales y colectivos.
Entre los ejes estratégicos que se contemplan en esta Agenda Digital destaca, a los efectos de este
Informe, el objetivo 3 destinado a “Impulsar la digitalización de las Administraciones Públicas,
particularmente en ámbitos como el empleo, la justicia o las políticas sociales mediante la
actualización de las infraestructuras tecnológicas. En 2025, el 50 % de los servicios públicos estarán
disponibles a través de app móvil y se simplificará y personalizará la relación de la ciudadanía y las
empresas con las Administraciones”.
Asimismo, en dicha Agenda se contempla que, entre los ámbitos con mayor potencial de
transformación dentro de la AGE, existen diversas oportunidades como:
•Una Administración Pública basada en el dato seguro. Para ello se impulsará la evolución y mejora
de los servicios públicos digitales a prestar por parte de las Administraciones Públicas como son la
provisión de información, la orientación “Open Data”, el análisis de datos consolidados, o la
automatización de procesos, siempre con un especial foco en la protección de datos.
•Digitalización de las políticas de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, impulsando el análisis
y la evaluación de prestaciones, políticas y programas con impacto sobre los objetivos de inclusión
mediante la digitalización de los trámites, la innovación y la optimización de los procesos, así como
la integración y explotación avanzada de información a gran escala proveniente de fuentes y
organismos externos. Estos resultados serán el punto de partida para la revisión de indicadores, la
definición de objetivos y el diseño de estrategias, políticas y programas, a través de una toma de
decisión basada en datos, con la finalidad de reducir la pobreza y la desigualdad, favorecer la
migración legal y promover un crecimiento inclusivo.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 21
Estas mismas políticas se recogen en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, en
cuya Política 4 “Una Administración para el siglo XXI” se recogen proyectos de modernización de
las administraciones públicas, donde se incluyen líneas de actuación dirigidas a la digitalización de
la Administración y el refuerzo y despliegue de la ciberseguridad en los sistemas de información.
Estos nuevos retos, de acuerdo con las competencias reconocidas actualmente (entre ellas “la
elaboración y proposición a las Entidades Gestoras, Tesorería General de la Seguridad Social e
Intervención General de la Seguridad Social de los planes directivos de sistemas de tecnologías de
la información y de las telecomunicaciones (…)” y “La propuesta de creación, desarrollo y
modificación de los sistemas de información”), serán asumidos por la GISS como servicio común
competente para la gestión y administración de las TIC en el sistema de Seguridad Social,
provocando un incremento en su presupuesto de gastos, así como en sus funciones y, con ello, un
aumento del volumen de contratación de personal externo debido a la escasa plantilla (tanto
informática como de gestión) con que se encuentra dotada actualmente la GISS.
Por todo ello, atendiendo a la relevancia y transcendencia que, para el sistema de la Seguridad
Social, tienen las diversas funciones encomendadas a la GISS en la antes mencionada DF cuarta
del Real Decreto 497/2020, de 28 de abril, este Tribunal considera que el Ministerio de Inclusión,
Seguridad Social y Migraciones debería efectuar las actuaciones oportunas tendentes a agilizar la
tramitación y posterior aprobación, por parte del Gobierno, del Real Decreto de estructura y
competencias de la GISS, cuyo mandato se encuentra recogido en los precitados Reales Decretos,
con el fin de regular, con el rango normativo adecuado, entre otras cuestiones, las competencias y
funciones asignadas a este servicio común, así como su distribución entre las distintas unidades y
el nivel orgánico de estas. Igualmente, en este contexto, debería evaluarse la posibilidad de elevar
el rango orgánico de la GISS al de Dirección General, de acuerdo con el artículo 58.3 de la LRJSP.
II.2. ESTADOS FINANCIEROS
El artículo 125.3 de la LGP dispone que la Intervención General de la Administración del Estado
(IGAE) ejercerá las funciones directivas y gestoras de la contabilidad pública en el ámbito de las
entidades que integran el sistema de la Seguridad Social a través de la IGSS, entre las que se
encuentra, tal y como recoge su letra b), la de elaborar la adaptación del Plan General de
Contabilidad Pública a las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social y someterlo
para su aprobación a la IGAE.
En base a las competencias anteriores, mediante Resolución de 1 de julio de 2011
3
, de la IGAE, se
aprobó la adaptación del Plan General de Contabilidad Pública (aprobado por Orden
EHA/1037/2010, de 13 de abril), a las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social
(APGCPSS), constituyendo el marco normativo básico por el que se regulan las obligaciones de
información y gestión contable relativas a las actividades financieras desarrolladas por la GISS.
Asimismo, en los ejercicios objeto de fiscalización, resultan de aplicación las Ordenes
TMS/1182/2018, de 13 de noviembre y TMS/1114/2019, de 12 de noviembre, por las que se regulan
las operaciones de cierre de los ejercicios 2018 y 2019, respectivamente, para las entidades que
integran el sistema de la Seguridad Social, así como las Resoluciones de 18 de diciembre de 2018
y de 22 de noviembre de 2019, de la IGSS, por las que se dictan instrucciones de cierre contable
de los ejercicios 2018 y 2019, para las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social.
3
Esta Resolución ha sido modificada con posterioridad mediante diferentes Resoluciones de la IGAE de 9 de mayo de
2012, 5 de julio de 2016, 9 de febrero de 2017 y 13 de abril de 2020.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 22
De conformidad con la APGCPSS las cuentas anuales comprenden el balance, la cuenta del
resultado económico-patrimonial, el estado de cambios en el patrimonio neto, el estado de
liquidación del presupuesto, el estado de flujos de efectivo y la memoria, los cuales forman una
unidad, debiendo mostrar la imagen fiel del patrimonio, de la situación financiera, del resultado
económico-patrimonial y de la ejecución del presupuesto de la entidad.
En esta fiscalización han sido objeto de análisis todos los estados financieros que conforman las
cuentas anuales de los ejercicios fiscalizados (2018 y 2019), si bien, en los siguientes epígrafes de
este Informe se hace referencia, exclusivamente, al estado de liquidación del presupuesto, al
balance y a la cuenta del resultado económico-patrimonial debido a su representatividad y a las
incidencias observadas en su análisis.
II.2.1. Estado de liquidación del presupuesto
II.2.1.1. EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA
El presupuesto de gastos de la GISS, hasta el ejercicio 2017, se integró en el de la TGSS, en el
grupo de programas 44 “Sistema Integrado de Informática de la Seguridad Social”. Como
consecuencia de lo dispuesto en la precitada Ley 3/2017 -la GISS adquiere naturaleza de servicio
común de la Seguridad Social con personalidad jurídica propia y capacidad de obrar para el
cumplimiento de sus fines- y en virtud de la Orden ESS/685/2017, de 20 de julio, por la que se
modifica el artículo 2.1 de la Orden ESS/150/2013, de 28 de enero, por la que se dictan las normas
para la elaboración de los presupuestos de la Seguridad Social, la GISS se encuentra dotada, a
partir del ejercicio 2018, de un presupuesto de gastos propio y diferenciado dentro del sistema de
Seguridad Social.
Dentro de los presupuestos de la Seguridad Social, el presupuesto de la GISS presenta la siguiente
clasificación por programas, a través de la cual se reflejan la finalidad y objetivos a conseguir con
los créditos presupuestarios asignados a este servicio común:
• Programa 4481 “Infraestructura informática de la Seguridad Social” donde se encuadran,
principalmente, aquellos créditos destinados al soporte y explotación centralizada de las bases
de datos del sistema de Seguridad Social y al soporte, gestión y mantenimiento de las redes y
sistemas de comunicación.
• Programa 4482 “Desarrollo de aplicaciones de la Seguridad Social” donde se recogen, entre
otros, los créditos destinados al desarrollo, implantación, mantenimiento y soporte técnico de
infraestructuras y aplicaciones informáticas para las entidades gestoras y servicios comunes de
la Seguridad Social.
• Programa 4483 “Centro Informático Contable” cuyo objetivo principal es facilitar el soporte
técnico informático necesario para elaborar la contabilidad de las entidades gestoras y servicios
comunes de la Seguridad Social.
• Programa 4484 “Seguridad e innovación” cuyos objetivos principales son la normalización de
sistemas y arquitecturas tecnológicas y la definición y gestión de la seguridad y auditoría de los
sistemas informáticos.
• Programa 4485 “Gestión y administración de los recursos informáticos periféricos de la
Seguridad Social”. En este programa se recogen los medios y actuaciones necesarias para la
gestión y administración de los recursos informáticos efectuadas a través de las UPIs.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 23
• Programa 4486 “Apoyo y gestión de recursos” donde se engloban las actividades de apoyo
administrativo a la gestión encomendada a la GISS (gestión de recursos humanos y materiales;
mantenimiento de instalaciones; contratación administrativa y elaboración y seguimiento del
presupuesto de gastos, entre otras).
En el siguiente cuadro se recoge la ejecución del presupuesto de gastos de la GISS, en los ejercicios
2018 y 2019, a nivel de programa presupuestario:
CUADRO N.º 1
EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO
POR PROGRAMAS PRESUPUESTARIOS
Ejercicios 2018/2019
(En euros)
Programa
Créditos iniciales
Modificaciones de
crédito
Créditos definitivos
Obligaciones
reconocidas
% Obligaciones
reconocidas
% Ejecución
2018
2019
2018
2019
2018
2019
2018
2019
2018
2019
2018
2019
4481
144.954.800,00
144.954.800,00
300.000,00
56.915,82
145.254.800,00
145.011.715,82
119.454.347,07
121.609.619,11
47,18
47,41
82,24
83,86
4482
91.494.240,00
91.494.240,00
700.000,00
78.447.327,21
92.194.240,00
169.941.567,21
78.087.102,89
78.775.853,93
30,84
30,71
84,70
46,35
4483
978.700,00
978.700,00
0,00
0,00
978.700,00
978.700,00
791.178,83
888.120,11
0,31
0,34
80,84
90,74
4484
4.041.120,00
4.041.120,00
0,00
0,00
4.041.120,00
4.041.120,00
6.894.564,90
7.241.456,20
2,72
2,82
170,61
179,19
4485
30.053.270,00
30.053.270,00
0,00
0,00
30.053.270,00
30.053.270,00
30.590.879,52
31.774.710,65
12,08
12,39
101,79
105,73
4486
29.992.960,00
29.992.960,00
54.030,81
24.485.653,72
30.046.990,81
54.478.613,72
17.401.931,12
16.230.063,20
6,87
6,33
57,92
29,79
Total
301.515.090,00
301.515.090,00
1.054.030,81
102.989.896,75
302.569.120,81
404.504.986,75
253.220.004,33
256.519.823,20
100,00
100,00
83,69
63,42
Fuente: Liquidación presupuesto de gastos GISS. Ejercicios 2018 y 2019.
Como se recoge en el cuadro anterior, el principal volumen de gasto se concentra en los programas
presupuestarios 4481 (Infraestructura informática de la Seguridad Social) y 4482 (Desarrollo de
aplicaciones de la Seguridad Social) cuyas obligaciones reconocidas superan, en ambos ejercicios,
el 78 % del total de obligaciones (principalmente imputadas a su capítulo 2 “Gastos corrientes en
bienes y servicios” como se refleja en el cuadro n.º 2 siguiente).
En el programa 4481 se recogen las inversiones en inmovilizado inmaterial y equipos informáticos
de las entidades de las que depende funcionalmente la GISS y en el 4482 se imputan los gastos
derivados del desarrollo, implantación, mantenimiento y soporte técnico de las aplicaciones
informáticas utilizadas por estas entidades, todo ello de conformidad con lo establecido en el
apartado 4 de la DA segunda del Real Decreto 903/2018, de 20 de julio (actualmente derogado por
el Real Decreto 497/2020, de 28 de abril, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del
Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones) que establecía que “En el presupuesto de
gastos de la Gerencia de Informática, (…) se imputarán todas las adquisiciones informáticas
correspondientes a los órganos, Entidades Gestoras y Servicios Comunes de los que depende
funcionalmente”.
Como también se refleja en el cuadro n.º 1 anterior el grado de ejecución presupuestaria en ambos
ejercicios (83,69 % y 63,42 %, respectivamente) es por lo general bajo, como se analiza
posteriormente. En sentido contrario, el grado de ejecución del programa 4484 “Seguridad e
innovación” (170,61 % y 179,19 %, respectivamente) pone de manifiesto una planificación
inadecuada de las necesidades presupuestarias destinadas a cumplir los objetivos fijados en este
programa, entre los cuales destaca la gestión de la seguridad y auditoría de los sistemas de
información.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 24
En el siguiente cuadro se recoge la ejecución del presupuesto de gastos de la GISS, en los ejercicios
objeto de fiscalización, a nivel de capítulo presupuestario:
CUADRO N.º 2
EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO
POR CAPÍTULOS PRESUPUESTARIOS
Ejercicios 2018/2019
(En euros)
Capítulo
Créditos iniciales
Modificaciones de
crédito
Créditos definitivos
Obligaciones
reconocidas
%
Ejecución
Pagos realizados
2018
2019
2018
2019
2018
2019
2018
2019
2018
2019
2018
2019
1. Personal
60.783.750,00
60.783.750,00
54.030,81
93.600,00
60.837.780,81
60.877.350,00
55.251.700,57
56.925.818,83
90,82
93,51
55.247.200,57
56.925.818,83
2. Gastos corrientes en
bienes y servicios
185.104.260,00
185.104.260,00
700.000,00
102.896.296,75
185.804.260,00
288.000.556,75
162.917.281,97
174.118.166,75
87,68
60,46
153.547.868,59
172.939.913,86
6. Inversiones reales
55.260.000,00
55.260.000,00
300.000,00
0,00
55.560.000,00
55.260.000,00
34.861.457,33
25.306.650,02
62,75
45,80
32.531.669,43
23.692.589,07
8. Activos financieros
367.080,00
367.080,00
0,00
0,00
367.080,00
367.080,00
189.564,46
169.187,60
51,64
46,09
189.564,46
169.187,60
Total
301.515.090,00
301.515.090,00
1.054.030,81
102.989.896,75
302.569.120,81
404.504.986,75
253.220.004,33
256.519.823,20
83,69
63,42
241.516.303,05
253.727.509,36
Fuente: Liquidación presupuesto de gastos GISS. Ejercicios 2018 y 2019.
En ambos ejercicios la GISS ha dispuesto de unos créditos iniciales por importe de 301.515.090
euros, lo que supuso un incremento del 12,01 % (32.323.380 euros) con respecto al presupuesto
aprobado en el ejercicio 2017. Estos incrementos se produjeron principalmente en los capítulos 2
“Gastos corrientes en bienes y servicios” (aplicación presupuestaria 22782 “Trabajos realizados por
otras empresas y profesionales. Servicios de carácter informático”) y 6 “Inversiones Reales”
(concepto presupuestario 629 “Inmovilizado inmaterial” y subconcepto presupuestario 6221
“Construcciones”).
En el ejercicio 2019 fueron prorrogados, de forma automática, los presupuestos del ejercicio anterior
al no aprobarse la Ley de Presupuestos Generales del Estado. En dicho ejercicio los créditos
definitivos, finalmente, se elevaron a un total de 404.504.986,75 euros debido a las diferentes
modificaciones presupuestarias que se produjeron como consecuencia de la generación de créditos
derivados, principalmente, de ingresos procedentes del Fondo Europeo de Desarrollo Regional
(Fondos FEDER), como se expone en el subepígrafe siguiente.
El mayor volumen de gasto se presenta en el capítulo 2 donde las obligaciones reconocidas
suponen un 64,34 % y un 67,88 % sobre el total de obligaciones reconocidas en los ejercicios 2018
y 2019, respectivamente, destacando el volumen de gasto imputado en la aplicación presupuestaria
22782 “Trabajos realizados por otras empresas y profesionales. Servicios de carácter informático”,
en la que, a su vez, las obligaciones reconocidas ascendieron a 90.041.375,02 euros (35,56 % del
gasto total reconocido) y 95.147.579,73 euros (37,09 %), en los ejercicios 2018 y 2019,
respectivamente. Su análisis detallado se efectúa en el subapartado II.3 de este Informe relativo a
la contratación administrativa celebrada por la GISS.
El grado de ejecución presupuestaria es bajo en todos los capítulos en ambos ejercicios, pero
mucho más acentuado en el ejercicio 2019, donde se sitúa en un 63,42 %, alcanzando tan solo un
45,80 % y un 60,46 % en sus capítulos 6 “Inversiones reales” y 2 “Gastos corrientes en bienes y
servicios”, respectivamente. Asimismo, en ambos ejercicios las obligaciones reconocidas son
inferiores a los créditos iniciales aprobados, a pesar del elevado porcentaje (55,58 %) que
representan las modificaciones presupuestarias efectuadas en el capítulo 2 del presupuesto de
gastos del ejercicio 2019.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 25
Este bajo grado de ejecución muestra una deficiente planificación presupuestaria, así como un
incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 69 de la LGP (“Los sujetos que integran el sector
público estatal adecuarán su gestión económico-presupuestaria al cumplimiento de la eficacia en la
consecución de los objetivos fijados y de la eficiencia en la asignación y utilización de los recursos
públicos, en un marco de objetividad y transparencia en su actividad administrativa”) y con ello de
los principios de buena gestión financiera (eficacia y eficiencia) que deben presidir la administración
de los recursos públicos.
Este grado de ejecución, como se refleja en el cuadro anterior, ha sufrido un importante descenso
en el ejercicio 2019 (63,42 %) con respecto al ejercicio precedente (83,69 %), si bien es necesario
manifestar que en 2019 el importe de las modificaciones presupuestarias (generaciones de crédito)
es muy elevado, incrementando el presupuesto inicial en un 34,16 % debido, casi en su totalidad, a
la asignación de los mencionados fondos procedentes de la Unión Europea (Fondos FEDER).
Por su parte, el grado de realización de pagos es adecuado en ambos ejercicios (95,38 % y 98,91 %,
respectivamente).
Por último, el periodo medio de pago de la GISS a sus acreedores (capítulos 2 y 6 del presupuesto
de gastos) en ambos ejercicios, es inferior a 30 días, dando cumplimiento de esta forma al plazo
establecido en el artículo 4 de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas
de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales y en el artículo 198.4 de la LCSP.
II.2.1.2. MODIFICACIONES PRESUPUESTARIAS
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 53 de la LGP las generaciones de crédito son
modificaciones que incrementan los créditos como consecuencia de la realización de determinados
ingresos no previstos, o superiores, a los contemplados en el presupuesto inicial.
Las modificaciones presupuestarias efectuadas en los ejercicios 2018 y 2019 tuvieron su origen,
fundamentalmente, en la generación de créditos derivados de los ingresos procedentes de los
Fondos FEDER de la Unión Europea y, en menor medida, de las subvenciones concedidas por el
Instituto Nacional de Administración Pública (INAP).
En este subepígrafe se analizan la tramitación, aplicación y justificación de estos fondos y
subvenciones recibidas por la GISS para el desempeño de sus funciones.
II.2.1.2.a) Ejercicio 2018
En 2018, como se refleja en el cuadro n.º 2, las modificaciones de crédito ascendieron a un importe
de 1.054.030,81 euros, tramitadas mediante los dos expedientes de generación de crédito que se
recogen en el siguiente cuadro:
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 26
CUADRO N.º 3
EXPEDIENTES DE GENERACIÓN DE CRÉDITO
EJERCICIO 2018
(En euros)
Expediente
Origen de los fondos
Aplicación presupuestaria
Importe
1/2018
Comisión Europea
4482.22782
1.000.000,00
2/2018
Subvención INAP
4486.1620
54.030,81
Total
1.054.030,81
Fuente: GISS.
Las incidencias observadas en la tramitación y justificación de estos expedientes de generación de
crédito son las siguientes:
1.- El expediente 1/2018, por importe de 1.000.000 de euros, tuvo su origen en el ingreso (en
concepto de anticipo de la financiación) efectuado el 1 de marzo de 2018 por la Comisión Europea,
derivado de la participación de la GISS en el desarrollo del proyecto EESSI (Electronic Exchange of
Social Security Information –Intercambio Electrónico de Información sobre Seguridad Social-), cuyo
objetivo es la implantación de un sistema de información que conectará a las administraciones
competentes, en materia de Seguridad Social, de los 28 países de la Unión Europea (actualmente
27 tras la salida del Reino Unido) y de los 4 países del Espacio Económico Europeo, permitiendo la
realización de los trámites entre administraciones derivados de la aplicación de los correspondientes
Reglamentos relativos a la coordinación de la Seguridad Social por medios telemáticos.
Este proyecto se encuentra financiado por la Comisión Europea de acuerdo con lo establecido en
el Reglamento (CE) N.º 883/2004, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004,
sobre la coordinación de los sistemas de Seguridad Social.
La GISS es el organismo participante por parte del estado español, suscribiendo con la Comisión
Europea, el 9 de febrero de 2018, un acuerdo de financiación para la instalación y puesta en
funcionamiento del proyecto, en virtud del cual, su coste ascendería a 2.666.667 euros, abonando
la Comisión Europea el 75 % del mismo (con un límite máximo de 2.000.000 de euros).
El organismo autorizado por la Comisión Europea para la suscripción de los correspondientes
acuerdos y la gestión de estos fondos fue la Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes (Innovation
and Networks Executive Agency –INEA
4
-) a través del Programa “Mecanismo Conectar Europa”,
instrumento de financiación de la Unión Europea para promover el crecimiento, el empleo y la
competitividad a través de inversiones en infraestructuras específicas a nivel europeo.
La GISS es el organismo español responsable de desplegar y mantener la infraestructura TIC
necesaria para la implantación del proyecto EESSI en España con el fin de dar servicio y permitir
los intercambios electrónicos internacionales a todas las instituciones nacionales, tanto del ámbito
de la Secretaría de Estado de Seguridad Social y Pensiones (DGOSS, INSS, ISM y TGSS) como
otras entidades externas con competencias en el ámbito de protección social.
De conformidad con el acuerdo suscrito los estados miembros disponían de dos años para
implementar el proyecto EESSI a escala nacional y conectar sus organismos de Seguridad Social
al sistema de intercambio electrónico transfronterizo. Inicialmente, se contempló la finalización del
4
INEA cesó sus actividades el 31 de ma rzo de 2021, siendo sustituida el 1 de abril de 2021 por la Agencia Ejecutiva
Europea en los ámbitos de la Salud y Digital.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 27
proyecto en el mes de julio de 2019, si bien finalmente dicho plazo de ejecución se amplió hasta el
31 de diciembre de 2019, debido a la novación del acuerdo solicitada por la GISS, ampliándose su
plazo de justificación hasta el ejercicio 2020.
El 29 de junio de 2019 la GISS puso en producción la infraestructura técnica del proyecto. Finalizado
el mismo, dentro del plazo estipulado en la prórroga del acuerdo (31 de diciembre de 2019), la GISS
solicitó (el 28 de febrero de 2020) a INEA el pago del importe pendiente de abonar, aportando la
documentación justificativa de los gastos devengados, entre la cual se encontraba la memoria
técnica final del proyecto y el informe financiero de los costes incurridos en el desarrollo del proyecto
durante el periodo de la acción subvencionada (de 1 de julio de 2017 a 31 de diciembre de 2019).
Este informe financiero fue auditado por la IGSS con anterioridad a su remisión a la Comisión
Europea. Inicialmente la GISS presentó gastos por un total de 2.153.407,95 euros, sin embargo, de
acuerdo con el informe de auditoría emitido por la IGSS y tras la evaluación de las cuentas por la
INEA, fueron excluidos unos costes considerados improcedentes por un importe de 88.888,19
euros, elevándose a 2.064.519,76 euros los gastos finalmente justificados y aprobados por la
Comisión Europea.
La liquidación de este proyecto se efectuó el 9 de junio de 2020 resultando un pago a favor de la
GISS por importe de 548.389,82 euros. En consecuencia, la GISS percibió fondos europeos por un
importe de 1.548.389,82 euros para la financiación del proyecto EESSI, importe que en base al
acuerdo suscrito el 9 de febrero de 2018, representa el 75 % de los gastos finales justificados en el
desarrollo de este proyecto y admitidos por los organismos europeos competentes.
En el siguiente cuadro se recoge el detalle de los gastos ocasionados en este proyecto, desglosando
el tipo de coste, así como la procedencia de su financiación:
CUADRO N.º 4
FINANCIACIÓN PROYECTO EESSI
(En euros)
Tipo de gasto
Gastos
presentados
Gastos
admitidos
Financiado por
la Comisión
Europea (75 %)
Financiado por
la GISS
Costes de Personal
353.467,96
346.642,10
259.981,58
86.660,53
Otros costes
1.034.341,53
958.094,31
718.570,73
239.523,58
Subcontratación
668.451,80
668.451,80
501.338,85
167.112,95
Costes directos
2.056.261,29
1.973.188,21
1.479.891,16
493.297,05
Costes indirectos
97.146,66
91.331,55
68.498,66
22.832,89
Total gastos
2.153.407,95
2.064.519,76
1.548.389,82
516.129,94
Fuente: GISS.
Los costes directos son aquellos relacionados con la ejecución de la acción subvencionada como
son los costes del personal propio de la GISS, la subcontratación (horas imputadas al proyecto por
el personal externo contratado mediante diez expedientes de contratación de servicios) y otros
costes (viajes, dietas, manutención y otros importes derivados de cuatro expedientes de
contratación de suministros).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 28
Los costes indirectos son aquellos que no representan costes específicos directamente vinculados
a la ejecución de la acción, resultando su importe de aplicar un porcentaje del 7 % a la suma de los
costes de personal y otros costes.
La diferencia existente entre los costes presentados por la GISS y los finalmente admitidos por la
INEA se fundamenta en los costes de personal -donde se imputaron, de forma excesiva, 6.825,86
euros- y en el apartado “Otros costes” donde no fueron admitidos los gastos derivados de dos
contratos (76.247,22 euros) debido a que al cierre del periodo la empresa contratada no había
presentado las facturas y, en consecuencia, dichos gastos no se encontraban abonados. La
minoración de estos costes afectó al cálculo de los costes indirectos los cuales se vieron
disminuidos en un importe de 5.815,11 euros.
Además, la GISS ha manifestado que, en los anuncios oficiales publicados en el BOE
correspondientes a los expedientes de contratación tramitados con cargo a este proyecto, no se
efectuó ninguna referencia con respecto a su cofinanciación mediante fondos europeos,
contraviniendo el artículo II.7 “Visibilidad de la financiación de la Unión” del mencionado acuerdo de
9 de febrero de 2018.
2.- El expediente 2/2018 tiene como objeto la generación de un crédito, por importe de 54.030,81
euros, en la aplicación presupuestaria 4486.1620 “Formación y perfeccionamiento del personal”
derivado del ingreso efectuado por el INAP a la GISS en concepto de “Subvención Plan de
Formación Continua, ejercicio 2018”, en virtud, de la Resolución de 12 de junio de 2018 de este
Instituto por la que se aprueba la convocatoria, para el año 2018, del procedimiento de concesión
de ayudas destinadas a la financiación de planes de formación en el marco del AFEDAP (Acuerdo
de Formación para el empleo de las Administraciones Públicas).
El importe de los cursos realizados por la GISS, dentro del plazo de ejecución (diciembre de 2018)
ascendió a 48.702,55 euros, procediendo este servicio común, en el ejercicio 2019, a la devolución
al INAP del importe de la subvención no ejecutada (5.328,26 euros).
Salvo las incidencias expuestas en el punto 1 anterior, la tramitación de estos expedientes de
generación de crédito se ha efectuado de conformidad con la normativa aplicable en esta materia
y, de forma específica, de acuerdo con la LGP, la Orden TAS/2214/2005, de 4 de julio, por la que
se regula la tramitación de modificaciones de crédito en el presupuesto de la Seguridad Social y la
Resolución de 3 de julio de 2014, de la IGSS, por la que se aprueba la Instrucción de Contabilidad
para las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social.
II.2.1.2.b) Ejercicio 2019
En el ejercicio 2019 las modificaciones de crédito (Ver cuadro n.º 2) ascendieron a 102.989.896,75
euros (incrementando los créditos iniciales de este ejercicio en un 34,16 %), tramitadas mediante
cinco expedientes de generación de crédito que se recogen en el siguiente cuadro:
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 29
CUADRO N.º 5
EXPEDIENTES DE GENERACIÓN DE CRÉDITO
EJERCICIO 2019
(En euros)
N.º Expediente
Origen de los fondos
Aplicación
presupuestaria
Importe
1/2019
Fondos FEDER (1)
4482.22782
30.997.405,57
2/2019
Fondos FEDER (2)
4481.22782
47.449.921,64
3/2019
Secretaría General de la
Administración Digital
4482.22782
56.915,82
4/2019
Fondos FEDER-REGIONES
4486.22782
24.392.053,72
5/2019
INAP
4486.1620
93.600,00
Total
102.989.896,75
Fuente: GISS.
Las generaciones de crédito efectuadas en este ejercicio derivan, casi en su totalidad, de los
ingresos procedentes de Fondos FEDER de la Unión Europea, incrementando la dotación inicial de
la aplicación presupuestaria 22782 “Trabajos realizados por otras empresas y profesionales.
Servicios de carácter informático” en un 108 %.
El ingreso de los cuatro primeros expedientes referenciados en el cuadro n.º 5 se efectuó en el
último trimestre del ejercicio 2018, destinándose al presupuesto del ejercicio 2019 de acuerdo con
lo establecido en el artículo 53.5 de la LGP donde se preceptúa que, con carácter excepcional,
podrán generar crédito en el presupuesto del ejercicio corriente los ingresos realizados en el último
trimestre del ejercicio anterior.
La tramitación de estos expedientes de generación de crédito se ha efectuado de conformidad con
la normativa aplicable en esta materia expuesta anteriormente, si bien se han observado las
siguientes incidencias en su tramitación y justificación:
1.- El expediente de generación de crédito 1/2019 tuvo su origen en el ingreso de 30.997.405,57
euros, efectuado por la Comisión Europea el 11 de diciembre de 2018, en concepto de Fondos
FEDER.
Los Fondos FEDER tienen como objetivo fortalecer la cohesión socioeconómica dentro de la Unión
Europea corrigiendo los desequilibrios entre sus regiones, desarrollándose a través de diferentes
periodos de programación. El ámbito temporal de esta fiscalización abarca los Programas
Operativos (PO) correspondientes a los periodos 2007/2013 y 2014/2020. El objetivo prioritario del
PO 2007/2013, con respecto a la GISS, se denominó “Economía del Conocimiento”, mientras que
el objetivo prioritario del PO 2014/2020 era “Promover los servicios públicos digitales, la
alfabetización digital, e-aprendizaje, e-inclusión y e-salud”.
La memoria explicativa de este expediente, al igual que en el expediente 2/2019 (que se analiza de
forma conjunta en este punto) fundamenta su tramitación y justificación en el Reglamento (UE)
n.º 1301/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, donde se
regulan los PO correspondientes al periodo 2014/2020.
Para este periodo (2014/2020) la Comisión Europea creó los Fondos Estructurales y de Inversión
Europeos (Fondos EIE) cuyo objetivo es promover la competitividad y la convergencia de todos los
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 30
territorios, dentro de la Estrategia Europea 2020, desglosados, a su vez, en cinco tipos de fondos
entre los cuales se encuentran los Fondos FEDER (entre cuyos objetivos se encuentra “mejorar el
uso y la calidad de las tecnologías de la información y de las comunicaciones (TIC) y el acceso a
ellas”).
Sin embargo, la financiación de este expediente (al igual que el expediente n.º 2/2019 por importe
de 47.449.921,64 euros) se realizó con el ingreso efectuado por la Comisión Europea derivado del
reparto de ayudas al cierre de los PO FEDER “Economía del Conocimiento” cuya programación
correspondía al periodo 2007/2013. A este respecto, la GISS ha manifestado que la alusión
efectuada al PO 2014/2020 es debida a un error material motivado por el hecho de que, en el
momento de su tramitación, era este el PO que se encontraba vigente, a pesar de que los fondos
recibidos correspondían a la liquidación final del PO 2007/2013.
En consecuencia, la normativa básica aplicable al PO 2007/2013 (y con ello a estos expedientes de
generación de crédito) se encuentra recogida en el Reglamento (CE) N.º 1080/2006, del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006, relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional y
por el que se deroga el Reglamento (CE) N.º 1783/1999
5
.
De acuerdo con esta normativa, entre los requisitos exigidos para acceder a los fondos derivados
de este PO 2007/2013 destacan, a los efectos de esta fiscalización, los siguientes:
• Los gastos subvencionables abarcan el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 31
de diciembre de 2015.
• Cada estado miembro debe designar, para cada PO, una autoridad de gestión, una autoridad de
certificación y una autoridad de auditoría.
• La autoridad de gestión debe asegurarse de que todos los documentos justificativos relacionados
con los gastos se mantienen a disposición de la Comisión y del Tribunal de Cuentas Europeo
durante un periodo de tres años a partir del cierre del PO.
• La autoridad de auditoría debe presentar a la Comisión Europea un informe anual de auditoría y,
antes del 1 de abril de 2017, un informe final de control.
• Los beneficiarios de estos programas deben mantener un sistema de contabilidad separado o un
código contable adecuado en relación con todas las transacciones relacionadas con la operación,
sin perjuicio de las normas de contabilidad nacional.
En cumplimiento de los requisitos expuestos anteriormente, la GISS (o la TGSS como servicio
común donde se encontraba integrada la GISS hasta 2018) como autoridad de gestión y beneficiaria
de estos fondos, debería disponer de una relación de los gastos susceptibles de financiación
mediante la implantación de un sistema de contabilización separado, conservando, durante un
periodo de tres años (contados desde la solicitud del pago final) sus documentos justificativos.
Además, debería disponer de los informes emitidos por la autoridad de auditoría cuya finalidad es
verificar el eficaz funcionamiento del sistema de gestión y control del PO.
5
Asimismo resulta de aplicación el Reglamento (CE) N.º 1083/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006, por el que se
establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al
Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) N.º 1260/1999 y la Orden EHA/524/2008, de 26 de febrero, por la
que se aprueban las normas sobre los gastos subvencionables de los programas operativos del Fondo Europeo de
Desarrollo Regional y del Fondo de Cohesión.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 31
Sin embargo, este Tribunal ha comprobado que la GISS no dispone de un sistema de contabilidad
separado o de un código contable adecuado que permita diferenciar los gastos objeto de
cofinanciación a través de fondos europeos, lo que no se adecúa a su normativa reguladora
6
.
Por otro lado, la parte Tercera de la APGCPSS establece que la memoria de las cuentas anuales
completa, amplía y comenta la información contenida en los otros documentos que integran las
cuentas anuales, manifestando, en su punto 19 (dedicado a la información presupuestaria) la
necesidad de incluir información relativa a los gastos con financiación afectada. En este sentido,
este Tribunal ha verificado que las memorias correspondientes a los ejercicios 2018 y 2019, relativas
a las cuentas anuales presentadas por la GISS, no aportan información a este respecto.
Así, la documentación justificativa aportada a este Tribunal, en relación con el PO 2007/2013
“Economía del Conocimiento” cuyos ingresos generaron los expedientes de modificación
presupuestaria n.º 1, 2 y 4/2019, se limita a facilitar una relación de expedientes de contratación
(tramitados en el periodo 2007/2015) cuyo objeto es la adquisición de suministros electrónicos y
prestaciones de servicios (sin indicar el importe objeto de cofinanciación mediante Fondos Europeos
en cada contrato formalizado); certificados de gastos, solicitud de reembolsos y certificados de
ingresos emitidos por la Intervención Delegada en los servicios centrales de la TGSS, sin incluir la
información requerida en los párrafos anteriores (relación de gastos financiados obtenida mediante
la implantación de un sistema de contabilización separado e informes de auditoría emitidos) para la
liquidación final de estos PO.
A este respecto la GISS ha manifestado que el PO 2007/2013 corresponde a un periodo donde la
GISS era un servicio común sin personalidad jurídica propia, cuyo presupuesto de gastos se
no a la GISS, justificación que este Tribunal no considera suficiente ya que, desde el 29 de junio de
2017 (fecha en que la GISS adquiere personalidad jurídica propia y capacidad de obrar para el
cumplimiento de sus fines) este servicio común se subrogó en todos los derechos y obligaciones
derivados de las relaciones jurídicas vigentes que la TGSS suscribió para el desempeño de las
funciones atribuidas a la GISS.
2.- El expediente de generación de crédito 2/2019, analizado de forma conjunta con el expediente
n.º 1/2019, tuvo su origen en el ingreso de 47.449.921,64 euros efectuado por la Comisión Europea,
el 11 de diciembre de 2018, en concepto de Fondos FEDER, cuyos objetivos son los mismos a los
recogidos en el punto 1 anterior.
Al igual que en el expediente anterior, en su memoria justificativa se hace referencia al PO FEDER
2014/2020. Sin embargo, su financiación se realizó con cargo al ingreso recibido en la cuenta abierta
en el Banco de España a nombre de la TGSS procedente de la Comisión Europea y derivado del
reparto de ayudas FEDER asignadas a la GISS al cierre de los PO FEDER “Economía del
Conocimiento”, cuyo periodo de programación era 2007/2013. Como se ha expuesto anteriormente,
la documentación facilitada por la GISS en relación con la justificación de estos fondos no se
considera suficientemente adaptada a la normativa de aplicación, siendo extensibles a este caso
las incidencias puestas de manifiesto en el punto anterior.
6
En este sentido el principio de desafectación recogido en la APGCPSS se enuncia de la siguiente manera: “Con carácter
general, los ingresos de carácter presupuestario se destinarán a financiar la totalidad de los gastos de dicha naturaleza,
sin que exista relación directa entre unos y otros. En el supuesto de que determinados gastos presupuestarios se financien
con ingresos presupuestarios específicos a ellos afectados, el sistema contable deberá reflejar esta circunstancia y
permitir su seguimiento”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 32
3.- El expediente de generación de crédito 3/2019 deriva del ingreso efectuado por la Secretaría
General de la Administración Digital (SGAD) por importe de 56.915,82 euros, en concepto de
mantenimiento de la infraestructura del sistema Cl@ve
7
.
De acuerdo con la Resolución de 14 de diciembre de 2015, de la Dirección de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones, por la que se establecen las prescripciones técnicas necesarias
para el desarrollo y aplicación del sistema Cl@ve, la GISS presta servicios de identificación y firma
en Cl@ve (Cl@vePermanente y Cl@vefirma) a otras Administraciones Públicas ajenas al sistema
de Seguridad Social con cargo a su presupuesto de gastos, cuyo coste es reintegrado por la SGAD.
En el ejercicio 2018, la GISS comunicó a la SGAD el coste anual (derivado del soporte,
mantenimiento e infraestructura del sistema Cl@ve) correspondiente al ejercicio 2016 en que
incurrió este servicio común por la prestación de servicios de identificación y firma en Cl@ve a otras
Administraciones Públicas ajenas a la Seguridad Social.
De acuerdo con el contrato 6617/14G formalizado por la GISS para la prestación de los servicios
de soporte, mantenimiento e infraestructura de este sistema, el importe abonado en 2016 se elevó
a un total de 518.359 euros, de los cuales 172.786,33 euros correspondían al mantenimiento de
este sistema.
El número total de autenticaciones con Cl@ve Permanente fue de 4.401.151, de las cuales
1.449.893 correspondieron a aplicaciones de organismos ajenos al sistema de Seguridad Social, es
decir, un 32,94 %.
Atendiendo a dicho porcentaje, y de acuerdo con el importe derivado de los costes de
mantenimiento del sistema (172.786,33 euros) la SGAD abonó a la GISS, en diciembre de 2018, el
importe de 56.915,82 euros en concepto de contribución económica asociada al mantenimiento del
sistema Cl@ve.
4.- El expediente 4/2019 tuvo su origen en diferentes ingresos efectuados por la Comisión Europea
(en octubre y noviembre de 2018) por un importe global de 24.392.053,72 euros en concepto de
Fondos FEDER correspondientes al PO 2007/2013, de acuerdo con lo establecido en el precitado
Reglamento (CE) n.º 1080/2006, del Parlamento y del Consejo, de 5 de julio de 2006, relativo al
Fondo Europeo de Desarrollo Regional.
El detalle de estos ingresos se recoge en el siguiente cuadro:
7
Cl@ve es la plataforma común del sector público administrativo estatal para la identificación, autenticación y firma
electrónica mediante el uso de claves concertadas.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 33
CUADRO N.º 6
INGRESOS FONDOS FEDER
Expediente n.º 4/2019
(En euros)
Identificación
Fecha ingreso
en TGSS
Importe
PO 2007ES161PO009
30/10/2018
639.439,47
PO 2007ES162PO007
16/11/2018
61.851,90
PO 2007ES162PO001
16/11/2018
500,00
PO 2007ES162PO006
16/11/2018
22.319.775,50
PO 2007ES162PO003
16/11/2018
1.280.512,72
PO 2007ES162PO005
16/11/2018
84.544,49
PO 2007ES162PO005
21/11/2018
5.429,64
Total
24.392.053,72
PO 2007ES162PO002
18/12/2018
5.400.396,96
Fuente: GISS.
Los siete primeros ingresos -que justificaron el expediente de generación de crédito n.º 4/2019-
fueron comunicados a la GISS por la Intervención Delegada en los servicios centrales de la TGSS,
acompañando el correspondiente certificado de ingreso.
Sin embargo, el ingreso producido el 18 de diciembre de 2018 no generó ninguna modificación
presupuestaria en el presupuesto de gastos de la GISS. La GISS ha señalado al respecto, que en
dicho servicio común “solo consta una comunicación realizada por la Tesorería General de la
Seguridad Social en la que adjuntaba la comunicación del Banco de España a la Tesorería General
de la Seguridad Social del ingreso, al que se hace referencia en las cuentas de ese organismo. Sin
embargo, no se ha recibido, en la Gerencia de Informática de la Seguridad Social, el certificado
correspondiente emitido por la Intervención Delegada en la Tesorería General de la Seguridad
Social de ese ingreso que habilita a la Gerencia de Informática de la Seguridad Social a iniciar el
procedimiento de generación de crédito”.
Este Tribunal considera que la información facilitada por la GISS no justifica por si sola la falta de
utilización de este ingreso y, en consecuencia, la generación de un crédito por importe de
5.400.396,96 euros, y evidencia la falta de un adecuado procedimiento de gestión y control por parte
de este servicio común al no requerir a la TGSS la remisión del correspondiente certificado de
ingreso, dado el conocimiento que tenía del mismo.
Este Tribunal ha podido verificar que este ingreso corresponde al certificado n.º 154/2018 emitido
por la Intervención Delegada en los servicios centrales de la TGSS el 19 de diciembre de 2018.
5.- El expediente de generación de crédito 5/2019 tiene como objeto la generación de un crédito,
por importe de 93.600 euros, en la aplicación presupuestaria 4486.1620 “Formación y
perfeccionamiento del personal” derivada del ingreso efectuado por el INAP a la GISS en concepto
de “Subvención Plan de Formación Continua, ejercicio 2019”, en virtud, de la Resolución de 13 de
marzo de 2019 de este Instituto por la que se aprueba la convocatoria, para el año 2019, del
procedimiento de concesión de ayudas destinadas a la financiación de planes de formación en el
marco del AFEDAP (Acuerdo de Formación para el empleo de las Administraciones Públicas).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 34
El importe de los cursos realizados por la GISS, dentro del plazo de ejecución (diciembre de 2019)
ascendió a 68.415,22 euros, procediendo este servicio común, en el año 2020, a la devolución al
INAP del importe de la subvención no ejecutada (25.184,78 euros).
II.2.2. Balance de situación
Como se ha indicado anteriormente, la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del
Estado para el año 2018 dotó de presupuesto propio a la GISS. En consecuencia, desde el 1 de
enero de 2018, la GISS se configuró como una entidad contable (1006) del sistema de Seguridad
Social, dejando de ser un centro de gestión (1005 6001) incluido dentro de la TGSS.
En el siguiente cuadro se recoge el balance de situación de la GISS a 31 de diciembre de 2018 y
2019:
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 35
CUADRO N.º 7
BALANCE DE SITUACIÓN
8
Ejercicios 2018/2019
(En euros)
Número
de cuenta
Activo
2018
2019
Número
de cuenta
Patrimonio neto y
pasivo
2018
2019
A
Activo no corriente
136.157.880,16
243.124.245,88
A
Patrimonio neto
110.847.236,80
224.490.494,78
I
Inmovilizado intangible
49.893.758,44
49.915.070,14
10
I
Patrimonio
aportado
110.847.236,80
224.490.494,78
206, (2806),
(2906)
3.
Aplicaciones informáticas
49.983.758,44
49.915.070,14
C
Pasivo corriente
25.568.310,66
18.870.411,89
II
Inmovilizado material
86.264.121,72
193.209.175,74
58
I
Provisiones a
corto plazo
675,09
210, (2810),
(2910), (2990)
1.
Terrenos
9.465.271,83
II
Deudas a corto
plazo
2.329.787,90
1.614.060,95
211, (2811),
(2911), (2991)
2.
Construcciones
106.578.990,58
4003, 521, 522,
523, 528, 560,
561
4.
Otras deudas
2.329.787,90
1.614.060,95
214, 215, 216,
217,
218, 219,
(2814),
(2815), (2816),
(2817),
(2818), (2819),
(2914),
(2915), (2916),
(2917),
(2918), (2919),
(2999)
5.
Otro inmovilizado material
86.264.121,72
77.164.913,33
IV
Acreedores y
otras cuentas a
pagar
23.237.847,67
17.256.350,94
B
Activo corriente
257.667,30
236.660,79
4000, 401
1.
Acreedores por
operaciones de
gestión
9.373.913,38
1.178.252,89
III
Deudores y otras
cuentas a cobrar
16.331,60
22.807,63
4001, 41, 550,
554, 557, 5586,
559
2.
Otras cuentas a
pagar
11.674.876,39
14.565.102,61
4301, 440,
441, 449,
(4909), 550,
555,
5580, 5582,
5584
2.
Otras cuentas a cobrar
15.708,13
48,88
475, 476, 477
3.
Administraciones
públicas
2.189.057,90
1.512.995,44
470, 471, 472
3.
Administraciones públicas
623,47
22.758,75
V
Inversiones financieras
a corto plazo
197.629,79
168.853,16
4303, (4903),
541,
542, 544, 546,
547,
(597), (598)
2.
Créditos y valores
representativos de deuda
197.629,79
168.853,16
VII
Efectivo y otros activos
líquidos equivalentes
43.705,91
45.000,00
556, 570, 571,
573,
575
2.
Tesorería
43.705,91
45.000,00
Total activo
136.415.547,46
243.360.906,67
Total patrimonio neto y pasivo
136.415.547,46
243.360.906,67
Fuente: Cuentas anuales GISS.
Como se recoge en el cuadro anterior, el activo del balance de la GISS se encuentra integrado,
prácticamente en su totalidad, por el valor contable de su inmovilizado (intangible y material) el cual
8
Los importes relativos al ejercicio 2018 se corresponden con el saldo de las cuentas de la GISS a 31 de diciembre de
2018, sin registrar los ajustes por correcciones efectuados en la apertura del ejercicio 2019.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 36
se eleva a un importe de 136.157.880,16 euros (99,81 % respecto del total del activo) y
243.124.245,88 euros (99,90 %) en los ejercicios 2018 y 2019, respectivamente.
El incremento producido en el ejercicio 2019 viene motivado por la incorporación del valor de los
terrenos y construcciones de los edificios adscritos a este servicio común, por un valor contable de
117.806.122,89 euros.
Debido a la representatividad de este activo no corriente en el balance de situación de la GISS, en
ambos ejercicios fiscalizados, su análisis se efectúa de forma individualizada en el epígrafe “II.2.3.
Inmovilizado” de este Informe.
Con respecto al pasivo, exceptuando el saldo de la cuenta 101 “Tesorería General. Cuenta de neto
patrimonial” donde se recoge, en los servicios centrales de la GISS, su neto patrimonial, el saldo se
concentra en el grupo de cuentas “Acreedores y otras cuentas a pagar” cuyo saldo se eleva a
23.237.847,67 euros y 17.256.350,94 euros, en los ejercicios 2018 y 2019, respectivamente.
A este respecto, la Resolución de 9 de febrero de 2017, de la IGAE, por la que se modifica la de 1
de julio de 2011, por la que se aprueba la APGCPSS introdujo cambios en la denominación y
descripción de la cuenta 413 “Acreedores por operaciones devengadas” obligando a registrar
mensualmente las operaciones devengadas derivadas de gastos realizados o inversiones, motivo
por el cual el movimiento de esta cuenta es tan elevado, justificando los numerosos apuntes
positivos y negativos por la misma cuantía que se aprecian en las cuentas que registran estas
transacciones.
El resumen de las operaciones de esta cuenta en el periodo fiscalizado es el siguiente:
CUADRO N.º 8
CUENTA 413 “ACREEDORES POR OPERACIONES DEVENGADAS”
Ejercicios 2018/2019
(En euros)
Ejercicio
Saldo inicial
Debe
Haber
Saldo Final
2018
12.188.455,26
195.418.995,95
194.891.003,04
11.660.462,35
2019
11.660.462,35
201.885.501,16
204.790.141,42
14.565.102,61
Fuente: Cuentas anuales GISS.
En ambos ejercicios se han aplicado a presupuesto todas las partidas procedentes del ejercicio
anterior. El saldo de esta cuenta, al cierre de cada uno de los ejercicios fiscalizados, se concentra
(en 2018 el 87 % y en 2019 el 81,20 %) en tres partidas presupuestarias (216 “Reparación,
mantenimiento y conservación. Equipos para procesos de información”, 2220 “Servicios de
comunicaciones” y, principalmente, la partida presupuestaria 22782 “Trabajos realizados por otras
empresas y profesionales. Servicios de carácter informático”).
En esta cuenta se reflejan las deudas por operaciones devengadas que resultan exigibles en un
ejercicio posterior, aplicándose al presupuesto de gastos del ejercicio en que se dictan los actos
administrativos de reconocimiento de las obligaciones. En consecuencia, son gastos devengados y
no imputados a presupuesto en el ejercicio de su devengo, pero sí contabilizados financieramente
en las cuentas de gastos del ejercicio de devengo, generando con ello una diferencia de conciliación
entre la contabilidad presupuestaria y la contabilidad financiera.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 37
Sin embargo, este Tribunal ha verificado que, al cierre de cada uno de los ejercicios fiscalizados,
existían partidas que no se encontraban ni registradas en la contabilidad financiera ni aplicadas al
presupuesto de gastos, figurando en los inventarios justificativos de la cuenta 413 con la
denominación de “omitidos”. Al cierre del ejercicio 2018 figuraban en dicha situación partidas por un
importe de 1.030.908,75 euros, donde se incluía la cuantía de 262.640,91 euros correspondiente a
la periodificación de la paga extraordinaria devengada en el mes de diciembre de 2018
correspondiente a los empleados públicos cuyo abono se produjo en el mes de junio de 2019. Esta
situación supone un incumplimiento del principio del devengo que ya fue puesto de manifiesto en la
Declaración de la Cuenta General del Estado del ejercicio 2018.
Al cierre del ejercicio 2019 las partidas no contabilizadas ni aplicadas a presupuesto se elevaron a
825.334,52 euros, importe que se aplicó al presupuesto de gastos del ejercicio 2020.
II.2.3. Inmovilizado
II.2.3.1. INTRODUCCIÓN
Como se ha expuesto anteriormente, el valor contable del inmovilizado intangible y material se eleva
en los ejercicios fiscalizados a un importe de 136.157.880,16 euros (ejercicio 2018) y
243.124.245,88 euros (ejercicio 2019), lo cual representa un 99,81 % y 99,90 % con respecto al
total de la valoración del activo en dichos ejercicios, respectivamente.
El activo no corriente de la GISS se encuentra integrado por el inmovilizado intangible (conjunto de
bienes inmateriales y derechos, susceptibles de valoración económica, que cumplen, además, las
características de permanencia en el tiempo y utilización en la producción de bienes y servicios
públicos o constituyen una fuente de recursos del sujeto contable) y el inmovilizado material
(formado por los elementos patrimoniales tangibles, muebles o inmuebles, que se utilizan de manera
continuada por las entidades en la producción de bienes y servicios públicos, o para sus propósitos
administrativos y que no están destinados a la venta).
El valor contable de las cuentas que integran el inmovilizado material e intangible o inmaterial, en
los ejercicios 2018 y 2019, se recoge en el siguiente cuadro:
CUADRO N.º 9
INMOVILIZADO
Ejercicios 2018/2019
(En euros)
Cuenta
Denominación cuenta
Valor Contable
%
2018
2019
2018
2019
206
Aplicaciones informáticas
49.893.758,44
49.915.070,14
36,64
20,53
210
Terrenos y bienes naturales
--
9.465.271,83
--
3,89
211
Construcciones
--
106.578.990,58
--
43,84
214
Maquinaria y utillaje
3.099.748,01
1.944.505,87
2,28
0,80
215
Instalaciones técnicas y otras instalaciones
3.955.403,85
5.000.077,43
2,91
2,06
216
Mobiliario
2.916.125,12
2.201.999,83
2,14
0,90
217
Equipos para procesos de información
76.252.268,03
67.924.362,56
56,00
27,94
218
Elementos de transporte
40.576,71
93.967,64
0,03
0,04
Total
136.157.880,16
243.124.245,88
100,00
100,00
Fuente: Cuentas anuales GISS.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 38
En coherencia con las funciones de la GISS, las cuentas más representativas que integran el valor
contable de la masa patrimonial de su inmovilizado corresponden a las cuentas 206 “Aplicaciones
informáticas” y 217 “Equipos para procesos de información”, donde se contabilizan todas las
inversiones efectuadas por la GISS relacionadas con las TIC, con independencia de su destino final
(la propia GISS o los órganos, entidades gestoras y servicios comunes del sistema de Seguridad
Social).
Estas cuentas representan el 92,65 % y el 48,47 % del valor contable del inmovilizado de la GISS,
en los ejercicios 2018 y 2019, respectivamente. Esta diferencia en valores relativos se explica por
la incorporación a los estados financieros del ejercicio 2019 de las cuentas representativas de los
terrenos y construcciones adscritos a la GISS para el desarrollo de sus actividades, por un valor
contable acumulado, a 31 de diciembre de 2019, de 116.044.262,41 euros (9.465.271,83 en la
cuenta 210 “Terrenos y bienes naturales” y 106.578.990,58 euros en la cuenta 211 “Construcciones
administrativas”), las cuales representan el 47,73 % del valor contable del inmovilizado.
Con carácter previo al análisis efectuado sobre la composición y el saldo de las cuentas integrantes
del inmovilizado de la GISS, es necesario poner de manifiesto las siguientes incidencias, de carácter
general, observadas en el control y seguimiento de los inventarios de estas cuentas:
• La GISS no dispone de manuales de procedimiento ni de herramientas informáticas de gestión
de inventarios (a excepción de la aplicación “REMEDY” diseñada para la gestión de los
elementos que componen el saldo de la cuenta 217 “Equipos para procesos de información”,
cuyo análisis se efectúa en su subepígrafe correspondiente) que permitan conocer el proceso de
elaboración, altas, bajas, seguimiento y control de los elementos que conforman el inmovilizado
intangible y material de este servicio común, garantizando la aplicación de criterios homogéneos
así como un adecuado control interno de las actividades desarrolladas por las diferentes
unidades de gestión intervinientes en este procedimiento.
• En numerosas ocasiones la descripción e información de los bienes recogida en los inventarios
contables es insuficiente, confusa o no permite conocer la naturaleza del bien e impide verificar
el cumplimiento de la Resolución de la IGAE, de 14 de diciembre de 1999, por la que se regulan
determinadas operaciones contables a fin de ejercicio, ya que no permite determinar,
principalmente, si corresponden a gastos activables o necesarios para su funcionamiento.
• Numerosos elementos, que conforman el saldo de distintas cuentas, no disponen de número de
inventario, impidiendo su localización y control.
• Los inventarios de diferentes cuentas presentan apuntes globales, sin desagregar los elementos
que los componen.
A continuación, se exponen, a nivel de cuenta, las incidencias observadas por este Tribunal en el
análisis efectuado.
II.2.3.2. INMOVILIZADO INTANGIBLE
De acuerdo con la APGCPSS la cuenta 206 “Aplicaciones informáticas” está destinada a registrar
el importe satisfecho por la propiedad o por el derecho al uso de programas informáticos, o bien, el
coste de producción de los elaborados por la propia entidad, cuando esté prevista su utilización en
varios ejercicios.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 39
A continuación, se reflejan las variaciones producidas en esta cuenta en su valoración inicial,
amortización acumulada y valor contable al cierre de los ejercicios fiscalizados:
CUADRO N.º 10
APLICACIONES INFORMÁTICAS
Ejercicios 2018/2019
(En euros)
Cuentas
Denominación
Ejercicio
Variación
absoluta
Variación
relativa
2018
2019
206
Aplicaciones informáticas
192.027.299,55
208.188.749,47
16.161.449,92
8,42
2806
Amortización acumulada
142.133.541,11
158.273.679,33
16.140.138,22
11,36
Valor contable
49.893.758,44
49.915.070,14
21.311,70
0,04
Fuente: Cuentas anuales GISS.
La principal variación producida en el saldo de esta cuenta viene motivada por las obligaciones
reconocidas (14.778.116,07 euros) con cargo al presupuesto de gastos del ejercicio 2019 derivadas
de 29 expedientes de contratación, donde destaca la concentración de siete empresas proveedoras,
las cuales facturaron un total de 13.866.425,02 euros, incluyendo conceptos de facturación
(“actualización de licencias software para la GISS”, “actualización software mainframe sistemas
abiertos”, entre otros) que generan serias dudas sobre su adecuada contabilización en esta cuenta,
como se expone posteriormente.
Con respecto a la cuenta 2806 “Amortización acumulada de aplicaciones informáticas”, su saldo
representa, a 31 de diciembre de 2019, el 76,02 % del valor de adquisición de los bienes
contabilizados. Este elevado porcentaje evidencia que una parte importante de los bienes
contabilizados se encuentran totalmente amortizados, pudiendo haber agotado su vida útil, como
se expone posteriormente.
En 2019 la GISS inició un proceso de análisis y revisión de los inventarios de elementos que integran
el saldo de las cuentas de su inmovilizado, con el objetivo de corregir las deficiencias señaladas, de
forma reiterada, por el Tribunal de Cuentas en las Declaraciones sobre la Cuenta General del
Estado correspondientes a los ejercicios 2010 y siguientes, relativas a la calidad de su información
(insuficiente descripción de la naturaleza de los bienes, existencia de apuntes globales y carencia
de número de inventario, entre otras). A pesar de esta labor de depuración, este Tribunal ha
verificado las siguientes deficiencias, en relación con el saldo e inventario contable justificativo de
la cuenta 206:
1.- A 31 de diciembre de 2019, el saldo de esta cuenta presenta un valor contable de 49.915.070,14
euros correspondiente, en su totalidad, al coste del derecho de uso de programas informáticos
adquiridos a terceros. Sin embargo, la GISS dispone de aplicaciones informáticas para el ejercicio
de su actividad propia, así como de la del resto de entidades gestoras y servicios comunes del
sistema de Seguridad Social, cuyo desarrollo y puesta en explotación ha sido realizado, en su
mayoría, con medios propios (bien a través de su personal o mediante la contratación de servicios
externos) sin que dichos costes figuren activados en esta cuenta (al haberse imputado a gastos del
ejercicio y financiado con créditos de los capítulos 1 y 2 de su presupuesto de gastos) provocando
una infravaloración de este inmovilizado.
Con el fin de efectuar una estimación del coste de producción de las aplicaciones informáticas
desarrolladas por la GISS con medios propios y, posteriormente proceder a su activación en el
balance de este servicio común, este Tribunal solicitó, en primer lugar, el inventario de aplicaciones
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 40
informáticas utilizadas por la GISS y el resto de las entidades del sistema para el ejercicio de su
actividad, registradas en la aplicación CAPP.
De acuerdo con la información certificada por los responsables de la GISS, el número de
aplicaciones informáticas registradas en dicho catálogo, a fecha 31 de diciembre de 2019, se
elevaba a un total de 653.
Asimismo, la GISS dispone de dos herramientas corporativas de gestión denominadas “ARTEMIS”
y “GEDEON” entre cuyas finalidades se encuentran las siguientes:
• “ARTEMIS” es una herramienta de gestión de proyectos que permite obtener información sobre
los trabajos desarrollados y las horas de trabajo desempeñadas por el personal de empresas
externas que prestan servicios de asistencia técnica por horas (ATH) en ejecución de los
contratos administrativos de servicios formalizados por la GISS.
• “GEDEON” es una herramienta de gestión de tareas a través de la cual se instrumentan los
trabajos a desarrollar en el marco del servicio de desarrollo gestionado (DG) y del servicio de
gestión de proyectos, en ejecución de los contratos administrativos de servicios formalizados,
facilitando información sobre las unidades de trabajo (UT) y horas baremadas (HB) imputadas
en la realización de los distintos trabajos de carácter informático.
Este Tribunal ha analizado la información de carácter económico (certificada por los responsables
de la GISS) extraída de las bases de datos de estas dos herramientas corporativas, comprobando
que los trabajos realizados en concepto de nuevos desarrollos y/o evolutivos de aplicaciones
informáticas, solo y exclusivamente en el periodo 2016/2019 (debido a que la GISS no dispone de
información relativa a ejercicios precedentes), se pueden estimar en un importe de, al menos,
125.980.146 euros (IVA incluido).
Este importe ha sido obtenido mediante el análisis de las distintas tareas recogidas en dichas
herramientas de gestión que, atendiendo a su descripción, serían consideradas como generadoras
de costes activables atendiendo a cada tipo de servicio (servicio de asistencia técnica –nuevos
desarrollos y mantenimiento evolutivo-, servicio de desarrollo gestionado –mantenimiento evolutivo-
y servicio de gestión de proyectos –análisis, diseño y construcción-), si bien, esta estimación tiene
un carácter muy restrictivo, ya que, en primer lugar, existen numerosos conceptos de coste que
debido a su descripción no permiten distinguir con claridad si corresponden a nuevos desarrollos, o
a gastos de mantenimiento -correctivo o evolutivo- de las aplicaciones informáticas (“estudios de
viabilidad”, “trabajos de consultoría”) y, en segundo lugar, no incluye el coste de los trabajos
realizados por el personal propio de la GISS, imputado al capítulo 1 del presupuesto de gastos.
La falta de activación de estos costes ha provocado una infravaloración de la masa del inmovilizado
intangible y una sobrevaloración de los gastos reconocidos en los estados financieros referidos, al
menos, a los ejercicios 2018 y 2019.
Por ello este Tribunal considera que la GISS debe proceder, de manera urgente, a analizar la
información obrante en las bases de datos de sus diferentes sistemas de información, relativa a los
costes de producción de las aplicaciones informáticas desarrolladas con medios propios, con el fin
de inventariar y activar en el balance de situación del sistema de Seguridad Social este inmovilizado
intangible, mediante su registro en la masa patrimonial de la entidad del sistema que obtenga, a
partir de los mismos, rendimientos económicos o un potencial de servicio, tal y como disponen los
puntos 4º y 5º del Marco conceptual y la Norma de Reconocimiento y Valoración (en adelante NRV)
4ª de la APGCPSS.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 41
2.- Todos los elementos que integran el inventario contable de esta cuenta, a 31 de diciembre de
2019, carecen de número de inventario, lo que imposibilita su control y seguimiento adecuado.
3.- Existen apuntes globales (“suministro de bienes informáticos software”; “actualización y
ampliación de licencias de software”, entre otros) por un valor contable acumulado de, al menos,
5.806.382,70 euros, donde se engloban numerosos elementos, dificultando, de nuevo, su
localización y control.
4.- La información y descripción de los activos recogida en el inventario contable, en numerosas
ocasiones, es insuficiente, impidiendo conocer la naturaleza de los elementos contabilizados, así
como su adecuada valoración, debido tanto a la confusa o imprecisa descripción de los elementos
como a la posible activación de gastos de mantenimiento y actualizaciones de licencias o software,
incumpliendo con ello la NRV 4ª de la APGCPSS dado que, en ningún caso, podrán figurar en el
activo los gastos necesarios para el funcionamiento de la aplicación informática.
Así, se ha verificado la existencia de, al menos, 59 partidas (sobre un total de 595) que atendiendo
a su descripción (servicios de mantenimiento, actualización, ampliación y mantenimiento de
productos, entre otros), repetición en el tiempo y reiteración de su importe en varias mensualidades,
inducen a pensar que se trata de gastos necesarios para la prestación del potencial de servicios de
los activos.
El importe de las partidas correspondientes a servicios de mantenimiento de aplicaciones
informáticas acumula, a 31 de diciembre de 2019, un valor contable de, al menos, 4.228.203,31
euros.
Asimismo, se ha verificado la activación en esta cuenta de desembolsos correspondientes a
servicios de actualizaciones de aplicaciones informáticas, así como de renovación de licencias,
servicios de consultoría y facturas donde no se especifica la naturaleza de la compra del bien o
servicio. Las partidas correspondientes a actualizaciones de aplicaciones informáticas acumulan, al
menos, un valor contable de 25.111.425,67 euros; las relativas a renovaciones acumulan, al menos,
un valor contable de 340.814,88 euros, y las derivadas de servicios de consultoría ascienden, al
menos, a un valor contable de 52.227,96 euros.
Este Tribunal considera que de acuerdo con las NRV aplicables, estas partidas deben considerarse
gastos del ejercicio en que se incurrió (al ser gastos necesarios para que el activo pueda continuar
prestando su potencial de servicios en condiciones de normalidad), por lo que no deberían formar
parte de este inventario, provocando una sobrevaloración en el saldo de los activos del balance de
este servicio común y una infravaloración de los gastos reconocidos en su cuenta del resultado
económico-patrimonial.
5.- A 31 de diciembre de 2019, el número de partidas que componen el inventario contable de esta
cuenta se eleva a un total de 595, de las cuales, 389, con un valor de adquisición de 115.966.109,16
euros (55,70 % del total del valor de adquisición) se encuentran totalmente amortizadas. El elevado
número de elementos patrimoniales y la valoración inicial asignada a activos que se encuentran
totalmente amortizados, debido a su antigüedad, conlleva la necesidad de realizar un análisis
pormenorizado y, posteriormente, efectuar una depuración de aquellos elementos activados que
puedan ser objeto de baja en cuentas por haber alcanzado el final de su vida útil estimada y,
presumiblemente, encontrarse en desuso al no hallarse en condiciones de prestar servicios a las
entidades y servicios comunes que integran el sistema de Seguridad Social.
6.- El saldo de esta cuenta incluye numerosas partidas representativas de adquisiciones de
derechos de uso de aplicaciones informáticas que prestan su potencial de servicios en sujetos
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 42
contables (entidades gestoras y servicios comunes del sistema de Seguridad Social) distintos a la
GISS.
Este Tribunal considera que las aplicaciones informáticas que prestan su potencial de servicios en
entidades distintas a la GISS, a pesar de que hayan sido financiadas con cargo a los créditos
presupuestarios de este servicio común, de acuerdo con lo establecido en el Marco conceptual de
la contabilidad de las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social (puntos 4º y 5º de la
APGCPSS) y en sus NRV, deben reflejarse contablemente en el balance de la entidad que obtenga
rendimientos económicos o un potencial de servicios en el futuro, debiendo proceder la GISS al
traspaso contable de los saldos correspondientes a las diferentes entidades.
En el trámite de alegaciones el Gerente de Informática de la Seguridad Social manifiesta que,
conforme a las NRV de la APGCPSS, la GISS debe recoger en su balance dichos activos en la
medida en que han sido producidos y elaborados por ella y no por el resto de las entidades gestoras
y servicios comunes del citado sistema.
Asimismo, señala que, conforme a lo dispuesto en el artículo 74 bis del TRLGSS, corresponde a la
GISS la gestión y administración única de todos los elementos informáticos del sistema de
Seguridad Social, en su calidad de servicio común, con independencia de la entidad del sistema
que lo pueda estar utilizando.
Finalmente manifiesta que el fraccionamiento por entidades de las aplicaciones informáticas, y la
consecuente asunción por dichas entidades de los correlativos gastos de mantenimiento, podría ser
contrario al Real Decreto 497/2020, de 28 de abril, por el que se desarrolla la estructura orgánica
del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, así como otras normas.
Este Tribunal considera, tal y como se ha indicado anteriormente, que, en base a lo dispuesto en el
Marco conceptual de la APGCPSS, las aplicaciones informáticas que prestan su potencial de
servicios en entidades diferentes a la GISS no cumplen con la definición de activo actualmente
recogida en el apartado 4º de su primera parte. Por ello, no deben incluirse en el patrimonio de la
GISS, sino en el de las entidades donde son utilizadas y se obtienen rendimientos económicos.
Esta situación ya ha sido expuesta por este Tribunal en las Declaraciones sobre la Cuenta General
del Estado relativas a los ejercicios 2018 y 2019, no siendo posible determinar la cuantía
correspondiente a cada entidad (de acuerdo con la información obrante en el inventario contable de
esta cuenta) si bien, dada la relevancia cualitativa y cuantitativa de los activos registrados en esta
cuenta así como la falta de activación de las aplicaciones informáticas desarrolladas con medios
propios, la información recogida en esta cuenta podría alterar la imagen fiel que las cuentas anuales
deben proporcionar con respecto al patrimonio de este servicio común.
II.2.3.3. INMOVILIZADO MATERIAL
La APGCPSS define el inmovilizado material como el conjunto de elementos patrimoniales
tangibles, muebles o inmuebles, que se utilizan de manera continuada por las entidades en la
producción de bienes y servicios públicos, o para sus propósitos administrativos, que no están
destinados a la venta y de los que se espera una vida útil mayor a un año.
II.2.3.3.a) Terrenos y construcciones administrativas
En el ejercicio 2018 no se produjo el traslado de las cuentas 210 “Terrenos y bienes naturales” y
211 “Construcciones administrativas” desde los estados contables de la TGSS a la GISS,
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 43
provocando que al cierre de dicho ejercicio este grupo de cuentas se encontrase infravalorado en
un importe de 117.306.122,89 euros (valor contable de los terrenos -9.465.271,83 euros- y
construcciones administrativas -107.840.851,06 euros-) dado que, a 31 de diciembre de 2018,
figuraban en el balance de la TGSS.
En el momento de su constitución como servicio común con personalidad jurídica propia, la GISS
debió solicitar la adscripción de estos bienes (finalmente solicitada el 17 de julio de 2019 y concedida
por la TGSS el 22 de agosto de 2019), procediendo a su registro contable. Como consecuencia de
están sobrevaloradas en 9.465.271,83 euros y 107.840.851,06 euros, y las mismas cuentas de la
GISS infravaloradas en los mismos importes. Además, hasta el ejercicio 2018 este inmueble fue
amortizado por la TGSS, por lo que su resultado económico-patrimonial se encuentra infravalorado
en el importe de la dotación a la amortización de dicho ejercicio (1.260.555,84 euros) y el de la GISS
sobrevalorado en esa misma cantidad.
A 31 de diciembre de 2019 el valor inicial de los elementos de estas dos cuentas permanece
inalterable, habiéndose incrementado el importe correspondiente a la amortización acumulada de
las construcciones. En consecuencia, el valor contable de la cuenta 210 permanece invariable con
respecto al ejercicio anterior (contabilizado en las cuentas anuales de la TGSS) y el de la cuenta
211 se ha visto reducido a 106.578.990,58 euros, como se recoge en el siguiente cuadro:
CUADRO N.º 11
CONSTRUCCIONES ADMINISTRATIVAS
Ejercicios 2018/2019
(En euros)
Cuentas
Denominación
Ejercicio
Variación
absoluta
Variación
relativa
2018
2019
211
Construcciones administrativas
0,00
115.786.787,97
115.786.787,97
N/P
2811
Amortización acumulada
0,00
9.207.797,39
9.207.797,39
N/P
Valor contable
0,00
106.578.990,58
106.578.990,58
N/P
Fuente: Cuentas anuales GISS.
A 31 de diciembre de 2019 el saldo de estas dos cuentas representa el 47,73 % del valor contable
de la masa de inmovilizado de la GISS.
II.2.3.3.b) Maquinaria y utillaje
La cuenta 214 “Maquinaria y utillaje” recoge las adquisiciones de bienes de equipo utilizados para
la prestación de servicios que constituyen la actividad del sujeto contable, siendo su valoración
inicial, amortización acumulada y valor contable, al cierre de los ejercicios fiscalizados, la recogida
en el siguiente cuadro:
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 44
CUADRO N.º 12
MAQUINARIA Y UTILLAJE
Ejercicios 2018/2019
(En euros)
Cuentas
Denominación
Ejercicio
Variación
absoluta
Variación
relativa
2018
2019
214
Maquinaria y utillaje
5.807.494,38
3.721.316,96
-2.086.177,42
-35,92
2814
Amortización acumulada
2.707.746,37
1.776.811,09
-930.935,28
-34,38
Valor contable
3.099.748,01
1.944.505,87
-1.155.242,14
-37,27
Fuente: Cuentas anuales GISS.
Como se recoge en el cuadro anterior, en el ejercicio 2019 el valor contable de esta cuenta tuvo una
disminución del 37,27 % con respecto al saldo del ejercicio anterior, motivado, principalmente, por
el traspaso efectuado a otras cuentas, por un importe global de su valor de adquisición de
2.139.833,41 euros.
El principal traspaso (89,37 % del importe total) se ha efectuado a la cuenta 215 “Instalaciones
técnicas” por un valor de adquisición de 1.912.465,43 euros correspondiente al “cableado
estructurado” de diversas entidades gestoras y servicios comunes, entre las cuales figuran dos
registros correspondientes al Instituto Nacional de Gestión Sanitaria (INGESA) por un importe de
adquisición global de 246.672,21 euros, entidad gestora que no se encuentra adscrita al Ministerio
de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, y el control y gestión de sus inversiones y elementos
informáticos no depende de la GISS, motivo por el cual estas inversiones no deberían figurar en el
patrimonio de la GISS, siendo necesario su traspaso contable a la precitada entidad gestora.
Las principales incidencias observadas en el análisis del inventario de esta cuenta son:
1.- Numerosos elementos (el 88,89 % del total de registros), con un valor contable de 1.944.505,87
euros, no disponen de número de inventario y, en muchos otros, la descripción de los elementos es
insuficiente y no permite conocer su naturaleza impidiendo verificar su adecuada contabilización,
así como el seguimiento y control de los elementos inventariados.
2.- A pesar de las tareas de depuración de los elementos inventariados, iniciadas en el ejercicio
2019, continúan existiendo partidas globales con un valor contable de 462.073,33 euros que no
describen la naturaleza de los elementos activados en esta cuenta.
3.- Se ha verificado la existencia de elementos inventariados, con un valor contable de 81.782,02
euros, que, atendiendo a su descripción (“reparación de unidades de climatización”, “reparación de
sistemas de seguridad” y “reparación de sistemas de incendios”) corresponden a desembolsos
vinculados a operaciones que tienen naturaleza de gastos y, en consecuencia, no cumplen los
requisitos exigidos en las NRV para proceder a su activación en las cuentas del inmovilizado
material.
II.2.3.3.c) Instalaciones técnicas
La cuenta 215 “Instalaciones técnicas y otras instalaciones” recoge, entre otras, las unidades
complejas de uso especializado que comprenden edificaciones, maquinaria, material, piezas, o
elementos, incluidos los sistemas informáticos que, aun siendo separables por naturaleza, están
ligados de forma definitiva para su funcionamiento y sometidos al mismo ritmo de amortización.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 45
En el siguiente cuadro se recoge la valoración inicial, amortización acumulada y valor contable de
esta cuenta al cierre de los ejercicios fiscalizados:
CUADRO N.º 13
INSTALACIONES TÉCNICAS
Ejercicios 2018/2019
(En euros)
Cuentas
Denominación
Ejercicio
Variación
absoluta
Variación
relativa
2018
2019
215
Instalaciones técnicas y otras instalaciones
5.653.889,10
8.991.727,89
3.337.838,79
59,04
2815
Amortización acumulada
1.698.485,25
3.991.650,46
2.293.165,21
135,01
Valor contable
3.955.403,85
5.000.077,43
1.044.673,58
26,41
Fuente: Cuentas anuales GISS.
El valor contable de esta cuenta tuvo un incremento del 26,41 % en el ejercicio 2019 con respecto
al ejercicio precedente, motivado principalmente por el volumen de traspasos efectuados desde
otras cuentas, los cuales ascendieron a un importe global de 3.264.403,65 euros de su valor de
adquisición, todo ello derivado del proceso de depuración de inventarios iniciado por la GISS en el
año 2019, procediendo a la reclasificación de numerosos elementos entre cuentas.
Las principales incidencias observadas en el análisis de su inventario son:
1.- El saldo de esta cuenta, a 31 de diciembre de 2019, presenta numerosas partidas
representativas de elementos que prestan su potencial de servicios en sujetos contables diferentes
a la GISS (TGSS e INSS, principalmente). Debido a la deficiente descripción de los bienes recogida
en el inventario no se puede determinar con fiabilidad el importe de esta incidencia, pero se eleva,
al menos, a un total de 2.051.597,92 euros de valor contable que la GISS debe analizar con el fin
de proceder a contabilizar su baja en el patrimonio y su correspondiente traspaso al patrimonio de
la entidad donde los activos prestan su potencial de servicios.
Con independencia de lo anterior, se ha verificado la existencia de dos partidas con un valor
contable de 101.348,42 euros, representativas de elementos que prestan su potencial de servicios
en el INGESA, entidad gestora no adscrita al Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones
y cuyo control y gestión de las inversiones y elementos informáticos no depende de la GISS.
2.- Numerosos elementos (92,59 % del total) carecen de número de inventario ascendiendo su valor
contable a 4.924.556,51 euros, lo cual representa un 98,49 % del valor contable de esta cuenta a
31 de diciembre de 2019. Esta situación conlleva una falta de control adecuado y seguimiento de
los elementos que componen el saldo de esta cuenta.
II.2.3.3.d) Mobiliario, equipos de oficina y otros electrodomésticos
Esta cuenta presenta la siguiente valoración inicial, amortización acumulada y valor contable al
cierre de los ejercicios fiscalizados:
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 46
CUADRO N.º 14
MOBILIARIO, EQUIPOS DE OFICINA Y ELECTRODOMÉSTICOS
Ejercicios 2018/2019
(En euros)
Cuentas
Denominación
Ejercicio
Variación
absoluta
Variación
relativa
2018
2019
216
Mobiliario, equipos de oficina y electrodomésticos
7.092.333,79
4.864.093,92
-2.228.239,87
-31,42
2816
Amortización acumulada
4.176.208,67
2.662.094,09
-1.514.114,58
-36,26
Valor contable
2.916.125,12
2.201.999,83
-714.125,29
-24,49
Fuente: Cuentas anuales GISS.
Las principales incidencias observadas en el análisis del inventario de esta cuenta son:
1.- A 31 de diciembre de 2019, un total de 230 elementos carecen de número de inventario, lo cual
representa un 49,78 % sobre el total de elementos inventariados en esta cuenta (462) dificultando,
de esta forma, su seguimiento y adecuado control. Su valor contable asciende a 2.002.687,15 euros,
lo cual representa un 90,95 % de dicho valor.
2.- El inventario incluye 22 partidas que constituyen apuntes globales (“diverso material”, “mobiliario
GISS”) sin presentar una desagregación conforme a la naturaleza de sus elementos integrantes. El
valor contable de estas partidas asciende a 418.905,41 euros.
3.- Un total de 126 elementos (27,27 %) se encuentran totalmente amortizados (su valor de
adquisición asciende a 452.524,49 euros) y, por su antigüedad, podrían estar en desuso, siendo
necesario efectuar un análisis de estos con el fin de verificar si dichos elementos se encuentran en
funcionamiento y, en caso contrario, proceder a tramitar su baja en cuentas.
4.- Se ha verificado la aplicación de tasas de amortización diferentes en los elementos que
componen el inventario de esta cuenta, variando las mismas entre un 4,5 % y un 23,18 %, lo cual
supone un incumplimiento del principio de uniformidad aplicable de conformidad con lo establecido
en la APGCPSS, provocado, en ocasiones, por la inadecuada inclusión en esta cuenta de elementos
cuya naturaleza corresponde a instalaciones técnicas.
En relación con esta cuenta, la GISS ha manifestado que se encuentra actualmente inmersa en un
proceso de implantación de una aplicación informática de gestión de su inventario donde se recojan
los elementos que se encuentran catalogados bajo esta naturaleza, con la finalidad de efectuar su
control y seguimiento.
II.2.3.3.e) Equipos para procesos de información
La GISS dispone de una aplicación informática (“REMEDY”) cuya finalidad es la gestión,
mantenimiento, localización y control de los elementos que integran el saldo de la cuenta 217
“Equipos para procesos de información”.
Esta aplicación se encuentra estructurada, fundamentalmente, en dos módulos:
• “Módulo de expedientes de contratación”, donde se procede a dar de alta, de manera global,
todos los activos integrantes de un expediente de contratación, una vez certificada la conformidad
de su entrega. En este módulo se indica el número total de elementos, así como el precio unitario
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 47
de cada uno de ellos, si bien en dicho precio no se incluyen ni los impuestos, ni aquellos posibles
descuentos concedidos por la empresa adjudicataria. El motivo de esta forma de valoración es
facilitar el cálculo para la posterior elaboración de los pliegos de prescripciones técnicas de los
expedientes de contratación relativos al mantenimiento de estos elementos, ya que la base para
determinar el importe de licitación de estos contratos es un porcentaje sobre el precio unitario y
el número de bienes afectados por este mantenimiento.
• “Módulo de activos”, donde se individualizan (desagregan) los bienes que integran los
expedientes de contratación. En este módulo se identifica el activo (ubicación, número de
inventario GISS, número de serie, entidad y provincia, entre otros) es decir, figuran los datos
técnicos de ubicación y contractuales, sin embargo, no contiene ninguna valoración económica
del elemento.
Una vez elaborada esta información se remite a la Intervención Delegada en los servicios centrales
de la GISS para su traslado y elaboración del inventario contable, asignando el valor de adquisición
de cada uno de los bienes en base a la información contenida en el expediente de contratación. La
Intervención Delegada es la encargada de la elaboración, mantenimiento, seguimiento y control del
inventario contable, cuyos datos de valoración económica han de coincidir con la información
recogida en los estados financieros de la GISS.
Este Tribunal ha verificado que no existe un flujo de información directa entre la aplicación
informática “REMEDY” (inventario de gestión) y el inventario contable justificativo del saldo de esta
cuenta, provocando diferencias entre la información obrante en ambas bases de datos (v.gr.: en el
inventario contable no figura el número de inventario de gestión imposibilitando su localización) que
dificultan y, en numerosas ocasiones, impiden la identificación de elementos en ambos inventarios.
En el siguiente cuadro se muestra la valoración inicial, amortización acumulada y valor contable de
los activos registrados en esta cuenta en cada uno de los ejercicios fiscalizados:
CUADRO N.º 15
EQUIPOS PARA PROCESOS DE INFORMACIÓN
Ejercicios 2018/2019
(En euros)
Cuentas
Denominación
Ejercicio
Variación
absoluta
Variación
relativa
2018
2019
217
Equipos para procesos de información
294.222.633,21
300.155.185,50
5.932.552,29
2,02
2817
Amortización acumulada
217.970.365,18
232.230.822,94
14.260.457,76
6,54
Valor contable
76.252.268,03
67.924.362,56
-8.327.905,47
-10,92
Fuente: Cuentas anuales GISS.
El valor contable ha experimentado, al cierre del ejercicio 2019, una disminución del 10,92 % con
respeto al ejercicio precedente, por los motivos que se exponen a continuación.
La principal variación en el saldo de esta cuenta, en 2019, viene motivado por las obligaciones
reconocidas en dicho ejercicio (9.789.404,77 euros). No obstante, en dicho ejercicio no figuran
registradas ni en contabilidad financiera ni presupuestaria dos facturas, por un importe global de
121.173,30 euros, emitidas a la GISS en concepto de suministros de equipos informáticos, ya que
corresponden a operaciones omitidas que se registraron, presupuestaria y financieramente, en el
ejercicio 2020. Los gastos presupuestarios de 2019 se materializaron a través de 22 expedientes
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 48
de contratación, destacando la concentración de la facturación de estos elementos en 10 empresas
proveedoras, las cuales facturaron un total de 9.474.052,71 euros.
El resto de las altas producidas en esta cuenta en el ejercicio 2019 derivan de diferentes
regularizaciones (148.850,81 euros) y traspasos procedentes de otras cuentas (296.350,71 euros)
Por su parte, las bajas producidas en el ejercicio se concentran en dos tipos de operaciones:
• Bajas contables (17 registros) por un importe global de 1.414.273,13 euros.
• Traspasos efectuados a otras cuentas de inmovilizado por un importe global de 2.844.099,87
euros, destacando los traspasos efectuados a la cuenta 206 “Aplicaciones informáticas” por
importe de 2.797.271,32 euros.
Por su parte, el saldo de la cuenta 2817 “Amortización acumulada de equipos para procesos de
información” representa, a 31 de diciembre de 2019, el 77,37 % del valor de adquisición de los
bienes contabilizados, lo cual evidencia que un gran volumen de los bienes contabilizados se
encuentra totalmente amortizado pudiendo haber agotado su vida útil y, en consecuencia, su
potencial de servicio.
En 2019 la GISS inició un proceso de depuración y desagregación de los apuntes globales
recogidos en el inventario de esta cuenta a 31 de diciembre de 2018, motivo por el cual se
efectuaron numerosas bajas contables y operaciones de traspasos y reclasificaciones entre
cuentas. Su objetivo era vincular cada apunte global recogido en el inventario contable de esta
cuenta con la información recogida en la aplicación “REMEDY”, incorporando en cada elemento, de
forma individualizada, su descripción técnica, número de inventario, ubicación, entidad de destino y
valor contable. Producto de este trabajo de depuración el número de elementos recogidos en el
inventario contable pasó de 32.375 elementos, a 31 de diciembre de 2018, a 160.945 a 31 de
diciembre de 2019.
No obstante, como se expone posteriormente, a pesar de la importante labor desarrollada en este
ámbito se ha verificado que siguen persistiendo numerosas deficiencias que afectan a la calidad de
la información recogida en el inventario contable.
Especial relevancia adquiere en este apartado la adquisición de equipos para procesos de
información mediante contratos que incluyen cláusulas de recompra. En este tipo de contratos el
pago total por la GISS de los bienes a suministrar se efectúa: parte en dinero y parte mediante la
entrega de otros bienes de similares características, generalmente en desuso, sin potencial de
servicios y totalmente amortizados. Los activos entregados son valorados en un importe aceptado
por la empresa adjudicataria del contrato de los nuevos equipos y descontado en el pago del precio
del contrato.
En el año 2018, la GISS adjudicó seis contratos de suministros de equipos para procesos de
información que llevaban asociados la entrega de otros bienes de similares características, cuya
valoración económica se elevó a un importe de 251.000 euros, aplicado a la cuenta del resultado
económico-patrimonial de este servicio común mediante un cargo negativo en la cuenta 671
“Pérdidas procedentes del inmovilizado material” de acuerdo con el criterio recogido en el Oficio de
28 de noviembre de 2012, de la IGSS, sobre el registro contable de los contratos de recompra o
con descuento, donde se establece que la valoración económica de los bienes entregados debe
quedar reflejada en la cuenta del resultado económico-patrimonial.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 49
Sin embargo, en el inventario contable del ejercicio 2019 se ha verificado la existencia de una partida
consistente en un apunte de signo negativo por valor de 114.062 euros, correspondiente al valor
asignado a los elementos entregados en concepto de recompra en expedientes de contratación de
suministros de equipos informáticos tramitados en dicho año. Este importe debió reconocerse como
un ingreso en la cuenta del resultado económico-patrimonial del ejercicio 2019 (de acuerdo con el
criterio expuesto en el citado Oficio) y no mediante un apunte de signo negativo en la cuenta 217
“Equipos para procesos de información”, debiendo regularizar dicha situación.
En estos contratos de recompra las empresas adjudicatarias, además de aceptar el pago parcial del
importe total del contrato mediante la entrega de bienes de similares características, deben retirar
los elementos incluidos en el expediente en los plazos establecidos por la GISS, y mientras dicha
retirada no se lleve a cabo los bienes permanecen en el inventario de la GISS (en este caso,
clasificados como un activo circulante). Sin embargo, este Tribunal ha verificado la existencia de
numerosos elementos pendientes de retirar por parte de las empresas adjudicatarias. Por ello este
servicio común debe regularizar y reclasificar los elementos que permanecen en esta situación e
instar a las empresas adjudicatarias a retirar estos elementos entregados en el acuerdo de
recompra, a la mayor brevedad posible, y posteriormente a darlos de baja contablemente con el
objetivo de que el inventario contenga los bienes que realmente tengan potencial de servicio
9
.
Como ya se ha expuesto anteriormente, a pesar de la importante labor de depuración, desarrollada
por la GISS en 2019, desglosando partidas con importes globales, practicando ajustes y
regularizaciones en el inventario contable justificativo del saldo de la cuenta 217 a 31 de diciembre
de 2018, este Tribunal ha verificado que dicho inventario contable continúa manteniendo
deficiencias que afectan a la calidad de la información que recogen las cuentas anuales, entre las
cuales destacan las siguientes:
1. En numerosos registros la descripción de los bienes es insuficiente (“RACK armarios”; “Factura
180073”; “Servicio suministro hardware” y “Renovación equipamiento Red”, entre otros)
impidiendo conocer su naturaleza y adecuada contabilización y con ello verificar el cumplimiento
de la Resolución de la IGAE, de 14 de diciembre de 1999, por la que se regulan determinadas
operaciones contables a realizar a fin de ejercicio. Por su definición y contenido, en numerosos
casos, no se puede determinar si son inversiones apropiadas para reconocerse en esta cuenta
o si pudieran corresponder a gastos corrientes, si bien, el valor contable de estas partidas,
estimado por este Tribunal asciende, al menos, a 9.717.207,12 euros.
2. Se ha verificado la existencia de, al menos, 160 elementos que presentan incidencias en el
número de inventario, bien por carecer de él, o por presentar una extensión distinta a los doce
dígitos de identificación establecidos por la GISS. Su valor contable asciende a 18.371.988,71
euros.
3. Existen diferentes apuntes que corresponden a adquisiciones globales realizadas en el ejercicio
2019 cuyo valor de adquisición se eleva a 7.148.566,06 euros (73,02 % del total de inversiones
efectuadas en dicho ejercicio) pendientes de desagregación de los elementos que las componen.
9
En este sentido la NRV 2ª “Inmovilizado material” de la APGCPSS en su apartado 9 ( Activos dados de baja y retirados
del uso) manifiesta que “Todo elemento componente del inmovilizado material que haya sido objeto de venta o disposición
por otra vía, debe ser dado de baja del balance, al igual que cualquier elemento del inmovilizado material que se haya
retirado de forma permanente de uso, siempre que no se espere obtener rendimientos económicos o potencial de servicios
adicionales por su disposición. Los resultados derivados de la baja de un elemento deberán determinarse como la
diferencia entre el importe neto que se obtiene por la disposición y el valor contable del activo. El saldo que hubiese, en
su caso, en la cuenta específica de patrimonio neto relativa a dicho inmovilizado, se traspasará al resultado del ejercicio”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 50
4. Un total de 1.403 apuntes tienen el número de inventario duplicado. Su valor contable, a 31 de
diciembre de 2019, es de 14.070.629,69 euros.
5. El inventario contable a 31 de diciembre de 2019 contiene 160.945 registros, habiéndose
verificado que el 54,81 % (88.209, con un valor de adquisición de 167.283.777,44 euros)
corresponden a elementos adquiridos con anterioridad al año 2012, lo cual supone que al cierre
del ejercicio 2019 estos elementos, de acuerdo con el régimen de amortización aplicado (8 años),
se encuentran totalmente amortizados.
La antigüedad de estas partidas, así como la obsolescencia tecnológica propia de estos
elementos, permite inferir de forma razonable que un elevado número de elementos se
encuentren en desuso y carentes de potencial de servicio.
Esta afirmación se ve además refrendada al analizar la información obrante en el inventario
contable de esta cuenta, donde en su campo “Nombre del centro” figuran conceptos tales como
“Almacén equipos retirados”, “Equipos no localizados”, “Almacén destrucción”; “Almacén de
recompras”, “Almacén servicio técnico” y “Almacén ficticio” con un total de 30.672 elementos
(19,06 % de los elementos activados en el inventario) cuyo valor de adquisición se eleva a un
importe de 90.979.302,53 euros (30,31 % del valor de adquisición de la cuenta 217) y un valor
contable de 3.509.666,97 euros (5,17 % del total).
Este Tribunal considera que estas partidas constituyen una evidencia objetiva que acredita la
existencia en el inventario de elementos que no representan activos con potencial de servicios
para el desempeño de la actividad principal de este servicio común, debiendo proceder a analizar
si los mismos reúnen las condiciones necesarias para prestar dicho potencial de servicios y, en
caso contrario, proceder a su baja en contabilidad, o en el supuesto de que la GISS considere
que de los mismos puede obtener algún rendimiento en su posterior venta (contratos de
recompra) registrarlos contablemente dentro de la masa de activo corriente o circulante debido
a que su finalidad no es la de prestar servicios en la actividad principal de la GISS, sino
convertirse en instrumento de pago en especie en contratos de recompra.
Su baja en contabilidad supondría el reconocimiento en la cuenta del resultado
económico-patrimonial de una pérdida valorada en, al menos, 3.509.666,97 euros derivada del
valor contable de estos activos en desuso.
6. A 31 de diciembre de 2019, esta cuenta presenta una valoración inicial de 300.155.185,50 euros
y un valor contable de 67.924.362,56 euros, importe que corresponde a elementos utilizados por
la GISS y por el resto de las entidades gestoras y servicios comunes adscritos a la Secretaría de
Estado de Seguridad Social y Pensiones. De acuerdo con lo establecido en el Marco conceptual
de la contabilidad de las entidades que integran el sistema de Seguridad Social, puntos 4º y 5º
de la APGCPSS, lo adecuado es que estos activos se reflejen contablemente en el balance de
la entidad que obtenga, a partir de los mismos, rendimientos económicos o un potencial de
servicio en el futuro, no siendo posible determinar la cuantía correspondiente a cada entidad con
la información recogida en el inventario contable. Por ello, la GISS debe efectuar las actuaciones
necesarias tendentes a determinar los activos que prestan su potencial de servicios en cada
sujeto contable y, posteriormente, dar de baja en sus estados financieros los elementos
representativos de naturaleza informática que prestan dicho potencial en otras entidades
distintas, procediendo a su traspaso contable.
Asimismo, en dicho inventario se recogen 21 registros representativos de elementos localizados
en organismos que no se encuentran adscritos a la mencionada Secretaría de Estado (INGESA,
IMSERSO y Servicio Público de Empleo Estatal -SEPE-) cuyo valor de adquisición es de
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 51
86.643,91 euros -con una amortización acumulada del 86,83 %- o elementos donde no figura su
centro de ubicación (920 elementos con un valor contable, a 31 de diciembre de 2019, de
12.686.985,64 euros).
La GISS debe analizar la información relativa a los elementos donde no figura su centro de
ubicación, verificando si corresponden a elementos no localizados o en desuso, entre otras
situaciones, y en su caso, proceder a reconocer la baja en cuentas e inventario de las partidas
representativas de tales activos.
Asimismo, debe dar de baja en sus estados financieros aquellos elementos adscritos a entidades
u organismos en los que prestan su potencial de servicio pero que no dependen de la Secretaría
de Estado de Seguridad Social y a los que deben ser traspasados.
Estas deficiencias revelan que los inventarios contables no constituyen un instrumento adecuado
para la gestión y control del inmovilizado, situación que se ve agravada por el hecho de que la GISS
no disponga de aplicaciones informáticas que permitan obtener un inventario físico de los elementos
del inmovilizado.
Las incidencias relacionadas a lo largo de este epígrafe suponen un incumplimiento de los principios
contables de devengo, prudencia, uniformidad y no compensación; de los requisitos de claridad y
fiabilidad exigibles a la información y definición de los elementos de las cuentas anuales
establecidos en el Marco conceptual de la APGCPSS afectando a la imagen fiel del patrimonio de
su activo no corriente, referida a los ejercicios 2018 y 2019.
II.2.4. Cuenta del resultado económico-patrimonial
El resumen de la cuenta del resultado económico-patrimonial de la GISS en los ejercicios 2018 y
2019 se recoge en el siguiente cuadro:
CUADRO N.º 16
CUENTA DEL RESULTADO ECONÓMICO-PATRIMONIAL
(En euros)
Conceptos
2019
2018
Ingresos de gestión ordinaria
675,09
2.305,97
Gastos de gestión ordinaria
(267.978.923,64)
(249.582.936,72)
Resultado (Ahorro o Desahorro) de la gestión ordinaria
(267.978.248,55)
(249.580.630,75)
Bajas y enajenaciones
(607.535,30)
232.889,96
Resultado de las operaciones no financieras
(268.585.783,85)
(249.347.740,79)
Deterioro de valor, bajas y enajenaciones de activos y pasivos financieros. Otros
(1.290,00)
0,00
Resultado de las operaciones financieras
(1.290,00)
0,00
Resultado (Ahorro o Desahorro) neto del ejercicio
(268.587.073,85)
(249.347.740,79)
Ajustes de la cuenta del resultado del ejercicio anterior (Acreedores Omitidos a 31/12/2017)
(1.026.111,20)
Resultado del ejercicio anterior ajustado
(250.373.851,99)
Fuente: Cuentas anuales GISS.
Social, en el que, por aplicación de los principios de solidaridad financiera y caja única, se unifican
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 52
todos los recursos económico-financieros del Sistema, teniendo a su cargo los servicios de
recaudación de derechos y pagos de las obligaciones de este sistema.
En consecuencia, el conjunto agregado de entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad
Social se configura como un único sujeto económico, donde la TGSS se constituye, en su calidad
de titular del patrimonio único de la Seguridad Social, como la central patrimonial del sistema,
relacionándose con el resto de entidades, a lo largo del ejercicio, por medio de cuentas de relaciones
internas que se saldan a final de ejercicio contra cuentas de neto patrimonial existentes en el resto
de entidades y servicios comunes, absorbiendo la TGSS los resultados negativos de cada una de
estas entidades y servicios. De este modo, la TGSS asume el saldo de las cuentas de enlace del
resto de entidades y servicios comunes (entre ellos la GISS) que integran el sistema de la Seguridad
Social, así como los resultados producidos en estas entidades, reflejándose en la TGSS el neto
patrimonial existente en las diferentes entidades.
Así, la cuenta 101 “Tesorería General. Cuenta de neto patrimonial” recoge en los servicios centrales
de cada entidad gestora y servicio común (excepto TGSS) el neto patrimonial existente en dichas
entidades y servicios como consecuencia de sus relaciones con la TGSS.
Su correspondencia se encuentra en la cuenta 240 “Entidades gestoras y servicios comunes de la
Seguridad Social. Cuenta de neto patrimonial” donde se recoge, en los servicios centrales de la
TGSS, el neto patrimonial existente en el resto de las entidades gestoras y servicios comunes.
En las cuentas anuales de la GISS, de conformidad con la APGCPSS, se recogen las cuentas del
ejercicio anterior a efectos de su comparación. En este sentido, conviene señalar que en el ejercicio
2019 se han registrado en la cuenta 120 “Resultados de ejercicios anteriores” ajustes en el
patrimonio neto derivados de cambios de criterios contables y correcciones de errores de ejercicios
anteriores. Esto supone que el patrimonio neto inicial del ejercicio 2019 está ajustado por esos
importes, siendo diferente al patrimonio neto final del ejercicio 2018. En concreto, el patrimonio neto
inicial está ajustado en un importe de 1.026.111,20 euros. El motivo de estas anotaciones contables
es la corrección de errores por obligaciones reconocidas y liquidadas en el ejercicio 2019, derivadas
de operaciones devengadas y no registradas en el ejercicio 2018, todo ello en aplicación de la
Instrucción quinta apartado 1.1.e) de la Resolución de 22 de noviembre de 2019 de la IGSS, por la
que se dictan las instrucciones de cierre contable del ejercicio 2019 para las entidades que integran
el sistema de Seguridad Social.
Como se ha expuesto, el importe total de estos ajustes se elevó a 1.026.111,20 euros, donde se
incluye el importe correspondiente al gasto devengado en diciembre de 2018 por la paga
extraordinaria de los empleados de la GISS (262.640,91 euros) abonado en junio de 2019,
atendiendo de esta forma lo manifestado por este Tribunal en la Declaración de la Cuenta General
del Estado del ejercicio 2018.
El resto del saldo (763.470,29 euros) corresponde a operaciones de gastos corrientes pendientes
de aplicar a presupuesto del año de su devengo. En consecuencia, son operaciones que no se
contabilizaron ni reconocieron en los estados contables en su año de generación. Estos gastos se
imputaron al presupuesto del ejercicio 2019 y su objetivo, al trasladar estas operaciones a la cuenta
120 “Resultado del ejercicio anterior” desde las cuentas de gastos correspondientes, es eliminar el
efecto del reconocimiento de estas acciones en la cuenta del resultado económico-patrimonial del
ejercicio corriente.
A este respecto, la GISS no ha podido justificar el motivo por el que estas operaciones, que tuvieron
su origen -mayoritariamente- en el último trimestre del ejercicio 2018 (aunque también incluye un
importe de 14.362,17 euros que se remonta al periodo 2015/2017) no tuvieron su reflejo contable
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 53
hasta el ejercicio 2019, así como las razones por las que no figuran registradas en la cuenta 413
“Acreedores por operaciones devengadas” al cierre del ejercicio 2018, donde deben registrarse
aquellas operaciones devengadas al cierre del ejercicio, derivadas de la adquisición de activos o de
la ejecución de gastos, que no han sido aplicadas a presupuesto, al no haberse dictado los actos
administrativos de reconocimiento de las correlativas obligaciones presupuestarias.
Finalmente, en relación con las partidas de gasto más relevantes, atendiendo a su representatividad
sobre los gastos de gestión ordinaria, destacan los aprovisionamientos, que responden en su
práctica totalidad a trabajos de carácter informático realizados por terceros (36,33 % en 2018 y
35,76 % en 2019) y los gastos de personal (22,14 % en 2018 y 21,50 % en 2019). Ambos, objeto
de análisis en los subapartados II.3 y II.4 del presente Informe.
II.3. CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA
II.3.1. Introducción
La GISS, como servicio común del sistema de Seguridad Social, se encuentra sujeta a las
prescripciones de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se
trasponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo
2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP) al formar parte del sector público, de
conformidad con lo preceptuado en el artículo 3.1.b) del citado texto legal.
Como ya se ha expuesto anteriormente, la GISS adquirió personalidad jurídica el 29 de junio de
2017. En consecuencia, en los expedientes de contratación cuya licitación se inició con anterioridad
iniciados con posterioridad, dicha competencia pasó a corresponder al Gerente de la GISS.
En este sentido el Real Decreto 903/2018, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del
Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, estableció en su DA segunda la siguiente
previsión: “Una vez asignado presupuesto propio y diferenciado, la Gerencia de Informática de la
Seguridad Social se subroga en los derechos y obligaciones que deriven de todas las relaciones
jurídicas vigentes que la Tesorería General de la Seguridad Social haya suscrito para el desempeño
de las funciones que aquella tiene atribuidas sobre la gestión y administración de las tecnologías
de la información y las comunicaciones en el sistema de la Seguridad Social.”
Sin embargo, en dicha DA no se introdujo ninguna modificación con respecto a las funciones que
asume la GISS en el marco de la contratación, limitándose la competencia de la Gerencia a la
“formalización de contratos administrativos y privados necesarios para el cumplimiento de sus fines.”
No es hasta la publicación del Real Decreto 497/2020, de 28 de abril, por el que se desarrolla la
estructura orgánica básica del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, cuando se
atribuye a la GISS, en su DA segunda, “la gestión y tramitación de la contratación administrativa y
privada del servicio común (…)”.
Todo ello sin perjuicio de lo establecido en el artículo 323 de la LCSP y en el artículo 317 del
TRLCSP respecto de los contratos cuyo valor estimado supere los 900.000 euros
10
, que requieren
autorización previa del titular del departamento ministerial, y de los contratos cuyo valor estimado
sea igual o superior a 12.000.000 de euros, que requieren la autorización del Consejo de Ministros.
10
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 54
II.3.2. Procedimiento de control interno
II.3.2.1. PLANIFICACIÓN
En 2018 y 2019 el importe de la contratación celebrada por la GISS supera el 70 % del gasto anual
total imputado a su presupuesto, lo que es indicativo, a priori, de la necesidad de una adecuada y
eficiente planificación en este área de gasto que contribuya al cumplimiento de las funciones y
objetivos de este servicio común.
Además, entre un 70 % y un 80 % del presupuesto destinado a contratación, se encuentra
comprometido en contratos destinados a asegurar el funcionamiento de la Gerencia en su
configuración actual (contratos de prestación de servicios informáticos, suministro y mantenimiento
de hardware y software, entre otros), por lo que la mayor parte de los créditos presupuestarios están
reservados a este fin.
A este respecto cabe señalar, la GISS no ha dispuesto de un Plan de Contratación propio hasta el
año 2020 (aprobado por Resolución de 10 de enero de 2020 del Gerente de Informática de la
Seguridad Social) cuyo objeto es “presentar de forma sistemática la totalidad de los contratos cuya
tramitación se va a iniciar o que serán prorrogados por la Gerencia de Informática de la Seguridad
Social durante 2020, dando cumplimiento a la previsión legal del artículo 28.4
11
de la Ley 9/2017,
de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público”.
No obstante, debe señalarse que hasta la entrada en vigor de la Ley 3/2017, que atribuyó
personalidad jurídica propia a la GISS, su actividad contractual se integraba en los Planes de
contratación del entonces Ministerio de Empleo y Seguridad Social (en la actualidad Ministerio de
Inclusión, Seguridad Social y Migraciones), donde se incorporaba la información básica de los
contratos a iniciar o prorrogar por el propio Ministerio, sus organismos autónomos y las entidades
gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social.
II.3.2.2. SISTEMAS Y PROCEDIMIENTOS DE TRAMITACIÓN Y GESTIÓN DE EXPEDIENTES
La GISS no dispone de un manual de procedimiento interno donde se concreten las funciones
encomendadas a cada Unidad de este servicio común relacionadas con la tramitación, gestión y
seguimiento de la ejecución de la actividad contractual, así como la asignación de
responsabilidades, contemplando instrucciones para la normalización de la documentación que
deba elaborarse en el marco de cada expediente, y las comprobaciones a realizar en el ámbito del
sistema de control interno de este servicio común.
Como se expondrá posteriormente, el hecho de que los contratos de mayor relevancia económica
(servicios de naturaleza informática) se ejecuten de forma descentralizada -atendiendo al Centro de
Desarrollo destinatario del servicio contratado- hace aconsejable la aprobación de dicho manual con
el fin de garantizar la uniformidad, coordinación y trazabilidad de las actuaciones a desarrollar en
relación con la gestión de los expedientes de contratación.
Además, la GISS no ha implantado el expediente electrónico y no cuenta con un sistema de
información que permita disponer de una base de datos donde se refleje y posibilite el seguimiento
11
En dicho artículo se establece que “Las entidades del sector público programarán la actividad de contratación pública,
que desarrollarán en un ejercicio presupuestario o períodos plurianuales y darán a conocer su plan de contratación
anticipadamente mediante un anuncio de información previa previsto en el artículo 134 que al menos recoja aquellos
contratos que quedarán sujetos a una regulación armonizada.”
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 55
de la información relativa a la tramitación y ejecución de los expedientes de contratación,
permitiendo asimismo la mejora de las estimaciones sobre las necesidades a contratar. Tampoco
dispone de un archivo electrónico completo de la documentación del expediente con posibilidad de
consulta.
Todo ello implica que la información relativa a los expedientes de contratación se gestione
manualmente, aumentando así las posibilidades de errores u omisiones, no garantizando la
integridad de la información y disminuyendo su control -tal y como se ha observado en las relaciones
de contratos ejecutados en los años 2018 y 2019 facilitadas por la GISS, donde se han verificado
errores tanto en el importe ejecutado, como en la codificación del expediente, imputación
presupuestaria y en la existencia o no de subcontratación, entre otros aspectos, conforme se pone
de manifiesto a lo largo del presente subapartado-.
II.3.3. Volumen de contratación
II.3.3.1. CONTRATOS ADJUDICADOS
En el siguiente cuadro se recoge el número de contratos adjudicados por la GISS en los años 2018
y 2019, de acuerdo con las relaciones de contratos certificadas remitidas a este Tribunal,
desglosados por tipo de contrato y procedimiento de adjudicación:
CUADRO N.º 17
CONTRATOS ADJUDICADOS
Años 2018/2019
(En euros)
Tipo de
Contrato
Procedimiento de
adjudicación
Número
%
Importe de adjudicación
%
2018
2019
2018
2019
2018
2019
2018
2019
Servicios
Abierto (criterio precio)
6
8
6,25
5,33
9.087.721,99
3.681.508,90
7,16
2,90
Abierto (criterios múltiples)
4
12
4,17
8,00
93.905.664,77
105.564.481,48
73,97
83,23
Negociado sin publicidad
4
7
4,17
4,67
13.235.499,33
3.682.945,74
10,43
2,90
Contratación centralizada
1
2
1,04
1,33
282.537,30
1.273.011,26
0,22
1,00
Contratación menor
42
67
43,75
44,67
219.310,43
409.598,35
0,17
0,32
Subtotal servicios
57
96
59,38
64,00
116.730.733,82
114.611.545,73
91,95
90,35
Suministros
Abierto (criterio precio)
2
0
2,08
0,00
1.318.289,96
0,00
1,04
0,00
Abierto (criterios múltiples)
0
1
0,00
0,66
0,00
1.494.099,64
0,00
1,18
Contratación centralizada
7
7
7,29
4,67
8.359.015,76
10.498.823,53
6,59
8,29
Contratación menor
29
45
30,21
30,00
206.734,52
208.333,49
0,16
0,17
Subtotal suministros
38
53
39,58
35,33
9.884.040,24
12.201.256,66
7,79
9,64
Obras
Contratación menor
0
1
0,00
0,67
0,00
17.720,76
0,00
0,01
Administrativos
especiales
Abierto (criterios múltiples)
1
0
1,04
0,00
330.142,32
0,00
0,26
0,00
Totales
96
150
100,00
100,00
126.944.916,38
126.830.523,15
100,00
100,00
Fuente: Relación certificada de contratos GISS. Años 2018 y 2019.
Como se recoge en este cuadro, la GISS adjudicó en 2018 y 2019, 96 y 150 contratos, por un
importe de 126.944.916,38 euros y 126.830.523,15 euros, respectivamente. Esta diferencia en el
número de contratos adjudicados se debe, fundamentalmente, al incremento en la contratación
menor (servicios y suministros) celebrada en 2019.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 56
Los contratos de servicios representan el 91,95 % y el 90,35 % del importe total adjudicado en los
citados años, respectivamente, así como el 59,38 % y el 64 % sobre el número total de contratos
adjudicados.
Atendiendo a su procedimiento de adjudicación, en el año 2018, 5 contratos fueron adjudicados
mediante el procedimiento abierto con una pluralidad de criterios de adjudicación (4 contratos de
servicios y 1 administrativo especial) lo que, en términos de importe, supone el 74,23 % del total
adjudicado (servicios, el 73,97 % y administrativos especiales, el 0,26 %).
En 2019, el número de contratos que fueron adjudicados por el procedimiento anteriormente citado
asciende a 13 (12 contratos de servicios y 1 contrato de suministros), representando el 84,41 % del
importe total (servicios 83,23 % y suministros 1,18 %).
II.3.3.2. CONTRATOS EJECUTADOS
El número de contratos ejecutados en los años 2018 y 2019, desglosados por tipo de contrato y
procedimiento de adjudicación, es el recogido en el siguiente cuadro:
CUADRO N.º 18
CONTRATOS EJECUTADOS (*)
Años 2018/2019
(En euros)
Tipo de
Contrato
Procedimiento de
adjudicación
Número
%
Importe ejecutado
%
2018
2019
2018
2019
2018
2019
2018
2019
Servicios
Abierto
61
89
20,34
28,90
121.243.329,46
133.755.549,92
61,49
67,27
Centralizado
7
4
2,33
1,30
3.629.105,23
3.197.952,01
1,84
1,61
Compartido (**)
1
1
0,33
0,32
1.596.843,96
2.129.125,30
0,81
1,07
Contrato menor
103
79
34,34
25,65
547.116,40
402.872,90
0,28
0,20
Negociado
28
30
9,33
9,75
49.978.351,96
14.416.810,92
25,35
7,25
Simplificado
0
1
0,00
0,32
0,00
31.844,18
0,00
0,02
Subtotal servicios
200
204
66,67
66,24
176.994.747,01
153.934.155,23
89,77
77,42
Suministros
Abierto
9
18
3,00
5,85
2.805.568,93
3.400.068,24
1,42
1,71
Centralizado
43
34
14,33
11,04
16.036.368,00
13.062.787,93
8,14
6,57
Contrato menor
36
37
12,00
12,01
289.895,90
227.578,56
0,15
0,11
Negociado
2
2
0,67
0,65
400.984,32
27.748.193,78
0,20
13,96
Directo (suministro agua)
2
1
0,67
0,32
60.739,15
59.961,86
0,03
0,03
Simplificado
0
1
0,00
0,32
0,00
23.829,68
0,00
0,01
Subtotal suministros
92
93
30,67
30,19
19.593.556,30
44.522.420,05
9,94
22,39
Obras
Contrato menor
1
0
0,33
0,00
48.340,46
0,00
0,02
0,00
Directa
5
10
1,67
3,25
464.518,09
333.453,72
0,24
0,17
Contratos
Privados
Patrimoniales
Directa
2
1
0,66
0,32
64.051,54
47.208,78
0,03
0,02
Totales
300
308
100,00
100,00
197.165.213,40
198.837.237,78
100,00
100,00
(*) En este cuadro se ha incluido la ejecución de dos contratos, así como incrementado el importe ejecutado en un tercero, al detectarse
su omisión en la relación de contratos certificada para el año 2018. Asimismo, se ha eliminado un contrato indebidamente incluido
en la relación certificada de 2019, sin perjuicio de la existencia de otros errores de diversa tipología detectados por este Tribunal.
(**) El órgano de contratación es la Junta de Contratación del entonces Ministerio de Empleo y Seguridad Social.
Fuente: Relación certificada de contratos GISS. Años 2018 y 2019.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 57
Como se muestra en el cuadro anterior, los contratos ejecutados en los años 2018 y 2019 ascienden
a 300 y 308 respectivamente, lo que supone un total de 197.165.213,40 euros y 198.837.237,78
euros en términos de importe ejecutado.
En relación con la tipología de contratos, en ambos ejercicios predomina la ejecución de los
contratos de servicios (200 y 204, respectivamente), representando un importe de gasto ejecutado
de 176.994.747,01 euros y 153.934.155,23 euros (89,77 % y 77,42 % del total ejecutado).
Finalmente, en relación con el procedimiento de adjudicación, predomina la ejecución de los
contratos menores (140 contratos en 2018 y 116 en 2019), si bien, atendiendo al importe ejecutado,
destacan los contratos adjudicados mediante procedimiento abierto, fundamentalmente, contratos
de servicios, que representan el 61,49 % y 67,27 % del importe total ejecutado en 2018 y 2019,
respectivamente.
Este Tribunal ha analizado la contratación celebrada por la GISS, a través de la revisión de una
muestra de contratos con ejecución en los años 2018 y/o 2019, con el fin de comprobar su
adecuación a las disposiciones legales aplicables en materia de preparación, licitación y
adjudicación del contrato, y en especial, su adecuada ejecución y control. La muestra de los
contratos adjudicados por procedimiento abierto contiene, exclusivamente, contratos de servicios
de carácter informático (imputados a la partida presupuestaria 22782), especialmente relevantes
atendiendo tanto a su objeto (desarrollo y mantenimiento de todas las bases de datos y sistemas
de información de la Seguridad Social) como a la repercusión que en la gestión y funcionamiento
de la GISS tiene la prestación de servicios informáticos por parte del personal técnico externo.
También, en la selección de la muestra de contratos adjudicados mediante procedimiento
negociado, se ha atendido al carácter informático de su objeto (mantenimiento de hardware y
software, principalmente), analizándose, asimismo, contratos de suministros y contratos mixtos,
imputados a distintas partidas de los capítulos 2 y 6 del presupuesto de gastos (ver anexo 3).
Igualmente se ha analizado una muestra de los expedientes de contratación menor con ejecución
en dichos años cuyo objeto, en este caso, no se ha centrado en adquisiciones de bienes y servicios
informáticos exclusivamente (ver anexo 7).
En el siguiente cuadro se recoge, desglosada por procedimiento de adjudicación, la
representatividad de la muestra analizada atendiendo al número de contratos con ejecución en cada
ejercicio y a su importe de ejecución (considerando que, en numerosas ocasiones, entre los
contratos en ejecución en 2019 se encuentran incluidos contratos con ejecución en 2018):
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 58
CUADRO N.º 19
MUESTRA ANALIZADA
Años 2018/2019
(En euros)
2018
2019
Procedimiento de adjudicación
Importe
ejecutado
N.º
contratos
Importe
ejecutado
N.º
contratos
Procedimiento abierto
Muestra analizada
20.615.542,19
6
75.727.737,44
14
Contratos adjudicados por procedimiento abierto
124.048.898,39
70
137.211.292,02
109
% Muestra procedimiento abierto
16,62
8,57
55,19
12,84
Procedimiento negociado
Muestra analizada
36.726.732,52
3
32.671.590,71
3
Contratos adjudicados por procedimiento
negociado
50.379.336,28
30
42.165.004,70
32
% Muestra procedimiento negociado
72,90
10,00
77,49
9,38
Contratación menor
Muestra analizada (*)
143.871,42
14
166.828,02
16
Contratos menores
885.352,94
140
630.451,46
116
% Muestra contratación menor
16,25
10,00
26,46
13,79
Muestra analizada (A)
57.486.146,13
23
108.566.156,17
33
Total contratos (**) (B) Ver cuadro n.º 18
197.165.213,40
300
198.837.237,78
308
% Muestra (A/B)
29,16
7,67
54,60
10,71
(*) Se incluyen cuatro contratos menores adjudicados en 2019 sin ejecución en dicho ejercicio.
(**) Incluye la totalidad de contratos con ejecución en los citados años, tanto los adjudicados por procedimiento abierto,
negociado y contratación menor, como el resto de la contratación celebrada por otros procedimientos (contratación
centralizada, suscripción a base de datos y alquileres). Se han incluido los ajustes descritos en el cuadro n.º 18.
Fuente: GISS.
A continuación, se exponen los resultados obtenidos en el análisis de estos contratos, clasificados
por su procedimiento de adjudicación.
II.3.4. Contratación de servicios de carácter informático adjudicados por procedimiento
abierto
II.3.4.1. INTRODUCCIÓN
Los contratos de servicios de carácter informático constituyen, casi desde la creación de la GISS,
el instrumento jurídico utilizado por este servicio común para dar cumplimiento efectivo a las
funciones técnicas encomendadas relacionadas con los sistemas de información y las TIC
(propuesta, creación y desarrollo de los sistemas de información de la Seguridad Social, creación,
custodia y administración de las bases de datos corporativas del sistema, así como los sistemas de
seguridad y confidencialidad, entre otras) ante la imposibilidad de acometerlas, exclusivamente, con
su plantilla de personal técnico propio.
En consecuencia, la contratación de servicios externos de carácter informático, lejos de conformar
una solución temporal para dar respuesta a una situación coyuntural de escasez de recursos propios
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 59
con cualificación informática, se ha consolidado en el tiempo como un recurso permanente,
motivado, de una parte, por el desarrollo de la tecnología y las exigencias de la digitalización y los
requerimientos de la administración electrónica, y de otra, en gran medida, por la falta de provisión
de puestos de trabajo en este servicio común (como se expone en el subapartado II.4 de este
Informe) con los importantes riesgos asociados a la contratación estructural de servicios externos
puestos de manifiesto por el Tribunal, de manera reiterada, en anteriores informes
12
, tales como:
• La pérdida de la dirección, conocimiento y control de los proyectos, así como la dependencia o
cautividad funcional de la GISS respecto de las empresas contratistas, que resultan
recurrentemente adjudicatarias; dependencia que, como ha podido comprobar este Tribunal y se
indica ulteriormente, se sigue produciendo no solo con respecto a las mismas empresas, sino
incluso en relación con los propios técnicos externos, quienes en un amplio porcentaje, y al
amparo de sucesivos contratos, han trabajado ininterrumpidamente en la sede de la GISS
durante más de diez años, con independencia de las empresas que en cada momento hayan
resultado adjudicatarias de los contratos a que hayan podido estar vinculados.
• El incremento del coste que supone para la GISS el recurrir de forma reiterada a la contratación
externa para la ejecución de las funciones que le son inherentes, en lugar de encontrarse dotada
de una plantilla de personal técnico propio, con independencia de los posibles beneficios que
esta contratación pueda conllevar.
• La existencia de una posible contratación encubierta de personal efectuada al margen de la
legislación laboral y de la función pública para el cumplimiento de las funciones inherentes a este
servicio común derivando en algunos casos, como se expone posteriormente, en situaciones de
cesión ilegal de trabajadores, habiendo tenido que adoptar la GISS en la formalización de este
tipo de contratos y en las condiciones en que se ejecutan los trabajos las buenas prácticas
determinadas por la normativa dictada al respecto en el año 2012
13
.
Sin embargo, en lugar de procurarse de manera paulatina una mayor racionalización en la
combinación de recursos propios y recursos externalizados para disminuir, entre otros, los riesgos
anteriores, la contratación se ha visto incrementada a lo largo de los diferentes ejercicios, y de
manera muy relevante en relación con las dotaciones de personal propio de la GISS, como se verá
más adelante, en el subapartado II.4 de este informe.
Así, las partidas presupuestarias destinadas a la contratación de este tipo de servicios técnicos han
venido incrementándose anualmente en la GISS (con excepción del ejercicio 2015) de forma que
en el periodo 2010/2020 el importe ejecutado en la partida presupuestaria 22782 “Servicios de
carácter informático” se ha visto casi triplicado, como se recoge en el gráfico n.º 6 “Evolución Gasto
Asistencia Técnica”.
12
Entre otros el Informe de fiscalización de la contratación celebrada durante los ejercicios 2006 a 2009 por la Gerencia
de Informática de la Seguridad Social.
13
En este sentido, el Tribunal de Cuentas elevó a las Cortes Generales una Moción sobre la necesidad de evitar los
riesgos de que los trabajadores de las empresas de servicios contratadas por la Administración, por las condiciones en
que se desarrolla la actividad contratada, se convirtieran mediante sentencia judicial en personal laboral de la
Administración contratante, lo que motivó la aprobación de la Resolución de 27 de octubre de 2010 (BOE de 18 de enero
de 2011), por la Comisión Mixta de las Cortes Generales para las relaciones con el Tribunal de Cuentas.
En cumplimiento de dicha Resolución, donde se instaba a las Administraciones Publicas a instrumentar los mecanismos
necesarios para atajar aquellas prácticas que venían llevándose a cabo durante los últimos años en las contrataciones de
servicios, las Secretarías de Estado de Presupuestos y Gastos y de Administraciones Públicas, con fecha 28 de diciembre
de 2012, dictaron las “Instrucciones sobre buenas prácticas para la gestión de las contrataciones de servicios y
encomiendas de gestión a fin de evitar situaciones en las que se pueda incurrir e n supuestos de cesión ilegal de
trabajadores”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 60
La relevancia de los servicios informáticos prestados por personal externo en la GISS es tal que, en
los ejercicios 2018, 2019 y 2020, solo las obligaciones reconocidas en dicha partida presupuestaria
(90.041.345,02, 95.147.579,73 y 111.796.939,66 euros) representaron porcentajes del 35,56 %,
37,09 % y 36,25 %, respectivamente, respecto del total de obligaciones reconocidas en este servicio
común en dichos ejercicios.
Los anteriores importes correspondieron a un total de 25 contratos de servicios de carácter
informático (de un total de 300 y 308 contratos ejecutados en los ejercicios 2018 y 2019,
respectivamente), cuyo detalle figura en el anexo 2, importes a los que hay que añadir en el ejercicio
2019, un importe de 689.212,33 euros, correspondiente a una factura derivada del contrato
7202/16G lote 3 imputada de forma incorrecta al concepto presupuestario 216 “Reparación,
mantenimiento y conservación de equipos para procesos de la información”.
Respecto de los importes ejecutados por contrato, cabe señalar, además, la falta de coherencia
advertida por este Tribunal entre las distintas fuentes de información solicitadas a la GISS
correspondientes a los años 2018 y 2019 (mayores de conceptos presupuestarios, extracción de
obligaciones reconocidas en la partida presupuestaria 22782, relación de facturas y relación de
contratos) ocasionada fundamentalmente por la asociación de los apuntes contables a números de
expedientes erróneos, habiendo tenido que recurrir, en numerosas ocasiones, a las propias facturas
para poder determinar el origen y cuantificación del gasto.
II.3.4.2. MODELOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS INFORMÁTICOS
En este contexto, los contratos de servicios informáticos necesarios para el ejercicio de las
funciones encomendadas a este servicio común se vienen sucediendo, sin solución de continuidad,
desde hace más de veinte años.
En las propias memorias justificativas de estos contratos se hace referencia a la necesidad de
contratar empresas de servicios informáticos ya desde 1995 aunque, como ha podido corroborar
este Tribunal y se expone posteriormente, existe personal técnico externo cuyos primeros trabajos
realizados para la GISS datan del año 1992.
Su visión conjunta configura un esquema complejo y heterogéneo, donde el único rasgo en común
es la separación (actualmente por lotes) de los servicios de desarrollo y mantenimiento de
aplicaciones informáticas atendiendo a su centro gestor (Centros de Desarrollo), si bien, en el caso
del Centro de Desarrollo del INSS existe una pluralidad de contratos para la prestación de estos
servicios, en función de las aplicaciones específicas de esta entidad gestora.
En el anexo 1 se muestra el esquema global de los contratos de servicios informáticos ejecutados
en los años 2018 y 2019 en la GISS, donde se recogen sus importes de adjudicación, empresas
adjudicatarias y su periodo de vigencia (incluyendo las prórrogas aprobadas), así como los contratos
posteriores (hasta el año 2021) o, en su defecto, los inmediatamente precedentes formalizados para
la prestación de servicios similares.
Como se deriva de la información recogida en este anexo, el objeto principal de estos contratos lo
constituye el desarrollo y mantenimiento de aplicaciones informáticas. A lo largo de estos años, las
modalidades de la prestación de los servicios informáticos por personal externo a la GISS han ido
evolucionando, convirtiéndose en una estructura más compleja, consistiendo inicialmente en un
modelo de asistencia técnica por categorías profesionales y horas para complementarse,
posteriormente, con los modelos de desarrollo y servicio gestionado para atender a los distintos
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 61
servicios en que se traduce el objeto de estos contratos. El actual modelo de prestación de servicios
informáticos es el siguiente:
• El servicio de apoyo al análisis, pruebas y soporte al desarrollo y a la promoción entre entornos
se presta de forma presencial mediante un modelo de asistencia técnica por horas (ATH) y
categorías profesionales.
Para las tareas de consultoría y análisis, así como las asociadas a la implantación, evaluación y
mejora de procesos de desarrollo y de adaptación a las nuevas tecnologías, estos contratos
prevén también la posibilidad de efectuar los denominados “proyectos llave en mano”,
consistentes en aislar una parte del objeto del contrato caracterizada por unos objetivos
determinados y valorar su coste a partir de unos requisitos definidos, determinando un plazo de
ejecución.
• El servicio de diseño, construcción y documentación de aplicaciones se realiza a través del
modelo de desarrollo gestionado en las factorías de software de que disponen las empresas
adjudicatarias, si bien algunas tareas (apoyo a la instalación en el entorno de integración) pueden
desarrollarse en la GISS previa autorización de este servicio común.
Se trata de un modelo de provisión de servicios de desarrollo y mantenimiento de aplicaciones
implantado a finales de 2013 (el contrato 7201/13G es el primero donde se contempla este
modelo) donde la gestión y la realización de actividades y productos es responsabilidad de la
empresa adjudicataria y la prestación del servicio está basada en los compromisos adquiridos
por esta a través de los acuerdos de nivel de servicio (ANS) detallados en los pliegos de
prescripciones técnicas particulares (PPTP) y cuyo incumplimiento deriva en la aplicación de las
penalidades previstas en los pliegos de cláusulas administrativas particulares (PCAP) que rigen
estos contratos.
Además del desarrollo de nuevas aplicaciones, se incluye el mantenimiento correctivo, evolutivo,
adaptativo, perfectivo y preventivo de las aplicaciones existentes, así como el mantenimiento de
la documentación técnica y su soporte.
• El servicio de gestión de proyectos, implantado en abril de 2019 (contrato 7206/18) se realiza
mediante un modelo de servicio gestionado, que comprende la provisión de todos o parte de los
servicios de consultoría, análisis, diseño, construcción, pruebas y soporte a la promoción entre
entornos, donde la gestión y realización de actividades y productos es responsabilidad de la
empresa adjudicataria del contrato. La prestación del servicio está basada en los compromisos
adquiridos por la empresa adjudicataria, cuyo eventual incumplimiento deriva en la aplicación de
las penalidades previstas en los PCAP.
Las tareas que se llevan a cabo por el personal técnico externo parten de las peticiones efectuadas
por los Centros de Desarrollo de la GISS (encargados de los sistemas de información de las distintas
entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social) o del resto de Centros de este
servicio común (Gerencia Adjunta, Centro de Infraestructuras y Desarrollo, Centro de Seguridad de
la Información y Dirección de Producción y Sistemas) formuladas a través de la aplicación
informática de gestión de la demanda (“GEDEON”) la cual sirve, entre otras funcionalidades, de
conducto obligatorio de comunicación entre dichos Centros y las empresas adjudicatarias,
permitiendo efectuar el seguimiento y control del estado de los trabajos encargados.
Asimismo, para la medición del esfuerzo requerido en el desarrollo de los trabajos, la GISS pone a
disposición de las empresas adjudicatarias herramientas informáticas de valoración (estimaciones
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 62
individualizadas por cada petición) que, junto con la previsión del tiempo de ejecución, deben ser
aprobadas por la GISS como requisito previo a su realización.
Aunque cada contrato puede llevar asociada la realización de servicios coyunturales adicionales, el
esquema general de las distintas modalidades de prestación de los servicios de desarrollo y
mantenimiento de aplicaciones informáticas
14
, así como su modo de facturación, es el recogido en
el siguiente gráfico:
14
Los servicios de desarrollo y mantenimiento de aplicaciones informáticas son objeto de los siguientes contratos en
ejecución durante los años 2018 y 2019: 7201/13G; 7201/14G -Lotes 1 a 3-: 7201/16G -Lotes 1 y 2-; 7201/17G -Lotes 1
y 2-; 7206/18 -Lotes 1 a 4- y 7207/18 -Lote 1-.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 63
GRÁFICO N.º 2
MODELOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS INFORMÁTICOS PARA EL DESARROLLO Y
MANTENIMIENTO DE APLICACIONES INFORMÁTICAS
Elaboración: Tribunal de Cuentas.
Como se desprende del gráfico anterior, el acceso y salida de los técnicos asignados a los trabajos
realizados mediante el modelo de ATH y categorías profesionales se registra mediante fichaje en
los terminales de la aplicación de control de presencia existentes en la entrada de la sede de la
GISS, aplicación también utilizada por el personal propio de dicho servicio común. Esta aplicación
PROYECTOS LLAVE EN MANO:
PARA TAREAS DE ANÁLISIS Y CONSULTORÍA
MANTENIMIENTO
CORRECTIVO
EMPRESA PROVEEDORA DE SERVICIOS INFORMÁTICOS
PETICIÓN DE CENTRO DE
DESARROLLO DE LA GISS (TGSS, INSS,
ISM, IGSS, SJSS Y GISS)
GESTIÓN DE LA
DEMANDA (GEDEÓN)
HERRAMIENTAS DE
VALORACIÓN
PUESTA EN PRODUCCIÓN
(PRODUCCIÓN Y SISTEMAS-GISS)
F
A
C
T
U
R
A
C
I
Ó
N
ESFUERZO MEDIDO EN UNIDADES DE
TRABAJO (UT): unidad básica de medida de la
producción de un equipo de trabajo tipo
FACTORÍAS DE LAS EMPRESAS
ADJUDICATARIAS
PRESENCIAL EN SEDES DE LA GISS
(Teletrabajo parcial desde junio 2020)
PORCENTAJE SEGÚN EVOLUCIÓN DE LOS TRABAJOS
ARTEMIS
CERTIFICACIONES
EMPRESA
(TELETRABAJO)
HORAS EFECTIVAMENTE TRABAJADAS POR
CATEGORÍA PROFESIONAL
MODELO DE ASISTENCIA TÉCNICA POR HORAS Y
CATEGORÍAS
SERVICIO DE APOYO AL ANÁLISIS, PRUEBAS, SOPORTE AL
DESARROLLO, SOPORTE A LA PROMOCIÓN ENTRE
ENTORNOS Y CONSULTORÍA
MODELO DE DESARROLLO GESTIONADO
SERVICIO DE DISEÑO, CONSTRUCCIÓN Y
DOCUMENTACIÓN
E
J
E
C
U
C
I
Ó
N
PEQUEÑO EVOLUTIVO
(NO >40 UT)
F
A
C
T
U
R
A
C
I
Ó
N
E
J
E
C
U
C
I
Ó
N
ESFUERZO MEDIDO EN
HORAS DE ANÁLISIS
CUOTA FIJA MEDIDA EN UT
MODELO DE SERVICIO GESTIONADO:
SERVICIO DE GESTIÓN DE PROYECTOS
BASADO EN ACUERDOS DE NIVEL DE
SERVICIOS Y PENALIDADES
HORAS BAREMADAS
BASADO EN LOS COMPROMISOS ADQUIRIDOS POR
EL ADJUDICATARIO
SEDE ADJUDICATARIO
(EXCEP.EN GISS)
SEDE ADJUDICATARIO O
GISS, SEGÚN TRABAJOS
CONTROL DE
PRESENCIA
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 64
es el instrumento para la configuración de la facturación mensual de las horas efectivamente
trabajadas por cada técnico externo
15
. Por su parte, las tareas concretas que desarrollan estos
técnicos se reflejan y controlan a través de la aplicación “ARTEMIS”.
En el modelo de desarrollo gestionado, dado que la gestión de los trabajos y del personal en este
modelo corresponde, exclusivamente, a las empresas adjudicatarias, no existe ninguna herramienta
informática en la GISS donde se refleje el trabajo individualizado de cada técnico.
Cada petición se efectúa a través de la aplicación general de gestión de la demanda (“GEDEON”)
y la empresa adjudicataria, a través de las herramientas de valoración de la GISS, determina el
esfuerzo que requiere su ejecución medida en unidades de trabajo (UT). La UT se define como la
unidad básica de medida de la producción de un equipo de trabajo tipo para realizar una serie de
actividades, teniendo en cuenta el tipo de actividades a realizar y el grado de complejidad de estas,
estimada por la GISS para cada contrato.
En este modelo, el mantenimiento correctivo y pequeño evolutivo se facturan mediante una cuota
fija
16
y el resto de los trabajos mediante una cuota variable, medida en UT, determinada
mensualmente en función del grado de ejecución de los trabajos
17
.
Por su parte, en el modelo de servicios de gestión de proyectos se utiliza la hora baremada (HB)
para medir el esfuerzo, definida como la unidad básica de medida de la producción de un equipo de
trabajo tipo para la realización de proyectos llave en mano, estimado como la suma de cada una de
las actividades a realizar y el esfuerzo estimado de las mismas, teniendo en cuenta el tipo y el grado
de complejidad de estas.
En el gráfico anterior se puede contemplar, asimismo, la interacción existente entre los dos
principales modelos (ATH y desarrollo gestionado) de prestación de servicios informáticos en el
desarrollo habitual de una aplicación, cuyo ciclo se configura en tres fases:
1. Análisis funcional y definición de directrices técnicas del desarrollo gestionado, efectuado por el
personal externo en la sede de la GISS bajo la modalidad de ATH.
2. Interpretación del análisis funcional, elaboración del diseño técnico, construcción del software,
realización de pruebas técnicas y funcionales y apoyo a la instalación en el entorno de integración
de la GISS, efectuada bajo la modalidad de desarrollo gestionado.
15
En junio de 2020, debido a la situación de emergencia derivada del Covid-19 y a la necesidad de distanciamiento social
en el ámbito laboral para la prevención de contagios, comenzaron a aprobarse modificaciones de los contratos de servicios
informáticos, estableciendo la posibilidad de que, mientras durara dicha situación, el desempeño de la actividad derivada
de los contratos que habitualmente se realizaba de manera presencial se llevara a cabo, por parte del pe rsonal que
individualmente determinara el responsable del contrato, en dependencias ajenas a las de la GISS.
16
El valor inicial de la cuota fija de mantenimiento c orrectivo se establece inicialmente en un 7 % del coste invertido en
desarrollo (fase de diseño y construcción) en el año anterior, que puede verse minorada en función de los descuentos
presentados en su oferta por la empresa adjudicataria. Se entiende por mantenimiento evolutivo pequeño aquel cuyo
coste no supere 40 UT.
17
Los servicios que se facturan por cuota variable incluyen para cada mes los siguientes conceptos:
- Importe de las UT correspondientes a trabajos finalizados. Se abona el 40 % a la entrega validada, el 30 % a la entrega
instalada y validada en integración y el 30 % restante a la entrega finalizada.
- Para aquellos trabajos cuya ejecución planificada tenga una duración superior a tres meses, se puede abonar el 30 %
de las UT realizadas certificadas por la empresa. El 10 % restante se abona a la aceptación por parte de la GISS de
la entrega validada.
- Importes de las UT correspondientes a peticiones de soporte finalizadas en el mes.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 65
3. Una última fase, llevada a cabo de nuevo por el personal externo de ATH, consistente en la
realización de pruebas de aceptación de los trabajos efectuados mediante desarrollo gestionado,
pruebas de calidad, soporte al desarrollo y a la promoción entre entornos.
Además del mantenimiento y desarrollo de aplicaciones, existen otros servicios demandados por la
GISS que también son objeto de los contratos de carácter informático, fundamentalmente:
• Servicios de apoyo y soporte técnico, prestados mediante un modelo de ATH y categorías
profesionales.
• Servicios diversos prestados a través de un modelo de servicio gestionado basado en ANS con
un importe fijo mensual o con un importe basado en una estimación en UT.
El detalle de estos servicios y su forma de facturación para los expedientes en vigor en los años
2018 y 2019 figura en el anexo 3.
II.3.4.3. RESULTADOS DEL ANÁLISIS
Este Tribunal ha analizado la tramitación y ejecución de los expedientes de contratación detallados
en el cuadro siguiente:
CUADRO N.º 20
MUESTRA CONTRATOS ADJUDICADOS POR PROCEDIMIENTO ABIERTO
Ejercicios 2018/2019
(En euros)
Expediente
N.º total de
contratos
Importe
adjudicación
(IVA incluido)
Importe ejecutado
2018
Importe ejecutado
2019
7201/16G
3
15.341.372,88
8.097.345,53
8.031.324,99
7201/17G
2
34.736.951,52
11.398.014,21
17.344.282,88
7202/18
1
46.280.541,22
1.120.182,45
19.074.807,11
7206/18
6
97.938.455,64
0,00
29.020.163,62
7207/18
2
7.320.073,50
0,00
2.257.158,84
Total
14
201.617.394,76
20.615.542,19
75.727.737,44
Elaboración: Tribunal de Cuentas.
Como se refleja en el cuadro anterior, se han analizado 5 expedientes, con un importe conjunto de
adjudicación que se eleva a 201.617.394,76 euros (siendo su importe de licitación de
206.797.052,94 euros), que engloban un total de 14 contratos. Seis de estos contratos tuvieron
ejecución en ambos ejercicios (2018 y 2019), mientras el resto (8 contratos) solo tuvieron ejecución
en 2019 al haberse adjudicado en dicho año.
El importe ejecutado de la muestra analizada representó en 2019 el 79,59 % del total de las
obligaciones reconocidas en la partida presupuestaria 22782 en dicho ejercicio (22,90 % de dicho
total en el ejercicio 2018
18
); si bien, para analizar la evolución de la prestación de estos servicios,
18
Porc entaje inferior al del ejercicio siguiente ya que la fecha de inicio del contrato 7202/18 fue el 01/11/2018 y los
contratos 7206/18 y 7207/18 comenzaron en el ejercicio 2019 (el 02/04/2019 y el 01/03/2019, respectivamente).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 66
se han verificado, cuando se ha considerado relevante para la fiscalización, determinados aspectos
de los contratos anteriores y posteriores a los de la muestra, que figuran en el anexo 1.
La muestra analizada, por su objeto, incluye todos los contratos de prestación de servicios de
mantenimiento y desarrollo de las aplicaciones de las entidades gestoras de la Seguridad Social,
así como de las aplicaciones propias de la GISS y también los servicios de operación, gestión y
soporte técnico de los sistemas de información de la Gerencia vigentes en el período 2018/2019.
Asimismo, esta muestra incluye todos los tipos de prestación de servicios desarrollados en la GISS
(asistencia técnica, desarrollo gestionado, gestión de proyectos y servicio gestionado). Como se ha
indicado, estos contratos se suceden unos a otros ininterrumpidamente desde hace más de veinte
años, habiéndose consolidado en el tiempo la descompensación entre los servicios que presta el
personal propio y los que presta el personal ajeno de las empresas de servicios informáticos a la
que ya se ha hecho referencia.
En el anexo 4 se recoge un esquema de los distintos servicios objeto de los expedientes de la
muestra, clasificados en función del sistema de determinación de su precio, al que se irá haciendo
referencia a lo largo de la exposición de los resultados.
Con carácter previo, es necesario manifestar que la normativa aplicable a los expedientes 7206/18
y 7207/18 es la LCSP, mientras que los expedientes 7201/16G, 7201/17G y 7202/18 se encuentran
sujetos a las previsiones del anterior TRLCSP.
Aunque, con carácter general, la diferente normativa aplicable no distorsiona el análisis efectuado,
existen aspectos como la prórroga de los contratos, la necesidad o no de incluir en los pliegos los
criterios para la determinación del precio base de licitación y la regulación de la subcontratación,
donde la LCSP presenta modificaciones importantes que han sido objeto de consideración
individualizada, como se expone a lo largo de este subepígrafe.
Además, para verificar distintos aspectos relacionados con la preparación y ejecución de los
contratos, se han solicitado y analizado tres bases de datos:
• Base de datos de control de presencia, donde se recoge toda la información derivada de los
fichajes del personal (interno y externo) de la GISS. Mediante esta aplicación se controla el
acceso de los trabajadores externos de la GISS, que necesariamente deben estar dados de alta
en la misma para que se les facilite una tarjeta de fichaje. Además, constituye el instrumento de
control del personal adscrito a cada contrato, respecto del que se indica su situación de alta o
baja, horario asignado, tipo de servicio y forma de retribución según el tipo de contrato (ATH y
HB, entre otras).
Asimismo, en relación con el personal que presta sus servicios bajo la modalidad de ATH, se
utiliza para extraer los listados de horas efectivamente realizadas y controlar la facturación
asociada a cada trabajador.
Con el fin de poder conocer la evolución del personal externo en este servicio común, la base de
datos solicitada por el Tribunal contiene todas las situaciones de dicho personal desde el 1 de
enero de 2011 (primera fecha disponible en esta aplicación) hasta su fecha de extracción (25 de
mayo de 2021). Sin embargo, la información relativa a la facturación emitida no ha podido ser
obtenida debido a que esta aplicación calcula el importe a facturar en el momento de su
extracción, sin conservar un histórico de dicha información.
• Base de datos del sistema de confidencialidad SILCON, donde figuran las altas y bajas de todo
el personal en los sistemas y aplicaciones de la GISS. A diferencia de la base de datos de control
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 67
de presencia, esta aplicación incluye también el personal que presta servicios de desarrollo
gestionado. Sin embargo, esta aplicación no permite consultar las situaciones anteriores de este
personal externo, solo las actuales. El alta en la aplicación genera un código de usuario, único
por trabajador, que tiene carácter indefinido.
Debido a que no existe una base de datos de control del personal de desarrollo gestionado en la
Unidad encargada de la gestión de esta modalidad de servicio en la GISS, con la finalidad de
conocer su identidad, se ha solicitado una extracción de la información contenida en esta base
de datos desde el 1 de enero de 2011.
• Base de datos de vida laboral de los trabajadores recogidos en las bases anteriores, solicitada a
la TGSS con el fin de comprobar sus fechas y situaciones de alta en el sistema de Seguridad
Social, así como la empresa en que se encuentran dados de alta, verificando, entre otros
aspectos, la existencia de subcontrataciones no declaradas a la GISS y posibles movimientos de
personal derivados de la adjudicación de los contratos, como se expone posteriormente.
Las incidencias detectadas en la preparación, adjudicación y ejecución de los contratos analizados
son las siguientes:
II.3.4.3.a) Incidencias relacionadas con la preparación de los expedientes de contratación.
A. Adecuada planificación de los contratos.
Estos contratos de servicios de mantenimiento y desarrollo de las aplicaciones informáticas y de
operación, gestión y soporte técnico de los sistemas de información de la GISS, por su relevancia y
por su objeto, no pueden ser interrumpidos en su ejecución. Sin embargo, se ha observado que,
con carácter general, la planificación de las licitaciones no se lleva a cabo con la suficiente
antelación, lo que ha provocado la necesidad de prorrogar los servicios de los expedientes previos
más allá del período de vigencia máxima previsto en los pliegos y en los contratos
19
y, en ocasiones,
ha generado intervalos de tiempo donde los servicios han quedado interrumpidos o han sido
prestados sin la cobertura de un contrato adjudicado con arreglo a las prescripciones de la LCSP.
Ello es debido, fundamentalmente, a que el tiempo con el que se publican los anuncios de licitación
de los contratos con respecto a la fecha de finalización de la vigencia máxima de los contratos
previos, es claramente insuficiente; y ello, a pesar de conocerse que tanto la complejidad de la
tramitación de estos expedientes, como la posible interposición de recursos ante el Tribunal
Administrativo Central de Recursos Contractuales, motivado por el alto interés de las empresas
licitadoras en estos contratos, retrasan habitualmente su adjudicación. Además, en los expedientes
analizados concurrieron especiales circunstancias que aumentaron las demoras habituales. Así,
como se puede observar en el anexo 1, el retraso en la publicación de la licitación en los expedientes
7201/17G, 7206/18 y 7207/18, provocó la necesidad de acordar la convalidación por el Consejo de
Ministros de los gastos realizados con omisión de la preceptiva fiscalización previa, una vez
finalizada la duración máxima prevista de los expedientes 7201/13G y 7202/16 -lote 3-, así como la
prórroga extraordinaria del expediente 7201/14G.
Esta circunstancia supone, además de lo expuesto a continuación, el incumplimiento del punto 4.1
de las “Instrucciones sobre buenas prácticas para la gestión de las contrataciones de servicios y
encomiendas de gestión a fin de evitar situaciones en las que se pueda incurrir en supuestos de
19
Como ha podido constatar el Tri bunal, suelen tener una duración inicial de dos años, prorrogables med iante acuerdo
expreso de las partes por otros dos. En ocasiones, la prórroga no se acuerda por el período máximo sino por períodos
parciales hasta consumir el tiempo máximo.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 68
cesión ilegal de trabajadores” dictadas por las Secretarías de Estado de Presupuestos y Gastos y
de Administraciones Públicas, de 28 de diciembre de 2012, donde se señala la obligación de los
responsables, de los distintos Departamentos y entidades, de “ajustarse en todo momento a lo
establecido en el contrato, velando porque la ejecución del mismo, no se desvíe de lo pactado, así
como por el cumplimiento de su plazo de duración y, en su caso, de las prórrogas”. En este sentido
se ha verificado que:
1.- La prórroga máxima del expediente 7201/13G, cuyos servicios fueron continuados
fundamentalmente por el expediente 7201/17G (dividido en dos lotes, el lote 1 para el desarrollo y
mantenimiento de aplicaciones del INSS y el lote 2, para las aplicaciones del ISM) finalizaba el 7 de
noviembre de 2017. El retraso en la adjudicación del lote 1 del expediente 7201/17G motivado por
la presentación de un recurso, provocó la prestación de los servicios sin la cobertura jurídico-formal
del correspondiente contrato desde el 8 de noviembre de 2017 hasta el 11 de febrero de 2018,
debiendo tramitarse un expediente de convalidación por importe de 2.720.773,16 euros. Asimismo,
dicho retraso se unió al que ya sufría el expediente por el tiempo transcurrido desde la autorización
del inicio del expediente (16 de diciembre de 2016) hasta el envío de la convocatoria de licitación al
Diario Oficial de la Unión Europea -DOUE- (8 de junio de 2017), no publicándose en el BOE hasta
el 7 de julio de 2017, aduciendo como causa de esta demora modificaciones necesarias en los
PCAP y en los PPTP.
Ello provocó igualmente que el contrato del lote 2 del expediente 7201/17G no entrara en vigor hasta
el 22 de noviembre de 2017, por lo que el servicio, según información de la GISS, fue prestado
exclusivamente con medios propios desde el 8 al 21 de noviembre de 2017.
Sin embargo, a través del análisis de la base de datos de control de presencia, este Tribunal ha
podido constatar la existencia de 14 trabajadores adscritos al CDISM que, durante dicho periodo
comprendido entre el 8 y el 21 de noviembre, continuaron en alta en la aplicación de control de
presencia, efectuando la misma jornada laboral que venían realizando bajo el anterior contrato
(7201/13G), y que siguieron efectuando, sin interrupción, desde el 22 de noviembre de 2017 al
amparo del contrato 7201/17G -lote 2-, continuación del anterior. La presencia de estos trabajadores
en la GISS, constatada a través de la revisión de sus fichajes, junto con el mantenimiento en vigor
de los mismos permisos de acceso a las aplicaciones y sistemas informáticos de la GISS, apuntan
a que los referidos trabajadores pudieron continuar prestando en dicho periodo los servicios
habituales sin el debido amparo contractual.
Esta situación queda constatada en la base de datos de control de presencia donde, exclusivamente
para el referido periodo del 8 al 21 de noviembre, los campos “empresa” y “contrato” de adscripción
correspondientes a dichos trabajadores aparecen cumplimentados con las denominaciones
“Empresa genérica” y “Genérico CDISM”, respectivamente, figurando a partir del día 22 de
noviembre de 2017 adscritos al contrato 7201/17G -lote 2- con indicación de la empresa
adjudicataria (UTE n.º 10).
Si bien no existe constancia de facturación de servicios durante el citado periodo, tanto la entrada
y permanencia en las instalaciones de la GISS de este personal como la vigencia de los permisos
de acceso a las aplicaciones y sistemas informáticos de la Seguridad Social y la realización de
trabajos sin el debido amparo contractual supusieron la vulneración efectiva de la normativa
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 69
reguladora en materia contractual y de la protección de datos
20
por parte de la GISS y de las
empresas a las que pertenecían dichos trabajadores.
2.- De igual forma, el retraso con el que se inició el procedimiento de licitación del expediente
7206/18 (5 de julio de 2018) y el insuficiente tiempo con el que se envió el anuncio de licitación al
DOUE (13 de agosto de 2018), en relación con las respectivas fechas de finalización de los cuatro
contratos precedentes, junto con la presentación de sendos recursos, supusieron la aprobación de
la prórroga de los contratos de los lotes 1 a 4 del expediente 7201/14G, (fundamentada en el artículo
29.4 de la LCSP) más allá de su vigencia máxima, por los períodos comprendidos desde el 22 de
noviembre de 2018 al 1 de abril de 2019 (7201/14G lote 1) y desde el 1 de diciembre de 2018 al 1
de abril de 2019 (7201/14G lotes 2, 3 y 4).
En este caso, la demora fue ocasionada por la incorrecta aplicación del período transitorio del
TRLCSP, concretamente por la tramitación de un expediente previo (7201/18G), iniciado y enviado
al DOUE el último día de vigencia del citado texto legal (8 de marzo de 2018). Dado que la
publicación de la licitación en el DOUE (13 de marzo de 2018) y en la plataforma de contratación
(11 de marzo de 2018) se produjo con posterioridad a la entrada en vigor de la LCSP, con fecha 20
de abril de 2018 la GISS tuvo que acordar una resolución de desistimiento e iniciar la preparación
del nuevo expediente (7206/18), elaborando los PCAP y los PPTP de conformidad con la nueva
normativa.
3.- Esta misma falta de previsión de la GISS respecto a la fecha de entrada en vigor de la LCSP (9
de marzo de 2018) se produjo en relación con el expediente 7207/18, cuyo retraso en la licitación
se produjo también por la existencia de un expediente previo (7203/18G), que tuvo que ser objeto
de desistimiento por parte de la GISS mediante resolución de 20 de abril de 2018, por publicarse su
licitación en el DOUE el 13 de marzo de 2018 y en la plataforma de contratación el 11 de marzo de
2018. Como consecuencia de todo lo anterior, se siguieron prestando sin cobertura contractual los
trabajos objeto del extinto contrato 7202/16G -lote 3-, por el período comprendido entre el 5 de
noviembre de 2018 y el 1 de marzo de 2019, teniendo que tramitarse un expediente de convalidación
de gasto por la omisión del trámite de fiscalización previa por importe de 689.212,33 euros
21
.
4.- Por último, los contratos 7201/16G -lotes 1, 2 y 3- fueron objeto de sendas prórrogas
extraordinarias, tramitadas respectivamente como expedientes 2020/8104, 2020/8105 y 2020/8106,
y formalizadas los días 22 de mayo de 2020 (lotes 1 y 3) y 8 de mayo de 2020 (lote 2) por un período
máximo de nueve meses, debido a la declaración del estado de alarma por la situación de
emergencia sanitaria derivada del COVID-19
22
.
Ello interrumpió la tramitación del expediente 7201/2020, cuyo anuncio de licitación se había
enviado al DOUE el 12 de marzo de 2020, no haciendo uso la GISS de la posibilidad prevista en el
apartado 4 de la DA tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el
estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, en
20
El artículo 12.2 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal establece
que “La realización de tratamientos por cuenta de terceros deberá estar regulada e n un contrato que deberá constar por
escrito o en alguna otra forma que permita acreditar su celebración y contenido, estableciéndose expresamente que el
encargado del tratamiento únicamente tratará los datos conforme a las instrucciones del responsable del tratamiento, que
no los aplicará o utilizará con fin distinto al que figure en dicho contrato, ni los comunicará, ni siquiera para su conservación,
a otras personas”.
21
La convalidación de estos servicios formaba parte de un expediente de 5.764.284,96 euros, en el que se convalidaron
servicios por el retraso en la tramitación de otros seis expedientes.
22
De acuerdo con la posibilidad de aprobar la prórroga especial del artículo 29.4 in fine de la LCSP prevista en el penúltimo
párrafo del apartado 1 del artículo 34 del Real Decreto-ley 8/2020, de 1 7 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias
para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 70
virtud de la cual se permitía acordar la continuación, entre otros, de los procedimientos
indispensables para el funcionamiento básico de los servicios. Las razones aducidas por la GISS
fueron que ello “podría causar perjuicios graves en los derechos de los interesados en el
procedimiento de contratación, así como lesionar el principio de concurrencia que debe presidir este
procedimiento”.
Con independencia de lo anterior, cabe resaltar el retraso con el que ya se estaba tramitando el
nuevo contrato antes de la declaración del citado estado de alarma, que ya había sido licitado por
procedimiento abierto y tramitación urgente, motivado en que la interrupción del servicio “podía
afectar al servicio que el INSS presta a los ciudadanos”, sin añadir ninguna otra razón adicional en
su justificación, resultando insuficiente ya que la relevancia del servicio es inherente a este tipo de
contratos.
B. Determinación del presupuesto base de licitación, del valor estimado y del precio del contrato.
La LCSP, a diferencia del TRLCSP, establece la necesidad de desglosar en los PCAP -o documento
regulador de la licitación- los costes tomados en cuenta para la determinación del presupuesto base
de licitación
23
. Dicha previsión tiene carácter preceptivo para todos los contratos, siendo irrelevante
el método utilizado para la determinación del precio (precios unitarios o tanto alzado)
24
.
El artículo 100.2 de la LCSP añade, sin embargo, un requisito adicional aplicable únicamente a
aquellos contratos en los que el coste de los salarios de las personas empleadas para su ejecución
forme parte del precio total del contrato, en cuyo caso se indica que “el presupuesto base de
licitación indicará de forma desglosada y con desagregación de género y categoría profesional los
costes salariales estimados a partir del convenio laboral de referencia”. El incumplimiento de estas
previsiones es causa de nulidad de los pliegos
25
.
En relación con los expedientes analizados sujetos al TRLCSP, el artículo 87 del citado texto legal
establecía que "los órganos de contratación cuidarán de que el precio sea adecuado para el efectivo
cumplimiento del contrato mediante la correcta estimación de su importe, atendiendo al precio
general de mercado, en el momento de fijar el presupuesto de licitación y la aplicación, en su caso,
de las normas sobre ofertas con valores anormales o desproporcionados”.
Esta previsión legal referida a que el presupuesto base de licitación se fije atendiendo al precio de
mercado conlleva la necesidad de justificar este aspecto en el expediente. En caso contrario, se
estaría limitando el principio de transparencia, no siendo suficiente a estos efectos, la fijación de un
importe o la afirmación del cumplimiento de este aspecto sin información adicional.
Respecto de la muestra de contratos de carácter informático de la GISS analizados, la
comprobación del cumplimiento del artículo 100.2 de la LCSP solo es posible en los expedientes
7206/18 y 7207/18 (por no estar los demás sujetos a la LCSP). No obstante, este Tribunal ha
23
El artículo 100.2 de la LCSP señala en su primer inciso que “En el momento de elaborarlo, los órganos de contratación
cuidarán de que el p resupuesto base de licitación sea adecuado a los precios del mercado. A tal efecto, el presupuesto
base de licitación se desglosará indicando en el pliego de cláusulas administrativas particulares o documento regulador
de la licitación los costes directos e indirectos y otros eventuales gastos calculados para su determinación”.
24
De conformidad con lo previsto en el artículo 309 de la LCSP y en el artículo 197 del Reglamento General de la Ley de
Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado mediante Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre (en adelante,
RGLCAP).
25
Resoluciones del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales 861/2018, de 1 de octubre y 506/2019, de
9 de mayo.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 71
analizado otros aspectos de la determinación del presupuesto base de licitación que afectan al resto
de contratos analizados, los cuales se ponen de manifiesto a continuación.
B.1 Desglose de costes previsto en el artículo 100.2 de la LCSP y de las partidas que componen el
presupuesto base de licitación.
Como ha podido comprobar el Tribunal, aunque en el apartado 5.4 de la hoja-resumen de los PCAP
de los expedientes 7206/18 y 7207/18 figura el desglose del presupuesto base de licitación, su
revisión ha permitido constatar, con carácter general, el incumplimiento del artículo 100.2 de la
LCSP, en unos casos por resultar insuficiente el desglose de costes ofrecido y en otros por ser
inexistente. En concreto, según la forma de determinación del precio de los servicios incluidos en
ambos expedientes (detallados en el anexo 4 para su mejor comprensión) los resultados son los
siguientes:
1.- En relación con los servicios objeto de los dos contratos cuyo precio se encuentra establecido a
tanto alzado (número de orden 1 del anexo 4), las respectivas cláusulas de los PCAP, con carácter
general, se limitan únicamente a señalar que para la determinación del esfuerzo se tendrán en
cuenta el volumen y la complejidad de las tareas a desarrollar, estableciéndose un importe fijo
máximo, pero sin que figure el desglose de costes preceptivo exigido en el referido artículo 100.2
de la LCSP.
Mención especial requiere lo previsto sobre el mantenimiento correctivo, concepto a tanto alzado
que formaría parte del importe destinado a los servicios de diseño y construcción de los lotes 1 a 4
del expediente 7206/18, donde no se ha calculado su importe máximo en los pliegos.
Así, en la cláusula 5.3.2 de la hoja-resumen de los PCAP del expediente 7206/18 se sigue
reproduciendo, sin variación alguna, la cláusula recogida en los contratos de servicios informáticos
anteriores a la aprobación de la LCSP sobre el establecimiento de una cuota fija de correctivo,
definida como “el número de UT establecido por la GISS que asegure la resolución de incidencias
en los plazos que se exijan”, cuyo valor inicial se fija en un 7 % del coste invertido en desarrollo
(fases de diseño técnico y construcción) en el ejercicio anterior.
Adicionalmente al incumplimiento legal, esta falta de estimación del importe y composición de los
costes correspondientes a la cuota de correctivo resta seguridad al procedimiento de licitación, al
desconocer las empresas ofertantes el importe exacto del presupuesto base de licitación
correspondiente a los servicios de diseño y construcción destinado a cubrir el mantenimiento
correctivo de las aplicaciones y, sin embargo, constituir la disminución del porcentaje del 7 % uno
de los criterios evaluables de forma automática establecidos en los PCAP.
2.- Con respecto a los servicios objeto de los contratos 7206/18 (lotes 1 a 5) y 7207/18 (lote 1) cuyo
esfuerzo se estima en UT (número de orden 2 del anexo 4), los pliegos de ambos expedientes, a
diferencia de los contratos de servicios informáticos previos, sí introducen información sobre los
componentes del equipo tipo considerado para su cálculo (1 Técnico Superior B -TSB-, 2 Técnicos
Superiores C -TSC- y 4 Técnicos Medios B -TMB-), pero sin incluir los criterios que determinan
dicha composición, más allá de la referencia genérica a las actividades a realizar y su grado de
complejidad. En el expediente 7206/18 tampoco se determina el número de UT estimadas por lote.
Aun cuando en los pliegos de ambos expedientes se indica que el importe de la UT es el resultado
de calcular la media de las tarifas de los componentes del equipo tipo (según la tabla de tarifas
basadas en horas y categorías profesionales de técnicos de cada contrato) en el expediente
7207/18 se fija para la UT un importe de 40 euros, en lugar de los 38,86 euros resultantes de hallar
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 72
la media de las tarifas de dicho equipo teórico, no figurando en los pliegos ninguna justificación de
este incremento en el precio.
A este respecto es necesario manifestar que la GISS dispone de la aplicación “GEDEON”, donde
se recogen todas las peticiones de desarrollo gestionado efectuadas por la GISS a las empresas
adjudicatarias, así como de herramientas de medición del esfuerzo que pone a disposición de estas,
a través de las cuales, permitiría ofrecer en los PCAP y en los PPTP las fuentes, datos y cálculos
utilizados para determinar la composición de la UT.
3.- En los proyectos llave en mano incluidos en el lote 1 del expediente 7207/18 (número de orden
3 del anexo 4), cuyo esfuerzo se computa en base a las horas estimadas de servicio (horas de
análisis), los PCAP se limitan a establecer su importe/hora, igual a 39 euros, pero no se desglosan
los costes ni se indican las horas estimadas que supondrán los servicios prestados bajo esta
modalidad.
Este Tribunal ha comprobado que ni en este expediente, ni en los otros tres expedientes de la
muestra en los que se contempla la posibilidad de ejecutar proyectos llave en mano (7201/16G,
7201/17G y 7202/18) existe una partida independiente en el presupuesto base de licitación
destinada a financiar esta modalidad de prestación de servicios informáticos, limitándose a
establecer los PCAP que su cuantía no podrá exceder del 30 % del importe destinado a los
respectivos servicios ATH y categorías profesionales.
Ello ocasiona una importante distorsión presupuestaria, al imputarse la facturación de las horas de
análisis de los proyectos llave en mano con cargo a las partidas presupuestarias de los servicios de
asistencia técnica, cuyo presupuesto base de licitación está configurado por la multiplicación del
número de horas estimadas de trabajo del equipo medio por las tarifas por hora y categoría
profesional, sin incluir las horas estimadas de análisis de proyectos llave en mano por el precio por
hora de servicio previsto en los PCAP.
Carece de razón de ser esta ausencia de una partida independiente en el presupuesto base de
licitación para los proyectos llave en mano, determinada conforme al número y precios estimados
de horas de análisis, a pesar de su elevada cuantía. Así, por proyectos llave en mano, en el período
inicial del lote 1 del contrato 7207/18, se facturaron un total de 17.751 horas de análisis, por importe
de 477.856,92 euros, mientras que en otros contratos analizados que contemplan esta modalidad
de servicio (7201/17G -lote 1-, 7201/17G -lote 2- y 7202/18), se facturaron, durante sus periodos de
vigencia inicial, 47.765, 1.800 y 48.990 horas de análisis, por importes totales de 1.455.877,19,
67.230 y 1.604.918,95 euros, respectivamente.
Por otro lado, además de constituir una exigencia legal, resulta imprescindible que la GISS desglose
los costes y justifique la composición de las tarifas de las horas de análisis, con el fin de poder
conocer la causa de las diferencias existentes entre el importe de la hora de análisis entre los
proyectos llave en mano detectadas entre todos los expedientes que contemplaban esta modalidad
(39 euros en los expedientes 7207/18 y 7202/18, tarifa coincidente con el importe de la UT en todos
los expedientes, y 45,49 euros en los expedientes 7201/16G y 7201/17G, tarifa coincidente con el
importe estimado de la hora baremada (HB) en el expediente 7206/18), para las que no existe
explicación alguna desde el punto de vista técnico.
4.- En cuanto a los servicios de gestión de proyectos objeto del expediente 7206/18 (lotes 1 a 4),
único expediente con este servicio, cuyo esfuerzo se estima en horas baremadas (HB) (número de
orden 4 del anexo 4), los PCAP determinan una composición muy compleja del equipo medio fijando
un precio unitario de 45,49 euros -tomando como referencia la tabla de tarifas de horas y categorías
profesionales contemplada para el servicio de ATH- pero de nuevo se obvian los criterios
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 73
considerados para las estimaciones, salvo la reiterada referencia al tipo de actividades a realizar y
su complejidad.
En adición a lo anterior, tampoco se contempla en los pliegos el número de horas estimadas para
este servicio, resultando, por tanto, insuficiente la información ofrecida conforme a la normativa
aplicable, a pesar de que, como se ha indicado, la GISS cuenta con información detallada de todos
los trabajos ejecutados bajo esta modalidad.
5.- El importe máximo por hora y categoría profesional que configura el presupuesto base de
licitación de este tipo de servicios facturados por horas efectivamente prestadas por el personal
externo, parte de los salarios fijados según el convenio laboral de referencia
26
, añadiéndose para
su determinación final otros costes cuyo desglose debe figurar en los PCAP. En este sentido el
referido artículo 100.2 de la LCSP alude a “costes directos e indirectos y otros eventuales gastos”
calculados para su determinación, y en el artículo 101.2, donde se regula el valor estimado del
contrato, se indica que para su cálculo “deberán tenerse en cuenta, como mínimo, además de los
costes derivados de la aplicación de las normativas laborales vigentes, otros costes que se deriven
de la ejecución material de los servicios, los gastos generales de estructura y el beneficio industrial”.
En cumplimiento de dicha normativa, los PCAP de los contratos 7206/18 y 7207/18 contienen un
desglose de los distintos costes que configuran el precio máximo por hora estimado para cada
categoría profesional (salario real, cotizaciones a la Seguridad Social, costes indirectos y margen
de beneficio), pero sin que sea posible conocer su composición, así como los parámetros, criterios
y cualesquiera otros indicadores o estudios que hayan servido de base para su cuantificación. En
este sentido se ha verificado lo siguiente:
- Al precio máximo/hora según categoría profesional y convenio (costes salariales) se le añaden
unos porcentajes de incremento en función de la experiencia profesional y la formación de los
perfiles, que representa un porcentaje medio del 46,52 % en el expediente 7206/18 y del 35,60 %
en el expediente 7207/18, sin ninguna consideración adicional (v.gr.: un porcentaje estimado por
año de experiencia exigida en pliegos).
No existe, por tanto, información adecuada que permita conocer la causa por la que el sueldo
base de un Técnico Superior de categoría A (TSA) es incrementado en un 81,25 % en el contrato
7206/18, mientras que en el contrato 7207/18 lo es en un 52,32 %.
- A dicho “salario real” se le añade, en ambos expedientes, el resultado de aplicarle un porcentaje
medio para todas las categorías profesionales (igual a un 32,35 %) en concepto de cotizaciones
a la Seguridad Social que, si bien se encuentra dentro del intervalo de tablas de tipos de
cotización, no se indica cómo se obtiene.
- El salario real es también incrementado en un 40 % en concepto de costes indirectos (dietas,
locomoción, formación y rotación), sin mayor explicación en los PCAP sobre el origen, importe y
justificación razonada de cada categoría aludida.
Este Tribunal no considera adecuada la imputación de costes derivados de dietas y locomoción
del personal de las empresas efectuada en los PCAP de los dos contratos analizados, ya que
26
El convenio aplicable es el XVII Convenio colectivo estatal de empresas de consultoría, y es tudios de mercado y de la
opinión pública, publicado por Resolución de 22 de febrero de 2018, de la Dirección General de Empleo (BOE 6 de marzo),
en cuyo artículo 1.2, referido a su ámbito funcional, incluye expresamente a las empresas de servicios de informática,
quedando estas obligadas por él.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 74
los trabajos del personal externo asignado a ellos se prestan en la sede de la GISS y se facturan
en función de las horas de trabajo efectivas que resultan de la aplicación del control de presencia.
- Finalmente, el salario real se incrementa en un 60 % adicional como consecuencia de “Otros
costes indirectos (infraestructura o costes de apoyo)”, sin que exista un desglose de costes e
importes, y en un 30 % en concepto de margen de beneficio, no indicándose para ninguno de
estos porcentajes valores de referencia
27
.
De acuerdo con lo expuesto anteriormente, los PCAP no incorporan, en relación con determinados
servicios contemplados en el contrato, información adecuada sobre los costes o la que ofrecen es
incompleta, sin desglosar en todo caso el importe de los distintos componentes de los costes, ni
ofrecer valores de referencia que justifiquen su cómputo. Esta omisión es especialmente
significativa en estos contratos que se suceden sin solución de continuidad desde hace años y en
los que, como se expone a continuación, el volumen de las unidades estimadas (horas efectivas,
UT) no se ajusta a los datos ofrecidos en la ejecución de contratos anteriores -no reflejando a priori
las necesidades reales de la GISS- ni los precios máximos previstos en el presupuesto base de
licitación por unidad de servicio parecen ajustarse al valor de mercado, como se expone
posteriormente.
La importancia del desglose y justificación, en los PCAP, de los costes que componen el
presupuesto base de licitación ha sido puesta de manifiesto por el Tribunal Administrativo Central
de Recursos Contractuales en su Resolución 632/2018 que señala: “El incumplimiento del artículo
100.2 de la LCSP supone la omisión de unos datos cuyo conocimiento es trascendental para la
adjudicación y ejecución del contrato, pues sirve para justificar un correcto cálculo del valor
estimado, y garantizar que la fijación del precio es ajustada a Derecho. También influirá en la
admisión o rechazo de las ofertas que incurren en presunción de temeridad, y, constituirá la base a
partir de la cual debe velar el órgano de contratación por la correcta ejecución de este, en
cumplimiento de las normas convencionales, una vez formalizado”.
Asimismo, tampoco existe información justificativa que permita identificar las razones que motivan
que determinados servicios se facturen a tanto alzado (mediante cuota fija) y en otros casos, en
base a precios unitarios, así como las ventajas (económicas o de otro tipo) o desventajas que cada
sistema de facturación ofrece a la GISS.
Este Tribunal considera que la falta de justificación en los PCAP de los diferentes criterios existentes
para la determinación de los precios en los distintos servicios podría constituir un factor adicional
de inseguridad y desincentivación para las empresas sin experiencia previa en la prestación de
servicios en la GISS, por cuanto que les impediría conocer con carácter previo los efectivos riesgos
que tendrían que asumir en la ejecución de estos servicios.
B.2 Metodología del cálculo del valor estimado del contrato.
El artículo 101 de la LCSP indica que en el cálculo del valor estimado se tendrá en cuenta cualquier
forma de opción eventual, así como las posibles prórrogas del contrato y las modificaciones al alza
previstas.
Por otra parte, el artículo 204 de la LCSP señala que “Los contratos de las Administraciones
Públicas podrán modificarse durante su vigencia hasta un máximo del veinte por ciento del precio
27
Como podrían ser, por ejemplo, estudios de mercado o indicadores del sector obtenidos de la Central de Balances del
Banco de España.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 75
inicial cuando en los pliegos de cláusulas administrativas particulares se hubiere advertido
expresamente de esta posibilidad (…)”.
En consecuencia, el importe máximo para las modificaciones contemplado en la LCSP es del 20 %
del precio inicial, por lo que, a efectos del cálculo del valor estimado, dicho porcentaje debería
aplicarse sobre el presupuesto base de licitación, excluido cualquier otro concepto, como se
contempla en el clausulado de los respectivos PCAP de los expedientes analizados.
Sin embargo, como ha podido comprobar este Tribunal, en la determinación del valor estimado de
los seis lotes que conforman el expediente 7206/18, el importe total asignado en concepto de
modificación contractual fue del 40 % del presupuesto base de licitación -20 % incluido como partida
independiente y 20 % consignado en el importe de la prórroga-, duplicándose así el importe de la
modificación máxima previsto legalmente.
Dado que el presupuesto base de licitación de los seis lotes del expediente 7206/18 ascendía a
81.776.635,60 euros, el importe de las modificaciones incluidas en la determinación del valor
estimado superó el límite máximo en un total de 16.355.327,12 euros.
B.3 Determinación del presupuesto base de licitación conforme a las necesidades reales de la GISS.
Como se ha indicado anteriormente, el precio de determinados servicios contemplado en los
contratos de mantenimiento y desarrollo de aplicaciones informáticas y de soporte técnico
formalizados por la GISS, se fija mediante el sistema de precios unitarios, al no conocer la GISS
exactamente el número de prestaciones que va a necesitar en el momento de celebrar el contrato,
fijándose en cada contrato formalizado, un importe máximo limitativo del compromiso económico
igual al importe de licitación
28
.
Igualmente, añaden los PCAP que la GISS
29
no contrae la obligación de consumir el presupuesto
máximo del contrato, e incorporan la obligación legal de tramitar la correspondiente modificación
cuando, dentro de la vigencia del contrato, las necesidades reales sean superiores a las estimadas
inicialmente, debiendo tramitarse dicha modificación antes de que se agote el presupuesto máximo
inicialmente aprobado, y reservándose, a tal fin, el crédito necesario para cubrir el importe máximo
de las nuevas necesidades.
No obstante, el hecho de que no puedan definirse con exactitud las necesidades de la
Administración al inicio del contrato (siendo las unidades consideradas orientativas) no significa que
no deban aproximarse lo máximo posible a las necesidades reales de la GISS pudiendo tomarse
como partida, para su cálculo estimativo, a falta de la indicación de ningún parámetro en los PCAP
y PPTP de estos contratos, las unidades de similar categoría consumidas en los contratos anteriores
de los que son continuación.
En este sentido, el Tribunal ha observado, con carácter general, una importante desviación entre
las unidades previstas en los pliegos (horas de asistencia técnica por categoría profesional, UT y
HB) y las efectivamente realizadas en el período inicial de prestación de los servicios objeto de los
28
DA trigésima tercera de la LCSP (DA trigésima cuarta del TRLCSP). Contratos de suministros y servicios según las
necesidades: “En los c ontratos de suministros y de servicios que tramiten las Administraciones Públicas y demás
entidades del sector público con presupuesto limitativo, en los cuales el empresario se obligue a entregar una pluralidad
de bienes o a ejecutar el servicio de forma sucesiva y por precio unitario, sin que el número total de entregas o prestaciones
incluidas en el objeto del contrato se defina con exactitud al tiempo de celebrar éste, por estar subordinadas las mismas
a las necesidades de la Administración, deberá aprobarse un presupuesto máximo.”
29
Previamente, antes de la adquisición de personalidad jurídica por parte de GISS, la TGSS.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 76
contratos fiscalizados cuyo precio se determina por el sistema de precios unitarios. Los resultados
se muestran a continuación, diferenciados por la unidad de medida de los servicios.
1.- En relación con los servicios prestados bajo la modalidad de ATH, el análisis comparativo
efectuado entre el número de horas estimadas en los pliegos y las efectivamente realizadas
(obtenidas de la facturación de los servicios en el período inicial de ejecución de cada contrato)
muestra los siguientes resultados:
CUADRO N.º 21
DIFERENCIA ENTRE EL NÚMERO DE HORAS ESTIMADAS EN LOS PLIEGOS Y
EL NÚMERO DE HORAS FACTURADAS
Modalidad de ATH y categorías profesionales
Expediente
Lote
Responsable
del contrato
N.º de horas
estimadas en
pliegos (A)
N.º de horas
facturadas (B)
% Diferencia
(B-A) / (A)
7201/16G
1
CDINSS
80.960
98.062,50
21,12
2
CDINSS
42.240
47.903,00
13,41
3
CDINSS
24.640
35.983,80
46,04
Total 7201/16G
147.840
181.949,30
23,07
7201/17G
1
CDINSS
246.400
320.740,50
30,17
2
CDISM
91.520
82.894,60
-9,42
Total 7201/17G
337.920
403.635,10
19,45
7202/18
N/A
DPyS
510.400
428.542,06
-16,04
Total 7202/18G
510.400
428.542,06
-16,04
7206/18
1
CDTGSS /
CDSJSS
316.800
434.347,79
37,10
2
CDINSS
49.280
66.654,55
35,26
3
CDIGSS
98.560
112.366,47
14,01
4
GA y CID
204.160
258.635,43
26,68
5
GA-Calidad
105.600
125.756,05
19,09
6
GA-Calidad /
GA-UDG
24.640
28.229,00
14,57
Total 7206/18
799.040
1.025.989,29
28,40
7207/18
1
CSI
59.840
65.989,67
10,28
Total 7207/18
59.840
65.989,67
10,28
Total muestra
1.855.040,00
2.106.105,42
13,53
Elaboración: Tribunal de Cuentas.
Como se deriva del cuadro anterior, durante el período inicial de los contratos se facturaron
251.065,42 horas netas de trabajo de personal técnico más de las previstas en los pliegos,
equivalentes a una jornada de 40 horas semanales durante dos años de 71,33 técnicos (1.760
horas/anuales). Son especialmente significativas las desviaciones que presentan la mayoría de los
contratos de servicios de mantenimiento y desarrollo de las aplicaciones del INSS (un 46,04 % en
el lote 3 del contrato 7201/16G, un 35,26 % en el lote 2 del contrato 7206/18 y un 30,17 % en el lote
1 del contrato 7201/17G) y la diferencia de un 37,10 % en el contrato de mantenimiento y desarrollo
de las aplicaciones de la TGSS (contrato 7206/18 lote 1). En sentido contrario, destaca el expediente
7202/18, con un 16,04 % de horas facturadas inferior a las estimadas en los pliegos, por las razones
que se exponen más adelante, aunque cabe adelantar que es el único de los expedientes
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 77
analizados donde el número de técnicos previstos en los PPTP se ajustó a los adscritos a lo largo
de la vida del contrato.
Dada la relevancia de estas desviaciones y tratándose de contratos cuyo objeto es la prestación de
servicios sucesivos, donde las variaciones significativas deberían venir motivadas por situaciones
coyunturales, se han analizado, asimismo, las horas efectivamente trabajadas en el período de la
prórroga de los contratos previos, con el fin de comprobar si en la presupuestación de los contratos
de la muestra se tuvieron en cuenta las horas realmente necesitadas por la GISS
30
, y si las
diferencias pudieron deberse solo a circunstancias sobrevenidas, con los siguientes resultados:
CUADRO N.º 22
DIFERENCIA ENTRE EL NÚMERO DE HORAS FACTURADAS EN CONTRATOS
PREVIOS Y EL NÚMERO DE HORAS ESTIMADAS EN LOS PLIEGOS DE LOS
CONTRATOS ANALIZADOS
Modalidad de ATH y categorías profesionales
Responsable del
contrato
Contrato previo
Contrato actual
%
Diferencia
(B-A) / (A)
Expediente/ Lote
N.º de horas
facturadas (A)
Expediente/
Lote
N.º de horas
estimadas en
pliegos (B)
CDINSS
7201/13G
313.371,10
7201/17 L1
246.400,00
-21,37
CDISM
7201/13G
61.004,50
7201/17 L2
91.520,00
50,02
Total
7201/13G
374.375,60
7201/17G
337.920,00
-9,74
DPyS
7202/14G
351.976,90
7202/18
510.400,00
45,01
Total
7202/14G
351.976,60
7202/18
510.400,00
45,01
CDTGSS/CSSJSS
7201/14G L1
688.487,60
7206/18 L1
316.800,00
-53,99
CDINSS/CDIGSS
7201/14G L2
255.389,70
7206/18 L2+L3
147.840,00
-42,11
GA Y CID
7201/14G L3
454.025,40
7206/18 L4
204.160,00
-55,03
GA-Calidad
7201/14G L4
116.694,80
7206/18 L5
105.600,00
-9,51
Total
7201/14G
1.514.597,50
7206/18
774.400,00
-48,87
CSI
7202/16 L3
27.096,20
7207/18 L1
29.920,00(1)
10,42
Total
7202/16 L3
27.096,20
7207/18
29.920,00
10,42
Total expedientes
2.268.045,90
1.652.640,00
-27,13
(1) Dado que la prórroga del expediente 7202/16 lote 3 fue solo un año de duración y el expediente 7207/18 tiene dos años de
duración, para poder hacer el análisis comparativo se han dividido las horas estimadas de su período inicial entre dos.
Elaboración: Tribunal de Cuentas.
Como se recoge en el cuadro anterior, las horas estimadas en los PCAP presentan una desviación
neta negativa de un 27,13 % en relación con las horas facturadas en los contratos previos de
referencia.
30
En el cálculo efectuado se ha obviado que los expedientes posteriores se tramitan en torno a seis meses antes de la
finalización de los previos, desfase que, podrían solventar los gestores de la GISS efectuando la proyección de los seis
meses restantes. Se han omitido en este análisis todos los lotes del expediente 7201/16G, ya que para su presupuestación
debió considerarse un expediente no vigente dentro del período fiscalizado 2018/2019. De igual forma, no se incluye el
lote 6 del expediente 7206/18 porque los servicios que constituyen su objeto no se habían prestado con anterioridad.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 78
Si bien en la mayor parte de los contratos las horas que determinan el presupuesto base de licitación
son inferiores a las efectivamente realizadas en los dos años de ejecución de la prórroga de los
contratos anteriores, destacan de nuevo los resultados del expediente 7202/18, cuyas cifras son
claramente opuestas a las del resto de expedientes, habiéndose estimado un porcentaje de horas
un 45 % mayor con respecto al expediente anterior (7202/14G).
En este supuesto, el importante incremento de las horas estimadas, y en consecuencia del
presupuesto base de licitación, es debido, en parte, a la necesidad de contratar los servicios
técnicos de personal externo para contrarrestar los efectos de la perentoria situación de personal
propio que presenta la GISS, descrita en la propia memoria justificativa del contrato 7202/18,
elaborada a finales de 2017. Dicha memoria apunta, entre otras razones del aumento
presupuestario, a la disminución del personal funcionario adscrito a la Dirección de Producción y
Sistemas (DPyS), provocado por la falta de cobertura de las plazas que quedan vacantes (por
jubilaciones, traslados, fallecimientos, entre otras causas), razón por la cual el número de
funcionarios de esta Dirección habría pasado de 151 en 2013 a 89 funcionarios en 2018, debiendo
ser sustituidos por personal de apoyo técnico externo
31
.
Por dicha razón, en este expediente 7202/18 se previó un equipo medio de 145 personas, frente al
equipo de 73 personas estimado en el expediente anterior (7201/14G).
Como se ha indicado, en los servicios prestados bajo la modalidad de ATH, el presupuesto base de
licitación de los contratos se determina como el resultado de multiplicar el número de recursos
previsto de cada categoría profesional por el número de horas estimadas (1.760 horas/año) y por el
precio/hora/categoría. Dichos recursos constituyen el equipo medio cuya cobertura debe garantizar
la empresa adjudicataria.
En este sentido, el presupuesto debería reflejar de la manera más aproximada posible las
necesidades de personal de cada Centro Directivo de la GISS. Sin embargo, el análisis efectuado
entre el equipo medio contemplado en los PPTP y el equipo inicial incorporado a la GISS dentro del
período de diez días hábiles establecido al respecto en los PPTP de cada contrato (extraído de la
base de datos de control de presencia de la GISS) confirman que las previsiones bajo las que se
determina el presupuesto base de licitación no se ajustan, en todo caso, a las necesidades reales
de este servicio común.
Asimismo, la información recogida en dicha base de datos ha permitido a este Tribunal verificar si
el número de recursos externos de esta modalidad, asignado inicialmente a cada contrato, se
mantiene estable en el tiempo. Los resultados son los siguientes:
31
Incide la memoria en que el decremento del 41,06 % de la plantilla en esta Dirección de Producción y Sistemas en el
período 2013/2018 es de especial gravedad, ya que d e ella depende la gestión de Seguridad Social, que comprende,
entre otras, el funcionamiento de las bases de la Seguridad So cial (pensiones, asistencia sanitaria, afiliación y
cotizaciones) y la gestión de comunicaciones (redes, LAN, movilidad y correo). Asimismo, se advierte que “de momento”
las labores de responsabilidad han podido mantenerse en el personal funcionario, habiendo tenido que pasar las técnicas
a personal externo.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 79
CUADRO N.º 23
DIFERENCIA ENTRE EL EQUIPO MEDIO PREVISTO EN LOS CONTRATOS Y EL
PERSONAL ADSCRITO FINALMENTE
Modalidad ATH y categorías profesionales
Expediente
Lote
Equipo inicial
N.º de ATH
a
25/05/2021(1)
(C)
%
Diferencia
(C-A) /(A)
Equipo
medio
pliegos
ATH (A)
N.º de ATH
día de
inicio del
contrato
N.º de ATH
a los diez
días hábiles
(B)
Diferencia a
fecha de
inicio del
contrato
(B-A)
%
Diferencia
(B-A) /(A)
7201/16G
1
23
20
23
0
0
N/A
N/A
2
12
13
13
1
8,33
N/A
N/A
3
7
8
8
1
14,29
N/A
N/A
Total
42
41
44
2
4,76
N/A
N/A
7201/17G
1
70
29
46
-24
-34,29
116
65,71
2
26
20
23
-3
-11,54
26
0,00
Total
96
49
69
-27
-28,13
142
47,92
7202/18
Total
145
109
109
-36
-24,83
144
-0,69
7206/18
1
90
156
160
70
77,78
147
63,33
2
14
17
20
6
42,86
24
71,43
3
28
35
35
7
25,00
35
25,00
4
58
78
78
20
34,48
87
50,00
5
30
33
34
4
13,33
41
36,67
6
7
8
8
1
14,29
9
28,57
Total
227
327
335
108
47,58
343
51,10
7207/18
1
17
19
19
2
11,76
24
41,18
Total
17
19
19
2
11,76
24
41,18
Total contratos
527
545
576
49
9,30
653
34,64(2)
(1) Fecha de extracción de la base de datos de control de presencia.
(2) Calculado considerando el equipo medio (igual a 485 recursos) de los cuatro expedientes en vigor a la fecha de extracción de la
base de datos de control de presencia.
Elaboración: Tribunal de Cuentas.
Fuente: Base de datos de control de presencia.
Como se desprende del cuadro anterior, el equipo inicial, cuya composición debe determinar la
GISS al inicio de cada contrato
32
, superó el equipo medio previsto en los PPTP en nueve de los
trece contratos de la muestra analizada que contemplaban la modalidad de prestación de servicios
de asistencia técnica por horas; resultando especialmente significativas las variaciones que
presentaron los contratos correspondientes a los lotes 1 a 4 del expediente 7206/18, que
supusieron, en conjunto, el incremento en su periodo inicial de un total de 103 personas con
respecto a las previsiones recogidas en los respectivos PPTP.
32
A los efectos d el análisis, se ha estimado que el equipo incorporado en los primeros diez días hábiles es el solicitado
por cada Centro Directivo responsable del contrato, si bien la GISS no ha aportado esta documentación requerida por el
Tribunal, sino las comunicaciones de la empresa indicando el personal que se incorporaba.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 80
Respecto del expediente 7202/18, en el que se incorporaron al inicio del contrato 36 recursos menos
de los previstos, cabe señalar que la cláusula 2.2 de sus PPTP permitía la incorporación inicial de
solo el 70 % de los mismos.
A la fecha de extracción de la base de datos, esta diferencia es todavía mayor, constatando que no
se trata de situaciones coyunturales, al exceder el personal adscrito a los contratos al personal
inicial en un 34,64 %. Ello significa, en definitiva, que a fecha 25 de mayo de 2021 se encontraban
trabajando en la GISS un total de 168 personas más de las previstas en los respectivos PPTP de
los cuatro contratos en vigor a dicha fecha (7201/17G; 7202/18; 7206/18 y 7207/18).
Este Tribunal considera que los datos anteriores revelan una imprevisión difícilmente explicable, por
cuanto que, como se ha reiterado, el personal técnico adscrito a los contratos de servicios
informáticos formalizados por la GISS que presta sus servicios bajo la modalidad de asistencia
técnica desarrolla sus trabajos de manera presencial, ocupando las instalaciones de la GISS y
utilizando sus recursos (mobiliario y ordenadores, entre otros), por lo que su incorporación inicial y
su permanencia debería estar ineludible y necesariamente prevista con antelación.
La falta reiterada de adecuación del presupuesto base de licitación a las necesidades de la GISS
no tiene justificación aparente, por cuanto que, como se ha reiterado, los contratos de servicios
informáticos formalizados por la GISS cubren la prestación de servicios objeto de contratos
anteriores, de los que son continuación (y así se establece en muchas ocasiones en sus propias
memorias justificativas) y aunque se van modificando las modalidades de prestación de servicios y
las tecnologías, las necesidades que se cubren son básicamente las mismas. Además, y dado que
su finalidad no es cubrir carencias puntuales de personal sino estructurales, la falta de adecuación
a las necesidades reales de la GISS no puede ampararse en una falta de previsión o en la ausencia
de parámetros con los que determinar el presupuesto base de licitación.
De todo lo expuesto anteriormente podría derivarse una utilización inadecuada de la regulación
recogida en la DA trigésima tercera de la LCSP por parte de la GISS, ya que, dado el carácter
estimativo que esta disposición otorga al número de horas de trabajo que componen el presupuesto
base de licitación en esta modalidad de prestación de servicios, se estaría ofreciendo, en algunos
contratos, una visión acerca de las necesidades de personal técnico que la entidad requiere para
desarrollar sus funciones muy inferior a la realidad.
2.- Con respecto a los servicios prestados bajo la modalidad de desarrollo gestionado, el análisis
comparativo efectuado entre las UT previstas en los pliegos y las efectivamente realizadas
(obtenidas de la facturación de los contratos de servicios informáticos) en su período inicial de
vigencia, ofrece las siguientes diferencias:
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 81
CUADRO N.º 24
DIFERENCIA ENTRE EL NÚMERO DE UT ESTIMADAS EN LOS PLIEGOS Y EL
NÚMERO DE UT FACTURADAS
Modalidad de desarrollo gestionado
Expediente
Lote
Responsable del
contrato
N.º de UT
estimadas en
pliegos (A)
N.º de UT
facturadas (B)
%
Diferencia
(B-A) / (A)
7201/16G
1
CDINSS
94.515,26
147.248,00
55,79
2
CDINSS
50.992,06
48.111,81
-5,65
Total 7201/16G
145.507,32
195.359,81
34,26
7201/17G
1
CDINSS
287.140,88
300.128,31
4,52
2
CDISM
88.274,36
130.693,41
48,05
Total 7201/17G
375.415,24
430.821,72
14,76
7206/18
1
CDTGSS/CDSJSS
331.693,95
526.362,37
58,69
2
CDINSS
53.650,16
105.587,12
96,81
3
CDIGSS
101.949,89
179.277,90
75,85
4
GA y CID
250.310,99
276.342,48
10,40
5
GA-Calidad
65.641,03
70.957,90
8,10
Total 7206/18
803.246,01
1.158.527,77
44,23
7207/18
1
CSI
58.040,00
78.603,76
35,43
Total 7207/18
58.040,00
78.603,76
35,43
Total contratos
1.382.208,58
1.863.313,06
34,81
Elaboración: Tribunal de Cuentas.
La información recogida en el cuadro anterior muestra una considerable desviación para el conjunto
de los expedientes analizados (34,81 %), desviaciones que alcanzan porcentajes muy significativos
en algunos contratos, como en los lotes 3 a 1 del expediente 7206/18, con porcentajes del 75,85 %,
96,81 % y 58,69 %, respectivamente. De igual forma, los expedientes 7201/16G -lote 1-, con un
55,79 %, y 7201/17G -lote 2-, con un 48,05 %, presentan desviaciones muy elevadas, si bien dentro
de los límites presupuestarios establecidos contractualmente.
Como se ha indicado, al igual que ocurre con la modalidad de ATH, en los servicios que se prestan
bajo la modalidad de desarrollo gestionado, las UT que se van a necesitar a lo largo de la vida del
contrato no se conocen con exactitud a su inicio, pero ello no es un obstáculo para que, en el cálculo
de las unidades que determinan el presupuesto base de licitación (que a estos efectos opera como
presupuesto máximo limitativo) los centros y unidades directivas de la GISS, responsables
habituales de estos contratos, traten de aproximarse lo máximo posible a las necesidades reales de
la Administración cuya cobertura tienen encomendada.
Aunque el flujo de los trabajos de desarrollo de nuevas aplicaciones en la GISS oscila en virtud de
las necesidades de nuevas aplicaciones demandadas por las entidades gestoras y servicios
comunes a los que da servicio, impulsadas habitualmente por cambios legislativos, los datos de
ejercicios anteriores deben ser una obligada referencia en la presupuestación de los servicios de
desarrollo gestionado. Sin embargo, como se ha constatado, la GISS no recoge nada a este
respecto ni en los pliegos ni en las memorias justificativas de los expedientes de contratación, ni
tampoco sobre los trabajos de mantenimiento (con la única excepción del establecimiento de un
porcentaje para mantenimiento correctivo y para pequeños evolutivos, ambos calculados sobre
importes del ejercicio anterior).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 82
Por ello, con el fin de poder considerar en qué medida se tuvieron en cuenta las cifras de actividad
de los contratos previos, el Tribunal ha comparado las UT facturadas en el período de prórroga de
dichos contratos
33
con las UT estimadas en los PPTP, con los resultados que se exponen a
continuación:
CUADRO N.º 25
DIFERENCIA ENTRE EL NÚMERO DE UT FACTURADAS EN CONTRATOS
PREVIOS Y EL NÚMERO DE UT ESTIMADAS EN LOS PLIEGOS DE LOS
CONTRATOS ANALIZADOS
Modalidad de desarrollo gestionado
Responsable del
contrato
Contrato previo
Contrato actual
%
Diferencia
(B-A) / (A)
Expediente /
Lote
N.º de UT
facturadas (A)
Expediente /
Lote
N.º de UT
estimadas en
pliegos (B)
CDINSS
7201/13G
349.187,92
7201/17 L1
287.140,88
-17,77
CDISM
7201/13G
76.244,36
7201/17 L2
88.274,36
15,78
Total INSS/ISM
7201/13G
425.432,28
7201/17G
375.415,24
-11,76
TGSS/SJSS
7201/13G
106.412,95
7206/18 L1
331.693,95
-42,82
7201/14 L1
473.682,98
Total TGSS/SJSS (A)
7201/13G -
7201/14 L1
580.095,93
7206/18 L1
331.693,95
-42,82
CDIGSS
7201/13G
98.585,03
7206/18 L2 y L3
155.600,05
-56,61
INSS/CDIGSS
7201/14 L2
259.990,16
Total IGSS/INSS (B)
7201/13G -
7201/14G L2
358.575,19
7206/18 L2 y L3
155.600,05
-56,61
CID
7201/L3G
102.606,04
7206/18 L4
250.310,99
-49,85
GA Y CID
7201/14 L3
396.534,86
Total CID/GA (C)
7201/13G -
7201/14G L3
499.140,90
7206/18 L4
250.310,99
-49,85
CEN
7201/13G
28.010,05
7206/18 L5
65.641,03
-33,18
GA-Calidad
7201/14 L4
70.232,05
Total CEN/GA-Cal (D)
7201/13G -
7201/14G L4
98.242,10
7206/18 L5
65.641,03
-33,18
Total (A)+(B)+(C)+(D)
7201/13G -
7201/14G
1.536.054,12
7206/18
803.246,02
-47,71
CSI
7202/16 L3
25.907,00
7207/18 L1
29.920,00
15,49
Total CSI
7202/16 L3
25.907,00
7207/18 L1
29.920,00
15,49
Total contratos
1.987.393,40
1.208.581,26
-39,19
Elaboración: Tribunal de Cuentas.
Este Tribunal considera que la información recogida en este cuadro revela que la GISS, con carácter
general, no considera sus datos de actividad en la determinación del presupuesto base de licitación
de los servicios técnicos de carácter informático desarrollados bajo la modalidad de desarrollo
gestionado, representando una desviación neta negativa de un 39,19 %, que afecta
considerablemente a todos los Centros menos al Centro de Desarrollo del ISM y al Centro de
Seguridad de la Información. Ello supone que, con independencia de los trabajos sobrevenidos que
se deban acometer a lo largo de la vida de los contratos, con carácter general, la presupuestación
33
El expediente 7201/13G fue el primer expediente en que el desarrollo y mantenimiento de las aplicaciones informáticas
se prestó bajo la modalidad de desarrollo gestionado. Aunque la mayor parte de su objeto abarcaba aplicaciones del INSS
y el ISM, también incluyó algunas aplicaciones de otras entidades, que posteriormente se unificaron en el expediente
7206/18 con el resto de sus aplicaciones (anteriormente objeto de los diferentes lotes del contrato 7201/14G).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 83
inicial que efectúan los distintos Centros de Desarrollo de la GISS no se ajusta a las necesidades
reales de este servicio común.
Esta situación no se corresponde ni con la experiencia ni con la información de que disponen los
Centros sobre esta modalidad de prestación de servicios, que conocen en todo momento la
situación y el volumen de cada uno de los trabajos de desarrollo gestionado que realiza el personal
de las factorías, cuyo esfuerzo (medido en UT) y su grado de ejecución se van reflejando en los
cuadros de mando que mensualmente se elaboran para cada contrato a partir de la información
recogida en la aplicación “GEDEON”.
3.- En relación con los servicios prestados bajo la modalidad de gestión de proyectos, el análisis
comparativo realizado entre las horas baremadas (HB) previstas en los pliegos del expediente
7206/18 (único de la muestra que contemplaba esta modalidad de prestación de servicios
informáticos en sus lotes 1 a 4) y las efectivamente ejecutadas (tomadas de la facturación de los
contratos en su período inicial) muestran una desviación conjunta del 87,08 %, cuyo detalle es el
siguiente:
CUADRO N.º 26
DIFERENCIA ENTRE EL NÚMERO DE HB ESTIMADAS EN LOS PLIEGOS Y EL
NÚMERO DE HB FACTURADAS
Modalidad de gestión de proyectos
Expediente
Lote
Responsable del
contrato
N.º de HB
estimadas en
pliegos (A)
N.º de HB
facturadas
(B)
%
Diferencia
(B-A) / (A)
7206/18
1
CDTGSS/CDSJSS
142.185,80
265.982,23
87,07
2
CDINSS
22.997,98
40.240,34
74,97
3
CDIGSS
43.702,41
79.519,77
81,96
4
GA y CID
107.299,72
205.771,55
91,77
Total
316.185,91
591.513,89
87,08
Fuente: Elaboración Tribunal de Cuentas.
Esta notable diferencia conjunta (87,08 %) que afecta a los distintos Centros Directivos de la GISS,
siendo especialmente relevante la desviación que presenta el lote 4 (igual al 91,77 %) denota una
planificación inicial muy alejada de los trabajos desarrollados, si bien no cabe, en este caso,
comparación con contratos anteriores, dado que es el primer contrato donde se prestan servicios
bajo esta modalidad.
B.4 Adecuación del presupuesto y del valor estimado del contrato al valor de mercado.
Como ya se ha reiterado, en los contratos de mantenimiento y desarrollo de aplicaciones
informáticas y de soporte técnico de la GISS, en los que su precio se determina mediante el sistema
de precios unitarios, el importe del presupuesto base de licitación es el resultado de multiplicar el
número de unidades de servicio estimadas (horas de asistencia técnica, UT y HB) por su precio
unitario. De igual forma, se ha indicado que, al tratarse de “contratos de servicios por precios
unitarios en función de las necesidades”, donde estas no se conocen a priori, el presupuesto de
licitación así determinado actúa como presupuesto máximo, no contrayendo la GISS la obligación
de consumirlo.
Ello no implica, como se ha expuesto anteriormente, que las previsiones de la GISS no deban
acercarse lo máximo posible a sus necesidades, siendo de obligada referencia en estos contratos
de servicios de prestación continuada las necesidades reales de la entidad en los ejercicios previos,
medida en unidades de servicio efectivamente prestadas. Sin embargo, como se ha indicado
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 84
previamente, estos datos no son tenidos en cuenta por la Gerencia, que en la determinación del
presupuesto base de licitación de estos contratos estima un número de horas de asistencia técnica
y de UT muy inferiores a las efectivamente ejecutadas en los contratos previos (con desviaciones
conjuntas de un 27,13 % en las horas de asistencia técnica y de un 39,19 % en las UT).
Ello ha repercutido en la importante diferencia advertida por este Tribunal entre las unidades de
servicio prestadas en el período inicial de vigencia de los contratos analizados y las estimadas en
los propios contratos (de un 24,76 %
34
en relación con las horas de asistencia técnica y de un
34,81 % en relación con las UT), así como en la composición de los equipos técnicos previstos,
llegando a ser de un 34,64 % durante la ejecución de los contratos.
Además, llama la atención que la GISS, al determinar el desglose del presupuesto base de licitación
de los servicios facturados por precios unitarios, no aluda expresamente en los PCAP a las unidades
de servicios ejecutadas en ejercicios anteriores; mientras que en el caso de los servicios
gestionados se detalle el volumen medio de trabajos basado en datos previos, diferencia de criterio
advertida, por ejemplo, en los expedientes 7202/18 y 7206/18, cuyos PCAP contemplan ambos tipos
de servicios.
Este Tribunal considera que, dado que en estos contratos el precio se determina en función de dos
parámetros (número de unidades de servicio y precio por unidad), la estimación de unidades de
servicio a la baja se encuentra claramente influenciada por la determinación del precio, que se
podría encontrar estimado por encima del valor de mercado, en base a las siguientes
consideraciones:
1.- Dado que los importes estimados para las horas de asistencia técnica por categoría profesional
de los contratos 7201/16G, 7201/17G y 7202/18 son idénticos a los del contrato 7206/18 (invariables
al menos desde 2010), añadiendo una categoría nueva (TSX- Técnico Superior Experto) se ha
tomado como referencia para el análisis efectuado las tarifas unitarias recogidas en el PCAP del
expediente 7206/18 por categoría profesional, así como el desglose de los costes considerados
para la estimación del precio de dichas horas:
34
Excluido el expediente 7202/18, respecto del que no se dispone de suficientes datos para valorar la repercusión en los
dos primeros años de vigencia del contrato, de las bajas de funcionarios en relación con la incorporación de pe rsonal
externo, dado que las horas estimadas se referían a todo el personal que se necesitaba incorporar.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 85
CUADRO N.º 27
TARIFAS UNITARIAS MÁXIMAS PARA CADA UNA DE LAS CATEGORÍAS
PROFESIONALES REQUERIDAS
(En euros)
Concepto de coste
Importe por categoría profesional
TSX
TSA
TSB
TSC
TMA
TMB
Salario mínimo según convenio (A)
15,22
14,77
14,03
14,00
10,07
9,01
∆ Experiencia y formación (B)
12,37
7,52
5,12
3,00
4,78
3,74
∆ Seguridad Social (C) = 32,35 % x (A+B)
8,93
7,21
6,20
5,50
4,80
4,12
Total costes directos (A+B+C)
36,52
29,50
25,35
22,50
19,65
16,87
∆ Costes indirectos 40 % (A +B)
11,04
8,92
7,66
6,80
5,94
5,10
∆ Otros costes indirectos 60 % (A +B)
16,55
13,37
11,49
10,19
8,91
7,65
∆ Margen de beneficio 30 % (A +B)
8,26
6,687
5,745
5,10
4,45
3,82
Total coste hora
72,37
58,48
50,24
44,59
38,95
33,44
Total coste anual en euros (1.760 horas)
127.371,20
102.924,80
88.422,40
78.478,40
68.552,00
58.854,40
Fuente: PCAP expediente 7206/18.
Sin atender a la composición de cada tipo de coste debido a la imprecisa y escasa información que
se ofrece en los pliegos sobre los conceptos e importes que los determinan (que ya ha sido objeto
de consideración previa), se puede observar en el cuadro anterior que el importe de los costes
directos (entendiendo por tales los salarios mínimos según convenio, más el incremento
considerado por la GISS por experiencia y formación
35
y el coste de Seguridad Social) suponen un
porcentaje medio del 50,45 % del importe del coste/hora por técnico según categoría profesional,
mientras que los costes indirectos representan un 38,12 %, y el 11,43 % restante, el margen de
beneficio, porcentajes que denotan una proporción muy elevada de costes indirectos en relación
con los costes directos, tratándose de contratos de servicios donde el coste de los salarios deberían
representar una partida significativamente mayor al resto en el coste total. Ello ofrece como
resultado unos costes anuales estimados por trabajador muy elevados.
2.- Con respecto al porcentaje que los costes indirectos (entendiendo por tales aquellos gastos
generales de la empresa no relacionados directamente con el servicio prestado, pero necesarios
para mantener la estructura y funcionamiento tanto de la empresa, como de los propios servicios
contratados) deben representar sobre los costes directos en los contratos de servicios, no existen
referencias legales. Sin embargo, el RGLCAP, prevé en su artículo 131 apartado 1.a), un intervalo
de costes indirectos entre un 13 % y un 17 % sobre los costes directos, mientras que el calculado
por la GISS en concepto de costes indirectos es del 75,56 % del coste salarial incluyendo el coste
de Seguridad Social (equivalente al 100 % considerado por la GISS solo sobre el salario base
incrementado).
Asimismo, de acuerdo con la información disponible en la base de datos de Ratios Sectoriales de
las sociedades no financieras para el año 2018, publicada por el Banco de España, en relación con
el código CNAE J62 “Programación, consultoría y otras actividades relacionadas con la informática”,
y a diferentes estudios publicados por empresas del ámbito del sector de las tecnologías de la
información y la consultoría (dentro de las cuales se encuentran varias de las empresas
35
En porcentajes que oscilan entre un 81,25 % y un 41,48 %, según estimación de la GISS, respecto de los que no se
dispone de ninguna información. La incorporación de un factor que tenga en cuenta las condiciones de mercado, y la
cualificación del puesto y complejidad para los distintos perfiles no es cuestionada por el Tribunal, pero debería indicarse
en los PCAP en qué parámetros o estudios de mercado se fundamenta la GISS.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 86
adjudicatarias de los contratos de la GISS), los gastos generales se sitúan en torno al 15-20 % de
los costes directos, frente al citado 75,56 % fijado en los PCAP.
Además, no parece tenerse en cuenta en la determinación de los costes indirectos que los
trabajadores asociados a estos contratos trabajan en las instalaciones de la GISS, por lo que
además de los costes derivados de los contratos, la GISS asume una parte de los gastos generales
de este personal que se imputan al contrato.
3.- De igual manera, la única referencia al margen de beneficio empresarial se encuentra recogida
en el artículo 131.1.b) del precitado citado RGLCAP, donde se establece como beneficio industrial
un porcentaje del 6 % sobre los costes directos, mientras que el calculado por la GISS fue de un
22,65 % del coste salarial incluyendo el coste de Seguridad Social (equivalente al 30 % considerado
por la GISS solo sobre el salario base incrementado).
En este caso, la información publicada por el Banco de España, así como diferentes estudios de
empresas del sector situarían el margen de beneficio en torno al 10 % del total de costes (directos
e indirectos), frente al 12,9 % resultante de los PCAP, debiendo tenerse en cuenta, además, que
los costes indirectos (que forman parte de la base de cálculo) podrían encontrarse
sobredimensionados, como se ha indicado anteriormente.
4.- A juicio de este Tribunal, el elevado porcentaje de costes indirectos considerado por la GISS
podría situar la determinación del presupuesto base de licitación de los contratos informáticos muy
por encima de su valor de mercado. Esta afirmación se ve corroborada en un documento presentado
por una de las empresas que conformaban la UTE adjudicataria de uno de los contratos analizados
con la finalidad de justificar su oferta considerada inicialmente anormalmente baja o
desproporcionada por alcanzar un porcentaje de descuento del 33 % en los precios/hora por
categoría profesional estimados por la GISS. De dicho documento se desprenden los siguientes
resultados:
- Los porcentajes sobre el precio final, contemplados en la oferta presentada, son: el 82,29 %
destinado a los costes directos (incluyendo salarios más Seguridad Social), el 7,48 % relativo
a los costes indirectos y el 10,23 % al margen de beneficio.
En el siguiente cuadro se recoge la comparativa del peso que los distintos conceptos de coste,
así como el margen de beneficio, tienen sobre el precio final indicado en dicha oferta y en el
PCAP:
CUADRO N.º 28
COMPARATIVA COSTES OFERTA-PCAP
Desglose de costes
% sobre precio final
Oferta
PCAP
Costes directos (salarios y Seguridad Social)
82,29
50,46
Costes indirectos
7,48
38,12
Margen de beneficio
10,23
11,42
Total
100,00
100,00
Elaboración: Tribunal de Cuentas
Como se observa en el cuadro anterior, en la oferta analizada el peso que los costes indirectos
tienen en el precio final difiere de forma significativa con respecto al contemplado en el PCAP,
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 87
siendo un 409,63 % superior en este último, en detrimento de los costes directos. Asimismo, la
representatividad del margen de beneficio es sensiblemente superior en el PCAP.
Asimismo, los descuentos presentados por las empresas licitadoras, a pesar de la escasa
concurrencia advertida en las licitaciones de estos contratos, con porcentajes medios de un 22,97 %
en los precios/hora por categoría profesional; de un 32,65 % en el precio de las UT y de un 38,04 %
en los precios de las HB (anexo 6) son una muestra más de que los importes de las unidades de
medida de los servicios estimados por la GISS se encuentran sobredimensionados. De la misma
forma, se observa un descuento del 43,01 % en los servicios gestionados facturados a tanto alzado,
si bien en este caso no es posible realizar un análisis de costes debido a su falta de desglose en
los PCAP de los contratos en que se contemplan.
Todo lo expuesto ratifica la necesidad de que la GISS configure el presupuesto base de licitación
conforme a sus necesidades reales, ajustándose a los precios de mercado, logrando una
planificación adecuada y un ahorro para los intereses económicos de este servicio común.
C. Promoción de la concurrencia en el procedimiento de licitación.
Este Tribunal ha verificado que la prestación de servicios de carácter informático en la GISS se
concentra principalmente en las mismas empresas, algunas de las cuales llevan prestando distintos
servicios para la GISS, de manera ininterrumpida, a través de contratos sucesivos, durante más de
20 años. Ello se puede comprobar -para los expedientes en ejecución en el período 2014/2021- en
el anexo 1, donde se muestra que las empresas adjudicatarias de los contratos previos resultan, en
una gran mayoría, adjudicatarias de los contratos subsiguientes.
Además, se ha podido constatar que algunas de estas empresas son adjudicatarias
simultáneamente de varios contratos, algunas con porcentajes de ejecución de trabajos muy
superiores al resto de contratistas, como se refleja en el cuadro siguiente, donde se muestra el
importe conjunto ejecutado en la partida presupuestaria 22782 del presupuesto de gastos de la
GISS relativo a los ejercicios 2018 y 2019, distribuido por empresa adjudicataria
36
:
36
En el caso de las UTE, se ha estimado para cada empresa que la compone el porcentaje de participación efectiva que
figura en la escritura de constitución de la UTE.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 88
CUADRO N.º 29
DISTRIBUCIÓN DEL IMPORTE DE CONTRATOS DE SERVICIOS INFORMÁTICOS
(PARTIDA PRESUPUESTARIA 22782) POR EMPRESA ADJUDICATARIA
Ejercicios 2018/2019
(En euros)
N.º empresa
Importe ejecutado
2018/2019 (A)
% (A) / Importe total
ejecutado 2018/2019
Empresas 1/15
47.859.560,45
25,75
Empresa 2
45.323.504,77
24,38
Empresa 11
38.304.762,92
20,61
Empresa 6
14.463.835,60
7,78
Empresa 4
10.438.253,89
5,62
Empresa 3
5.954.958,91
3,20
Empresa 9
5.375.598,19 (*)
2,89
Empresa 13
4.293.489,98
2,31
Empresas 7/17
3.935.862,84
2,12
Empresa 10
2.941.950,00
1,58
Empresa 14
2.562.141,46
1,38
Empresa 5
1.391.135,86
0,75
Empresa 16
919.379,00
0,50
Empresa 8
564.645,30
0,30
Resto empresas (Empresas 12, 18, 20, 21, 22, 23, 24 y 25)
1.549.057,92
0,83
Total empresas adjudicatarias
185.878.137,09
100,00
(*) Incluye un importe de 689.212,33 euros correspondiente a una factura del contrato 7202/16G -lote 3- imputada
incorrectamente al concepto presupuestario 216.
Fuente: Gasto imputado por la GISS en concepto de contratación administrativa de servicios de carácter informá tico.
Ejercicios 2018 y 2019.
Elaboración: Tribunal de Cuentas.
Como se desprende del cuadro anterior, el 70,74 % de las obligaciones reconocidas en el período
2018/2019 por la prestación de servicios informáticos correspondieron a contratos ejecutados por
tan solo tres empresas (empresas 1/15, 2 y 11), por un importe conjunto de 131.487.828,14 euros.
En menor medida, destacan también los porcentajes obtenidos por las empresas 6, 4, 3, 9, 13 y
7/17, que representan un 23,92 % del total, por un importe conjunto de 44.461.999,40 euros.
Ello denota una importante y permanente vinculación y dependencia funcional de la GISS en
relación con ciertas empresas, que se extiende también respecto del propio personal técnico que
desarrolla los trabajos, que es, en definitiva, en quien reside el conocimiento de las tecnologías
utilizadas en la GISS.
Así, en relación con el personal adscrito a los contratos de servicios informáticos que prestaban sus
servicios en las instalaciones de la GISS a fecha 25 de mayo de 2021 (fecha de extracción de la
base de datos de control de presencia) se ha detectado un total de 205 trabajadores en alta
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 89
ininterrumpida los 3.798 días transcurridos desde la primera fecha disponible de la base de datos
de control de presencia (1 de enero de 2011) hasta su fecha de extracción; así como 115
trabajadores con una permanencia media de 3.552 días (casi diez años) y 171 con una permanencia
media de 2.400 días (en torno a seis años y siete meses); salvo pequeñas interrupciones en estos
dos últimos casos, encadenando un contrato con otro.
Debido a esta situación, este Tribunal ha analizado en qué medida la GISS estaría promoviendo la
concurrencia efectiva en la licitación de este tipo de contratos. El resultado del análisis realizado, el
cual se expone a continuación, se centra en los siguientes aspectos: la existencia de criterios de
solvencia técnica que restringen la competencia, la división en lotes de los expedientes licitados y
otros aspectos que pueden incidir en la concurrencia.
C.1 Existencia de criterios de solvencia técnica que restringen la competencia.
Este Tribunal ha verificado la existencia de varios supuestos donde los PPTP exigen determinada
experiencia a los técnicos que deben desarrollar los trabajos que solo puede adquirirse si
previamente se ha trabajado en la GISS, ya que se circunscribe a entornos tecnológicos propios y
específicos de la Seguridad Social (Pros@), e-SIL, cex-SIL)
37
a los que es imposible haber tenido
acceso si no se ha trabajado previamente en la GISS, lo que de facto supone una ventaja
competitiva para las empresas que previamente han sido adjudicatarias de contratos de servicios
de carácter informático, cuyo personal será el único que pueda reunir la experiencia requerida en
los pliegos.
Hay que recordar que esta circunstancia constituye una causa de anulabilidad del contrato de
conformidad con lo previsto en el artículo 40 de la LCSP
38
, en cuyo apartado b) considera como tal
“Todas aquellas disposiciones, resoluciones, cláusulas o actos emanados de cualquier poder
adjudicador que otorguen, de forma directa o indirecta, ventajas a las empresas que hayan
contratado previamente con cualquier Administración”.
Pero, además, casi todos los PPTP de los contratos de la muestra exigen que esta experiencia sea,
al menos, de 36 meses, computados en los últimos seis años desde la fecha de publicación del
anuncio de licitación. Dado que los contratos de la GISS suelen tener una duración de cuatro años,
dicho requisito conlleva, casi inevitablemente, a reducir la concurrencia a la empresa que está
prestando los servicios en el contrato previo al que se está licitando, o bien a otra empresa que haya
prestado servicios similares en la GISS en dicho periodo a través de otros contratos, pues de otra
manera no se podría acreditar dicha experiencia mínima.
Esta exigencia de experiencia previa en entornos propios de la GISS es contraria a los principios
de libertad de acceso a las licitaciones, prohibición de discriminación e igualdad de trato a los
licitadores y salvaguarda de la libre competencia recogidos en el artículo 1 de la LCSP.
En este sentido, es especialmente significativo el contrato 7202/18, en cuyo análisis este Tribunal
ha observado los siguientes supuestos de ventaja competitiva para las empresas que vienen
prestando sus servicios en la GISS:
37
Los entornos empleados por la GISS se pueden sintetizar en: HOST/NATURAL, Pros@ (exclusiva de la Seguridad
Social) y sistemas abiertos.
38
En el mismo sentido se pronuncia el artículo 45 de la Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores
y su internacionalización, que establece la prohibición de discriminación a favor de contratistas previos en los
procedimientos de contratación pública.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 90
- En el punto 1 del anexo T1 “Perfiles profesionales” del PPTP, donde se detallan los entornos
profesionales y los conocimientos que se solicitan para la prestación del servicio de soporte
técnico de sistemas de la GISS, se exigen conocimientos específicos de Pros@ en los entornos
de grandes sistemas y análisis y monitorización.
- De manera adicional a los conocimientos requeridos para cada uno de los entornos, en el punto
3.1 “Requerimientos técnicos” se requiere que al menos un 20 % de los técnicos superiores de
sistemas (TSS) “dispongan de formación y al menos tres años de experiencia contrastada en
entornos de sistemas zOS o Solaris, concretamente en la administración de alguna de las piezas
que componen las plataformas e-SIL y cex-SIL y los servicios de impresión de las aplicaciones
corporativas” así como la obligación de que al menos el 30 % de los TSS ofertados tengan
“formación y al menos tres años de experiencia contrastada en alguna de las piezas que
componen la infraestructura de Pros@”.
- En el punto 3 del citado anexo T1, se establece que para computar el número mínimo de meses
de experiencia exigido para cada uno de los componentes tecnológicos de cada entorno “solo se
tendrán en cuenta los últimos 6 años anteriores a la fecha de publicación del presente pliego”,
exigiéndose una experiencia mínima de entre 36 y 48 meses para los TSS a los que se les
requiere un conocimiento específico.
- Asimismo, para los dos servicios objeto del contrato (servicio de soporte técnico de sistemas y
sistema gestionado), se establecen en los puntos 3.1 del anexo T1 y 3.4 del anexo T2 del PPTP,
respectivamente, como requisitos técnicos adicionales que un número determinado de técnicos
del equipo de trabajo asignado a cada entorno (establecido en número o en porcentaje del 30 al
50 %) disponga de determinadas certificaciones. Aun siendo un mecanismo evidente para
acreditar conocimientos básicos en un entorno tecnológico, su exigencia podría constituir una
limitación adicional a la concurrencia.
Todo lo anterior, junto a las demás características del expediente, referidas a su complejidad y
requisitos de solvencia económica, pudo motivar que en la licitación del expediente 7202/18 solo
presentara oferta la UTE adjudicataria (UTE 12), integrada por las mismas empresas (empresas 2,
6, 9 y 11) que constituyeron la UTE adjudicataria del contrato previo (7202/14G).
No obstante, la vinculación de dichas empresas a la GISS se remonta mucho más atrás en el tiempo,
al menos a contratos derivados del expediente 7201/10G, como lo demuestra el hecho de que en
la base de datos de control de presencia se hayan detectado 71 trabajadores adscritos a este
contrato que, al menos, llevan ininterrumpidamente prestando servicios en la GISS los 3.798 días
transcurridos desde la primera fecha disponible de análisis (1 de enero de 2011) hasta su fecha de
extracción (25 de mayo de 2021), bajo la cobertura de tres contratos consecutivos.
Igualmente se produce en el contrato 7207/18 -lote 1-, cuyo PPTP (apartado 2.3.2.1) exige para la
prestación del servicio de asistencia técnica para el mantenimiento y la seguridad de los sistemas
de información (objeto parcial de su lote 1) perfiles técnicos de seguridad específicos “para entorno
Pros@” y perfiles específicos de seguridad para entornos HOST y PC, a los que se les requiere
unos conocimientos, detallados en el anexo T.1.3 de los PPTP, que solo pueden haberse adquirido
mediante la realización de trabajos previos en la GISS, con una experiencia mínima de entre tres y
ocho años.
En relación con este expediente, desde el punto de vista técnico sería todavía más restrictiva para
la competencia, la ventaja que a las empresas que vienen prestando los servicios, les confiere el
conocimiento de la operativa y configuración de los sistemas de información de la GISS, por ser la
seguridad una actividad transversal que afecta a todo este servicio común.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 91
Además, la falta de información sobre seguridad informática en los PPTP (con el fin de evitar ofrecer
información que se pueda utilizar en ciberataques) y la falta de justificación adecuada de la forma
de valorar y facturar los trabajos que se desprende de los pliegos, dificulta el que las ofertas de
empresas que no han prestado servicios anteriores en la GISS sean competitivas, teniendo
asimismo que asumir costes de aprendizaje y de realización de estimaciones para los nuevos
desarrollos de seguridad que deben incluirse en el precio ofertado.
Todo lo anterior pudo condicionar que se presentaran solo tres ofertas a este lote 1, resultando
adjudicataria la empresa 15 (anterior empresa 1) con amplia experiencia en la GISS, mientras que
al lote 2, sin esas restricciones, se presentaran 14 ofertantes (aunque volviera a resultar
adjudicataria la empresa 9, empresa adjudicataria del contrato previo 7202/16G lote 3).
Lógicamente, el personal técnico que conforma los perfiles para los que se exige amplia experiencia
previa en entornos de la GISS es personal que ha estado adscrito a sucesivos contratos en la GISS
(distintos lotes de los expedientes 7201/10G, 7203/14G, 7201/14G y 7201/16G). Por el contrario, al
no existir esta exigencia en los PPTP del lote 2, se ha comprobado que ninguno de los trabajadores
adscritos a este contrato tenía experiencia previa en la GISS.
Con respecto a los expedientes 7201/16G, 7201/17G y 7206/18, si bien los PPTP no exigen
expresamente experiencia en un entorno propio y específico de la Gerencia, la combinación de
conocimientos y experiencia en las distintas tecnologías y metodologías requeridos a los perfiles
técnicos hace prácticamente imposible que otras empresas que no hayan trabajado en el ámbito de
la Seguridad Social puedan reunir el número de perfiles exigido con ese conjunto de habilidades.
En particular, en los PPTP de los tres expedientes citados, se ha advertido dicha circunstancia en
relación con el ámbito del entorno PROS@ y del entorno HOST. Así, por ejemplo, tratándose de
este último entorno, los perfiles técnicos deben tener una experiencia mínima de tres años, adquirida
en los seis años precedentes, en Métrica V3 (metodología de desarrollo solo empleada en
Administraciones Públicas) junto con una serie de tecnologías muy específicas (COBOL,
NATURAL, BPM, TSO, PREDICT, ENTIREX, entre otras) que resulta difícil adquirir si, como se ha
señalado anteriormente, no se han prestado servicios en la GISS con carácter previo.
La dificultad de formular oferta por parte de las empresas sin experiencia previa en la GISS, así
como la repetición como adjudicatarias de las empresas contratistas de contratos previos y la
vinculación a determinados trabajadores, se pone de manifiesto, nuevamente, en el escaso número
de ofertas presentadas, con carácter general, en los procedimientos de licitación de dichos
expedientes. Así:
- Expediente 7201/16G: al lote 1 de este expediente se presentaron solo tres ofertas, todas ellas
con experiencia anterior en mantenimiento y desarrollo de aplicaciones en la GISS, resultando
adjudicataria la UTE 6, compuesta por las tres empresas (1, 2 y 3) que habían resultado
adjudicatarias en los lotes similares del expediente previo
39
, resultando una de ellas, asimismo,
adjudicataria del contrato posterior, como se puede observar en el anexo 1; al lote 2, solo se
presentó la empresa que resultó adjudicataria, que también lo fue en el expediente previo y en
el posterior. De nuevo una menor exigencia técnica pudo favorecer que al lote 3, no licitado
anteriormente, se presentaran 9 ofertas, entre las que había empresas sin experiencia previa en
la GISS, siendo adjudicado, no obstante, a la UTE 7, formada de nuevo por las empresas 2 y 3.
39
Expediente n.º 60/VC-73/12 para la contratación de los servicios de carácter informático necesarios para la realización
de tareas de mantenimiento y desarrollo en diversos proyectos y aplicaciones del Instituto Nacional de la Seguridad Social
durante un período de 24 meses.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 92
- Expediente 7201/17G: al lote 1 solo se presentan dos ofertas y tres al lote 2, todas ellas con
experiencia en la GISS. El lote 2 fue adjudicado a la UTE 10, compuesta por tres empresas de
las que dos habían formado la UTE 1, adjudicataria del expediente previo, que no fue dividido en
lotes. Entre el personal de este lote 2, el Tribunal ha detectado siete técnicos que, a través de
distintos contratos encadenados, han venido realizando las funciones de asistencia técnica de
las aplicaciones del ISM, de manera ininterrumpida, al menos, desde 1 de enero de 2011.
- Expediente 7206/18: en cuyos lotes 1 a 5 se presentan y resultan adjudicatarias las mismas
empresas adjudicatarias de los correspondientes lotes del expediente anterior (7201/14G), con
la única diferencia de que en este expediente se presenta como ofertante la empresa 3, que en
contratos previos había sido recurrentemente subcontratada por las empresas 1 y 2, y que la
empresa 15 (antes 1) se presenta de forma independiente, lo que favoreció que en los lotes de
mantenimiento y desarrollo de aplicaciones de los distintos centros hubiera más ofertas, aunque
siempre de empresas vinculadas a la GISS. Y la única empresa de las anteriores que no se
presentó a la licitación (empresa 10), fue subcontratada al amparo del lote 4 de este expediente.
En concreto, en el lote 1 se presentaron tan solo dos ofertas, cinco en los lotes 2 y 3, tres en los
lotes 4 y 5 y seis en el último, demostrándose de nuevo en este último caso que una menor
exigencia técnica en los pliegos y la no exigencia de experiencia previa en la GISS se
corresponde con un incremento en el número de ofertantes por la participación en el
procedimiento de licitación de empresas no vinculadas a la GISS.
Es especialmente significativo que se hayan detectado 71 técnicos adscritos al contrato 7206/18
-lote 1-, en alta ininterrumpidamente, al menos, desde el 1 de enero de 2011, adscritos a los
contratos previos (7201/14G -lote 1- y 7201/10G -lotes 8 y 6-); y 30 en el lote 4, personal adscrito
a los contratos previos (7201/14G -lote 3- y varios lotes del 7201/10G). De igual forma, se han
detectado 12 y 10 técnicos en la misma situación en los lotes 3 y 5, respectivamente. Ello pone
de manifiesto la dependencia funcional de la GISS con respecto a determinados trabajadores de
las empresas adjudicatarias.
Por todo lo anterior, con el fin de favorecer la competencia efectiva y eludir la dependencia funcional
respecto de determinadas empresas, la GISS debería evitar en la redacción de los pliegos fórmulas
que promuevan y favorezcan la contratación de las empresas adjudicatarias de contratos previos,
tal y como la exigencia al personal técnico de un elevado número de años de experiencia mínima
computados en los últimos seis años.
Asimismo, en términos de eficacia y eficiencia del gasto, la GISS debería valorar la conveniencia
de evolucionar hacia tecnologías basadas en código abierto, ya que favorecen la competencia
efectiva, al ampliar el rango de empresas que pueden proporcionar los servicios, y disminuyen el
coste, al reducirse el importe destinado a licencias e incrementarse el número de técnicos
disponibles en el mercado por la amplia adopción de estos sistemas; teniendo en cuenta, además,
que cada vez son más las organizaciones que están migrando a entornos abiertos, dejando de
utilizar el entorno HOST, por lo que en un futuro próximo puede ser difícil encontrar profesionales
en el mercado con experiencia en dicho entorno.
C.2 División en lotes y requisitos de solvencia económica.
Todos los contratos analizados se encuentran divididos en lotes, con excepción del contrato
7202/18, de servicios de operación, gestión y soporte técnico de los sistemas de información de la
GISS, a cuyo procedimiento de licitación solo se presentó la adjudicataria final del contrato (UTE
12), adjudicataria también del expediente previo, a pesar de haberse tramitado mediante
procedimiento abierto.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 93
Como ya se ha indicado anteriormente, el elevado número de tecnologías, personal y variedad de
perfiles técnicos exigidos en sus PPTP dificultan ampliamente la concurrencia en este expediente.
Asimismo, la exigencia de una experiencia previa de entre 36 y 48 meses en los últimos seis años
en tecnologías propias de la GISS, prácticamente la reducen a la empresa adjudicataria del contrato
previo, como se ha indicado.
Por tanto, la GISS, para atender al cumplimiento del artículo 99 de la LCSP (que prevé con carácter
general la realización independiente de cada una de sus partes del contrato mediante su división
en lotes) debería licitar en el futuro los servicios de este expediente, separando su objeto en lotes.
A estos efectos, puesto que el propio expediente hace referencia a distintos entornos tecnológicos,
dicha división podría realizarse atendiendo a dicho criterio (Operación de Sistemas;
Comunicaciones; Soporte a microinformática; Impresión, ensobrado y otros) u otro criterio lógico
debidamente fundamentado por la GISS.
Ello favorecería la competencia, por un lado, ya que cada empresa licitadora necesitaría reunir un
menor número de perfiles técnicos con los conocimientos y experiencia en las distintas tecnologías
y metodologías requeridos en el contrato actual, y por otro, porque disminuiría el importe de la
solvencia mínima exigida en el contrato, ya que, como se indica en el artículo 87 de la LCSP, la
solvencia económica de los contratistas se determina en función de cada lote. En el mismo sentido
se pronuncia el artículo 116.2 del citado texto legal, al disponer que la garantía provisional se fijará
en función de la cuantía de cada lote, para facilitar el acceso de las pequeñas empresas.
En relación con la solvencia económica y financiera requerida, este Tribunal ha constatado que el
importe mínimo exigido a las empresas licitadoras, referido al mejor ejercicio disponible dentro de
los tres últimos, de acuerdo con lo establecido en los distintos PCAP alcanzaría este importe:
CUADRO N.º 30
SOLVENCIA ECONÓMICA Y FINANCIERA.
IMPORTE MÍNIMO EXIGIDO A LAS EMPRESAS LICITADORAS EN LOS
CONTRATOS DE SERVICIOS INFORMÁTICOS
(En euros)
Contrato
Requisito mínimo
Valor estimado del
contrato/Valor anual medio
Importe
7201/16G lote 1
El doble del valor estimado del lote
correspondiente (200 %)
15.900.801,19
31.801.602,38
7201/16G lote 2
8.578.663,97
17.157.327,94
7201/16G lote 3
3.413.940,08
6.827.880,16
7201/17G lote 1
48.307.230,04
96.614.460,08
7201/17G lote 2
14.850.863,64
29.701.727,28
7202/18
El doble del valor estimado del contrato
referido al año de mayor cifra anual de
negocios en los tres últimos años (200 %)
84.247.274,00
168.494.548,00
7206/18 lote 1
Una vez y media el valor anual medio del
contrato (75 %)
19.404.096,06
29.106.144,09
7206/18 lote 2
3.138.534,41
4.707.801,62
7206/18 lote 3
5.964.068,27
8.946.102,41
7206/18 lote 4
15.099.384,77
22.649.077,16
7206/18 lote 5
4.781.793,79
7.172.690,69
7206/18 lote 6
678.104,07
1.017.156,10
7207/18 lote 1
2.980.416,00
4.470.624,00
7207/18 lote 2
680.000,00
1.020.000,00
Elaboración: Tribunal de Cuentas.
La división en lotes del objeto del contrato favorece la concurrencia de las pequeñas y medianas
empresas a los procedimientos de licitación (uno de los objetivos perseguidos por la LCSP), aspecto
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 94
en el que también influye el porcentaje del valor estimado del contrato (del 200 %) o del valor anual
medio del contrato (igual al 75 %) exigido, según los casos, en los respectivos PCAP, debiendo
procurar la GISS la mayor división posible con el fin de procurar su participación, junto con la
exigencia de un criterio de solvencia proporcional al valor estimado del contrato, estimándose un
200 % muy elevado por parte de este Tribunal.
Del cuadro anterior también se desprende, que la concurrencia de una sola oferta al expediente
7202/18 pudo deberse, no solo a la alta exigencia de los perfiles técnicos requeridos, sino también
a la elevada solvencia económica y financiera exigida (que alcanza un importe mínimo de
168.494.548 euros).
Por todo lo anterior, resulta necesario que la GISS, en cumplimiento de las previsiones legales
establecidas, determine el presupuesto base de licitación conforme a sus necesidades efectivas y
de acuerdo con los valores de mercado, desglosando detalladamente los costes y los valores
tomados como referencia, con el fin de que no se repercutan sobrecostes y el valor estimado de los
contratos se ajuste a dicho valor. Todo ello, por su incidencia en el presupuesto de la entidad y en
la determinación de la solvencia mínima económica y financiera exigida a los licitadores, y con el fin
último de favorecer la concurrencia, la igualdad de trato y una mayor eficiencia en la gestión de los
fondos púbicos.
D. Determinación y ponderación de los criterios de valoración de las ofertas.
Se han observado incidencias tanto en la determinación de ciertos criterios de valor y en su
ponderación, como en los métodos de valoración de los criterios sometidos a juicio de valor,
respecto de las cuales no existe ninguna explicación en los PCAP ni en las memorias justificativas
de los distintos contratos. A continuación, se exponen estas incidencias de forma separada, en
función de los tipos de criterios de valoración.
D.1 Ponderación de los criterios de valoración automática.
En los contratos de desarrollo y mantenimiento de aplicaciones (7201/16G -lotes 1 y 2-, 7201/17G
-lotes 1 y 2- y 7206/18 -lotes 1 a 5-) se ha observado que la ponderación atribuida a los distintos
criterios de valoración automática no es proporcional al peso que cada uno de ellos tiene en el
presupuesto base de licitación, circunstancia que no aparece motivada en la documentación de los
expedientes.
Ello es debido, en su mayor parte, a que se incluye como uno de los criterios objetivos valorables,
el descuento en puntos porcentuales ofertado por la empresa sobre el 7 % estimado inicialmente
por la GISS para calcular la cuota fija de correctivo, a pesar de no existir una partida diferenciada
en el presupuesto al efecto, como se ha anticipado previamente. Ello ocasiona una distorsión entre
la representatividad que tienen las distintas partidas en el presupuesto base de licitación de estos
contratos y el peso que se les otorga en la valoración automática.
Así, a modo de ejemplo, en los lotes 1 a 3 del expediente 7206/18, mientras que la distribución del
presupuesto base en los tres servicios licitados fue de un 40 % para los servicios de asistencia
técnica y desarrollo gestionado, respectivamente, y el 20 % restante para el servicio de gestión de
proyectos, los pesos atribuidos en la valoración automática a los distintos criterios presentaron
porcentajes de un 25 % para asistencia técnica, 33,33 % para el servicio de desarrollo gestionado,
25 % para el servicio de gestión de proyectos, asignando el restante 16,67 % a la cuota fija de
correctivo.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 95
Debido a que la cuota fija de mantenimiento correctivo se imputa a la partida presupuestaria de
desarrollo gestionado, el peso de la baremación otorgada para este modelo de servicio en los
criterios de valoración automática representa en conjunto un 50 %, mientras que en el presupuesto
de licitación, el servicio de desarrollo gestionado representa un 40 %; asimismo, la cuota de
correctivo, que según se indica en los pliegos se estima en un 7 % de la partida presupuestaria de
desarrollo gestionado del ejercicio anterior, representaría en la ponderación, otro 50 % del servicio
de desarrollo gestionado.
En los expedientes 7201/16G -lotes 1 y 2- y 7201/17 -lotes 1 y 2-, el porcentaje que se otorga a la
baremación de la cuota de mantenimiento correctivo tiene una representatividad del 50 % sobre el
peso otorgado al modelo de desarrollo gestionado y en el lote 4 del expediente 7206/18, de un 25 %.
D.2 Metodología de valoración de los criterios sometidos a juicio de valor.
En todos los expedientes analizados, los criterios de adjudicación ponderables mediante un juicio
de valor no se encuentran suficientemente definidos en los PCAP, afectando esta falta de
concreción tanto al propio contenido de los criterios como a su forma de valoración. Así:
1.- Los PCAP de los expedientes 7201/16G y 7201/17G, para todos los criterios ponderables
mediante juicio de valor, tanto los relativos al modelo de asistencia técnica como los del modelo de
desarrollo gestionado, se limitan a establecer esta fórmula genérica de valoración, ordenada de
mayor a menor puntuación (con escalas de 5 a 0 y de 10 a 0 puntos, según los casos) “La propuesta
presenta una mejora significativa para GISS y, además, el plan de consecución se considera viable”;
“La propuesta presenta una mejora ligera para GISS y, además, el plan de consecución se
considera viable” y “La propuesta no presenta ninguna mejora para GISS o el plan de consecución
propuesto no se considera viable”.
2.- En el PCAP del expediente 7202/18, tras indicarse de manera genérica que se valorarán las
propuestas de implantación de un modelo de servicio gestionado, enumerándose los distintos
aspectos del modelo de servicio gestionado que se van a tomar en cuenta (gestión de la demanda
y gestión de plazos, entre otros), se señala que se valorará “la profundidad con que se traten”, sin
concretar más, utilizándose el siguiente método de valoración, con una escala de 0 a 4 puntos: “Se
trata insuficientemente”, “Se trata de forma superficial”, “Se trata adecuadamente” y “Se trata en
profundidad”.
3.- En el PCAP del expediente 7206/18, se establece sin más detalle esta forma genérica de
valoración, de mayor a menor puntuación, para todos los criterios ponderables mediante juicio de
valor de los distintos lotes: la puntuación más alta (5 o 10 puntos según los ítems) “si la propuesta
presenta aportaciones específicas que resultan de utilidad y suponen una mejora significativa en el
funcionamiento del servicio y, además, el plan de consecución propuesto se considera viable y
ejecutable durante el plazo de vigencia del contrato”; puntuación media (3 o 6 puntos) “si la
propuesta presenta aportaciones que pueden suponer una mejora ligera en el funcionamiento del
servicio y, además, el plan de consecución propuesto se considera viable y ejecutable durante el
plazo de vigencia del contrato” y 0 puntos, “si la propuesta no supone ninguna mejora real en el
funcionamiento del servicio, o bien el plan de consecución propuesto no se considera viable o
ejecutable durante el plazo de vigencia del contrato”.
4.- En el PCAP del expediente 7207/18 se establecen los aspectos a considerar en el criterio
evaluable mediante juicio de valor “Proyectos de seguridad TIC en áreas determinadas” del lote 1,
pero no les asocia la puntuación correspondiente, indicándose de manera genérica que se valorará
su contenido, pudiendo obtenerse una escala de 0 a 3 puntos, que no aparece definida.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 96
A su vez, en los otros dos criterios sujetos a juicio de valor en dicho expediente (“modelo de servicio
propuesto” del lote 1 y “modelo del servicio para la gestión de incidentes de seguridad”, del lote 2)
la valoración se otorga, en una escala de 0 a 4 puntos, en función de si la propuesta presenta un
desarrollo insuficiente, mínimo, avanzado, completo o pormenorizado/adaptado, dependiendo a su
vez esta calificación de en qué medida se detallan los puntos propuestos (“desarrollo general” y
“desarrollo detallado y completo”), conceptos que, sin embargo, no aparecen tampoco definidos.
Resulta especialmente significativo que solo se pueda obtener la máxima valoración en los dos
criterios anteriores sometidos a juicio de valor (“desarrollo pormenorizado” en el “modelo de servicio
propuesto” del lote 1 y “desarrollo adaptado” en el ”modelo del servicio para la gestión de incidentes
de seguridad” del lote 2) si, además del desarrollo de todos los puntos del modelo de servicio
establecidos, las propuestas “inciden en las necesidades de la Gerencia de Informática de la
Seguridad Social y en los objetivos pretendidos con esta contratación definidos en el pliego de
prescripciones técnicas”, fórmula genérica que supone otorgar ventaja competitiva a las empresas
que vienen desarrollando trabajos en la GISS, por cuanto conocen las necesidades reales de este
servicio común y los objetivos pretendidos, pudiendo ofrecer una oferta en mejores condiciones que
sus competidores.
Esta falta de concreción del método de valoración establecido para todos los ítems ponderables
mediante un juicio de valor, de un lado, impide a los licitadores conocer de antemano tanto los
detalles específicos de las propuestas que se van a valorar como la forma de valoración, restando
seguridad jurídica al procedimiento de licitación, al no explicar los PCAP de los distintos
expedientes, términos tan imprecisos como “mejora significativa”, “mejora ligera”, “mejora real” o
plan “viable y ejecutable”; de otro, incrementa el grado de discrecionalidad de los evaluadores, lo
que no resulta coherente con los principios de objetividad y transparencia que deben regir la
reiteradamente ha puesto de manifiesto este Tribunal en anteriores Informes
40
.
En este mismo sentido se pronuncia el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales
en cuya Resolución 662/2015, de 6 de julio, manifiesta que “(…) el grado de concreción exigible a
los pliegos es aquel que permita a los licitadores efectuar sus ofertas conociendo de antemano
cuáles van a ser los criterios que va a utilizar el órgano de contratación para determinar la oferta
económicamente más ventajosa, no permitiendo que dicho órgano goce de una absoluta
discrecionalidad a la hora de ponderar las ofertas efectuadas por cada licitador, sino que esa
discrecionalidad ha de basarse en todo caso en juicios técnicos previamente explicados en los
pliegos, lo que permitirá, por un lado, que los licitadores efectúen sus ofertas de forma cabal,
garantizando el principio de transparencia e igualdad de trato y, por otro lado, que sea posible revisar
la solución alcanzada por el órgano de contratación, no dejando a su absoluto arbitrio la aplicación
de tales criterios”.
D.3 Determinación y ponderación de los criterios de valoración sometidos a juicios de valor.
Con carácter general, este Tribunal ha podido constatar que ni en los PCAP ni en las memorias
justificativas de los expedientes analizados se realiza mención alguna sobre la motivación de la
elección de los criterios de valoración, ni tampoco sobre su ponderación, omisión significativa en
relación con algunos de los siguientes criterios por cuanto que pueden incidir, en ocasiones, en la
valoración final de las ofertas y, en último término, en la elección del adjudicatario.
40
Informe del Tribunal de Cuentas número 1.039 (“Informe de fiscalización de la contratación celebrada durante el ejercicio
2010 por las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social adscritos a la Secretaría de Estado de la
Seguridad Social”).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 97
Así, se ha observado en la determinación del método de valoración de todos los contratos
analizados, la existencia de una cláusula en los criterios de valoración de los distintos modelos de
servicio (asistencia técnica por horas, desarrollo gestionado, gestión de proyectos y proyectos de
seguridad TIC) en virtud de la cual la obtención de cero puntos en alguno de las áreas o ítems en
que se divide cada criterio implica la obtención automática de cero puntos en el total del criterio. Se
explica con claridad en la determinación del modelo de gestión de servicios del expediente 7202/18
(“Si uno de los aspectos recibe una valoración de cero puntos, el criterio se valora como cero puntos,
independientemente de la puntuación obtenida en el resto de aspectos a valorar”).
En casos residuales, como en la valoración de los criterios “Proyectos de seguridad TIC en áreas
determinadas” (7207/18 lote 1) y “Centro de operaciones de seguridad” (7207/18 lote 2), la
valoración final de cero puntos de dichos criterios se supedita a la obtención de cero puntos en tres
de las diez áreas identificadas en el lote 1 y en tres de los cinco aspectos valorados en el lote 2.
Este Tribunal considera que esta cláusula impide a las empresas ofertantes que logran cero puntos
en un ítem la obtención de una puntuación proporcional a la calidad del servicio que ofrecen,
valorándose toda la oferta del modelo en función de la puntuación obtenida solo en un área en la
mayoría de los casos.
En este sentido, la posibilidad de que una empresa sin experiencia previa en la GISS y, por tanto,
sin un conocimiento profundo de las tecnologías y arquitectura concretas implantadas por esta,
pueda obtener una puntuación mayor a cero en todos y cada uno de los ítems que conforman cada
criterio es bastante improbable (siendo especialmente significativo esta dificultad en relación con
criterios de adjudicación como el recogido en el punto 2.3 “Metodología de modernización de
aplicaciones” de los lotes 1 a 4 del expediente 7206/18, con una valoración máxima de 20 o 15
puntos, según el lote de que se trate).
Por ello, este criterio, además de no ser proporcional a la calidad de la oferta ni a la complejidad del
servicio, podría suponer, a priori, una ventaja competitiva para las empresas adjudicatarias de
contratos previos, que por su experiencia y conocimiento es previsible que obtengan puntuación en
todas las áreas valoradas, pudiendo llegar a afectar su inclusión en los PCAP al resultado del
procedimiento de valoración de las ofertas y adjudicación del contrato, lo que ha podido ser
comprobado por el Tribunal en los siguientes casos:
1.- En el procedimiento de valoración del lote 1 del expediente 7201/16G (Servicios de
mantenimiento de aplicaciones ALFA/IRISS/ATRIUM necesarios en el INSS) la UTE 6 (integrada
por las empresas 1, 2 y 3) no hubiera resultado adjudicataria de no existir esta cláusula.
Así, la UTE 6 obtuvo una puntuación total de 66,8293 puntos sobre 100 (38 por la suma total de la
puntuación obtenida en los criterios ponderables mediante juicio de valor y 28,8293 por la suma
total de los puntos obtenidos en los criterios evaluables de forma automática); mientras que la otra
empresa licitadora (empresa 10) obtuvo un total de 60 puntos, todos ellos en los criterios evaluables
de forma automática. Sin embargo, de no existir la necesidad de obtener puntos en todos los ítems,
la empresa 10 hubiera obtenido en los criterios sujetos a juicio de valor un total de 12 puntos (6 en
la valoración del modelo de asistencia técnica y 6 en la del modelo de desarrollo gestionado),
logrando una puntuación total de 72 puntos, pudiendo haber resultado, por tanto, adjudicataria de
este lote.
En este caso, la inclusión en el PCAP de dicho criterio operó, además, claramente en detrimento
de la oferta económica más favorable, ya que el descuento ofertado por la UTE adjudicataria fue de
un 14,10 % para el modelo de asistencia técnica y de un 28,01 % para el modelo de desarrollo
gestionado, siendo los ofertados por la empresa 10, para los mismos modelos, del 30 % y del 40 %,
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 98
respectivamente. De igual forma, la UTE adjudicataria no ofertó descuento en la cuota de correctivo
y el de la empresa 10 fue del 5 %.
2.- De manera similar ocurrió en el procedimiento de valoración de las ofertas presentadas en el
lote 2 del expediente 7201/17G (Desarrollo y mantenimiento necesarios en el ISM) en el que, si no
hubiera existido la cláusula de reducción a cero del criterio en caso de la obtención de cero puntos
en alguno de los ítems en que se subdivide, la UTE 10 (integrada por las empresas 1 y 2,
adjudicatarias del contrato previo) no hubiera resultado adjudicataria.
En concreto, la UTE 10 logró una puntuación total de 74,2 puntos sobre 100 (30 por la suma total
de la puntuación obtenida en los criterios ponderables mediante juicio de valor y 44,2 por la suma
total de los puntos obtenidos en los criterios evaluables de forma automática); mientras que la UTE
que quedó en segunda posición obtuvo un total de 68,76 puntos (14 en criterios ponderables
mediante juicio de valor y 54,76 en los criterios evaluables de forma automática). Sin embargo, de
no existir la necesidad de obtener puntos en todos los ítems, esta UTE hubiera obtenido en el
modelo de desarrollo gestionado una puntuación de 9 puntos en lugar de cero, logrando una
puntuación total en los criterios ponderables mediante juicio de valor de 23 puntos que, adicionados
a los 54,76 de los criterios evaluables de forma automática, le hubieran permitido resultar
adjudicataria del contrato con un total de 77,76 puntos.
De nuevo la inclusión de este criterio en el PCAP fue perjudicial para los intereses económicos de
la GISS, ya que el descuento ofertado por la UTE que quedó en segunda posición fue de casi el
doble en el modelo de asistencia técnica por horas que el de la UTE 10 (34 % frente a 17,90 %) y
también fue superior, aunque en menor medida, el porcentaje que ofertó en el modelo de desarrollo
gestionado frente a la adjudicataria (33,5 % frente a 28,20 %). Esta última solo ofreció mayor
descuento porcentual en la cuota fija de correctivo.
Aunque en los criterios de adjudicación no solo ha de tomarse en consideración el precio de las
ofertas sino la relación calidad-precio, es evidente que la aplicación de dicha cláusula opera en
detrimento de las ofertas más económicas y podría estar favoreciendo que las empresas
adjudicatarias de contratos previos presenten descuentos menores que sus competidoras,
sabedoras de la ventaja que el conocimiento derivado de la prestación de servicios sucesivos en
los años previos les otorga en las licitaciones que incluyen esta cláusula, por hacer casi imposible
la obtención de cero puntos en áreas sobre las que han venido trabajando en años anteriores.
Por todo ello, y con el fin de favorecer la concurrencia, el principio de economía y la igualdad de
trato a las empresas licitadoras, la GISS debería contemplar la eliminación de estas cláusulas en la
valoración de los criterios sujetos a juicios de valor.
Por otra parte, en el criterio 2.1 del expediente 7202/18 (“Modelo de desarrollo gestionado”), se
establece la posibilidad de obtener un punto adicional en cada uno de los ocho ítems en que se
subdivide “si el estudio se particulariza de forma muy adecuada a este proyecto”, método de
valoración que supone, de nuevo, una clara ventaja competitiva para las empresas de contratos
previos, ya que, a priori, tendrán más posibilidades que las empresas sin experiencia previa para
particularizar “de forma muy adecuada” el proyecto, criterio que por otro lado queda a la absoluta
discrecionalidad de la mesa de contratación por su falta de definición en el PCAP del expediente.
En este caso, no se ha podido valorar la posible ventaja competitiva de la puntuación obtenida por
la UTE 12, conformada por las mismas empresas que la UTE 2 (adjudicataria del contrato previo)
porque concurrió solo ella al procedimiento de licitación, como se ha indicado previamente.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 99
II.3.4.3.b) Incidencias relacionadas con la licitación y adjudicación de los contratos.
A. Valoración de los criterios de adjudicación sujetos a juicio de valor.
Como ya se ha expuesto anteriormente, la falta de definición de los criterios de adjudicación sujetos
a juicio de valor, así como la forma de valorar las ofertas (v.gr.: “mejora significativa”; “mejora ligera”
o “ninguna mejora real”) favorece a las empresas adjudicatarias de contratos previos
41
, por su
conocimiento de la estructura, procedimientos de trabajo, tecnologías, sistemas informáticos y
herramientas corporativas de la GISS, ya que su experiencia en este servicio común les permite, a
priori, efectuar propuestas de mejora en condiciones más favorables que sus potenciales
competidores sin experiencia previa en la GISS.
Lo anterior tiene su reflejo en la valoración de los criterios sujetos a juicio de valor, obteniendo
recurrentemente mayor puntuación las empresas que vienen prestando estos servicios, ya que,
formulados los criterios en dichos términos, sus propuestas se ajustan mucho mejor a las
necesidades de la GISS y a sus expectativas de mejora que las de sus competidoras. Además, la
necesidad de obtener puntuación en todos los ítems en que se dividen los criterios incrementa la
ventaja de las empresas de contratos anteriores en relación con el resto de las empresas.
Esta situación se puede observar en el anexo 5, donde se recoge la puntuación global obtenida en
la valoración de los criterios sometidos a juicio de valor de las ofertas presentadas en los
procedimientos de licitación de los expedientes 7201/16G, 7201/17G y 7206/18G (lotes 1 a 4) donde
la valoración de los ítems de los servicios se basaba, fundamentalmente, en las mejoras en el
funcionamiento de estos, habiéndose constatado lo siguiente:
• En todos los casos, las ofertas de las empresas que venían prestando los servicios con
anterioridad fueron mejor valoradas que las del resto de ofertantes, debido a que fueron capaces
de presentar mejoras en todas las áreas.
• Resulta especialmente significativo que el criterio de “reducción a cero” de la valoración del
modelo de servicio (aplicable si no se obtiene puntuación en todos y cada uno de los ítems) se
aplicara al 59,38 % de las ofertas presentadas en dichos contratos. La aplicación de dicho criterio
afectó a las ofertas presentadas por todas las empresas, con excepción de las 10 ofertas
presentadas, de forma individual o en forma de UTE (entre sí o con otras empresas) por las
empresas 1 y 2.
Ello impulsó, en gran medida, que dichas empresas resultaran adjudicatarias en todos los
procedimientos en los que presentaron oferta conjunta, o que resultara adjudicataria una de las
dos, en caso de presentar su oferta por separado, a excepción del procedimiento correspondiente
al lote 1 del expediente 7201/17G, aludido anteriormente, donde no resultaron adjudicatarias
debido al importante descuento en las tarifas ofertado por la UTE 11, finalmente adjudicataria de
este contrato.
• Las empresas 1, 2 y 11
42
fueron las únicas que obtuvieron siempre una puntuación superior a
cero en la valoración de los criterios asociados al modelo de desarrollo gestionado. Estas
41
Prestación de servicios que, por ejemplo, las empresas 1, 2 y 5, en su oferta al lote 1 del expediente 7201/17G se
retrotraen 25 años.
42
Según indicaron las empresas 1, 2 y 5 en sus ofertas técnicas presentadas a los lotes 1 y 2 del contrato 7201/17G, no
solo fueron adjudicatarias del primer contrato de desarrollo gestionado, sino que también participaron en el proyecto piloto
llevado a cabo para determinar la viabilidad de dicho modelo de servicio, argumentando una experiencia previa en la GISS
de 25 años.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 100
empresas fueron, además, las únicas que obtuvieron una puntuación positiva en la valoración de
la “Metodología de modernización de aplicaciones” de los lotes 1 a 4 del expediente 7206/18,
confirmando la dificultad de obtener puntuación para aquellas empresas que no vienen prestando
servicios en la GISS. Estas empresas, individualmente o de forma conjunta, resultaron
adjudicatarias del 81,82 % de los procedimientos de licitación a los que se presentaron.
Por otro lado, la falta de adaptación a la estructura, necesidades o características propias de la
GISS son argumentos utilizados, de forma continuada, por la mesa de contratación para restar valor
a las ofertas que no se ajustan a dichos parámetros, a pesar de que los pliegos no ofrecen
información o una descripción debidamente detallada de los mismos que permita a las empresas
ofertantes conocer de antemano los aspectos técnicos concretos a tener en cuenta en la valoración.
Así, por ejemplo, en la valoración del primer ítem del modelo de desarrollo gestionado de la oferta
al lote 2 del expediente 7201/17G de una de las empresas licitadoras (anexo 5, oferta 2) se indica
en el informe de valoración que “No están suficientemente explicadas las particularidades de
funcionamiento del servicio para la GISS” considerándose la propuesta “no ajustada a las
necesidades de la GISS” obteniendo una valoración de cero puntos. También en la valoración del
tercer ítem de este modelo se indica “no obstante la solución es genérica e insuficientemente
adaptada a las características y peculiaridades de la GISS, tanto organizativas como técnicas”.
Difícilmente una empresa sin experiencia previa en la prestación de este tipo de servicios puede
ajustar su propuesta a las particularidades, características o peculiaridades de la GISS si no se
describen en el PPTP y, además, no ha desarrollado trabajos previos en este servicio común.
Asimismo, este Tribunal ha observado en los informes de valoración determinadas apreciaciones
que denotan una discriminación positiva expresa en favor de las empresas licitantes con experiencia
en la GISS lo que supone una transgresión del principio de igualdad de trato. A modo de ejemplo,
en la valoración del primer ítem del modelo de asistencia técnica de la oferta al lote 2 del expediente
7201/17G de la adjudicataria -UTE 10- integrada por las empresas 1, 2 y 5 figura expresamente que
“se valora positivamente el conocimiento de las herramientas y procedimientos de trabajo de la
GISS” y en el segundo ítem “se valora el conocimiento de las herramientas corporativas GEDEON
y ARTEMIS” (habilidades adquiridas durante la ejecución de contratos anteriores).
B. Número de ofertas y descuentos ofertados por las empresas.
Este Tribunal ha comprobado el escaso número de ofertas que se presentan a los procedimientos
de licitación de los contratos de servicios informáticos analizados, lo que podría deberse,
principalmente, a la complejidad de su objeto y a la alta exigencia de requisitos de solvencia técnica
y financiera previstos en sus pliegos, que en ocasiones reducen de facto la concurrencia a un solo
ofertante (contratos 7201/16 -lote 2- y 7202/18). En sentido contrario, una menor exigencia técnica
y financiera ha supuesto una mayor concurrencia (contratos 7201/16G -lote 3-, 7206/18 -lote 6- y
7207/18 -lote 1-).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 101
Con carácter general, la falta de competencia por sí sola, puede llegar a suponer un menoscabo de
los intereses públicos
43
, ya que aboca al incremento de los precios y a una menor calidad de los
servicios. Por ello, la GISS debe promover el mayor acceso posible a sus procedimientos de
licitación en condiciones de igualdad para todas las empresas.
Este Tribunal ha analizado los descuentos ofertados por las empresas sobre las tarifas que
configuran el presupuesto base de licitación de los servicios informáticos cuyo precio se determina
mediante el sistema de precios unitarios, así como los descuentos de los servicios estimados a
tanto alzado, que constituyen los criterios de valoración automática de las ofertas cuyo detalle figura
en el anexo 6. Los resultados han sido, entre otros, los siguientes:
• A pesar del escaso número de ofertas presentado, con carácter general, en los procedimientos
de licitación de estos contratos, los porcentajes medios de descuento ofertados por las empresas
licitadoras fueron de un 22,97 % en los servicios facturados mediante el sistema de ATH; un
32,65 % en los servicios facturados mediante UT; un 38,04 % en los facturados mediante HB y
de un 43,01 % en los servicios gestionados facturados a tanto alzado.
Estos descuentos ponen de manifiesto que el importe unitario determinado por la GISS podría
ser muy superior al valor de mercado, por lo que este Tribunal reitera la necesidad de que este
servicio común efectúe una planificación adecuada y detallada de sus necesidades, así como un
adecuado desglose de los costes y su justificación.
• En relación con los servicios facturados mediante el sistema de ATH, en el 81,82 % de los
contratos que contemplaban este servicio la oferta ganadora no fue la que ofreció mayor
descuento, llegando a representar la diferencia entre la oferta más económica y la que resultó
finalmente adjudicataria, porcentajes del 19,60 % y 19,20 %, en los contratos 7206/18 -lote 1- y
7206/18 -lote 2-, respectivamente.
• Respecto de los servicios facturados mediante UT, en el 66,67 % de los contratos, la empresa
adjudicataria no ofertó el mayor descuento.
• Se constata que una menor concurrencia implica menos descuentos en la oferta y, por tanto, un
perjuicio económico para los intereses de la GISS. Así, a modo de ejemplo, la empresa 4 (única
licitante en el contrato 7201/16 G -lote 2-) presentó un descuento del 10 % en las tarifas de los
servicios de asistencia técnica y de desarrollo gestionado, mientras que en el contrato 7201/17G
la UTE 11 (de la que formaba parte la empresa 4) llegó a ofertar, por servicios similares,
descuentos del 33 % y 37,50 %, respectivamente.
• Las empresas que obtuvieron mayor puntuación en la valoración de los criterios sujetos a juicio
de valor fueron, con carácter general, las que ofertaron menores descuentos. Sin embargo,
tratándose de las empresas con mayor presencia y antigüedad en la GISS, su conocimiento de
la estructura y funcionamiento de este servicio común, su experiencia y los menores riesgos
43
Según se establece en la ”Guía sobre contratación pública y competencia”, de la Comisión Nacional de los Mercados y
la Competencia “La competencia entre los licitadores es la manera de asegurar que las entidades del sector público, y la
sociedad en última instancia, se beneficien de las mejores ofertas en términos de precio, calidad e innovación de los
bienes o servicios finalmente contratados. Unas condiciones de competencia deficientes conllevan un mayor es fuerzo
económico para las entidades del sector público que contratan bienes y servicios y por tanto para los ciudadanos. La
promoción de la competencia en esta área de actividad es consistente con los principios que informan la propia normativa
sobre contratación pública, a saber: la libertad de acceso a las licitaciones, la publicidad y transparencia de los
procedimientos, la no discriminación e igualdad de trato entre los candidatos, la búsqueda de una eficiente utilización de
los fondos públicos mediante la exigencia de la definición previa de las necesidades a satisfacer, la salvaguarda de la
libre competencia y la selección de la oferta económicamente más ventajosa”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 102
asociados a la prestación de los servicios debería, a priori, conllevar un mayor descuento. Por
ello, los bajos descuentos ofrecidos (alrededor del 13 %), muy inferiores a los del resto de
empresas licitadoras, podrían ir asociadas a la mayor ventaja competitiva que, a priori, les otorga
su profundo conocimiento de la GISS, en combinación con otros factores, como la escasa
probabilidad que tienen sus ofertas de obtener en los criterios de valoración sujetos a juicio de
valor una puntuación igual a cero.
Este Tribunal ha de llamar la atención sobre los comportamientos desarrollados por algunas
empresas en sus licitaciones (sin aparente justificación técnica) que presentándose a distintos lotes
de un mismo expediente, sin embargo ofertan descuentos diferentes en cada uno de ellos, aun
cuando se trata, en todos los casos, de la prestación de servicios similares, donde las categorías
profesionales se encuentran estandarizadas y la GISS estima los mismos precios unitarios en el
presupuesto base de licitación. A continuación, se expone, a modo de ejemplo, alguno de estos
comportamientos:
• En el lote 1 del expediente 7201/17G la oferta presentada (en UTE) por las empresas 1, 2 y 5
recogía descuentos del 14,20 % en los precios del servicio de consultoría y análisis y de un
28,20 % en los precios del servicio de diseño y construcción. Sin embargo, su oferta al lote 2,
mantuvo el descuento del 28,20 % en este último servicio, aumentando el descuento para el
servicio de consultoría y análisis hasta un 17,90 %.
En este mismo expediente, la empresa 11 en los lotes 1 y 2 presentó descuentos de un 10 %
sobre los precios del servicio de consultoría y apoyo al análisis, mientras que en el lote 4 (donde
resultó adjudicataria) este descuento se elevó hasta un 22,80 %. Asimismo, ofreció descuentos
del 21,20 % y 29 % sobre los precios del servicio de diseño y construcción de dichos lotes 1 y 2,
mientras que en el lote 4 los elevó hasta un 40 %. Con respecto al servicio de gestión de
proyectos, frente a porcentajes de descuento del 20,50 % y 24,38 % (lotes 1 y 2) en el lote 4 el
descuento fue del 38 %.
• En el expediente 7206/18, la empresa 1 no ofreció, en los lotes 2 y 3, los mismos descuentos en
el precio de los servicios que los ofertados en el lote 1 (donde resultó adjudicataria), máxime
cuando en el momento de presentar la oferta se encontraba prestando los servicios como
adjudicataria en el contrato previo (7201/14G -lote 2-) y, en el supuesto de haber ofrecido los
mismos descuentos hubiese resultado adjudicataria del lote 2. También resulta significativo que,
en base a su experiencia y conocimiento, y constituyendo su objeto servicios similares a los de
los lotes 1 a 3, no presentase oferta al lote 4.
También resulta relevante que la UTE 13 no presentara oferta al lote 1, a pesar de que en el
momento de licitación del expediente 7206/18 las empresas que la componían estaban
realizando los trabajos de los que es continuación como adjudicataria (empresa 2) y
subcontratada (empresa 3) en el marco del contrato 7201/14G.
• Finalmente, la UTE 13 (integrada por las empresas 2 y 3) no ofertó los mismos descuentos en
los tres servicios (consultoría y apoyo; diseño y construcción y gestión de proyectos) recogidos
en los lotes 2 y 3 del expediente 7206/18 de los cuales resultó adjudicataria (12,60 %, 35,20 %
y 45,60 % en el lote 1 y 13 %, 36,03 % y 45,04 % en el lote 2). Sin embargo, la empresa 10
presentó los mismos descuentos en ambos lotes (25 %, 38 % y 40 %), así como las empresas
4, 6 y 7 que, en su oferta conjunta a dichos lotes, también ofertaron los mismos porcentajes de
descuento en los tres servicios (32,20 %, 34,20 % y 34,20 %).
Con respecto a este tipo de actuaciones la Resolución de 26 de julio de 2018 de la Sala de
Competencia del Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, dictada en
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 103
relación con el expediente S/DC/056/15 “Licitaciones de aplicaciones informáticas” sancionó a once
empresas del sector de servicios de informática por infracción grave de los artículos 1 de la Ley
15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia y 101 del Tratado de Funcionamiento de la
Unión Europea, por considerarlas actuaciones constitutivas de cártel, al consistir en un reparto de
mercado a través del reparto de licitaciones públicas en varios organismos públicos, entre ellos la
GISS, con el objetivo de mantener la cuota de mercado de cada empresa. De dichas empresas,
nueve son adjudicatarias habituales de contratos de servicios informáticos en este servicio común.
Según se recoge en la citada Resolución de 26 de julio de 2018, los hechos acreditados revelaron
una inusual e inexplicable coincidencia de grupos de alianzas entre varias empresas, en un gran
número de contratos de servicios de desarrollo y mantenimiento de aplicaciones, que, de manera
sistemática y prolongada en el tiempo, acudían conjuntamente a las licitaciones públicas,
instrumentalizando de manera interesada y forzada figuras jurídicas (como son las UTE y las
subcontrataciones) simulando una situación de normalidad competitiva en los procedimientos de
licitación pública que enmascaraban acuerdos para repartirse los contratos.
Con respecto a la GISS, se analizaron en dicha Resolución, los hechos relativos a los sucesivos
contratos de desarrollo y mantenimiento de aplicaciones adjudicados desde 2005 a 2015 (7201/06;
7201/10G; 7201/13G y 7201/14G, estos dos últimos vigentes en el periodo fiscalizado)
acreditándose, en la sucesión de unos a otros, permanentes equivalencias entre las empresas
adjudicatarias y subcontratadas.
Así, en el contrato 7201/13G (previo al derivado del expediente 7201/17G), adjudicado a la UTE 1
(integrada por las empresas 1 y 2) mediante el análisis de los correos electrónicos intercambiados
entre las empresas adjudicatarias, se consideraron hechos probados los siguientes:
- El conocimiento previo y privilegiado de las empresas que compusieron la UTE 1 de la intención
de la GISS de instrumentar, por primera vez, en este tipo de contratos la parte del desarrollo de
aplicaciones a través de un modelo de desarrollo gestionado, así como su participación en la
elaboración de los pliegos y de la memoria y el intercambio de borradores de los PCAP y de los
PPTP entre las empresas que constituyen la UTE adjudicataria, dos meses antes de su
publicación en la Plataforma de Contratación del Estado.
- La existencia de acuerdos colusorios entre las empresas que conformaron la UTE adjudicataria
y otras empresas del sector, donde se acordaba la intención de subcontratar a estas últimas para
evitar su colaboración con la competencia, manteniendo el statu quo adquirido en contratos
previos. Finalmente, estas empresas fueron, efectivamente, subcontratadas mediante acuerdos
individualizados, con carácter previo, a la adjudicación del contrato.
También se demostraron acuerdos previos para la constitución de UTE y de subcontrataciones en
el expediente 7201/14G.
Con respecto a la GISS, quedó acreditado que las conductas descritas anteriormente, condujeron
a descuentos inferiores a los que habría en un entorno competitivo, cuantificándose el perjuicio
económico ocasionado por las prácticas acreditadas en los concursos 7201/10G y 7201/13G en
1.671.905 euros.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 104
Como consecuencia de esta Resolución de 26 de julio de 2018, las empresas 1 y 2
44
no se
presentaron de forma conjunta en el procedimiento de licitación del expediente 7206/18 (publicado
en el DOUE el 13 de agosto de 2018). La empresa 1 (transformada en la empresa 15 el 1 de octubre
de 2018) acudió en solitario, mientras que la empresa 2 acudió en colaboración con la empresa 3
(subcontratada en anteriores contratos).
Este Tribunal considera que las actuaciones de estas dos empresas (así como de la empresa 11)
reseñadas anteriormente (diferentes descuentos en servicios similares para los distintos lotes de un
mismo expediente; descuentos extremadamente bajos provocando que las ofertas sean poco
competitivas; no acudir a licitaciones para las que se dispone de solvencia técnica y económica
suficiente y que versan sobre servicios prestados en el contrato previo, entre otras) no se
encontrarían justificadas desde un punto de vista técnico, favoreciendo que los lotes 1 a 4 del
expediente 7206/18 fuesen adjudicados, de nuevo, a las empresas que venían desarrollando los
trabajos objeto de los mismos al amparo de los contratos previos (lotes 1 a 3 del expediente
7201/14G) existiendo, por ello, dudas razonables que permiten considerar que dichas actuaciones
respondían exclusivamente a intereses comerciales, existiendo un riesgo de que estas pudieran
derivar de acuerdos previos de reparto de mercado entre las empresas ofertantes a dichos lotes.
En este sentido es necesario manifestar que en el apartado 5º de la precitada Resolución de 26 de
julio se intima “a las empresas infractoras para que en el futuro se abstengan de realizar conductas
semejantes a la tipificada y sancionada en la presente resolución”, debiendo velar por su
cumplimiento la Dirección General de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.
La GISS tiene, como órgano de contratación, la responsabilidad de promover la concurrencia y
preservar la publicidad y transparencia de los procedimientos, la no discriminación e igualdad de
trato entre los candidatos, así como la búsqueda de una eficiente utilización de los recursos públicos
mediante la exigencia de la definición previa de las necesidades a satisfacer, la salvaguarda de la
libre competencia y la selección de la oferta económicamente más ventajosa. Pero, además, los
órganos de contratación y las mesas de contratación tienen la expresa obligación legal de velar por
la salvaguarda de la libre competencia, debiendo notificar a la Comisión Nacional de los Mercados
y la Competencia cualesquiera hechos de los que tengan conocimiento en el ejercicio de sus
funciones que puedan constituir infracción a la legislación de defensa de la competencia (artículos
69.2, 132.3 y 150.1 de la LCSP).
II.3.4.3.c) Incidencias relacionadas con la ejecución de los contratos.
Debido al carácter técnico de los servicios informáticos objeto de los contratos analizados, en los
que la valoración del desarrollo efectivo de los trabajos requeriría la realización de una auditoría
informática, las comprobaciones de este Tribunal con respecto a su ejecución se han limitado,
fundamentalmente, a verificar las medidas de control ejercidas por la GISS sobre las empresas
adjudicatarias y su personal (previstas en los PCAP, PPTP y en la normativa aplicable) con los
resultados que se exponen a continuación.
1. Actas de la Comisión de Seguimiento de los contratos.
Los pliegos de los expedientes contemplan la celebración de reuniones de seguimiento periódicas
a las que asistirán representantes de la empresa adjudicataria y de la GISS, con el fin de controlar
la evolución de la prestación de los servicios, estudiar las planificaciones previstas de trabajo e
44
Según recoge la Resolución, las empresas 1 y 2 merecieron “un reproche sancionador mayor que el resto de empresas
sancionadas, por su condición de líderes e instigadores del conjunto de la infracción y su participación en todas las
licitaciones afectadas”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 105
identificar necesidades de modificación de recursos asignados y mejoras necesarias en los modelos
de servicio o formación.
En relación con lo anterior, no se ha dispuesto de las actas correspondientes a dichas reuniones,
habiendo informado la GISS a este respecto, que, si bien se celebran reuniones para controlar la
evolución de los contratos, no existen actas formales de seguimiento de estos, no pudiendo, por
tanto, comprobar este Tribunal tanto el cumplimiento de este aspecto recogido en los pliegos como
el seguimiento de la ejecución de los contratos realizado por este servicio común.
2. Condiciones especiales de ejecución en el servicio de desarrollo gestionado.
En relación con los contratos que contemplan en su objeto la realización de servicios informáticos
bajo la modalidad de desarrollo gestionado (7201/16G -lotes 1 y 2-, 7201/17G -lotes 1 y 2-, 7206/18
-lotes 1 a 4- y 7207/18 -lote 1-), este Tribunal ha verificado que, si bien es cierto que las empresas
adjudicatarias facilitan en el momento de la adjudicación la documentación acreditativa del
cumplimiento por parte de sus factorías de software de los requisitos detallados en los
correspondientes anexos de los pliegos, la GISS no ha hecho uso de la facultad que se le otorga
en los PPTP de “realizar durante la ejecución del contrato auditorías internas o externas” de dichas
factorías para garantizar que, durante dicho periodo, se siguen cumpliendo las características
mínimas que deben reunir y ello, aun cuando su cumplimiento es calificado como condición esencial
de ejecución del contrato a los efectos del artículo 211 de la LCSP. Los PPTP prevén a estos efectos
lo siguiente:
- En cuanto al control de acceso a las factorías, se indica que “deberá estar controlado mediante
un sistema de control de acceso físico, auditable, mediante emisión, administración y uso de
tarjetas de acceso y distintivos de identificación”.
- Respecto del acceso a redes, se establece al respecto que “La factoría deberá contar con los
mecanismos de control de acceso que garanticen la seguridad, integridad y confidencialidad de
los datos de la GISS que se encuentren en sus equipos. Se deben mantener ficheros de auditoría
con información detallada (usuario, puesto, fecha y hora, recursos accedidos, …) de los accesos
a los equipos, que podrán ser auditados por la Gerencia de Informática”.
Tomando en consideración las previsiones anteriores, y habida cuenta de la trascendencia que los
propios PPTP confieren al incumplimiento de los requisitos mínimos exigidos a las factorías, “siendo
motivo de resolución del contrato la detección de incumplimiento en dichas auditorías”, este Tribunal
considera que la GISS debería llevarlas a cabo regularmente, verificando que las factorías siguen
cumpliendo los requisitos exigidos durante toda la vigencia del contrato.
3. Cumplimiento de las normas establecidas para evitar la cesión ilegal de trabajadores derivadas
de las comprobaciones de los procedimientos de control del personal externo constatadas a través
del cruce de bases de datos.
Como se ha indicado previamente, las Secretarías de Estado de Presupuestos y Gastos y de
Administraciones Públicas, siguiendo las propuestas de este Tribunal, dictaron con fecha 28 de
diciembre de 2012 las “Instrucciones sobre buenas prácticas para la gestión de las contrataciones
de servicios y encomiendas de gestión a fin de evitar situaciones en las que se pueda incurrir en
supuestos de cesión ilegal de trabajadores”, donde se establecen principios de actuación e
instrucciones sobre buenas prácticas en las fases de formalización y ejecución de los contratos.
El análisis de su cumplimiento debe hacerse bajo la perspectiva previa de sus principios
inspiradores, siendo el primero de ellos el siguiente: “Se evitará, tanto por los órganos gestores de
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 106
personal como por los responsables de la gestión de los servicios, el recurso, como primera medida,
a la contratación de servicios externos para suplir la carencia de medios personales cuando se trate
de hacer frente a necesidades permanentes de personal, relacionadas con el ejercicio de las
competencias que tenga atribuidas la entidad u órgano de que se trate”, indicación que, atendiendo
a los resultados puestos de manifiesto en el presente Informe, no se cumple en la GISS.
También, dado el elevado número de trabajadores externos que desarrollan habitualmente sus
servicios en la GISS, cabe advertir, previamente, el importante esfuerzo en recursos y en tiempo de
dedicación del personal propio que la GISS destina al cumplimiento de estas medidas (organización
de espacios diferenciados en las instalaciones de la Gerencia, separación de entornos, escritorios
virtuales, establecimiento de tarjetas de control de acceso independientes, entre otras), en
detrimento del ejercicio de sus funciones habituales.
Este Tribunal ha verificado que, efectivamente, los PCAP de los contratos incluyen una cláusula
modelo propuesta en las citadas Instrucciones -con las adaptaciones correspondientes a las
características de estos contratos- así como la mayoría de las indicaciones previstas en ellas, con
la excepción de que los PCAP no advierten expresamente de la cesión de equipos informáticos que
la GISS efectúa a cada trabajador externo, en contra de lo previsto en la Instrucción 3.e) del
apartado de buenas prácticas en la formalización de los contratos.
Sin embargo, en relación con el cumplimiento de las Instrucciones anteriores y de las cláusulas
contenidas en los PCAP, se ha advertido lo siguiente:
1.- La existencia de permisos de acceso a la sede y a los sistemas y aplicaciones de la GISS
otorgados a personal externo por intervalos temporales que no se corresponden con sus periodos
de situación de alta en el sistema de Seguridad Social, incumpliéndose en estos supuestos -
analizados en el subepígrafe II.3.4.3.d)- el punto 3.6 de las citadas Instrucciones
45
.
2.- La intranet a la que accede el personal externo es la intranet corporativa de la GISS, a pesar de
que en el punto 4.3 de dichas Instrucciones relativo a la ejecución de los contratos, se indica que el
personal externo no podrá acceder a ella
46
.
3.- Aunque en la misma Instrucción 4.3 se indica que tampoco podrá tener acceso a aparcamientos
y zonas de estacionamiento reservado, este Tribunal ha podido verificar que, el personal externo
que desarrolla sus funciones en la sede de la calle Doctor Tolosa Latour, tiene una zona de
aparcamiento reservado en el espacio perimetral cerrado donde se sitúan las instalaciones de la
GISS.
4.- En la Instrucción 4.1 se añade la obligación de los responsables de los distintos departamentos
y entidades de “ajustarse en todo momento a lo establecido en el contrato, velando porque la
ejecución del mismo no se desvíe de lo pactado, así como por el cumplimiento de su plazo de
duración y, en su caso, de las prórrogas”, previsión que, como se ha expuesto anteriormente, de
45
“En el caso de la contratación de servicios que se presten de manera continuada en los centros de trabajo de los entes,
organismos y entidades que forman parte del s ector público, con carácter previo al inicio de la prestación contratada, el
responsable de la Administración deberá comprobar la afiliación y alta en la Seguridad Social de los trabajadores que el
empresario contratista ocupe en los mismos”.
46
“El personal de las empresas contratistas no podrá tener acceso a los siguientes servicios: Acceso a la Intranet
corporativa, salvo en aquello que resulte estrictamente necesario para el cumplimiento del contrato, y sin que en este
acceso pueda tener lugar en las mismas condiciones que para el personal de la Administración. En su caso, se podrá
habilitar una intranet específica para uso de la empresa contratista y las comunicaciones con su propio personal”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 107
manera generalizada no se cumple en la GISS en relación con los contratos de servicios
informáticos.
5.- Asimismo, entre las cláusulas recogidas en los PCAP de los contratos de prestación de servicios
informáticos, para evitar la cesión ilegal de trabajadores, figura que “Cuando se realice el servicio
en las dependencias de la GISS, y a los exclusivos efectos de cumplimiento de las medidas de
seguridad establecidas se utilizarán los sistemas de control de presencia y accesos instalados en
las dependencias utilizadas para la ejecución de los servicios”. Añade asimismo que “en ningún
caso el cumplimiento de estas medidas conlleva el control de la presencia y horario del personal de
la empresa contratista”, puesto que como se establece en los PCAP, esta obligación corresponde
al contratista.
En relación con lo anterior, se ha comprobado que el sistema de control de presencia no es utilizado
por la GISS para controlar el cumplimiento de la jornada laboral del trabajador, pero sí es el medio
empleado habitualmente por la GISS para registrar y controlar el alta y la baja de los trabajadores
externos adscritos a cada contrato, garantizando su identidad y el permiso de acceso a las
instalaciones de la GISS, lo que se circunscribe a los efectos del cumplimiento de las medidas de
seguridad establecidas.
Sin embargo, en relación con el personal externo que realiza servicios bajo la modalidad de
asistencia técnica en las instalaciones de la GISS (facturados por hora efectiva trabajada) la
aplicación de control de presencia, donde quedan registrados los fichajes del personal (propio y
externo), es la fuente de la que se extraen los listados de horas efectivas realizadas por cada
trabajador, necesarias para el adecuado control de la facturación. Por tanto, este Tribunal considera
que dicha cláusula debería ser modificada, haciendo mención expresa a su utilización como
instrumento de control de la facturación.
No obstante, cabe recordar que, en el punto 3.4 de estas Instrucciones se establece que la
determinación del presupuesto se lleve a efecto atendiendo al coste de los trabajos objeto del
contrato, añadiendo que “Se procurará evitar, siempre que sea posible, la utilización del criterio
unidades de tiempo para su determinación, como puede ser el número de horas o jornadas de
trabajo por cada categoría profesional. Sin perjuicio de que, cuando sea necesario atendiendo a las
características o naturaleza del contrato, se referencien las horas de servicio contratadas”.
Por todo ello la GISS debe velar especialmente porque, tanto en la fase previa a la adjudicación del
contrato como durante su ejecución, no concurra ningún elemento que pueda dar lugar,
conjuntamente con otros o aisladamente, a una eventual situación de cesión ilegal de trabajadores,
debido a la inobservancia de las mencionadas Instrucciones de 28 de diciembre de 2012.
4. Modificaciones contractuales producidas como consecuencia de la emergencia sanitaria derivada
del COVID-19.
En el año 2020, atendiendo a la situación de emergencia derivada del COVID-19 y a la necesidad
de distanciamiento social en el ámbito laboral para la prevención de contagios, se tramitaron
expedientes de modificación contractual en todos los contratos en vigor que contemplaban la
prestación de servicios de manera presencial en la GISS, indicándose que “mientras dure esta
situación el desempeño de la actividad derivada del presente contrato se llevará a cabo, por parte
del personal que individualmente determine el responsable del contrato, en dependencias ajenas a
las de la Seguridad Social.”
Asimismo, en la cláusula adicional segunda de los distintos expedientes de modificación contractual
se añade que, “como medio de control del cumplimiento de las condiciones del contrato, la empresa
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 108
adjudicataria deberá realizar, respecto de este personal, un informe mensual en el que se detallen
de forma individualizada las horas y trabajos realizados. En todo caso, dicho informe debe ser
aprobado por el responsable del contrato previo al pago correspondiente.”
En consecuencia, la única fuente de información sobre las horas realizadas de que dispuso la GISS,
durante la situación de emergencia, fueron los listados mensuales elaborados por las empresas
adjudicatarias. Este Tribunal considera que, esta pérdida de control sobre la realidad de las horas
trabajadas por el personal de asistencia técnica debería ser paliada con mecanismos adicionales
de control (por ejemplo, archivos auditables generados por los sistemas de información de fichaje o
control horario de la adjudicataria), que permitan a la GISS verificar la corrección de las horas
facturadas consideradas en los informes mensuales emitidos por las empresas contratistas.
5. Cumplimiento de las previsiones legales en materia de subcontratación.
En el desarrollo de los trabajos de fiscalización, este Tribunal ha requerido a la GISS una relación
de todos los expedientes de contratación ejecutados en el período 2018/2020, con indicación
expresa (entre otros aspectos) relativa a la posible existencia de subcontratación parcial de los
servicios objeto del contrato, por parte de las empresas adjudicatarias. Asimismo, se ha solicitado
a la GISS información relativa a todas las actuaciones de control llevadas con respecto a los
contratos de servicios informáticos donde se hubiera recurrido a dicha subcontratación.
De acuerdo con la información facilitada por este servicio común, del total de 300, 308 y 216
contratos con ejecución acreditados por la GISS, en los años 2018, 2019 y 2020, respectivamente,
sólo se subcontrató a otras empresas para la realización parcial de su objeto en dos contratos
(7206/18 -lote 2- y 7206/18 -lote 3-).
Esta información difiere considerablemente de los resultados obtenidos por este Tribunal como
consecuencia del cruce de información efectuado entre la base de datos de control de presencia de
la GISS relativa al personal adscrito a los contratos de servicios informáticos (con acceso a las
instalaciones de este servicio común) y la información sobre su vida laboral reflejada en la base de
datos de la TGSS, donde, entre otros aspectos, constan las empresas a las que pertenecen los
trabajadores en cada período considerado.
Así, solo con respecto a los contratos objeto de la muestra fiscalizada, y sin considerar el personal
de desarrollo gestionado (ya que desarrolla sus funciones en las factorías de las empresas
contratistas y en consecuencia no figura en la base de datos de control de presencia), el número de
trabajadores adscritos a dichos contratos que figuraban en situación de alta en empresas distintas
a las adjudicatarias de los mismos, durante todo o parte del periodo de vigencia de cada contrato,
ascendió a un total de 382 trabajadores, con el desglose por contrato que se refleja en el siguiente
cuadro:
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 109
CUADRO N.º 31
NÚMERO DE TRABAJADORES Y EMPRESAS SUBCONTRATADAS
Expediente (1)
Lote
Responsable del
contrato
N.º de trabajadores de empresas
subcontratadas
N.º de
empresas
El día de inicio
del contrato
Durante la
vigencia del
contrato
7201/16G
1
CDINSS
16
23
13
2
CDINSS
11
22
10
3
CDINSS
1
4
1
Total 7201/16G
28
49
24
7201/17G
1
CDINSS
10
94
30
2
CDISM
3
8
6
Total 7201/17G
13
102
36
7202/18
N/A
DPyS
59
114
36
Total 7202/18
59
114
36
7206/18
1
CDTGSS / CDSJSS
36
51
14
2
CDINSS
4
6
4
3
CDIGSS
5
5
2
4
GA y CID
18
40
18
5
GA-Calidad
4
10
5
6
GA-Calidad / GA-UDG
3
5
3
Total 7206/18
70
117
46
Total contratos
170
382
81 (2)
(1) Todos los de la muestra menos el expediente 7207/18, donde no existió subcontratación.
(2) Número total de empresas subcontratadas en los contratos de la muestra. Inferior a la suma de los subtotales por existir
empresas subcontratadas en más de un contrato.
Elaboración: Tribunal de Cuentas.
Fuente: Cruce base de datos de control de presencia (GISS) y base de datos de vida laboral (TGSS).
Los resultados anteriores ponen de manifiesto que el recurso a la subcontratación es muy frecuente
a lo largo de la ejecución de estos contratos de servicios informáticos, existiendo ya desde su inicio
170 trabajadores adscritos a empresas distintas de las adjudicatarias. Además, el elevado número
de empresas subcontratadas (81) podría apuntar a la utilización recurrente de la figura jurídica de
la subcontratación para suplir las carencias de personal de las empresas adjudicatarias y no a
subcontratar la realización parcial del objeto del contrato, aun cuando estas empresas se
encuentran obligadas a disponer de los trabajadores necesarios, en número y perfiles, a lo largo de
la ejecución de los respectivos contratos.
Además, la información recogida en el cuadro anterior constata la existencia de una notoria falta de
control por parte de la GISS con respecto a la subcontratación de terceras empresas para la
ejecución de los trabajos objeto de estos contratos que provoca un generalizado incumplimiento de
la normativa contractual en materia de subcontratación. En este sentido conviene recordar que tanto
obligación de las empresas adjudicatarias de comunicar, en todo caso, al órgano de contratación
su intención de celebrar subcontratos ya sea en el momento de presentar sus ofertas (si así se
prevé en los pliegos) o por escrito antes de su celebración.
A pesar de que ya desde el inicio de estos contratos un total de 170 trabajadores de empresas no
adjudicatarias formaban parte del equipo inicial, en la documentación de estos expedientes
analizados, solo existe constancia del cumplimiento parcial de dicha previsión legal en relación con
los contratos 7206/18 -lote 2- y 7206/18 -lote 3-, no habiendo facilitado la GISS ninguna otra
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 110
documentación sobre subcontratación relativa ni a estos ni al resto de contratos de servicios
informáticos, y ello a pesar de que muchas empresas son recurrentemente subcontratadas en
sucesivos contratos de servicios informáticos. Así, a modo de ejemplo, con respecto al contrato
7206/18 -lote 2- la empresa 3 (integrante de la UTE 13 adjudicataria de este contrato), el 29 de
marzo de 2018, es decir, cuatro días antes del inicio de la vigencia del contrato, y, por tanto, dentro
del plazo fijado en el artículo 215.2.b) de la LCSP a estos efectos, comunicó a la GISS su intención
de subcontratar a la empresa 1 declarando que “las tareas serán desarrolladas por tres analistas”.
Sin embargo, no existe constancia de la comunicación a la GISS de la subcontratación efectuada a
otras tres empresas advertida por este Tribunal en el análisis de los informes de vida laboral de tres
trabajadores adscritos al contrato.
Asimismo, aunque el PCAP del expediente 7206/18, conforme a lo prescrito en el artículo 217 de la
LCSP, recoge como condición especial de ejecución la obligación del adjudicatario de aportar
justificante del cumplimiento de los pagos a subcontratistas una vez terminada la prestación, dentro
de los plazos de pago legalmente previstos, no se han aportado los justificantes de pago de las
empresas a los subcontratistas, ni documentación que acredite la realización de actuaciones
tendentes a su reclamación y comprobación parte de la GISS.
Por todo lo anterior, resulta imprescindible que la GISS implante un sistema de control de la
subcontratación que le permita conocer la totalidad de las subcontrataciones que se produzcan al
amparo de los contratos que suscribe así como recabar y verificar la información preceptiva que los
contratistas deben aportar al órgano de contratación (v.gr.: acreditación de la identidad de los
subcontratistas; parte del objeto subcontratada; idoneidad de los subcontratistas y realización
efectiva de los pagos).
Además del cumplimiento de las previsiones legalmente establecidas en materia contractual, el
control de la subcontratación es muy relevante para detectar posibles pactos colusorios, ya que,
como señala la Sala de Competencia del Consejo de la Comisión Nacional del Mercado y la
Competencia en su citada Resolución de 26 de julio de 2018, la subcontratación es un mecanismo
que puede utilizarse para falsear la competencia, con el consiguiente perjuicio para los caudales
públicos debido a la reducción tanto del número de participantes y de ofertas presentadas como de
los descuentos ofertados.
De acuerdo con dicha Resolución, la utilización de la subcontratación como práctica anticompetitiva
quedó demostrada, entre otros supuestos, en relación con el lote 1 del contrato 7201/14G, donde
se sancionó tanto a las empresas que conformaron la UTE adjudicataria (empresas 1 y 2) como a
las empresas 5, 6 y 10 por llegar a acuerdos de subcontratación preferente previos a la licitación
con el fin de restringir la competencia, que en efecto fueron posteriormente materializados. A pesar
de lo anterior, como ha apreciado este Tribunal, cabe el riesgo de que las citadas empresas estén
persistiendo en las conductas por las que fueron sancionadas, ya que, a modo de ejemplo, la
empresa 10, que en el anterior contrato 7201/14G -lote 1- fue subcontratada preferentemente para
la ejecución parcial del objeto de dicho contrato, nuevamente en la licitación del lote 1 del contrato
7206/18 (continuación del anterior) no ha concurrido a la oferta, habiendo sido de nuevo
subcontratada por la empresa 1 para la prestación de servicios continuación de los anteriores.
II.3.4.3.d) Resultados del análisis de las bases de datos del personal externo adscrito a los contratos
de servicios informáticos de la GISS.
Este Tribunal ha analizado las bases de datos utilizadas por la GISS para controlar el personal
externo adscrito a los contratos de servicios informáticos, las cuales, además, constituyen el
instrumento mediante el que se conceden los permisos de acceso presencial a sus instalaciones y
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 111
el acceso telemático a los sistemas y aplicaciones informáticas necesarias para que dicho personal
externo pueda desarrollar las funciones que tiene asignadas.
Asimismo este Tribunal ha analizado los informes de vida laboral de los trabajadores adscritos a los
contratos de servicios informáticos con el fin de comprobar tanto el cumplimiento de la verificación
de su situación de afiliación y en alta en el sistema de Seguridad Social como las empresas donde
han venido prestando sus servicios y las fechas de su contratación.
Este análisis ha venido motivado por la falta de disposición, en la GISS, de una aplicación
informática específica destinada al control del personal externo asociado a los contratos de servicios
informáticos, a pesar de que este personal representa en la actualidad casi tres cuartas partes de
los trabajadores que desarrollan su actividad laboral en los servicios centrales de la GISS.
La información sobre el personal externo adscrito a los contratos se encuentra dispersa entre la
base de datos de gestión del personal propio (control de presencia) de la GISS y en los correos
electrónicos que se intercambian las empresas contratistas y los centros de desarrollo de la GISS,
de forma que ha resultado imposible disponer, entre otros aspectos, de la trazabilidad completa de
las incorporaciones y ceses de este personal. En este sentido, resulta especialmente significativa
la falta de información advertida en relación con el personal de desarrollo gestionado, dado que no
existe ninguna base de datos de gestión y control de estos trabajadores (similar a la de control de
presencia) donde figuren sus fechas de alta y baja, sus contratos de adscripción y su historial de
actuaciones en la GISS.
Por este motivo, se ha solicitado la base de datos SILCON como única fuente de información de
este personal, aplicación que, sin embargo, solo permite conocer las situaciones vigentes en un
momento determinado, pero no las anteriores. No obstante, al no constituir una base de datos de
gestión de personal sino un sistema de confidencialidad a través del cual se conceden los permisos
de acceso a las aplicaciones informáticas del sistema de la Seguridad Social, no facilita información
que pueda ser contrastada con otras bases de datos, al igual que no permite calcular de forma
adecuada los tiempos de alta efectiva de este personal en la GISS, ya que las fechas de alta y baja
de los permisos de acceso a las aplicaciones son solo válidas a título orientativo, puesto que no
responden a las fechas de inicio y finalización de los contratos en virtud de los cuales se otorgan
los precitados permisos.
El gráfico siguiente muestra los segmentos de interacción de los datos analizados en relación con
el personal externo adscrito a los contratos informáticos:
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 112
GRÁFICO N.º 3
INTERACCIÓN DE BASES DE DATOS DE CONTROL DE PERSONAL EXTERNO EN LA GISS
Elaboración: Tribunal de Cuentas.
En el gráfico anterior se representan las siguientes situaciones en que, con carácter general, se
puede encontrar el personal externo dependiendo del tipo de contrato a que está adscrito, de las
funciones que tenga asignadas y de su perfil de usuario:
• Personal con permiso de acceso tanto a las instalaciones de la GISS como a los sistemas y
aplicaciones de la Seguridad Social y en situación de alta en el sistema de Seguridad Social
(Situación A). En esta situación se encontraría la mayoría del personal de contratos de servicios
informáticos que desarrolla su trabajo de manera presencial.
El personal adscrito a contratos de servicios de carácter no informático (seguridad, limpieza,
entre otros) se encontraría en la situación B.
• Personal sin permiso de acceso a las instalaciones de la GISS pero sí a los sistemas y
aplicaciones informáticas de la Seguridad Social, en situación de alta en el sistema (situación C),
en la que se encontraría el personal de contratos de servicios informáticos que presta sus
servicios en las factorías de software de las empresas adjudicatarias (personal de desarrollo
gestionado).
• Por último, la situación D supondría una situación anómala ya que se trataría de personal adscrito
a contratos de servicios informáticos con permisos activos de acceso a las instalaciones y a las
aplicaciones y sistemas de la Seguridad Social en períodos donde no figura en alta en el sistema
de Seguridad Social.
Los resultados obtenidos por este Tribunal en el cruce de estas bases de datos anteriores son los
siguientes:
Base de datos
VIDA LABORAL
Base de datos
SILCON
Base de datos
CONTROL DE
PRESENCIA
B
C
D
A
Personal con
acceso a
instalaciones de la
GISS
Personal con
acceso a sistemas
y aplicaciones
informáticas de la
Seguridad Social y de
la GISS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 113
a) Falta de coherencia entre las bases de datos de control de presencia, SILCON y vida laboral.
Se ha detectado la permanencia de permisos de acceso tanto a la sede de la GISS como a los
sistemas y aplicaciones de la Seguridad Social concedidos a personal externo en períodos
temporales que no se corresponden con sus períodos de situación en alta en el sistema de
Seguridad Social, incumpliendo en estos supuestos, entre otra normativa, el punto 3.6 de las
mencionadas Instrucciones referidas a las buenas prácticas en la formalización de los contratos,
donde se obliga a que, con carácter previo al inicio de la prestación contratada, se compruebe la
afiliación y alta en la Seguridad Social de los trabajadores contratados.
El cruce de la base de datos de control de presencia con la base de datos de vida laboral de la
información, ni tampoco con la base de datos de SILCON. De este modo, las bases de la GISS no
reflejan en todo momento la situación laboral real del personal externo adscrito a los contratos de
servicios informáticos, pudiendo producirse situaciones de alta de trabajadores en las bases de
datos de la GISS con una situación de baja en la base de vida laboral.
Esta situación fue predominante en relación con el personal que prestaba sus servicios bajo la
modalidad de servicio gestionado, ya que durante el intervalo de tiempo ininterrumpido en que
figuraban adscritos a un contrato en la GISS, presentaron situaciones alternas de alta y desempleo
en el sistema de Seguridad Social.
Si bien se ha verificado que el personal externo en esta situación solo prestó servicios en la GISS
los días en que se encontraba en situación de alta en el sistema de Seguridad Social, en el caso de
aquellos trabajadores que prestaban sus servicios bajo la modalidad de asistencia técnica por horas,
las situaciones de alta en control de presencia que no se corresponden con un alta en el sistema
de Seguridad Social, adicionalmente a la posibilidad de acceder a las instalaciones de la GISS lleva
aparejada la posibilidad de acceder a los distintos sistemas de información y aplicaciones de la
Seguridad Social, sin el debido amparo legal.
En concreto:
- Se han detectado 63 trabajadores cuyo intervalo temporal de alta en la base de datos de control
de presencia no estaba asociado a ninguna situación de alta en la base de datos de vida laboral
del sistema de Seguridad Social.
- Se han observado intervalos temporales de alta en la aplicación de control de presencia de 98
trabajadores cuyas fechas de inicio eran anteriores a las correspondientes fechas de alta en el
sistema de Seguridad Social, así como intervalos de alta en control de presencia
correspondientes a 229 trabajadores que se prolongaron más allá de su fecha de baja en el
sistema de Seguridad Social.
Se ha evidenciado que estos casos de discordancia entre la información obrante en la base de datos
de vida laboral (TGSS) y su situación en las bases de datos de la GISS fueron muy frecuentes en
supuestos de subcontratación de empresas para la ejecución parcial del objeto del contrato, cuando
el personal adscrito para la realización de los trabajos no pertenecía a la plantilla de las empresas
subcontratadas, sino que era contratado específicamente para su ejecución durante todo o parte
del periodo de vigencia del contrato principal.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 114
b) Irregularidades en la subcontratación de empresas.
Este cruce de información también ha permitido poner de manifiesto diversas situaciones irregulares
en la subcontratación de empresas como:
- La precariedad laboral de un elevado número de trabajadores que se van incorporando a lo largo
de la vida de los contratos de carácter informático, ya que, en muchas ocasiones, los nuevos
trabajadores se encontraban en situación prolongada de inactividad laboral (prestación o
subsidio de desempleo, renta activa de inserción, entre otras) y sus servicios fueron contratados
por las empresas subcontratadas, exclusivamente, por el intervalo de tiempo durante el que
realizaron trabajos en la GISS, volviendo de nuevo a una situación de inactividad una vez
finalizados estos. También es frecuente, además, que en estos casos los técnicos sean dados
de alta en grupos de cotización de categoría inferior a la de los puestos para los que son
específicamente contratados.
Este Tribunal considera que la subcontratación reiterada de empresas que, a su vez, contratan
personal ad hoc, exclusivamente durante el tiempo de vigencia del contrato principal con la GISS,
no parece corresponderse con la debida aptitud exigida en los pliegos a los subcontratistas para
ejecutar la parte de la prestación subcontratada, que debe evaluarse en base a los elementos
técnicos y humanos de que disponen y a su experiencia.
- La subcontratación se ha revelado como un instrumento utilizado por las empresas adjudicatarias
de estos servicios dirigido a garantizar la prestación continuada de servicios por determinados
trabajadores con larga experiencia en la GISS, respecto de los que se habría generado una alta
dependencia en este servicio común.
Ello se evidencia, principalmente, por la subcontratación reiterada de las mismas empresas para
la prestación de servicios similares al amparo de contratos sucesivos, con independencia de las
empresas que resulten adjudicatarias, trabajos realizados en su gran mayoría por los mismos
trabajadores, que acumulan situaciones de alta en la GISS por periodos muy prolongados de
tiempo (v.gr.: la empresa 26, subcontratada al amparo del contrato 7201/17G -lote 1- viene
siendo subcontratada para la prestación de servicios informáticos asociados al CDINSS, al
menos desde 2010. Los 15 trabajadores adscritos a este contrato procedían de contratos
anteriores, algunos desde la primera fecha disponible de análisis -1/1/2011-, si bien en SILCON
figuraban con fechas de alta que, en algún caso, se remontaban al año 2002).
c) Otras deficiencias en la gestión del personal externo.
En el cruce de información se ha detectado la existencia, si bien de manera residual, de situaciones
que, debido a su importancia cualitativa, denotan que la GISS no tiene implantados mecanismos de
control que aseguren la fiabilidad de la identidad y de la situación del personal externo que figura
en sus bases de datos, siendo de especial gravedad la verificación de la existencia de trabajadores
identificados con datos erróneos que figuran en situación de alta prolongada en el sistema de
confidencialidad SILCON (v.gr.: trabajadores inscritos en la base de datos de control de presencia
con DNI erróneos; falta de actualización sistemática de los Documento Nacional de Identidad -DNI-
de personas extranjeras que posteriormente adquieren la nacionalidad española y una trabajadora
que figura en situación de alta en la base de datos de control de presencia y en SILCON con un DNI
distinto al que figura en la base de datos de vida laboral de la TGSS, entre otras situaciones).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 115
II.3.5. Contratación de suministros y servicios de carácter informático adjudicados por
procedimiento negociado
Este Tribunal ha analizado una muestra de tres contratos adjudicados mediante el procedimiento
negociado sin publicidad atendiendo a su objeto e importe de adjudicación.
En el siguiente cuadro se recoge su detalle:
CUADRO N.º 32
MUESTRA CONTRATOS CON NEGOCIACIÓN
Ejercicios 2018/2019
(En euros)
Expediente
Objeto del contrato
Importe
adjudicación
(IVA incluido)
Importe
ejecutado en
2018
(IVA incluido)
Importe
ejecutado en
2019
(IVA incluido)
5001/2017
Actualización de hardware y software de mainframe
y sistemas abiertos, mantenimiento software de
base, arrendamiento y mantenimiento software base
mainframe, mantenimiento software sistemas
abiertos y servicios de soporte asociados
83.248.000,00
27.784.246,67
27.704.512,78
5124/2017
Contratación de la ampliación de la plataforma
TERADATA, del mantenimiento de dicha plataforma
y de servicios profesionales de soporte
2.867.700,00
1.385.039,07
668.726,67
5102/2018
Suministro y mantenimiento de productos software
AG
16.534.795,76
7.557.446,78
4.298.351,26
Total
102.650.495,76
36.726.732,52
32.671.590,71
Elaboración: Tribunal de Cuentas.
Las deficiencias comunes verificadas en la tramitación de estos expedientes son las siguientes:
1. Justificación de la elección del procedimiento con negociación sin publicidad.
En ninguno de los expedientes analizados se han realizado estudios previos que acrediten la
necesidad de implantar la solución informática objeto de contratación. Asimismo, tampoco se han
efectuado actuaciones que acrediten que la solución elegida es la única en el mercado capaz de
satisfacer las necesidades técnicas de la GISS.
Asimismo, con respecto a la motivación de la imposibilidad de satisfacer las necesidades de la GISS
con otras soluciones técnicas similares o equivalentes, este Tribunal ha verificado la falta de detalle
(económico y técnico) de aquellos aspectos y especificaciones que resultan imprescindibles, los
cuales no pueden satisfacerse con otra solución técnica. En este sentido, en el expediente
5001/2017, se indica en el documento denominado “Justificación del procedimiento de
adjudicación”, en relación con los sistemas abiertos, que sí “sería posible encontrar en el mercado
productos que realicen algunas funciones cubiertas por los productos propiedad de la Seguridad
Social”, pero este Tribunal considera que la justificación expuesta para no licitar por procedimiento
abierto esta parte del contrato, no es suficiente, ya que se limita a indicar al respecto que “cualquier
modificación o cambio implicaría la necesidad de realizar la migración a un nuevo sistema con la
consiguiente parada del servicio en los entornos que resultaran afectados, entre los que se
encuentran servicios electrónicos de obligada utilización…”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 116
2. Justificación del presupuesto base de licitación.
No existe ningún documento donde se justifique el presupuesto base de licitación establecido en el
cuidarán de que el precio sea adecuado para el efectivo cumplimiento del contrato mediante la
correcta estimación de su importe, atendiendo al precio general de mercado, en el momento de fijar
el presupuesto de licitación y la aplicación, en su caso, de las normas sobre ofertas con valores
anormales o desproporcionados”.
En los expedientes analizados, la fijación del presupuesto base de licitación se ha realizado a tanto
alzado, sin que exista un desglose de las partidas que lo integran, así como una justificación donde
se acredite su cálculo y adecuación a los precios de mercado, incumpliendo de esta forma el
principio de transparencia al no existir constancia de las estimaciones y cálculos efectuados para la
obtención del presupuesto base de licitación.
3. Aspectos objeto de negociación.
En los PCAP de los expedientes analizados se contemplan como aspectos que pueden ser objeto
de negociación el precio del contrato, así como la adecuación de todos y cada uno de los aspectos
técnicos ofertados a cada uno de los requisitos relacionados en el PPTP.
No obstante, en dos contratos (5124/2017 y 5102/2018), de acuerdo con el acta de la Comisión
Negociadora, integrada por representantes de la GISS y de la empresa licitadora, la negociación se
limita a aclarar ciertos aspectos técnicos contenidos en la oferta presentada, no habiéndose logrado
descuento alguno en el precio ofertado por la empresa, la cual se ajusta al presupuesto base de
licitación contemplado en el PCAP. Por tanto, no parece a priori, que se haya obtenido una mejora
de los aspectos técnicos o económicos contemplados en los pliegos, sin que se pueda valorar,
además, si el precio del contrato es ajustado a los precios del mercado, al no disponer de
información detallada sobre la obtención del presupuesto base de licitación.
Por el contrario, el acta de la Comisión Negociadora del expediente 5001/2017 pone de manifiesto
la negociación y mejora de determinados aspectos técnicos, así como la obtención de un descuento
del 5,28 %.
Finalmente, en relación con este último expediente la oferta técnica presentada por el adjudicatario
incluye un apartado 7.3 denominado “Terminación anticipada parcial”, donde se indica que “Este
Acuerdo podrá terminarse mediante acuerdo escrito entre las partes. A la terminación, GISS pagará
a (…) todas las sumas no pagadas del cargo total (en adelante cargos pendientes) …”.
A estos efectos, el cargo total es cuantificado en el apartado 7.2 del mismo documento, en 68,8
millones de euros, es decir, la totalidad de pagos a realizar durante toda la vida del contrato.
Este Tribunal considera que la redacción del apartado 7.3 es confusa, ya que no se aclara qué se
entiende por “cargos pendientes”, y si se están considerando dichos cargos pendientes hasta la
fecha de resolución anticipada acordada o bien hasta la finalización del contrato original.
Se trata además de una cláusula contraria a lo estipulado en los pliegos, que no contemplan esta
forma de resolución del contrato.
Aun cuando el propio documento de la oferta técnica indica que “las condiciones expresadas en la
oferta serán de aplicación siempre que no se opongan al TRLCSP así como a los Pliegos de
Cláusulas Administrativas Particulares y de Prescripciones Técnicas Aplicables”, con el fin de
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 117
garantizar el principio de seguridad jurídica y evitar posibles perjuicios al interés público, deben
evitarse aquellas cláusulas confusas y potencialmente perjudiciales para la GISS.
II.3.6. Contratación menor
Los preceptos aplicables en materia de contratación menor, durante el periodo fiscalizado, han sido
los artículos 111 del TRLCSP (para aquellos expedientes iniciados con anterioridad a la entrada en
vigor de la LCSP) y 118 de la LCSP
47
.
Para el análisis del cumplimiento de los artículos anteriores se ha seleccionado una muestra de 30
contratos (anexo 7) atendiendo a su importe, objeto y posibles riesgos asociados a los mismos, que
representan el 26,46 % del importe ejecutado mediante contratación menor en el año 2019, como
se recoge en el cuadro n.º 19.
Del resultado de los trabajos desarrollados se puede concluir que, con carácter general, la
tramitación y ejecución de los contratos analizados cumple la normativa aplicable, habiendo sido
objeto de publicación trimestral en la Plataforma de Contratación.
Sin perjuicio de lo anterior, se exponen a continuación las debilidades detectadas en el análisis
efectuado:
Se ha verificado la adjudicación con carácter anual, de contratos de suministros que se realizan de
forma recurrente cada año presentando identidad en su objeto y empresas adjudicatarias sin que
exista constancia documental de la solicitud de otras ofertas distintas a la de la empresa
adjudicataria o, en su caso, de la justificación motivada de la no procedencia de estas:
• Contratos 2018/1202-1, 2018/1202-3 y 2019/1407-1, 2019/1407-2 para la adquisición de
materiales de ferretería.
• Contratos 2018/1203 y 2019/1406 para la adquisición de materiales de electricidad.
• Contratos 2018/1204 y 2019/1510 para la adquisición de materiales de fontanería y
saneamientos.
• Contratos 2018/1205 y 2019/1509 para la adquisición de instalaciones de electrónica de red.
En relación con los contratos 2018/1334 “Curso de formación sobre la herramienta de robotización
de procesos Blue Prism”; 2018/3505 “Adquisición licencias herramienta robotización (RPA) Blue
Prism” y 2019/3123 “Mantenimiento licencias robotización (RPA) Blue Prism”, este Tribunal
considera que, atendiendo a la vinculación existente entre sus prestaciones, los contratos
2018/1334 y 2018/3505 debieron haber sido tramitados mediante procedimiento abierto, en un único
expediente con división en lotes, con el fin de reforzar los principios de publicidad, concurrencia y
eficiencia en la gestión de los recursos públicos que informan la contratación pública.
Asimismo, en relación con los contratos 2018/3505 y 2019/3123, dado que dichos servicios se van
a prolongar en el tiempo, debería tomarse un horizonte temporal superior al año a la hora de fijar el
valor estimado del contrato y, en consecuencia, modificar su procedimiento de adjudicación.
47
De acuerdo con la redacción en vigor hasta el 6 de febrero de 2020 (modificación introducida por la DF 1.1 de l Real
Decreto-ley 3/2020, de 4 de febrero).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 118
Derivado de lo anterior, este Tribunal considera que, en todos los contratos citados anteriormente,
la planificación realizada resulta insuficiente, al no haberse considerado el horizonte temporal (más
allá del anual) en que van a existir las necesidades a contratar, pudiendo haber sido utilizados otros
procedimientos de adjudicación como, por ejemplo, el procedimiento abierto simplificado, que
contribuye en mayor medida, a reforzar la publicidad, transparencia, concurrencia y, en
consecuencia, a una asignación más eficiente de los recursos públicos. En todo caso, en los
contratos en cuyas prestaciones existe unidad funcional y vínculo operativo manifiesto, habría sido
procedente su tratamiento unitario con el fin de evitar posibles contravenciones de la prohibición de
fraccionamiento establecida en el artículo 99.2 de la LCSP.
Por otra parte, de acuerdo con la información aportada, la GISS organiza periódicamente, jornadas
de formación y coordinación (fundamentalmente dirigidas a las UPIs y otra, celebrada en 2018, de
dinamización para directivos de la GISS) que tienen lugar en diferentes puntos del territorio nacional,
requiriendo el desplazamiento del personal. La organización de estas jornadas se ha realizado
mediante la tramitación de expedientes de contratación independientes, todos ellos menores, a
excepción de un expediente tramitado en 2019 por el procedimiento abierto simplificado.
En el marco de la organización de estas jornadas, se contrata adicionalmente al servicio de
manutención, restauración, traslado y/o alojamiento del personal, la celebración de una cena
institucional. En el año 2018, al haberse celebrado dos jornadas de este tipo, se han contratado,
dos cenas institucionales, por un importe global de 7.445,90 euros. El número de asistentes en cada
una de las cenas fue de 74 y 83 personas, respectivamente, de acuerdo con la documentación
aportada. En 2019, el importe por este concepto asciende a 4.328,61 euros con 78 asistentes.
Este Tribunal considera que, desde la perspectiva de la necesidad del gasto y atendiendo al
principio de eficiencia y al actual escenario de contención del gasto público, los gastos contratados
deberían limitarse a los estrictamente necesarios para la adecuada celebración de estas jornadas.
II.4. PERSONAL
II.4.1. Retribuciones
En el siguiente cuadro se recogen los créditos definitivos y las obligaciones reconocidas, en los
capítulos 1 “Gastos de personal” y 8 “Activos financieros” (préstamos y anticipos a funcionarios y
personal laboral) del presupuesto de gastos de la GISS en los ejercicios 2018 y 2019:
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 119
CUADRO N.º 33
EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA
CAPÍTULOS I Y VIII
Ejercicios 2018/2019
(En euros)
Capítulo / Artículo / Concepto
Créditos
Definitivos
2018
Obligaciones
2018
Créditos
definitivos
2019
Obligaciones
2019
% Variación
Obligaciones
Reconocidas
120 Retribuciones Básicas
17.293.760,00
17.559.094,50
17.293.760,00
17.996.394,89
2,49
121 Retribuciones Complementarias
19.156.820,00
17.084.503,23
19.156.820,00
17.544.278,82
2,69
12 Personal Funcionario y Estatutario
36.450.580,00
34.643.597,73
36.450.580,00
35.540.673,71
2,59
130 Laboral Fijo
840.940,00
1.084.235,61
840.940,00
1.019.175,05
-6,00
13 Laborales
840.940,00
1.084.235,61
840.940,00
1.019.175,05
-6,00
150 Productividad Personal Funcionario
11.729.830,00
10.580.358,26
11.729.830,00
11.662.842,39
10,23
151 Gratificaciones
810.000,00
311.745,00
810.000,00
302.200,00
-3,06
15 Incentivos al Rendimiento
12.539.830,00
10.892.103,26
12.539.830,00
11.965.042,39
9,85
160 Cuotas de la Seguridad Social
9.518.960,00
7.904.725,77
9.518.960,00
7.616.261,23
-3,65
162 Gastos Sociales
1.487.470,81
727.038,20
1.527.040,00
784.666,45
7,93
16 Cuotas Prestaciones y Gastos Sociales
11.006.430,81
8.631.763,97
11.046.000,00
8.400.927,68
-2,67
1 Gastos de Personal
60.837.780,81
55.251.700,57
60.877.350,00
56.925.818,83
3,03
830 Préstamos y Anticipos a Corto Plazo
367.080,00
189.564,46
367.080,00
169.187,60
-10,75
83 Concesión Préstamos
367.080,00
189.564,46
367.080,00
169.187,60
-10,75
8 Activos Financieros
367.080,00
189.564,46
367.080,00
169.187,60
-10,75
Fuente: Liquidación presupuesto de gastos. Ejercicios 2018 y 2019.
El importe de los créditos definitivos del capítulo 1 “Gastos de personal” del presupuesto de la GISS,
en los ejercicios 2018 y 2019, se elevó a un total de 60.837.780,81 euros y 60.877.350 euros,
respectivamente. A este respecto es necesario recordar que los presupuestos generales del Estado
de 2018 se prorrogaron para el año 2019, de conformidad con lo establecido en los artículos 134
La única variación producida en los créditos definitivos del capítulo 1 es debida a dos modificaciones
de crédito generadas, en ambos ejercicios, como consecuencia de la subvención concedida por el
INAP en relación con el Plan de Formación Continua (54.031,81 euros y 93.600 euros,
respectivamente), analizadas en el subepígrafe II.2.1.2 de este Informe. Por su parte, las
obligaciones reconocidas se elevaron a un total de 55.251.700,57 euros y 56.925.818,83 euros,
respectivamente, experimentando un incremento del 3,03 % en el ejercicio 2019 con respecto al
ejercicio anterior, lo cual representa un grado de ejecución, en este capítulo, del 90,82 % y 93,51 %,
respectivamente.
Por su parte, el importe de las obligaciones reconocidas en el capítulo 8 “Activos financieros”
(préstamos y anticipos a funcionarios y personal laboral) se elevó a 189.564,46 euros y 169.187,60
euros, respectivamente, lo que supone un decremento del 10,75 % de un ejercicio con respecto a
su ejercicio precedente.
En materia de retribuciones de personal, resulta de aplicación a la GISS la normativa general de
aplicación al resto de la AGE, exceptuándose el concepto retributivo “Acción social” para el que este
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 120
servicio común dispone de circulares anuales donde se regula dicho concepto, cuyo contenido es
igual para el resto de las entidades gestoras y servicios comunes que componen el sistema de
Seguridad Social.
Para la gestión de las nóminas de personal la GISS utiliza la aplicación informática Sistema de
Información de Personal (SIP), disponiendo de manuales de procedimiento interno para su
confección y resolución de incidencias (devengos, cotización, descuentos, entre otras). Asimismo,
dispone de manuales de documentos contables a emitir en este procedimiento, así como manuales
e instrucciones para la concesión y abono del concepto de acción social.
Se han analizado las nóminas de los meses de marzo, septiembre y octubre de 2018 y de febrero,
septiembre y octubre de 2019, así como un examen individualizado y completo de determinados
subconceptos presupuestarios, habiéndose obtenido los siguientes resultados, a nivel de concepto
presupuestario, dignos de reseñar en este Informe.
En primer lugar, este Tribunal ha verificado que, en las nóminas de enero a julio de 2018 los importes
liquidados fueron los correspondientes al ejercicio 2017, situación que se regularizó en la nómina
de septiembre de 2018 donde se liquidaron los atrasos correspondientes al incremento de la nómina
en el 1,5 % para los meses de enero a junio y el incremento del 1,75 % en la nómina del mes de
julio, de acuerdo con lo previsto en el artículo 18 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos
Generales del Estado para el año 2018.
Asimismo, se ha comprobado que las retribuciones abonadas en el año 2019 se efectuaron de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 3 del Real Decreto-ley 24/2018, de 21 de diciembre, por
el que se aprueban medidas urgentes en materia de retribuciones en el ámbito del sector público.
El concepto presupuestario 121 “Retribuciones complementarias” recoge la imputación de
conceptos retributivos como el complemento de destino, complemento específico y la indemnización
por residencia. Este último concepto retributivo se encuentra regulado en el Decreto 361/1971, de
18 de febrero y en el Real Decreto 3393/1981, de 29 de diciembre, ambos sobre indemnizaciones
por residencia. Las obligaciones reconocidas en el subconcepto presupuestario 1212
“Indemnización por residencia” tuvieron un elevado incremento en el ejercicio 2019 con respecto al
2018 pasando de 13.440,91 euros a 87.866,99 euros sin que las modificaciones producidas en la
Relación de Puestos de Trabajo (RPT) en un ejercicio con respecto al anterior justificasen, en
principio, dicho incremento. Sin embargo, este incremento viene motivado por el cambio de criterio
de imputación presupuestaria realizado en octubre de 2018, ya que hasta dicho mes los importes
de este concepto retributivo se imputaban al concepto presupuestario 1211 “Complemento
específico”.
Esta misma situación se ha producido en el subconcepto 1219 “Otros complementos” donde se ha
producido un incremento del ejercicio 2018 al 2019 de un 948,16 %, pasando las obligaciones
reconocidas de 22.784,59 euros a 238.818,24 euros, debido al igual que en el caso anterior, a un
cambio de criterio de imputación presupuestaria.
Por su parte, el concepto presupuestario 150 “Productividad del personal funcionario” recoge las
cantidades destinadas a retribuir el especial rendimiento, la actividad y la dedicación extraordinaria,
el interés o iniciativa con que se desempeñan los puestos de trabajo, siempre que redunde en
mejorar sus resultados.
Se ha efectuado un muestreo de 78 expedientes con el fin de verificar la adecuación de las
percepciones económicas efectuadas por este concepto al personal adscrito a la GISS y se han
encontrado acordes con la normativa que le resulta de aplicación.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 121
El concepto presupuestario 151 “Gratificaciones” engloba las remuneraciones de carácter
excepcional, destinadas a compensar servicios extraordinarios realizados fuera de la jornada
normal de trabajo, sin que en ningún caso puedan ser fijas en su cuantía ni periódicas en su
devengo, presentando en ambos ejercicios un importe elevado de obligaciones reconocidas
(311.745 euros en 2018 y 302.200 euros en 2019) encontrándose debidamente justificadas, dadas
las especiales necesidades que presenta la prestación de servicios en la GISS, donde se deben
desarrollar determinados servicios 24 horas al día, los 365 días del año.
En relación con el concepto presupuestario 160 “Cuotas de la seguridad social” donde se imputan
las cotizaciones a cargo del empleador establecidas legalmente para amparar las contingencias
obligatorias protegidas, se ha verificado el abono a la TGSS de los importes derivados de estas
cotizaciones (7.904.725,77 euros y 7.616.261,23 euros, en los ejercicios 2018 y 2019,
respectivamente).
Por último, se ha analizado el concepto presupuestario 162 “Gastos sociales del personal” donde
se imputan aquellos gastos derivados de la formación y perfeccionamiento del personal, servicio de
comedor, reconocimientos médicos, acción social y seguros del personal de la GISS, sin que se
hayan observado incidencias dignas de mención en este Informe.
II.4.2. Dotación de la plantilla
II.4.2.1. INTRODUCCIÓN
El sistema de Seguridad Social gestiona más del 40 % de los presupuestos generales del Estado,
disponiendo para ello de numerosos sistemas de información que dan soporte a las distintas áreas
sobre las que se sustenta este sistema, entre las cuales cabe destacar las siguientes:
• Reconocimiento de derechos y pagos de prestaciones sociales públicas.
• Recaudación de cuotas del sistema de Seguridad Social.
• Contabilidad y control del sistema de Seguridad Social.
El desarrollo, soporte y mantenimiento de estos sistemas de información es efectuado por la GISS,
contando para ello con una RPT aprobada en el año 1992, adecuada a las necesidades existentes
en aquel momento, pero claramente infradotada, como se expone posteriormente, para el desarrollo
de las competencias asignadas a este servicio común en la actualidad.
En el momento de aprobación de esta RPT ya se consideró oportuno que la plantilla pudiera
reforzarse con apoyo técnico externo con el fin de afrontar trabajos singulares, pero siempre bajo el
conocimiento y control de las actividades desarrolladas, por las empresas externas, por parte del
personal funcionario responsable de las diferentes entidades gestoras y servicios comunes que
conforman el sistema de Seguridad Social.
Sin embargo, actualmente el desarrollo de la tecnología y la implantación de la administración
electrónica en el sistema de Seguridad Social ha tenido como consecuencia un elevado incremento
de las funciones y cometidos a abordar en esta materia, elevando, ostensiblemente, el volumen de
sistemas de información a gestionar, así como la información tratada por los mismos, si bien ello no
se ha visto plasmado en modificaciones sustanciales de esta RPT. Como se expone posteriormente,
esta falta de actualización de la RPT ha provocado que la ratio existente entre el personal de apoyo
técnico externo contratado por la GISS en relación con el personal existente en los servicios
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 122
centrales de este servicio común se eleve a un 278 % (Ver gráfico n.º 7), generando una situación
en la que el conocimiento de los sistemas de información se concentre en pocas personas, además
muy cercanas a la edad de jubilación (como también se expone posteriormente), lo que conlleva el
riesgo evidente de que dicho control sea efectuado exclusivamente por personal externo a la GISS.
II.4.2.2. EVOLUCIÓN DE LA PLANTILLA
La GISS desempeña sus funciones y competencias a través de sus servicios centrales y las UPIs
con la siguiente estructura centralizada y descentralizada:
• Los servicios centrales de la GISS se encuentran estructurados en las siguientes Unidades:
Gerencia Adjunta; Dirección de Producción y Sistemas; Centro de Seguridad de la Información;
Oficina de Unidades Provinciales y Relaciones, Dirección de Recursos Humanos y Régimen
Interior; Centro de Desarrollo de la IGSS; Centro de Desarrollo del INSS; Centro de Desarrollo
Infraestructuras y Desarrollo y una Oficina de Asistencia Ejecutiva y Comunicación.
Esta estructura de primer orden se desarrolla a un segundo nivel de acuerdo con el siguiente
organigrama:
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 123
GRÁFICO N.º 4
ORGANIGRAMA GISS
Fuente: Organigrama GISS 2019.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 124
Como se muestra en el organigrama anterior, la GISS presenta, a nivel central, una compleja
estructura organizativa basada en dos grandes áreas (gestión y soporte del servicio y desarrollo
y atención a la gestión) divididas, a su vez, en diferentes Centros y Unidades atendiendo a sus
funciones y competencias, las cuales son desarrolladas por personal funcionario y laboral de la
GISS con el apoyo técnico externo de empresas contratadas, fundamentalmente, para el
desarrollo y mantenimiento de los sistemas de información en los que se sustenta la gestión e
información del sistema de Seguridad Social.
• A nivel descentralizado, la GISS cuenta con 55 UPIs disponiendo de una unidad provincial en
cada provincia o ciudad autónoma, salvo Barcelona, Madrid y Valencia que disponen de dos, una
para prestar servicio a la Dirección Provincial del INSS y la otra a las Direcciones Provinciales
de la TGSS y del ISM.
Esta estructura organizativa se encuentra dotada, en los años 2018 y 2019 (de acuerdo con la RPT
certificada por la GISS), por la plantilla recogida en el siguiente cuadro, diferenciada por tipo de
personal, subgrupo y localización:
CUADRO N.º 34
RPT PERSONAL GISS
Años 2018/2019
Personal funcionario
Subgrupo
Sede
A1
A2
C1
C2
Vacantes
Total
2018
2019
2018
2019
2018
2019
2018
2019
2018
2019
2018
2019
Servicios Centrales
121
117
97
107
181
200
41
41
190
165
630
630
UPIs
31
31
141
148
407
409
85
80
102
102
766
770
Total personal funcionario
152
148
238
255
588
609
126
121
292
267
1.396
1.400
Personal laboral
Subgrupo
Sede
G2
G3
G4
G5
Vacantes
Total
2018
2019
2018
2019
2018
2019
2018
2019
2018
2019
2018
2019
Servicios Centrales
3
3
5
5
3
3
8
6
8
7
27
24
UPIs
14
13
0
0
0
0
0
0
1
2
15
15
Total personal laboral
17
16
5
5
3
3
8
6
9
9
42
39
Fuente: RPT GISS.
Como se recoge en el cuadro n.º 33 el importe de las obligaciones reconocidas en el capítulo 1
“Gastos de personal” del presupuesto de la GISS en los ejercicios 2018 y 2019 se elevó a un total
de 55.251.700,57 euros y 56.925.818,83 euros, respectivamente, lo que representa sendos
porcentajes sobre las obligaciones reconocidas totales de un 21,82 % y 22,19 %.
Asimismo, como se deduce del cuadro anterior, el número de plazas con que se encuentra dotada
la GISS en su RPT en los años 2018 y 2019 se eleva a un total de 1.438 y 1.439 personas,
respectivamente, mayoritariamente personal funcionario (1.396 y 1.400 en cada uno de los
mencionados años), si bien el número de efectivos reales desciende en ambos ejercicios a 1.137
(1.104 personal funcionario y 33 personal laboral) y 1.163 (1.133 funcionario y 30 personal laboral),
respectivamente.
En consecuencia, el número de vacantes (301 en el año 2018 y 276 en el 2019) se considera muy
elevado, ya que representa el 20,93 % y el 19,18 % de su dotación anual, siendo especialmente
significativo el número de vacantes de personal funcionario existente en sus servicios centrales
donde este porcentaje se eleva hasta un 30,14 % en el año 2018 y a un 26,30 % en el 2019.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 125
Como se ha expuesto anteriormente, esta RPT data del año 1992, y si bien la necesaria adaptación
de la Administración Pública a las nuevas tecnologías, y con ello el impulso de la administración
electrónica en el sistema de Seguridad Social, ha provocado un elevado incremento de las funciones
y cometidos a abordar en esta materia, ello, a fecha actual, no se ha visto plasmado en
modificaciones sustanciales de esta RPT. Las únicas modificaciones producidas desde el
mencionado año proceden de la incorporación de los puestos de trabajo con que se encontraba
dotado el extinguido CENDAR (Centro de Control de Recaudación) así como de diverso personal
informático destinado en las distintas entidades gestoras del sistema.
En este sentido, de acuerdo con la base de datos certificada por la GISS (relativa a la RPT de su
personal funcionario y laboral a 31 de diciembre de 2019) la distribución de los puestos de trabajo,
atendiendo a su año de creación
48
y subgrupo, es la recogida en el siguiente cuadro:
CUADRO N.º 35
AÑO DE CREACIÓN PUESTOS DE TRABAJO
Personal funcionario
Subgrupo
Año
A1
A2
C1
C2
Vacantes a
31.12.2019
Total a
31.12.2019
1999
22
55
50
6
36
169
2000
0
0
0
0
1
1
2001
0
1
0
0
0
1
2002
100
99
167
38
128
532
2003
0
0
2
1
2
5
2004
10
0
3
1
8
22
2005
0
0
6
0
3
9
2006
0
0
1
0
4
5
2007
3
3
0
0
3
9
2008
11
83
347
72
73
586
2009
0
1
1
0
1
3
2010
0
2
2
1
2
7
2013
0
0
0
0
1
1
2017
0
2
0
0
0
2
2018
1
0
30
0
5
36
2019
1
9
0
2
0
12
Total personal funcionario
148
255
609
121
267
1.400
Personal laboral
Subgrupo
Año
G2
G3
G4
G5
Vacantes a
31.12.2019
Total a
31.12.2019
2005
16
5
2
6
9
38
2011
0
0
1
0
0
1
Total personal laboral
16
5
3
6
9
39
Fuente: RPT GISS.
De acuerdo con la información certificada por la GISS y recogida en este cuadro, el año inicial de
creación de los puestos de trabajo del personal funcionario de la GISS fue 1999, información que
contradice el resto de información facilitada por este servicio común donde se manifiesta que la
vigente RPT se mantiene sin modificaciones sustanciales desde su aprobación en el año 1992.
48
Se recogen, exclusivamente, aquellos años donde se ha producido alguna modificación de la RPT del personal.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 126
Tras la aprobación de esta RPT, en virtud del Real Decreto 1600/2004, de 2 de julio, por el que se
desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, la GISS se
constituye como un servicio común del sistema de Seguridad Social, asumiendo paulatinamente
todas las competencias en materia informática de dicho Sistema (sistemas de información,
aplicaciones informáticas, redes de comunicación, adquisición y mantenimiento de equipos, entre
otras), sin embargo, esta ampliación de funciones y competencias no ha supuesto una modificación
sustancial de su RPT.
Así, tal y como se refleja en este cuadro n.º 35, a lo largo de 21 años únicamente se han producido
dos modificaciones sustanciales en la RPT de la GISS. La primera en el año 2002 con motivo de la
integración de los puestos de trabajo del extinguido CENDAR de la TGSS en la estructura de la
GISS. La segunda se produjo en el año 2008 como consecuencia de la creación de las UPIs
mediante la Resolución de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social de 13 de febrero de 2007,
lo que dio lugar al acuerdo de la Comisión Ejecutiva de la Comisión Interministerial de Retribuciones
(CECIR) de 22 de octubre de 2008 por el que se modificó la RPT de la GISS con el fin de incorporar
al personal destinado en estas Unidades.
En esta Resolución se acuerda, con fecha de efectos de 1 de noviembre de 2008, la modificación
de la RPT del personal funcionario de la GISS, consistente en la creación de la red periférica
compuesta por 55 UPIs con un total de 748 puestos de trabajo y la modificación y redistribución de
115 puestos procedentes de Direcciones Provinciales de las distintas entidades gestoras y servicios
comunes con funciones de naturaleza informática.
Por tanto, estas modificaciones de la RPT provienen de la incorporación a la GISS de distinto
personal informático que hasta entonces venía prestando sus servicios en las diferentes entidades
gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social (es decir, no son puestos de nueva creación),
encontrándose, en la actualidad, pendiente la integración de 22 puestos de trabajo de personal
funcionario informático existente en la RPT del INSS que, sin embargo, prestan sus servicios en la
GISS.
Asimismo, de acuerdo con la información facilitada por la GISS, obrante en la aplicación SIP, la
evolución de la plantilla efectivamente ocupada en este servicio común en el periodo 2010/2020 es
la reflejada en el siguiente cuadro:
CUADRO N.º 36
EVOLUCIÓN PLANTILLA GISS
PERIODO 2010/2020
Ejercicio
Personal funcionario
Personal laboral
Total
SSCC
UPIs
Total
SSCC
UPIs
Total
SSCC
UPIs
Total
2010
577
680
1.257
29
0
29
606
680
1.286
2011
567
727
1.294
28
17
45
595
744
1.339
2012
554
729
1.283
28
17
45
582
746
1.328
2013
542
714
1.256
28
17
45
570
731
1.301
2014
529
705
1.234
28
17
45
557
722
1.279
2015
506
693
1.199
31
16
47
537
709
1.246
2016
480
690
1.170
29
16
45
509
706
1.215
2017
469
680
1.149
29
14
43
498
694
1.192
2018
449
669
1.118
23
15
38
472
684
1.156
2019
468
671
1.139
19
17
36
487
688
1.175
2020
455
657
1.112
17
14
31
472
671
1.143
Fuente: SIP.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 127
Como se recoge en el cuadro anterior, la dotación efectiva de la plantilla de la GISS ha disminuido
un porcentaje aproximado al 11 % en este periodo, disminución que se ve agravada por las
situaciones que se exponen a continuación.
II.4.2.3. ENVEJECIMIENTO DE LA PLANTILLA
La situación de pérdida continuada de personal en la dotación efectiva de la plantilla de la GISS se
ve agravada por el envejecimiento de esta, ya que, tal y como se muestra en el siguiente gráfico, la
distribución por tramos de edad refleja que, a 31 de diciembre de 2020, el 80,75 % de este personal
se encuentra por encima de los 50 años:
GRÁFICO N.º 5
PLANTILLA DISTRIBUIDA POR TRAMOS DE EDAD
Fuente: SIP.
Analizadas las principales causas de las bajas producidas en la RPT en los años fiscalizados, se
ha verificado que en 2018 se produjeron 58 bajas como consecuencia de jubilaciones,
incapacidades permanentes y fallecimientos, mientras que las altas derivadas de la incorporación
de funcionarios de nuevo ingreso por oposición se limitaron a 24. En 2019, las modificaciones
producidas, por los conceptos expuestos anteriormente, fueron de 33 bajas y 65 altas.
II.4.2.4. PROVISIÓN DE PUESTOS TIC
Hasta los años 2008 y 2009, el entonces Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales convocaba plazas
para la cobertura de puestos específicos propios de informática de la Seguridad Social. Estas
convocatorias específicas, se encontraban en sintonía, con las convocatorias efectuadas en el
ámbito de la Seguridad Social ya que dicho sistema dispone, para su gestión, de cuerpos
específicos dentro de la AGE (Cuerpo Superior de Letrados; Cuerpo Superior de Actuarios,
Estadísticos y Economistas; Cuerpo Superior de Técnicos; Cuerpo Superior de Interventores y
Auditores y Cuerpo de Gestión).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 128
Sin embargo, la última convocatoria para el acceso al Cuerpo Superior de Sistemas y Tecnologías
de la Administración de la Seguridad Social (subgrupo A1) se efectuó en el año 2009, y la última
convocatoria para el acceso a la Escala de Programadores de Informática de la Administración de
la Seguridad Social (subgrupo A2) se produjo en el año 2008.
Actualmente los puestos TIC pertenecientes al subgrupo A1 se cubren con puestos del Cuerpo de
Sistemas y Tecnologías de la Información de la AGE, donde, según ha podido verificar este Tribunal,
los puestos ofertados para la GISS contemplan un complemento específico inferior al resto de
organismos, provocando que el resto de los puestos ofertados sean más atractivos
económicamente a los ofertados en la GISS.
Este Tribunal ha efectuado un análisis de las resoluciones por las que se nombran funcionarios de
carrera del Cuerpo Superior de Sistemas y Tecnologías de la Información de la AGE publicadas en
los años 2013 a 2019 (un total de 5 resoluciones) permitiendo verificar que los complementos
específicos correspondientes a los puestos ofertados en la GISS son un 18,62 % inferiores, de
media, a los ofertados por otros centros directivos para el mismo nivel de complemento de destino,
incluidos aquellos puestos ofertados por el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones
(del que depende la GISS a través de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social y Pensiones)
destinados en la Subdirección General de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,
cuyos complementos específicos son, de media, un 17,77 % superiores a los de la GISS.
Este mismo análisis se ha efectuado con respecto al Cuerpo de Gestión de Sistemas e Informática
de la Administración General del Estado verificando que en relación con el subgrupo A2 los
complementos específicos de este cuerpo son, de media, un 8,58 % superior en la GISS con
respecto a otros centros directivos.
Atendiendo a las consideraciones expuestas anteriormente, este Tribunal estima necesario que, por
parte del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, se analice la posibilidad de
recuperar la convocatoria de los cuerpos específicos de informática de la Seguridad Social, con el
fin de garantizar, en primer lugar, la incorporación de personal especializado que disponga de
conocimientos específicos, no sólo en materia informática, sino en el ámbito del sistema de
Seguridad Social y, en segundo lugar, lograr que todos los efectivos que superen los procesos
selectivos se incorporen a la GISS con el fin de minorar la actual escasez de cobertura de plazas,
ya que el personal destinado a este servicio común en la actualidad no cubre las necesidades reales
asumidas por la GISS.
Por todo lo expuesto, este Tribunal considera que la actual estructura orgánica y dotación de plantilla
de la GISS es insuficiente para atender las funciones y competencias encomendadas legalmente a
este servicio común, debiendo analizarse la necesidad de dotar a este servicio común de una RPT
adecuada a las necesidades actuales, ya que, con independencia de lo expuesto anteriormente, se
une el hecho de que al adquirir la GISS personalidad jurídica propia efectiva desde el año 2018 ha
asumido distintas labores administrativas que hasta entonces recaían en la TGSS (gestión de
personal; gestión y control de un presupuesto superior a 300 millones de euros; gestión, control y
seguimiento de más de 300 contratos administrativos, algunos de ellos de gran complejidad con
respecto a su adecuada ejecución, entre otras).
Esta insuficiencia de personal propio (funcionario y laboral) para atender la prestación de las
funciones asignadas a la GISS, provoca que este servicio común venga, sistemáticamente,
recurriendo a la contratación de servicios externos para el desarrollo y mantenimiento de las
aplicaciones y equipos informáticos utilizados en el sistema de Seguridad Social, contratación que
responde a un carácter estructural y permanente, con las consecuencias que se exponen en el
siguiente epígrafe.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 129
II.4.3. Personal externo
II.4.3.1. CONTRATACIÓN DE SERVICIOS EXTERNOS
La situación expuesta anteriormente, con respecto a la infradotación de la plantilla de la GISS, ha
provocado que el gasto en asistencia técnica no sea coyuntural, sino que a causa del déficit de
personal propio y la necesidad de prestar un servicio, de calidad y con garantías, a las entidades
gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, se haya convertido en un gasto estructural
muy voluminoso, que ha ido aumentando a lo largo de los distintos ejercicios, tal y como se muestra
en el siguiente gráfico donde se refleja la evolución sufrida en el periodo 2010/2020:
GRÁFICO N.º 6
EVOLUCIÓN GASTO ASISTENCIA TÉCNICA
Periodo 2010/2020
Fuente: GISS.
Como se refleja en el gráfico anterior, el volumen de gasto imputado por la GISS en concepto de
servicios técnicos informáticos externos se ha visto casi triplicado desde el año 2010
(42.703.501,29 euros) al año 2020, donde este importe se ha elevado a un total de 111.796.939,66
euros, importe que representa un 36,25 % sobre el total de obligaciones reconocidas en el
presupuesto de gastos del citado ejercicio 2020.
Asimismo, este importe representa un porcentaje del 431,88 % sobre el total de obligaciones
reconocidas en el capítulo 1 “Gastos de personal”, exceptuando aquellos gastos reconocidos en el
programa 4485 “Gestión y administración de los recursos informáticos periféricos de la Seguridad
Social” donde se recogen los gastos derivados de la gestión y administración efectuada por las UPIs
-ya que los servicios de carácter informático llevados a cabo por personal externo se prestan
exclusivamente en los servicios centrales de la GISS- así como los imputados en el concepto
presupuestario 162 “Gastos sociales” al no recogerse en este concepto presupuestario gastos
propiamente relacionados con la liquidación de nóminas.
0
20.000.000
40.000.000
60.000.000
80.000.000
100.000.000
120.000.000
42.703.501,29
51.191.822,4954.913.733,80 58.604.644,70 61.773.493,13
57.825.549,16
69.067.272,54
78.726.808,30
90.041.375,02
95.147.579,73
111.796.939,66
Año
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 130
Esta contratación de asistencia técnica externa, como se ha expuesto en el subapartado
II.3 “Contratación administrativa” de este Informe, tiene como objeto, fundamentalmente, la
prestación de servicios de carácter informático necesarios para el desarrollo y mantenimiento de los
sistemas de información de las entidades gestoras y servicios comunes del sistema de Seguridad
Social, efectuados mediante personal de apoyo técnico externo.
En el siguiente gráfico se muestra el elevado incremento de personal de apoyo técnico que ha sido
contratado por la GISS, en ese mismo periodo, debido a la falta de personal propio, con el fin de
garantizar la continuidad de los servicios y las funciones encomendadas a este servicio común:
GRÁFICO N.º 7
EVOLUCIÓN DEL PERSONAL EXTERNO E INTERNO
Periodo 2010/2020
Fuente: GISS.
Como se muestra en el gráfico anterior la ratio existente entre el personal de apoyo técnico
contratado por la GISS frente al personal propio que presta sus funciones en los servicios centrales
de la GISS representa un 278 %.
Esta falta de dotación de una plantilla adecuada genera la necesidad de contratación externa por
parte de la GISS, provocando que el gasto en asistencia técnica no tenga carácter coyuntural, sino
que a causa del déficit de personal propio y a la necesidad de prestar servicio a las diferentes
entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, el gasto en asistencia técnica se
ha convertido en estructural, incrementándose paulatinamente a lo largo de los años, tal y como se
muestra en los gráficos anteriores.
Esta falta de personal (funcionario y laboral) puede provocar en un breve plazo, de persistir dicha
evolución, que haya numerosas tareas críticas para los SISS cuyo conocimiento interno resida en
una sola persona, con el grave riesgo existente (motivado por la tendencia a la disminución de su
personal) de que el conocimiento y control de estas tareas críticas se traslade en exclusiva al
personal de empresas externas debido a la falta de reemplazo del personal que se jubila (el 80,75 %
se encuentra por encima de los 50 años de edad). Entre otras, destacan las siguientes áreas de
especial relevancia para la gestión y control del sistema de Seguridad Social: el control de la
1.041 1.068 1.073 1.087
1.225 1.304 1.323
1.106
1.218 1.189
1.312
606 595 582 570 557 537 509 498 472 487 472
0
200
400
600
800
1.000
1.200
1.400
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Año
PERSONAL EXTERNO PERSONAL INTERNO
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 131
recaudación de las cuotas del Sistema; el reconocimiento de las prestaciones económicas; la
elaboración de la nómina de prestaciones; emisión de deuda y embargos y el sistema contable de
Seguridad Social, lo cual podría provocar la externalización de servicios fundamentales del sistema
de Seguridad Social.
Este Tribunal de Cuentas ya ha puesto de manifiesto, en diferentes ocasiones, la falta de personal
funcionario propio, la inadecuada RPT de la GISS y la excesiva dependencia de contratación
externa para desempeñar las funciones encomendadas a dicho servicio común (Informe n.º 281,
aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas en su sesión de 24 de julio de 1996 -Informe de
fiscalización sobre la adquisición, arrendamiento y la gestión de instalación y puesta en
funcionamiento de equipamiento informático en la Seguridad Social-, Informe n.º 496, aprobado por
su Pleno el 30 de noviembre de 2000 -Informe de fiscalización especial sobre la contratación para
la adquisición, arrendamiento, gestión de la instalación y puesta en funcionamiento de equipamiento
y sistemas informáticos, así como de consultoría y asistencia y de servicios en materia de
informática- y en el Informe n.º 947 aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas en su sesión de
26 de septiembre de 2012 -Informe de fiscalización de la contratación celebrada durante los
ejercicios 2006 a 2009 por la Gerencia de Informática de la Seguridad Social-).
Por su parte, la Resolución de 15 de marzo de 2017, aprobada por la Comisión Mixta para las
Relaciones con el Tribunal de Cuentas, sobre este último Informe instó al Gobierno, entre otras
cuestiones, a “Tomar las medidas necesarias para que la Gerencia de Informática de la Seguridad
Social abandone la práctica de recurrir a las externalizaciones para desarrollar funciones
estructurales y se dote de un cuerpo de personal suficiente para desarrollar su actividad” y a
“Desarrollar un marco legal para evitar la denominada cautividad tecnológica en los contratos del
sector público”.
Asimismo, instaba al anterior Ministerio de Empleo y Seguridad Social a “Realizar una provisión de
puestos de trabajo suficiente conforme a la normativa del sector público”.
De acuerdo con lo expuesto a lo largo de este epígrafe, estas medidas no han sido adoptadas hasta
el momento, considerando este Tribunal urgente que por parte del Ministerio de Inclusión, Seguridad
Social y Migraciones se aborde la necesidad de analizar la actual estructura orgánica y dotación de
plantilla con que se encuentra dotada la GISS con el fin de adaptarla a las funciones asignadas y
necesidades reales que permitan, a este servicio común, acometer con garantías las funciones
encomendadas, sin perder en ningún momento, la gestión, mantenimiento y control de los SISS, los
cuales, como se expone en el epígrafe III.5.1 “Esquema Nacional de Seguridad” de este Informe se
encuentran, en su gran mayoría, calificados con una categoría de nivel alto, dado el carácter
reservado de la información que se recoge en los mismos.
II.4.3.2. CESIÓN ILEGAL DE TRABAJADORES
La situación descrita anteriormente conlleva, además, la posibilidad de incurrir en supuestos de
cesión ilegal de trabajadores, debido al carácter estructural y permanente que caracteriza la
contratación de servicios externos efectuado por la GISS -como lo acredita el hecho de que los
contratos se suceden en el tiempo- evidenciado en las demandas interpuestas a lo largo de los
últimos años por los trabajadores de las empresas que prestan sus servicios en la GISS, como se
expone a continuación.
En este sentido conviene recordar que la mencionada Resolución de la Comisión Mixta de 15 de
marzo de 2017 ya instaba a la GISS a “Evitar, la realización de actuaciones que pudieran
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 132
considerarse como determinantes del reconocimiento de una relación laboral con el personal de las
empresas contratistas”.
Con el fin de evitar esta situación se elaboraron las “Instrucciones sobre buenas prácticas para la
gestión de las contrataciones de servicios y encomiendas de gestión a fin de evitar incurrir en
supuestos de cesión ilegal de trabajadores”, suscritas el 28 de diciembre de 2012, por los
Secretarios de Estado de Presupuestos y Gastos y de Administraciones Públicas del entonces
Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, en cuyo punto 2.1 se establecía que “se evitará
el recurso, como primera medida, a la contratación de servicios externos para suplir la carencia de
medios personales cuando se trate de hacer frente a necesidades permanentes de personal,
relacionadas con el ejercicio de las competencias que tenga atribuidas el órgano de que se trate”.
Estas Instrucciones tenían la finalidad de dar cumplimiento a la Resolución de 27 de octubre de
2010, aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas en relación
con la Moción a las Cortes Generales sobre la necesidad de evitar los riesgos de que los
trabajadores de las empresas de servicios contratadas por la Administración, por las condiciones
en que se desarrolla la actividad contratada, se conviertan en personal laboral de la Administración
en virtud de sentencias judiciales (N.º 827 aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas en sesión
de 26 de febrero de 2009).
A pesar de estos antecedentes, de acuerdo con la información facilitada por la GISS, se han
presentado contra este servicio común (desde el año 2014), al menos, 16 demandas por cesión
ilegal de trabajadores, las cuales, a la fecha de finalización de los trabajos de campo, se encuentran
en la siguiente situación procesal:
• En seis casos los demandantes desistieron de su pretensión al haber alcanzado un acuerdo con
sus respectivas empresas.
• En un caso la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia competente, por razón de la materia,
condena a la empresa al pago de la indemnización correspondiente al trabajador, absolviendo al
entonces Ministerio de Empleo y Seguridad Social y a la TGSS, a quien se encontraba, en dicho
momento, adscrita la GISS.
• En los nueve expedientes restantes las sentencias dictadas se pronuncian declarando la
existencia de cesión ilegal de trabajadores, así como el despido improcedente.
Es necesario precisar que los nueve trabajadores de este último apartado pertenecen a una misma
empresa de servicios informáticos -subcontratada por otra empresa adjudicataria de un contrato de
servicios de carácter informático formalizado con la GISS- que procedió al despido de sus
trabajadores, comunicándoles que no podía poner a su disposición la indemnización
correspondiente motivado por causas económicas, declarándose posteriormente su concurso
voluntario.
Las sentencias dictadas declaran la existencia de cesión ilegal de trabajadores, así como la
improcedencia de su despido, condenando, solidariamente, al entonces Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social (o a la TGSS, dado que en dichos años la GISS no gozaba de personalidad jurídica
propia, encontrándose integrada en dicho servicio común) y a la empresa al pago de una
indemnización o bien a la readmisión de los trabajadores con el pago de los salarios dejados de
percibir desde la fecha del despido improcedente. En todos los casos los trabajadores optaron por
ejercer el derecho reconocido en las sentencias contra la TGSS, procediendo este servicio común
al pago de la indemnización estipulada en la sentencia sin readmitir a los trabajadores, de
conformidad con lo recogido en el punto 7 de las Instrucciones de buenas prácticas para la gestión
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 133
de las contrataciones de servicios en supuestos de cesión ilegal de trabajadores, así como para
evitar la necesidad que tendría la TGSS (en su momento) de crear y financiar nuevas plazas de
personal laboral dentro de la estructura de este servicio común.
Estas sentencias consideraron probado que la empresa privada se limitaba a poner a disposición
de la GISS a los trabajadores, ya que esta era la que organizaba y dirigía su trabajo, que se
desempeñaba a las órdenes del personal funcionario de la GISS, en su sede y con los medios
materiales de dicho organismo, limitándose la empresa privada al abono del salario y a la
autorización formal de las vacaciones (previamente pactadas con los responsables de la GISS con
el fin de que el servicio quedara, en todo momento, cubierto). Por estas razones fue apreciada la
existencia de un supuesto de cesión ilegal de trabajadores recogido en el artículo 43.2 del Real
Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del
Como consecuencia de las indemnizaciones impuestas en las citadas sentencias y a consecuencia
de la opción ejercida por los trabajadores en contra de la TGSS o GISS, este servicio común ha
imputado a su presupuesto de gastos en el periodo 2017/2020 un importe de 139.479,42 euros
(26.886,14 euros, 46.584,42 euros, 40.981,40 euros y 25.027,46 euros, respectivamente) en
concepto de indemnización, así como 600 euros en concepto de costas procesales y 2.444,14 euros
en concepto de intereses.
Con respecto a las acciones legales interpuestas por la GISS (o la TGSS en su momento) contra la
empresa condenada solidariamente al pago de estas indemnizaciones, tendentes a la reclamación
de los importes satisfechos por estos servicios comunes, es necesario manifestar que la GISS no
ha podido justificar (salvo en un expediente donde se remite a la Dirección Provincial de la TGSS
competente el pago de la indemnización con el fin de que se proceda a reclamar el crédito ante la
administración concursal) el inicio de estas actuaciones. No obstante, conviene precisar que la
empresa demandada entró en concurso de acreedores y, en todo caso, la administración concursal
conocía los créditos pendientes ya que se encontraban reflejados en la sentencia.
II.5. CUMPLIMIENTO DE LA LEGALIDAD EN MATERIA DE SEGURIDAD INFORMÁTICA
La GISS, como servicio común al que corresponde la gestión y administración de las TIC en el
sistema de Seguridad Social, tiene atribuidas las competencias relativas al mantenimiento, custodia
y administración de las bases de datos corporativas del sistema, así como los sistemas de seguridad
y confidencialidad. En este subapartado se analiza el cumplimiento de la normativa aplicable, a los
SISS, en materia de seguridad informática (sin que el alcance de este análisis conlleve una auditoría
informática de dichos sistemas) así como las actuaciones desarrolladas por la GISS tendentes a
garantizar la homogeneidad, compatibilidad, interrelación y transmisibilidad de estos.
II.5.1. Esquema Nacional de Seguridad
II.5.1.1. INTRODUCCIÓN
El artículo 42.2 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los
servicios públicos
49
creó el Esquema Nacional de Seguridad (ENS) preceptuando que dicho
Esquema “(…) tiene por objeto establecer la política de seguridad en la utilización de medios
electrónicos en el ámbito de la presente Ley, y está constituido por los principios básicos y requisitos
49
Esta Ley fue derogada, con efectos de 2 de octubre de 2016, por la Disposición derogatoria única 2.b) de la Ley 39/2015,
de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 134
mínimos que permitan una protección adecuada de la información”. En idéntico sentido se expresa
el artículo 156.2 de la actual Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público
(LRJSP) al manifestar que el ENS se encuentra constituido por los principios básicos y requisitos
mínimos “que garanticen adecuadamente la seguridad de la información tratada”.
El artículo 42.3 de la derogada Ley 11/2007 preceptuaba que el ENS debería aprobarse mediante
Real Decreto del Gobierno. En cumplimiento de lo establecido en dicho artículo, y en sus
Disposiciones finales primera y octava, se aprobó el Real Decreto 3/2010, de 8 de enero, por el que
se regula el Esquema Nacional de Seguridad en el ámbito de la Administración Electrónica
(RDENS).
En definitiva, la finalidad del ENS es la creación de las condiciones necesarias de confianza en el
uso de los medios electrónicos, a través de la implantación de medidas que garanticen la seguridad
de los sistemas, los datos, las comunicaciones y los servicios electrónicos, que permita a los
ciudadanos y a las Administraciones públicas, el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes
a través de estos medios, sin que la información pueda llegar al conocimiento de personas no
autorizadas.
II.5.1.2. POLÍTICA DE SEGURIDAD
Entre los requisitos mínimos de seguridad establecidos por el ENS se encuentra lo dispuesto en el
artículo 11.1 del mencionado RDENS donde se preceptúa que “Todos los órganos superiores de
las Administraciones públicas deberán disponer formalmente de su política de seguridad que
articule la gestión continuada de la seguridad, que será aprobada por el titular del órgano superior
correspondiente”.
En cumplimiento de lo dispuesto en este artículo, la política de seguridad en la utilización de los
medios electrónicos de la Administración de la Seguridad Social se definió en la Resolución de 2 de
septiembre de 2013 de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social, anteriormente recogida en
la Orden comunicada del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, de 30 de julio de 2012, por la
que se aprueba la política de seguridad de los sistemas de información del citado Ministerio.
Mediante Resolución de 21 de junio de 2019, de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social, se
actualizó esta política de seguridad con el fin de recoger lo dispuesto tanto en el Reglamento (UE)
2016/679, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección
de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación
de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE (Reglamento general de protección de
datos), como en la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y
garantía de los derechos digitales.
De acuerdo con esta política de seguridad, la estructura organizativa de la gestión de la seguridad
en el ámbito de la Secretaría de Estado de Seguridad Social y Pensiones se configura, básicamente,
como se expone a continuación:
• El responsable del sistema global de información de la Seguridad Social es el titular de dicha
Secretaría de Estado.
• Los responsables de cada uno de los sistemas de información son los titulares de los organismos
y entidades gestoras dependientes de la Secretaría de Estado de Seguridad Social y Pensiones.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 135
• Los responsables del tratamiento de la información son los titulares de las subdirecciones
generales de los organismos y entidades gestoras dependientes de dicha Secretaría de Estado.
• El responsable de seguridad de los sistemas de información es el director del departamento de
la GISS que tiene atribuidas las competencias en materia de seguridad de la información (Centro
de Seguridad de la Información). Entre sus competencias se encuentra la de realizar
periódicamente un proceso de análisis de los riesgos del sistema de información que permita
identificar aquellos a los que este se encuentra expuesto y las medidas para asegurar el nivel de
riesgo residual aceptable aprobado para cada sistema de información, así como realizar las
auditorías periódicas que se determinen en cada sistema de información (incluyendo las relativas
a la protección de datos) con el fin de garantizar la correcta aplicación de las medidas de
seguridad y el cumplimiento de las normas y procedimientos vigentes en la organización.
Asimismo, le corresponde elaborar la declaración de aplicabilidad.
• El delegado de protección de datos es el titular del Servicio Jurídico de la GISS, siendo
subdelegado el jefe de área de políticas y auditoría de seguridad de la GISS.
Asimismo, en la mencionada Resolución de 21 de junio de 2019 se establece que la normativa
donde se detallan y concretan los requisitos mínimos de seguridad de los SISS se estructura en los
siguientes niveles:
• La política de seguridad, donde se establece la estrategia general de seguridad de los SISS.
• Las normas de seguridad, donde se determinan los objetivos de seguridad y directrices generales
en cada ámbito concreto y se establecen las responsabilidades del personal implicado.
• Los procedimientos de seguridad, donde se describen explícitamente cómo realizar
determinadas tareas para cumplir lo estipulado en las normas de seguridad.
• Las guías de seguridad, donde se proponen recomendaciones de actuación para mejorar, entre
otras, la eficacia y eficiencia de los procedimientos de seguridad.
En los trabajos de fiscalización desarrollados se ha verificado que tanto la política de seguridad
como las normas de seguridad en el ámbito de la Administración de la Seguridad Social (analizadas
en el epígrafe II.5.5 de este Informe) han sido aprobadas por el Comité de Seguridad de los
Sistemas de Información de la Seguridad Social (CSSISS)
50
, analizándose en los siguientes
subepígrafes los procedimientos y guías de seguridad.
II.5.1.3. CATEGORÍA DE LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN
Para analizar el cumplimiento de la normativa aplicable en relación con el ENS resulta necesario
conocer previamente el número y categoría de los sistemas de información con que cuenta el
sistema de Seguridad Social.
El Anexo I “Categorías de los sistemas” del mencionado RDENS establece que “La determinación
de la categoría de un sistema se basa en la valoración del impacto que tendría sobre la organización
un incidente que afectara a la seguridad de la información o de los sistemas (…)” manifestando a
continuación que para poder determinar dicho impacto, así como para establecer la categoría de un
50
Este Comité fue creado mediante Orden ESS/775/2014, de 7 de mayo, donde se regulan sus funciones, composición
y funcionamiento.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 136
sistema de información “(…) se tendrán en cuenta las siguientes dimensiones de seguridad (…): a)
Disponibilidad; b) Autenticidad; c) Integridad; d) Confidencialidad y e) Trazabilidad”.
Atendiendo a dichas dimensiones de seguridad se definen tres categorías en los sistemas de
información: básica, media y alta.
Por su parte en el Anexo II de dicho RDENS se recogen las medidas de seguridad a adoptar en
cada sistema de información manifestando que para lograr el cumplimiento de los principios básicos
y requisitos mínimos establecidos, se aplicarán las medidas de seguridad indicadas en este anexo,
las cuales serán proporcionales a las dimensiones de seguridad relevantes y la categoría del
sistema de información a proteger, dividiéndose dichas medidas de seguridad en tres grupos: marco
organizativo, marco operacional y medidas de protección.
En relación con lo anterior el artículo 27.1 del precitado Real Decreto expresa que “Para dar
cumplimiento a los requisitos mínimos establecidos en el presente Real Decreto, las
Administraciones públicas aplicarán las medidas de seguridad indicadas en el Anexo II (…)”
preceptuando en su apartado 4 que “La relación de medidas seleccionadas del Anexo II se
formalizará en un documento denominado declaración de aplicabilidad, firmado por el responsable
de seguridad”.
La declaración de aplicabilidad de las medidas de seguridad sobre los SISS fue elaborada, el 9 de
julio de 2018, por el titular de la entonces Dirección de Seguridad, Innovación y Proyectos de la
GISS (actual Centro de Seguridad de la Información).
De acuerdo con esta declaración, a 9 de julio de 2018, el sistema de Seguridad Social disponía de
121 sistemas de información desglosados por entidad responsable y nivel de seguridad, de la
siguiente manera:
CUADRO N.º 37
SISTEMAS DE INFORMACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Entidad
responsable
Nivel de seguridad
BAJO
Nivel de seguridad
MEDIO
Nivel de seguridad
ALTO
Total
DGOSS
8
4
2
14
GISS
1
6
4
11
IGSS
-
13
-
13
INSS
-
2
45
47
ISM
-
8
11
19
SJSS
-
1
-
1
2
8
6
16
Total
11
42
68
121
Fuente: CSSISS.
Como se desprende del cuadro anterior, a la fecha citada, el 56,20 % de dichos sistemas tiene un
nivel alto de seguridad, el 34,71 % un nivel medio y el 9,09 % restante tiene un nivel de seguridad
bajo.
En dicha declaración se recogen todas las medidas de seguridad (política, normativa y
procedimientos de seguridad; proceso de autorización; análisis de riesgos; arquitectura de
seguridad; identificación de acceso; gestión de incidencias; formación, custodia y firma electrónica,
entre otras) que se aplican a cada uno de los SISS atendiendo a su nivel de seguridad.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 137
Esta declaración de aplicabilidad es objeto de actualización periódica, como consecuencia de las
reuniones celebradas en el CSSISS donde se determinan los nuevos sistemas de información con
que cuenta el sistema de Seguridad Social. Así a 9 de septiembre de 2020, el número de SISS
facilitados por la GISS, de acuerdo con la información obrante en el CSSISS, se eleva a un total de
127 (69 con nivel de seguridad alto; 46 medio y 12 bajo).
El número de sistemas de información utilizados por el sistema de Seguridad Social, así como el
elevado nivel de seguridad con que se encuentran calificados la gran mayoría de ellos, conlleva que
las medidas a adoptar, por la GISS, tendentes al cumplimiento de los requisitos exigidos por el ENS,
supongan la disposición de numerosos recursos humanos (de los que la actual estructura de este
servicio común no dispone) o de elevados recursos económicos (al recurrir a la contratación de
consultoras externas) que las limitaciones presupuestarias no les permite, tal y como se expone a
continuación.
II.5.1.4. AUDITORÍA DE LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN
En relación con las instrucciones técnicas y guías de seguridad el RDENS en su artículo 29.1
preceptúa que “Para el mejor cumplimiento de lo establecido en el Esquema Nacional de Seguridad,
el Centro Criptológico Nacional, en el ejercicio de sus competencias, elaborará y difundirá las
correspondientes guías de seguridad de las tecnologías de la información y las comunicaciones”
manifestando en su apartado 2 que “El Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, a
propuesta del Comité Sectorial de Administración Electrónica (…) y a iniciativa del Centro
Criptológico Nacional, aprobará las instrucciones técnicas de seguridad de obligado cumplimiento y
se publicarán mediante resolución de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas”.
En cumplimiento de lo dispuesto en el precepto anterior fueron aprobadas la Resolución de 13 de
octubre de 2016, de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, por la que se aprueba
la Instrucción Técnica de Seguridad de conformidad con el Esquema Nacional de Seguridad y la
Resolución de 27 de marzo de 2018, de la Secretaría de Estado de Función Pública, por la que se
aprueba la Instrucción Técnica de Seguridad de Auditoría de la Seguridad de los sistemas de
información.
Por su parte la Ley 11/2002, de 6 de mayo, reguladora del Centro Nacional de Inteligencia
encomienda a dicho Centro el ejercicio de las funciones relativas a la seguridad de las tecnologías
de la información (artículo 4.e) y de protección de la información clasificada (artículo 4.f) atribuyendo
a su Secretario de Estado-Director la responsabilidad de dirigir el Centro Criptológico Nacional –
CCN- (artículo 9.2.f). El CCN en el ejercicio de sus competencias ha aprobado diferentes guías de
seguridad entre las que destacan, a efectos de la presente fiscalización, la guía “CCN-STIC-802
Esquema Nacional de Seguridad. Guía de auditoría” y la guía “CCN-STIC-808. Verificación del
cumplimiento de las medidas en el ENS”.
Estas Resoluciones (Instrucciones Técnicas de seguridad) y guías de seguridad se encuentran
íntimamente relacionadas con lo dispuesto en el artículo 34 del RDENS donde se preceptúa que
“Los sistemas de información a los que se refiere el presente real decreto, serán objeto de una
auditoría regular ordinaria, al menos cada dos años, que verifique el cumplimiento de los
requerimientos del presente Esquema Nacional de Seguridad. Con carácter extraordinario, deberá
realizarse dicha auditoría siempre que se produzcan modificaciones sustanciales en el sistema de
información, que puedan repercutir en las medidas de seguridad requeridas”.
El objetivo de estas auditorías es, entre otros, determinar la confianza que merece el sistema de
información auditado sobre el nivel de seguridad implantado (tanto internamente como frente a
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 138
terceros que puedan estar relacionados), es decir, valorar la capacidad del sistema para garantizar
la integridad, disponibilidad, autenticidad, confidencialidad y trazabilidad de los servicios prestados
y la información tratada, almacenada o transmitida.
Otro de los objetivos de estas auditorías es obtener la certificación de conformidad con el ENS. De
acuerdo con lo recogido en la mencionada Resolución de 13 de octubre de 2016 la declaración de
conformidad con el ENS de los sistemas de información con categoría básica se realiza mediante
una autoevaluación que, con carácter ordinario, verifique el cumplimiento de los requerimientos
contemplados en el Esquema, al menos cada dos años, efectuada por el mismo personal que
administra el sistema de información, o en quien este delegue.
En los trabajos de fiscalización desarrollados se ha verificado que la GISS no ha realizado ninguna
autoevaluación de los sistemas de información con categoría básica, si bien como se ha expuesto
anteriormente, solo representan, en el año 2018, un 9,09 % de los SISS, predominando los sistemas
de información de categorías media y alta.
Por su parte, la certificación de conformidad con el ENS de los sistemas de información con
categorías media o alta debe realizarse mediante un procedimiento de auditoría formal que, con
carácter ordinario, verifique el cumplimiento de los requerimientos contemplados en el ENS, al
menos cada dos años, realizada de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 34 y en el anexo III del
RDENS. Esta certificación de conformidad es expedida por una entidad certificadora acreditada y
se completará mediante un distintivo cuyo uso estará condicionado a la antedicha certificación de
conformidad. Las entidades certificadoras a las que se refiere esta Instrucción Técnica (Resolución
de 13 de octubre de 2016) deberán estar acreditadas por la Entidad Nacional de Acreditación
(ENAC).
En el desarrollo de los trabajos de fiscalización, la GISS ha facilitado a este Tribunal los siguientes
informes de auditoría y de análisis de riesgos relacionados con la verificación del cumplimiento del
ENS en los SISS:
1.- Informe de auditoría informática para la verificación del cumplimiento del Esquema Nacional de
Seguridad dentro del Sistema de la Seguridad Social, emitido por la IGAE (Subdirección General
de Aplicaciones de Contabilidad y Control) el 25 de febrero de 2016.
Su objetivo era verificar el grado de cumplimiento del ENS de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 34 del RDENS, reduciéndose su alcance a la comprobación de los requerimientos de
seguridad de los SISS.
En relación con su alcance conviene manifestar que en el dictamen ejecutivo de este informe se
manifiesta que “El Instituto Nacional de la Seguridad Social ha abordado un nuevo procedimiento
de gestión implantando una actuación administrativa automatizada para el reconocimiento de las
prestaciones de maternidad y paternidad biológica en las que no haya de aportarse documentación
adicional. La Intervención General de la Seguridad Social ha encomendado al Equipo de Auditoría
Informática de la Subdirección General de Aplicaciones de Contabilidad y Control la ejecución del
trabajo de auditoría informática de esta actuación administrativa automatizada”, de lo cual parece
deducirse que el alcance de esta auditoría se limitó, inicialmente, al nuevo sistema de información
implantado para el reconocimiento de las prestaciones anteriormente citadas.
Sin embargo, a continuación se manifiesta que “Durante la ejecución de dicha auditoría y dado que
alcanza la comprobación de los requerimientos de seguridad que corresponden a la categoría del
sistema de información, de acuerdo al Esquema Nacional de Seguridad, y que estos requerimientos
son comunes a todo el Sistema de Seguridad Social, la Gerencia de Informática de la Seguridad
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 139
Social, en su condición de Servicio Común de la Seguridad Social con competencias sobre la
seguridad de las tecnologías de la información, ha solicitado al Equipo de Auditoría Informática de
la Subdirección General de Aplicaciones de Contabilidad y Control la ejecución del trabajo de
auditoría de los Sistemas de Información de la Seguridad Social que exige el Real Decreto 3/2010,
de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Seguridad en el ámbito de la
Administración Electrónica”, de lo cual se colige que, finalmente, el alcance de esta auditoría se
amplió a la totalidad de los SISS que, conviene recordar, ascienden a más de 120 sistemas, sin que
en el informe de auditoría emitido se indique, en ningún momento, los sistemas de información
objeto de la misma.
En sus conclusiones el informe manifiesta que “(…) se estima que la organización cumple con los
requerimientos de seguridad que corresponden a la categoría de los respectivos sistemas de
información de acuerdo con el ENS. No obstante, se han constatado ciertas debilidades, con lo que
en las recomendaciones finales se traslada que los sistemas de la organización necesitan algunas
mejoras”. Para abordar el tratamiento de estas debilidades, en el año 2017 la GISS planificó el
proyecto denominado “2017 ENSA04”, dividiéndose en diferentes tareas, entre las cuales
destacaba la revisión de procedimientos de seguridad, un plan de formación y la redefinición de la
arquitectura de seguridad, si bien finalmente dicho proyecto no fue desarrollado.
Este es el único informe de auditoría emitido de conformidad con lo establecido en el artículo 34 del
RDENS, con respecto a los SISS desde el año 2016 hasta la fecha de finalización de los trabajos
de campo (junio de 2021) incumpliendo, en consecuencia, lo dispuesto en el citado precepto donde
se requiere la realización de una auditoría regular ordinaria, al menos cada dos años, en la que se
verifique el cumplimiento de los requerimientos del ENS.
Sin embargo, conviene manifestar que, a la fecha de emisión de dicho informe (25 de febrero de
2016) la IGAE no era una entidad certificadora acreditada por la ENAC, de conformidad con lo
previsto en la Resolución de 13 de octubre de 2016, de la Secretaría de Estado de Administraciones
Públicas. De acuerdo con la información publicada en la página web del CCN la IGAE se encuentra
acreditada para la realización de auditorías de certificación del cumplimiento del ENS desde el 14
de octubre de 2020.
En definitiva, este informe de auditoría emitido el 25 de febrero de 2016 no cuenta con los requisitos
necesarios para garantizar la verificación del cumplimiento del ENS de los SISS.
En consecuencia, los SISS no disponen de la certificación de conformidad con el ENS establecido
en la citada Resolución de 13 de octubre de 2016 (no constando en la página web del CCN entre
las entidades y organismos del sector público con dicho distintivo en ninguno de sus sistemas de
información). No obstante, a lo largo de los ejercicios objeto de fiscalización en este Informe, así
como en los posteriores, la GISS ha desarrollado las actuaciones que se ponen de manifiesto a
continuación tendentes a lograr la referida certificación de conformidad.
A este respecto el CSSISS ya manifestó en su reunión de 19 de enero de 2018 (acta n.º 24) la
necesidad de realizar en dicho ejercicio una auditoría del ENS tendente a obtener la certificación de
conformidad con dicho Esquema, volviendo a reiterarse dicha necesidad en su acta n.º 28 de 20 de
septiembre del mismo año.
Posteriormente en su acta n.º 29 (de 23 de noviembre de 2018) y en relación con la futura auditoría
del ENS a desarrollar en el año 2019 se recoge la necesidad “de acotar la auditoría a unos pocos
sistemas pequeños pero representativos de nivel medio (…)” aprobándose en la siguiente acta
(n.º 30 de 25 de enero de 2019) que el ámbito de la auditoría del ENS, a propuesta de la GISS,
sean dos sistemas de información significativos de la Seguridad Social, redefinidos en el año 2018:
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 140
responsabilidad del INSS. En esa misma acta se aprueba que, dada la envergadura del informe de
auditoría a solicitar y con el fin llevar a cabo en el año 2019 un proyecto de adecuación extensa y
detallada que permita cumplir los requisitos de la auditoría, la misma se realice en el año 2020.
Finalmente, el 3 de febrero de 2021 la GISS ha adjudicado, a una empresa consultora privada, el
expediente 2020/7402 cuyo objeto es el servicio de auditoría y certificación según el ENS e ISO
27001 con respecto a los servicios ofrecidos a los ciudadanos y empresas en la Sede electrónica y
Portal TuSS (Tu Seguridad Social). En este caso el alcance de la auditoría se limita a los sistemas
informáticos involucrados en la prestación de servicios proporcionados a los ciudadanos y empresas
a través de los siguientes portales de internet: Sede electrónica de la Seguridad Social y Portal Tu
Seguridad Social (TuSS), un ámbito objetivo más ajustado y menos ambicioso que el recogido en
el informe de auditoría de la IGAE donde se ampliaba a todos los SISS
51
.
2.- En el año 2018 la GISS contrató, con una empresa consultora privada, una revisión interna
tendente a evaluar el grado de cumplimiento de las 75 medidas de seguridad (marco organizativo,
operacional y de protección) del ENS en la Seguridad Social de cara a una futura auditoría externa.
Este informe fue elaborado de acuerdo con el criterio metodológico recogido en la Guía de seguridad
de las TIC “CCN-STIC 808. Verificación del cumplimiento del ENS”.
En dicho informe (que no supone una auditoría del ENS, sino un informe previo para conocer las
debilidades y deficiencias de los SISS con el fin de abordarlos en una futura auditoría externa) se
reflejan las fortalezas y debilidades más importantes observadas en el desarrollo de los trabajos -
las cuales no se ponen de manifiesto en el presente Informe dado su carácter confidencial y por
motivos de seguridad informática-, si bien se puede poner de manifiesto que entre los principales
resultados recogidos en su resumen ejecutivo destaca que el nivel de implantación del ENS se sitúa
en un nivel L2 (50 %) y L3 (80 %), más cercano a este último nivel. Si bien, dado que el sistema de
Seguridad Social dispone de numerosos sistemas de información de categoría alta, tal y como se
refleja en su declaración de aplicabilidad, este nivel de implantación debería situarse entre un L3
(80 %) y L4 (90 %) dado que el nivel L4 es necesario en dichos sistemas.
En sus conclusiones el informe pone de manifiesto que “una vez concluida la revisión y de acuerdo
a lo establecido en las Guías “CCN-STIC- 802 Esquema Nacional de Seguridad” y “CCN-STIC-808
Verificación del cumplimiento de las medidas en el ENS”, el equipo de revisión informática considera
que la organización cumple con los requerimientos de seguridad establecidos por el ENS, y cuyo
objeto y alcance se han descrito previamente. Sin embargo, cabe matizar que se han constatado
un gran número de debilidades consideradas como deficiencias y que han sido agrupadas en los
tres marcos que establece el ENS: nivel organizativo, nivel operacional y medidas de protección”.
3.- Asimismo, con carácter bienal, el Centro de Seguridad de la Información de la GISS realiza -en
cumplimiento de lo establecido en el Anexo II “Medidas de seguridad”, punto 4.1.1 “Marco
operacional. Análisis de riesgos” del RDENS y en la Resolución de 21 de julio de 2019, de la
Secretaría de Estado de la Seguridad Social, por la que se actualiza la política de seguridad en la
51
El 19 de agosto de 2021, la GISS ha comunicado a este Tribunal que el 1 de julio de 2021 se ha obtenido el certificado
de conformidad con el ENS de dichos sistemas informáticos. Asimismo, la GISS ha obtenido , este m ismo año, el
certificado de conformidad de la Norma ISO 27001 con una eficacia de tres años, siempre que se lleven a cabo las
auditorías de seguimiento destinadas a verificar el mantenimiento de las condiciones.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 141
utilización de medios electrónicos en la Administración de la Seguridad Social
52
análisis de riesgos
internos para la revisión y mejora continua de los controles implantados para el cumplimiento del
ENS.
Los últimos análisis de riesgos han sido efectuados en los años 2018 y 2020. No obstante, el
CSSISS ha puesto de manifiesto la necesidad de efectuar estos informes con una periodicidad
anual.
La metodología usada para este análisis de riesgos sigue los criterios de Magerit v.3
53
elaborada
por la Comisión de Estrategia TIC, implementada a través de las herramientas PILAR
54
y SIOM
55
.
El análisis de riesgos efectuado en el año 2018 incluye el conjunto de sistemas de información y
aplicaciones informáticas utilizadas en el sistema de Seguridad Social. En el informe emitido se
utiliza la terminología “activos informáticos” (activo de información de la Seguridad Social) con el fin
de facilitar la simplificación del análisis, agrupando en cada activo informático, bien el conjunto de
servicios asumidos por una entidad gestora (v.gr: INSS) o bien los sistemas de información cuyas
aplicaciones informáticas se encuentran desarrolladas bajo una misma arquitectura de sistemas
(Natural, Pros@).
Estos activos de información de la Seguridad Social son, entre otros: procesos DGOSS, procesos
INSS, procesos TGSS, procesos IGSS, procesos GISS, aplicaciones Pros@, infraestructuras,
soportes y movilidad y aplicaciones Natural.
En este informe, con independencia de la identificación y caracterización de las amenazas
asociadas a cada activo informático (en el informe se identifican un total de 30 activos de información
de la Seguridad Social) relacionadas con la disponibilidad, integridad, confidencialidad, autenticidad,
trazabilidad y protección de datos de los sistemas de información (las cuales no se exponen en este
Informe por los motivos indicados anteriormente), se efectúa un cálculo del coste que supondría
solventar la totalidad del riesgo asociado a dichas amenazas, valorado en 5.562.753 euros.
Debido al elevado importe que conlleva solventar estos riesgos, la GISS efectúa un análisis de
salvaguardas donde, en función de criterios económicos, en primer lugar, cuantifica el coste de
implantación de la medida a adoptar, así como el valor de su mantenimiento, procediendo, a
continuación, a comparar el coste anual de esta medida con el riesgo que reduce.
En este informe se pone de manifiesto que la relación global de salvaguardas que se debían
implantar en la organización conllevaba un coste asociado de implantación valorado en 1.045.000
euros.
52
El punto III “Gestión de los riesgos” de es ta Resolución expone que “Se realizará de forma continua un proceso de
análisis de riesgos sobre los sistemas de información, conforme a los principios de gestión de la seguridad basada en los
riesgos y reevaluación periódica establecidos en el Esquema Nacional de Seguridad. El responsable de seguridad será
el encargado de realizar el análisis de riesgos del sistema de información, garantizando que el mismo se realiza de forma
correcta y completa y comunicando los resultados a los responsables del sistema de información. El responsable del
sistema de información es el propietario de los riesgos sobre dicho sistema de información, siendo responsable de su
seguimiento y control, sin perjuicio de la posibilidad de delegar esta tarea”.
53
Metodología de análisis y gestión de riesgos de los sistemas de información.
54
PILAR (Procedimiento Informático y Lógico de Análisis de Riesgos) es un conjunto de herramientas EAR (Entorno de
Análisis de Riesgos) cuya función es el análisis y la gestión de riesgos de un sistema de información siguiendo la
metodología Magerit, desarrollada y financiada parcialmente por el CCN.
55
Sistema de Indicadores y Objetivos de Madurez.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 142
Finalmente analizados los posibles riesgos derivados de las amenazas detectadas, se recogen en
función de una ratio coste-beneficio aquellas medidas o salvaguardas necesarias para reducir o
corregir los riesgos detectados, si bien, se manifiesta que, debido a su elevado coste, las
restricciones presupuestarias y sus dificultades técnicas, numerosas medidas provocan que el coste
de implementación sea mucho más elevado que el beneficio que se aporta a la entidad. Por ello,
finalmente, se fijaron la realización de cinco proyectos de seguridad (valorados en 790.000 euros)
donde se agrupan las medidas a adoptar para la reducción de los principales riesgos detectados,
estableciendo sus objetivos, recursos económicos para acometerlos y el responsable de llevarlos a
cabo.
Por su parte, el informe de análisis de riesgos efectuado en el año 2020 emplea la misma
metodología utilizada en el análisis anterior, partiendo de los resultados del informe de auditoría del
ENS del año 2016, el análisis de riesgos del año 2018 y otras revisiones internas efectuadas en los
años 2018 y 2019.
El cálculo del riesgo residual asociado a las amenazas observadas en este informe se elevó a un
total de 8.860.781 euros.
La relación global de las salvaguardas que se debían implantar en la organización conllevaba un
coste asociado de implementación total valorado en 1.329.200 euros.
Finalmente, se fijó la realización de 24 proyectos de seguridad (valorados en 849.600 euros).
A tenor de los valores recogidos en el análisis de riesgos efectuado en el año 2020 se deduce que
los riesgos han aumentado, siendo necesaria la implementación de un mayor número de medidas,
si bien, la gran mayoría (salvo alguna excepción) de menor cuantía a los proyectos recogidos en el
informe de análisis de riesgos de 2018.
Sin embargo, todos estos proyectos de seguridad (tanto los derivados del informe de 2018 como
los del 2020) finalmente, bien por insuficiencia presupuestaria o, en ocasiones, por su falta de
presentación, por parte del CSSISS a la dirección de la GISS, no fueron desarrollados en ningún
caso, consolidando los riesgos y vulnerabilidades en materia de seguridad informática recogidos en
estos informes de análisis de riesgos.
En relación con lo anterior, este Tribunal ha verificado, además, que la GISS no dispone de un plan
estratégico global de seguridad de los SISS donde se recojan los principales riesgos y
vulnerabilidades a subsanar por parte de la organización, definido por el CSSISS (artículo 2.1 de la
Orden ESS/775/2014, de 7 de mayo, por la que se crea el CSSISS) y elevado para su aprobación
por el Comité de Seguridad de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones del
Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones.
4.- Finalmente, con respecto a la verificación del cumplimiento del ENS y con el objetivo de cumplir
con la obligación, recogida en el artículo 35 del RDENS, por parte de las Administraciones públicas
de evaluar regularmente el estado de seguridad de los sistemas de las tecnologías de la información
y la comunicación, se realiza anualmente el Informe Nacional del Estado de Seguridad (INES).
La finalidad de este informe es recopilar información, anualmente, sobre un amplio espectro de
entidades del sector público español y no solo de las Administraciones Públicas, con el fin de valorar,
con el transcurso del tiempo, la evolución del país y que cada organismo pueda cotejar su posición
particular respecto de la media nacional y la media de su propio ámbito (v.gr.: AGE, Comunidades
Autónomas, entre otras).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 143
Con respecto a la GISS, y con ello el sistema de Seguridad Social en su conjunto, el informe INES
pretende analizar el cumplimiento de determinados aspectos estimados críticos para cualquier
organismo, así como estimar la eficacia y eficiencia de las actividades llevadas a cabo en materia
de seguridad.
Este informe se genera de forma automática mediante la introducción de la información requerida
por la herramienta INES elaborada por el CCN de acuerdo con lo establecido en la guía
“CCN-STIC-824. Informe del Estado de Seguridad”, y permite la carga de datos de acuerdo con el
Anexo II del RDENS. Esta carga de datos se puede realizar de forma automática (utilizando para
ello herramientas informáticas como la citada PILAR) o de forma manual.
El último informe aportado a este Tribunal elaborado mediante esta herramienta data del año 2020
con información referida a 2019.
En este informe se presentan los niveles de cumplimiento para cada una de las 75 medidas de
seguridad del ENS. Así, en relación con el marco organizativo del ENS los indicadores de madurez
y cumplimiento en política y normativa de seguridad son altos, descendiendo los mismos con
respecto a los procedimientos de seguridad y proceso de autorización. Con carácter general tanto
los índices de madurez como de cumplimiento se encuentran por debajo de los porcentajes
recomendados en función del nivel de seguridad de los sistemas de información, a excepción de
los niveles de madurez en los sistemas de información de categoría básica.
En este informe se pone de manifiesto, asimismo, que los SISS no disponen de una certificación o
declaración de conformidad con el ENS.
II.5.2. Protección de datos personales
Hasta la aprobación de la Directiva 95/46/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de
octubre de 1995, relativa a la protección de las personas y a la libre circulación de datos, la
normativa vigente en nuestro ordenamiento jurídico, en materia de protección de datos de carácter
personal, se encontraba recogida en la Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre, de regulación del
tratamiento automatizado de datos de carácter personal y en el Reglamento que la desarrolla,
aprobado por Real Decreto 994/1999, de 11 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de
medidas de seguridad de los ficheros automatizados que contengan datos de carácter personal.
Tras la entrada en vigor de dicha Directiva y con la finalidad de unificar criterios normativos se
aprobó la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal
y el Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo
de la Ley Orgánica 15/1999, quedando derogadas la Ley Orgánica 5/1992 y el mencionado Real
Decreto 994/1999.
Tanto la Ley Orgánica de 1999 como el Reglamento que la desarrolla tienen por objeto la protección
de los derechos fundamentales y libertades públicas de las personas físicas, especialmente de su
honor e intimidad personal y familiar, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 18.4 de la
Constitución Española, con respecto al tratamiento de los datos personales, automatizados o no
automatizados y la utilización de medios informáticos.
Posteriormente, en 2016 se produjo la aprobación del Reglamento General de Protección de Datos
(RGPD), mediante el Reglamento (UE) 2016/679, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de
abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de
datos personales y a la libre circulación de estos datos, derogando la Directiva 95/46/CE, aplicable
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 144
y de obligado cumplimiento en todos los estados miembros, a partir del 25 de mayo de 2018. A la
espera de la promulgación de la correspondiente Ley Orgánica que adaptara la normativa vigente
a lo establecido en el nuevo RGPD, fue necesario dictar el Real Decreto-Ley 5/2018, de 27 de julio,
de medidas urgentes para la adaptación del Derecho español a la normativa de la Unión Europea
en materia de protección de datos.
Finalmente, en diciembre de 2018 se aprobó la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de
Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales, derogando la anterior Ley
Orgánica de 1999 (sin perjuicio de lo dispuesto en la DA decimocuarta y DT cuarta) y el precitado
Real Decreto-Ley de 2018.
Las principales novedades introducidas en la nueva normativa se centran en establecer un sistema
de protección basado en el principio de responsabilidad proactiva, consistente en implementar
medidas de protección desde el diseño del tratamiento; comunicar las brechas de seguridad que se
produzcan; llevar un registro de actividades de tratamiento en lugar del antiguo documento de
seguridad; exigir un consentimiento expreso y la creación de la figura del delegado de protección
de datos, entre otras cuestiones.
El RGPD y posteriormente la Ley Orgánica 3/2018 contemplan la relación existente entre el ENS y
la protección de datos personales al establecer en su DA Primera que: “El Esquema Nacional de
Seguridad incluirá las medidas que deban implantarse en caso de tratamiento de datos personales
para evitar su pérdida, alteración o acceso no autorizado, adaptando los criterios de determinación
del riesgo en el tratamiento de los datos a lo establecido en el artículo 32 del Reglamento (UE)
2016/679”. En este sentido y con el fin de evitar duplicidades a nivel organizativo se actualizó, como
se ha expuesto anteriormente, la política de seguridad a través de la Resolución de 21 de junio de
2019, de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social, por la que se actualiza la política de
seguridad en la utilización de medios electrónicos en la Administración de la Seguridad Social.
Teniendo en cuenta la normativa anterior, es importante destacar que, aunque tanto la Ley Orgánica
3/2018 como el RGPD contemplan la posibilidad de realizar auditorías, es en el Real Decreto
1720/2007, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley
Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal (vigente durante
todo el ámbito temporal de la fiscalización) donde se establece (en su artículo 96) la obligación de
realizar auditorías periódicas al preceptuar que: “A partir del nivel medio los sistemas de información
e instalaciones de tratamiento y almacenamiento de datos se someterán, al menos cada dos años,
a una auditoría interna o externa que verifique el cumplimiento del presente título”.
Por su parte, la mencionada Resolución de 21 de junio de 2019, con el objetivo de homogeneizar
la gestión en materia del ENS y de protección de datos, nombra al Director del departamento de la
seguridad informática de la GISS (Centro de Seguridad de la Información) como responsable de
seguridad que se encargará de “Realizar las auditorias periódicas que se determinen en cada
sistema de información, incluyendo las relativas a protección de datos, para garantizar la correcta
aplicación de las medidas de seguridad y el cumplimiento de las normas y procedimientos vigentes
en la organización. El informe resultante de las mismas se enviará a los responsables de los
sistemas de información (titulares de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad
Social) y al responsable de la prestación del servicio (Centro de Infraestructuras y Desarrollo de la
GISS) para subsanar las deficiencias encontradas”.
Por lo tanto, aunque los titulares de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad
Social son los responsables de sus sistemas de información, es la GISS como responsable de
seguridad de dichos sistemas quien tiene la competencia para realizar las auditorías
correspondientes en materia de protección de datos.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 145
En relación con el cumplimiento de la normativa aplicable en materia de protección de datos, la
GISS ha facilitado a este Tribunal los siguientes informes de auditoría, actas del CSSISS y otros
informes de carácter interno efectuados al respecto:
1.- Informe Técnico Final de Auditoría de 22 de diciembre de 2017 realizado por una empresa
privada.
El objetivo de esta auditoría era verificar el cumplimiento de los preceptos legales recogidos en el
Título VIII del Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre, en el ámbito de la TGSS, ISM, IGSS,
DGOSS, SJSS y GISS.
Con respecto a la GISS, la auditoría se realiza sobre tres sistemas de información cuya
responsabilidad recae sobre este servicio común: SILCON, SILMED y el correo electrónico.
El análisis de este Informe ha permitido, a este Tribunal, verificar un grado de adecuación medio a
los requisitos legales establecidos en el Título VIII del Real Decreto 1720/2007 ya que en el mismo
se establecen distintas áreas donde es necesaria la implementación de medidas para lograr la
adecuación completa a la normativa vigente.
Asimismo, se ha verificado que no se han realizado auditorías posteriores, incumpliéndose el
artículo 96.1 del Real Decreto 1720/2007 donde se preceptúa que estas auditorías, internas o
externas, deben efectuarse cada dos años.
2.- Actas de las reuniones celebradas por el CSSISS durante 2018 y 2019.
En estas actas se recogen las conclusiones y medidas adoptadas por este órgano tras la entrada
en vigor del RGPD y los resultados obtenidos en la auditoría realizada en el año 2017.
En ellas, se recoge la necesidad de tomar las medidas oportunas con el fin de lograr una
convergencia entre el ENS y la protección de datos, así como evitar duplicidades, a nivel
organizativo, entre el CSSISS y la delegada de protección de datos o en la realización de las
auditorías. Para ello, se aprobó la modificación de la política de seguridad a través de la Resolución
de 21 de junio de 2019, de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social.
3.- Evaluación inicial, de carácter interno, sobre el cumplimiento del RGPD por parte de la GISS de
15 de octubre de 2019.
El objetivo de este informe interno es estudiar los requisitos legales y establecer las acciones a
llevar a cabo para cumplir con lo dispuesto en el RGPD.
Los resultados obtenidos en este informe recogen el estado de avance en el que se encuentra la
GISS, en relación con el cumplimiento de los principales artículos del RGPD, poniendo de manifiesto
la necesidad de tomar medidas para garantizar el cumplimiento en aquellas áreas que se
encuentran pendientes o en proceso.
4.- Análisis de riesgos sobre el ENS efectuados en 2018 y 2020.
Si bien el objetivo fundamental de ambos informes es el análisis del ENS, también se incluye la
protección de datos como una dimensión más, junto a la disponibilidad, integridad, confidencialidad,
autenticidad y trazabilidad de los SISS.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 146
En el informe emitido en 2018 se fijó la necesidad de llevar a cabo un proyecto específico de
seguridad, valorado en 350.000 euros y que se calificó como prioritario, con el objetivo fundamental
de dar cumplimiento a las medidas técnicas y organizativas establecidas en el RGPD, si bien dicho
proyecto, finalmente, no fue desarrollado.
Los resultados del informe emitido en 2020, en comparación con los obtenidos en 2018, muestran
una evolución favorable con respecto al riesgo asociado en relación con la protección de datos.
A pesar de esta evolución, este Tribunal considera que la GISS debe continuar adoptando las
medidas necesarias con el fin de lograr su adecuación a lo dispuesto en el RGPD; una mayor
convergencia con el ENS, así como realizar las auditorías requeridas en la normativa de aplicación.
II.5.3. Reglamento eIDAS
El Reglamento Europeo 910/2014, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014,
relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas
en el mercado internacional (eIDAS) entró en vigor el 1 de julio de 2016.
Su objetivo es crear un mercado único digital, a nivel europeo, que permita homogeneizar los
criterios de autenticación, eliminando la necesidad de personación, así como mejorar la
interoperabilidad entre los estados miembros. Con la aprobación de este Reglamento se establecen
las condiciones necesarias de reconocimiento de los medios de identificación electrónica de los
distintos estados miembros (documentos, firmas o servicios electrónicos) y se crean las normas que
regirán las distintas transacciones electrónicas.
La GISS en el marco del sistema de Seguridad Social actúa como autoridad de certificación
(prestador cualificado de servicios de confianza) y proporciona distintos servicios en materia de
Administración Electrónica. En concreto ofrece tres tipos de certificados: el certificado de empleado
(destinado a los trabajadores de las entidades dependientes de la Secretaría de Estado de la
Seguridad Social y Pensiones), el certificado de sello (órganos o entidades de la Seguridad Social
con rango, al menos, de Subdirección General) y los sellos electrónicos cualificados de tiempo que
se configuran como mecanismos a través de los cuales se garantiza la existencia de ciertos datos
en un momento concreto de tiempo y que estos no han sido modificados con posterioridad.
Aunque a nivel interno cada estado miembro mantiene su autonomía en cuanto a la creación y
gestión de los distintos servicios electrónicos, este Reglamento ofrece unos requisitos mínimos que
se deben cumplir para lograr el reconocimiento mutuo de los servicios electrónicos ofrecidos por
cada estado miembro, dentro de los cuales destaca la necesidad de realizar auditorías o la creación
y publicación de listas de confianza.
Así, el artículo 20 del Reglamento destaca la obligación de realizar auditorías, por parte de
organismos o empresas acreditadas, sobre los certificados ofrecidos por los prestadores
cualificados de servicios de confianza, al menos cada dos años, con el objetivo de verificar el
cumplimiento de los requisitos recogidos en el Reglamento. Los resultados favorables de la auditoría
se reflejarán en la obtención de la certificación de cumplimiento que sólo será válida si se presenta
junto con el informe de evaluación de conformidad.
Con la realización de la auditoría y la obtención de la correspondiente certificación de cumplimiento
del Reglamento eIDAS, cada estado miembro, en virtud de lo dispuesto en el artículo 22,
establecerá, mantendrá y publicará listas de confianza con la información sobre los prestadores
cualificados de servicios de confianza y los certificados que ofrecen. Además, de acuerdo con su
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 147
artículo 23, los prestadores cualificados de los servicios de confianza, una vez incluidos en la lista
de confianza, podrán usar la etiqueta “UE” e incluirán en su sitio web un enlace a la lista de confianza
correspondiente.
En el año 2017, en relación con la verificación del cumplimiento de la aplicación del Reglamento
eIDAS, se realizó una auditoría por una consultora externa acreditada sobre los tres tipos de
servicios electrónicos ofrecidos por la GISS, obteniendo la conformidad en el cumplimiento de lo
establecido en el precitado Reglamento, otorgándole el certificado de cumplimiento con validez
hasta el 30 de junio de 2019 supeditado a la realización de una auditoría de seguimiento en el plazo
de un año.
Este Tribunal ha verificado, para cada uno de los servicios prestados, la incorporación del certificado
de prestadores de servicio de confianza, junto con el informe de evaluación de conformidad y los
informes técnicos que dan soporte a la auditoría, tanto en este informe como en los emitidos en
años posteriores.
En noviembre de 2018 se efectuó la auditoría de seguimiento obteniendo como resultado la
confirmación de que la GISS y sus procedimientos internos cumplen con lo dispuesto en el
Reglamento eIDAS.
Posteriormente, en 2019 los sistemas de certificación fueron sometidos a una nueva auditoría
obteniendo, de nuevo, la certificación con validez hasta el 18 de julio de 2020, supeditado a la
realización de una auditoría de seguimiento antes de mayo de 2020, la cual fue efectuada antes de
dicho plazo extendiendo, en consecuencia, la vigencia de los certificados obtenidos en el año 2019
hasta el 30 de junio de 2021.
En cuanto a lo dispuesto en los artículos 22 y siguientes del Reglamento eIDAS, este Tribunal ha
verificado que la GISS se encuentra incluida en la Lista de Confianza de Prestadores de Servicios
de Certificación, publicada por el Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital.
II.5.4. Factura Electrónica
La Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro
contable de facturas del Sector Público establece en su artículo 12.3 que “Las Intervenciones
Generales u órganos equivalentes de cada Administración realizarán una auditoría de sistemas
anual para verificar que los correspondientes registros contables de facturas cumplen con las
condiciones de funcionamiento previstas en esta Ley y su normativa de desarrollo y, en particular,
que no quedan retenidas facturas presentadas en el Punto general de entrada de facturas
electrónicas que fueran dirigidas a órganos o entidades de la respectiva Administración en ninguna
de las fases del proceso”.
En cumplimiento de lo dispuesto en el precepto anterior, la IGSS ha realizado una auditoría dirigida
a validar los sistemas de información que gestionan los registros contables de facturas durante los
ejercicios 2016 a 2019. En el análisis se han tenido en cuenta las facturas emitidas a las entidades
gestoras y servicios comunes del sistema de Seguridad Social (incluida la GISS), entre el 01 de
enero de 2016 y el 31 de diciembre de 2019, y registradas en el Registro Contable de Facturas
(módulo integrado en SICOSS) y en el Punto General de Entrada de Facturas de la AGE (FACe).
De acuerdo con la auditoría efectuada, el sistema cumple, de forma general, con las
especificaciones funcionales requeridas para las facturas en formato electrónico y aquellas
presentadas en formato papel.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 148
Este Tribunal considera que el Registro Contable de Facturas se ha sometido a la auditoría exigida
legalmente, si bien estima que estas auditorías deben realizarse con periodicidad anual, tal y como
establece la Ley 25/2013, y no con un ámbito temporal de cuatro años.
II.5.5. Normas técnicas y metodológicas
Entre las competencias asignadas a la GISS se encuentra la relativa a la “aprobación de las normas
de carácter técnico y metodológico que garanticen la homogeneidad, compatibilidad, interrelación y
transmisibilidad de todos los sistemas de información”.
Este Tribunal ha verificado que la GISS, en el ejercicio de esta competencia, ha aprobado, a lo largo
de diferentes ejercicios, distintas normas de seguridad donde se regulan entre otras materias
aquellas relacionadas con la política de uso seguro de los SISS; la gestión de incidentes de
seguridad; la gestión de la seguridad; la protección de la información; gestión de soportes, copias
de seguridad, así como la seguridad en redes y en sistemas.
Asimismo ha elaborado numerosas instrucciones donde destacan, entre otras, las relativas a la
regulación de materias como la infraestructura tecnológica estándar utilizada en la arquitectura de
diferentes aplicaciones de la Seguridad Social (Pros@; plataforma de internet; acceso al portal de
conexiones externas; aplicación de movilidad; intranet; solución analítica para la detección del
fraude; gestor documental y gestión de contenidos) así como otras relacionadas con el
procedimiento de autorización para la instalación de software libre en Direcciones Provinciales de
las entidades gestoras; instalación de software en el Centro de Proceso de Datos de la GISS y la
gestión de autorizaciones y autenticaciones en servicios web.
II.6. CUMPLIMIENTO DE LAS PREVISIONES EN MATERIA DE IGUALDAD EFECTIVA DE
MUJERES Y HOMBRES, TRANSPARENCIA Y SOSTENIBILIDAD MEDIOAMBIENTAL
II.6.1. Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres
El artículo 14 de la Constitución española proclama el derecho a la igualdad y a la no discriminación
por razón de sexo, consagrando su artículo 9.2 la obligación de los poderes públicos de promover
las condiciones para que la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sea real y
efectiva.
A estos efectos, la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y
hombres (LOIEMH) tiene por objeto combatir todas las manifestaciones subsistentes de
discriminación, directa o indirecta, por razón de sexo y promover la igualdad real de mujeres y
hombres, estableciendo para ello principios de actuación de los poderes públicos, regulando
derechos y deberes de las personas físicas y jurídicas, tanto públicas como privadas, y previendo
medidas destinadas a eliminar y corregir en los sectores público y privado, toda forma de
discriminación por razón de sexo.
Las obligaciones establecidas en esta Ley Orgánica resultan de aplicación a la GISS de conformidad
con lo dispuesto en su artículo 2.2.
En relación con las cuestiones atinentes a la igualdad efectiva entre mujeres y hombres cabe
señalar lo siguiente:
1. La LOIEMH regula en su Título V el principio de igualdad en el ámbito del empleo público,
estableciendo, entre otras cuestiones, los criterios generales de actuación en el conjunto de las
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 149
Administraciones públicas, así como la presencia equilibrada de mujeres y hombres en los
nombramientos de órganos directivos de la AGE.
De acuerdo con la RPT de la GISS, a 31 de diciembre de 2018 y 2019 el número de trabajadores,
desglosados por sexos, es el recogido en el siguiente cuadro:
CUADRO N.º 38
TRABAJADORES GISS
Años 2018/2019
Tipo de
personal
Grupo
2018
2019
Hombres
Mujeres
Total
Hombres
Mujeres
Total
N.º
%
N.º
%
N.º
N.º
%
N.º
%
N.º
Funcionario
A1
98
64,47
54
35,53
152
98
66,22
50
33,78
148
A2
171
71,85
67
28,15
238
188
73,73
67
26,27
255
C1
428
72,79
160
27,21
588
439
72,09
170
27,91
609
C2
71
56,35
55
43,65
126
66
54,55
55
45,45
121
Total
768
69,57
336
30,43
1.104
791
69,81
342
30,19
1.133
Laboral
G2
8
47,06
9
52,94
17
7
43,75
9
56,25
16
G3
4
80,00
1
20,00
5
4
80,00
1
20,00
5
G4
3
100,00
0
0,00
3
3
100,00
0,00
3
G5
7
87,50
1
12,50
8
5
83,33
1
16,67
6
Total
22
66,67
11
33,33
33
19
63,33
11
36,67
30
Fuente: RPT de la GISS. Años 2018 y 2019.
Se ha verificado que no existen diferencias por razón de sexo en materia de retribuciones y
tampoco se ha observado diferencias en la concesión de permisos, vacaciones, y flexibilidad
horaria para la conciliación de la vida personal, familiar y laboral.
Por su parte el artículo 52 de la LOIEMH preceptúa que “El Gobierno atenderá al principio de
presencia equilibrada de mujeres y hombres en el nombramiento de las personas titulares de los
órganos directivos de la Administración General del Estado y de los organismos públicos
vinculados o dependientes de ella, consideradas en su conjunto, cuya designación le
corresponda”. Si bien este artículo no resulta de directa aplicación a los órganos directivos
creados en la GISS al ser órganos internos no regulados normativamente (Comité de Dirección
Plenario; Comité Ejecutivo, Comité de Coordinación de Desarrollo y Comité de Tecnología) se
ha observado que la representación de las mujeres en dichos Comités guarda una proporción
cercana al 30 %, que no alcanza, por tanto, el 40 % establecido en la DA primera de la LOIEMH
(que entiende por composición equilibrada “la presencia de mujeres y hombres de forma que, en
el conjunto a que se refiera, las personas de cada sexo no superen el sesenta por ciento ni sean
menos del cuarenta por ciento”).
2. Los artículos 51.e) y 62 de la LOIEMH regulan los protocolos de actuación frente al acoso sexual
y al acoso por razón de sexo preceptuando que las Administraciones públicas deben establecer
medidas efectivas de protección frente al acoso sexual y al acoso por razón de sexo, negociando
con la representación legal de las trabajadoras y los trabajadores un protocolo de actuación
fundamentado en los principios recogidos en el último de dichos artículos (compromiso de la
AGE de prevenir y no tolerar el acoso sexual y el acoso por razón de sexo, respetar la dignidad
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 150
de las personas y su derecho a la intimidad, así como la igualdad de trato entre mujeres y
hombres, entre otros).
A este respecto la DF sexta de la precitada Ley relativa a la implantación de las medidas
preventivas del acoso sexual y del acoso por razón de sexo en la AGE establece que “La
aplicación del protocolo de actuación sobre medidas relativas al acoso sexual o por razón de
sexo regulado en el artículo 62 de esta Ley, tendrá lugar en el plazo de seis meses desde la
entrada en vigor del Real Decreto que lo apruebe”.
Sin embargo, a fecha actual, transcurridos más de 14 años desde la aprobación de la LOIEMH
aún no ha sido aprobado el Real Decreto de aplicación del protocolo de actuación sobre medidas
relativas al acoso sexual o por razón de sexo.
A este respecto la GISS ha manifestado, a este Tribunal, que esta falta de aprobación del
mencionado Real Decreto limita la adopción de medidas al respecto.
Sin embargo, conviene manifestar que en aplicación de lo preceptuado en el artículo 62
anteriormente citado, mediante Resolución de 28 de julio de 2011, de la Secretaría para la
Función Pública, se aprobó y publicó el Acuerdo de 27 de julio de 2011 de la Mesa General de
Negociación de la Administración General del Estado sobre el Protocolo de actuación frente al
acoso sexual y al acoso por razón de sexo en el ámbito de la Administración General del Estado
y de los Organismos Públicos vinculados a ella.
De acuerdo con el apartado segundo de esta Resolución dicho Protocolo se estableció como el
modelo a utilizar por los distintos Departamentos y Organismos públicos de la AGE para la
prevención y actuación ante casos de acoso sexual y acoso por razón de sexo, debiendo realizar
sobre el mismo la adaptación que se requiera, en el plazo de tres meses desde la publicación de
la citada Resolución en el BOE (8 de agosto de 2011), mediante procedimientos de trabajo,
instrucciones o cualquier otra herramienta que en cada caso resulte adecuada para acomodarlo
a sus necesidades específicas y garantizar su efectiva implantación, de acuerdo con lo indicado
en la propia Resolución.
Así se manifiesta la DF de la precitada Resolución al establecer que “Una vez aprobado este
protocolo por la correspondiente Mesa negociadora, y sin perjuicio de su aplicación inmediata,
en los términos y condiciones establecidos en el Estatuto Básico del Empleado Público, el
Ministerio de Política Territorial y Administración Pública, y en base a los principios fijados,
procederá a elaborar el correspondiente proyecto de Real Decreto con el fin de dar cumplimiento
a lo dispuesto en el artículo 62 y la disposición final sexta de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de
marzo, que se comunicará a la mencionada Comisión, sin perjuicio de su tramitación en los
ámbitos correspondientes.
Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo anterior, desde la aprobación del presente protocolo,
en el plazo de tres meses, cada Departamento u Organismo deberá realizar sobre el mismo la
adaptación que se requiera, mediante procedimientos de trabajo, instrucciones o cualquier otra
herramienta que en cada caso resulte adecuada, para acomodarlo a sus necesidades
específicas y garantizar su efectiva implantación (…)”.
A pesar de lo expuesto anteriormente, la GISS ha manifestado que, debido a la falta de
aprobación del Real Decreto de aplicación del protocolo de actuación, no ha llevado a cabo
ningún tipo de actuación tendente a la adaptación en dicho servicio común del modelo de
protocolo aprobado mediante Resolución de 28 de julio de 2011, así como tampoco ha procedido
establecida en el apartado primero de la disposición adicional octava del Texto Refundido de la
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 152
Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo
2/2000, de 16 de junio”.
En este sentido la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su sesión
del día 15 de marzo de 2017, a la vista del Informe de fiscalización de la contratación celebrada
durante los ejercicios 2006 a 2009 por la Gerencia de Informática de la Seguridad Social, acordó
instar al Gobierno a tomar las medidas necesarias para que la GISS incluyera en los pliegos de
contratación los criterios de adjudicación derivados de la LOIEMH.
Este Tribunal ha verificado que los PCAP que rigieron los contratos tramitados en los años 2018
y 2019 recogen cláusulas tendentes a promover la igualdad entre hombres y mujeres en el
mercado de trabajo mediante la inclusión de criterios de desempate en favor de las proposiciones
presentadas por empresas que apliquen medidas de carácter social y laboral para favorecer la
igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres.
4. En los artículos 51.c) (“Las Administraciones Públicas(…) deberán fomentar la formación en
igualdad, tanto en el acceso al empleo público como a lo largo de la carrera profesional”) y 61 de
la LOIEMH se regula la formación para la igualdad, en cuyo apartado 2 se establece que “La
Administración General del Estado y los organismos públicos vinculados o dependientes de ella
impartirán cursos de formación sobre la igualdad de trato y oportunidades entre mujeres y
hombres y sobre prevención de la violencia de género, que se dirigirán a todo su personal”. De
igual forma el Eje 3 del II Plan de Igualdad de la AGE dispone que las Administraciones Públicas
deberán fomentar la existencia de planes y programas de formación, seminarios y cursos para
sensibilizar y formar al personal de la entidad en el objetivo de promover la igualdad de género.
En el periodo objeto de fiscalización la GISS ha desarrollado diferentes ediciones de dos
acciones formativas denominadas “Prevención y atención en violencia de género” y “Políticas de
Igualdad y conciliación”, donde de acuerdo con el contenido de los temas tratados en dichas
acciones formativas se abordan diferentes cuestiones relacionadas con la igualdad efectiva entre
mujeres y hombres en la AGE, así como las políticas públicas ante la violencia de género.
Sin embargo, la GISS no dispone de un plan de formación anual entre cuyos objetivos específicos
se encuentre la celebración continuada, como un objetivo transversal, de acciones formativas
relacionadas con la igualdad efectiva entre mujeres y hombres, si bien la entidad ha indicado a
este Tribunal que en el próximo plan de formación procederá a incluir un eje formativo cuyo
objetivo sea promover la igualdad de género y la sensibilización a este respecto. En este sentido
la GISS ha manifestado que el servicio de formación de dicho servicio común se encuentra
infradotado y por ello no tienen capacidad para elaborar un plan de formación para todo su
personal, requiriendo por ello del apoyo externo de una empresa contratada para el
asesoramiento en esta materia.
5. Finalmente el artículo 51.g) de la LOIEMH dispone que “Las Administraciones Públicas, en el
ámbito de sus respectivas competencias y en aplicación del principio de igualdad entre mujeres
y hombres deberán (…) evaluar periódicamente la efectividad del principio de igualdad en sus
respectivos ámbitos de actuación”, por su parte el artículo 63 de la precitada Ley expone que
“Todos los Departamentos Ministeriales y Organismos Públicos remitirán, al menos, anualmente
a los Ministerios de Trabajo y Asuntos Sociales y de Administraciones Públicas, información
relativa a la aplicación efectiva en cada uno de ellos del principio de igualdad entre mujeres y
hombres, con especificación, mediante la desagregación por sexo de los datos, de la distribución
de su plantilla, grupo de titulación, nivel de complemento de destino y retribuciones promediadas
de su personal”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 153
En cumplimiento de estos preceptos se ha verificado que la GISS, en los años objeto de esta
fiscalización, ha elaborado y remitido, a los entonces Ministerios de Trabajo, Migraciones y
Seguridad Social y de Empleo y de Seguridad Social distinta información para la elaboración del
“Seguimiento de Informe Final del II Plan de Igualdad” para su integración a nivel de
Departamento ministerial.
II.6.2. Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y
buen gobierno
La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno (LTAIBG), de acuerdo con lo preceptuado en su artículo 1, tiene, entre sus objetivos,
ampliar y reforzar la transparencia en la actividad pública, así como regular y garantizar el derecho
a la información relativa a dicha actividad, resultando de aplicación a la GISS en virtud de lo
dispuesto en su artículo 2.1.b).
Para cumplir sus objetivos la LTAIBG regula en su Título I, de forma diferenciada, la publicidad
activa (transparencia obligatoria) y el derecho de acceso a la información pública de los ciudadanos.
II.6.2.1. PUBLICIDAD ACTIVA
La publicidad activa (transparencia obligatoria) se configura como la concreta cantidad de
información institucional, organizativa, de planificación, económica, presupuestaria y de otro tipo
que, agrupada en las categorías definidas en la Ley, deben publicar los sujetos obligados en cada
caso de forma periódica y actualizada para garantizar la imprescindible transparencia de su
actividad pública y que habrán de difundir sin esperar una solicitud concreta de los administrados.
A este respecto el artículo 5.4 de la LTAIBG manifiesta que “La información sujeta a las obligaciones
de transparencia será publicada en las correspondientes sedes electrónicas o páginas web y de
una manera clara, estructurada y entendible por los interesados (…)”.
La GISS no dispone de una página web propia, encontrándose, la información publicada por este
servicio común, comprendida dentro de la información publicada a nivel de sistema de Seguridad
Social en la página web del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones
(www.seg-social.es) y en el Portal de la Transparencia de la AGE.
Así, al regular la información institucional, organizativa y de planificación, el artículo 6 de la LTAIBG
exige a los sujetos comprendidos en su ámbito de aplicación la publicación de información relativa
a las funciones que desarrollan, su estructura organizativa, así como sus instrumentos de
planificación y la evaluación de su grado de cumplimiento.
A este respecto se ha verificado que la página web del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y
Migraciones publica esta información a nivel de Departamento ministerial. No obstante, sí se publica
la naturaleza jurídica y funciones encomendadas a la GISS, si bien dicha información no se
encontraba actualizada en mayo de 2021 ya que en la misma se establece que “hasta que no se
lleve a efecto la oportuna separación presupuestaria, su presupuesto se integrará en el de la
Tesorería General de la Seguridad Social, con la debida separación funcional”, separación que se
llevó a cabo en el ejercicio 2018.
De la misma forma la página web del Portal de la Transparencia de la AGE se encuentra
estructurada a nivel de Departamento ministerial, desglosándose en los siguientes subapartados a
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 154
nivel ministerial (organización y empleo público; altos cargos; planificación y estadística; normativa
y disposiciones; contratos, convenios y subvenciones e información económico-presupuestaria).
En dicha página se recogen las funciones, normativa y estructura orgánica del Ministerio de
Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, así como el organigrama de otras entidades gestoras y
servicios comunes de la Seguridad Social, pero no el de la GISS.
Con respecto a la publicación de los planes y programas anuales y plurianuales donde se fijen los
objetivos concretos de la GISS, así como las actividades, medios y tiempo previsto para su
concesión, y su grado de cumplimiento y resultados, requeridos en el artículo 6.2 de la LTAIBG,
tampoco figuran publicados ni en la página web de la Seguridad Social ni en el Portal de la
Transparencia. Solo se ha podido verificar la publicación de diferentes memorias anuales de gestión
de otras entidades gestoras de la Seguridad Social dentro del Portal de la Transparencia, pero no
figura la de la GISS.
Con respecto a la obligatoriedad de publicar aquella información de relevancia jurídica recogida en
el artículo 7 de la Ley, que afecte al ámbito de las relaciones entre la Administración y los
ciudadanos, no se encuentran publicados los Reales Decretos y órdenes ministeriales que afectan
al funcionamiento de la GISS publicados en el BOE, así como tampoco se ha localizado la fase de
tramitación actual en que se encuentra el borrador de proyecto de Real Decreto de estructura y
competencias de la GISS.
Por su parte el artículo 8 de la LTAIBG obliga a publicar numerosa información de gestión
administrativa con repercusiones económicas o presupuestarias (contratos; convenios suscritos;
presupuestos; cuentas anuales e informes de auditoría de cuentas y de fiscalización por parte de
los órganos de control externo, entre otra información) sin que se encuentre publicada esta
información a nivel de la GISS (aparece a nivel de todo el Sistema de Seguridad Social), a excepción
de la publicación, con carácter general, en la Plataforma de Contratación del Estado del Sector
Público de los contratos suscritos por este servicio común durante los años 2018 y 2019.
La información económico-presupuestaria publicada, tanto en la página web de la Seguridad Social
como en el Portal de la Transparencia de la AGE, se encuentra agregada a nivel de sistema de
Seguridad Social, resultando imposible obtener información individualizada de la gestión
económico-presupuestaria efectuada por la GISS.
Esta forma de dar cumplimiento a la obligación impuesta por la mencionada LTAIBG no se ajusta a
lo previsto en su artículo 5.4 donde se determina que la información debe publicarse de una manera
clara, estructurada y entendible para los interesados.
En este sentido se manifiesta la Resolución R/95/2015, de 30 de junio, del Consejo de
Transparencia y Buen Gobierno, dictada por la reclamación presentada al amparo del artículo 24
de la LTAIBG ante la denegación de la solicitud de información efectuada a la propia GISS, en cuyo
fundamento séptimo considera que la contestación proporcionada por la GISS al reclamante donde
se le “indica vagamente que la información solicitada está disponible en la Plataforma de
Contratación del Estado donde puede ser consultada”, no puede considerarse suficiente, al ser
imprecisa, ya que dentro de dicha Plataforma “existe una amplia información sobre contrataciones,
perfiles de contratantes, licitaciones, enlaces de interés, procedimientos,…”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 155
II.6.2.2. DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
Con respecto al derecho de acceso a la información pública, la LTAIBG no establece una serie de
obligaciones que deban cumplir los sujetos comprendidos en su ámbito de aplicación, sino que
contiene únicamente una regulación de dicho derecho y su procedimiento para ejercerlo.
Así el artículo 12 de la precitada Ley manifiesta que todas las personas tienen derecho a acceder a
la información pública, entendiéndose por ella, de acuerdo con lo preceptuado en su artículo 13
“(…) los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder
de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido
elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”.
El artículo 21.2 de la Ley al regular las Unidades de Información dispone que, en el ámbito de la
AGE, existirán unidades especializadas que tendrán, entre otras funciones, la de llevar un registro
de las solicitudes de acceso a la información.
En cumplimiento de este artículo en el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones se
creó la Unidad de Transparencia (uit.missmi@inclusion.gob.es). No obstante, todas las solicitudes
de información que afectan a las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social se
centralizan a través de la Unidad de Información de la Transparencia Singular de la Seguridad Social
creada en la estructura de la TGSS. En el ámbito de competencias de la GISS las funciones de la
Unidad de Información son asumidas por la jefatura de servicio de presupuestos y asuntos
generales.
Las solicitudes de información que afectan a la GISS son remitidas por la TGSS a través de la
aplicación informática GESAT, módulo principal del Portal de la Transparencia, que gestiona las
solicitudes de acceso a la información.
Desde la entrada en vigor de la LTAIBG (10 de diciembre de 2014) hasta la fecha de finalización de
los trabajos de fiscalización la GISS ha recibido once solicitudes de información pública, cuya
tramitación ha finalizado en todas ellas.
En relación con el plazo de resolución de las solicitudes, de acuerdo con el artículo 20 de la LTAIBG,
en su apartado primero, señala que “la resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá
notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo
de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo
podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que
se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante”.
De las once solicitudes tramitadas, en tres de ellas la resolución del Gerente de la GISS se dictó
fuera del plazo establecido, sin que conste en las resoluciones correspondientes la concurrencia de
las circunstancias que habilitan la ampliación del plazo para la resolución, ni la notificación de dicha
ampliación al interesado.
Las resoluciones de las once solicitudes de información fue la siguiente: tres resoluciones de
concesión total de información, dos resoluciones de concesión parcial, cinco resoluciones de
inadmisión de la petición de información y un desistimiento del solicitante.
Los motivos de inadmisión de la solicitud de información efectuada se fundamentaron en distintos
apartados del artículo 18 de la LTAIBG donde se regulan las causas de inadmisión.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 156
Finalmente, dos resoluciones de denegación de información fueron objeto de reclamación ante el
Consejo de la Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), presentadas al amparo del artículo 24 de la
LTAIBG, que estimó en ambos supuestos (Resoluciones 86/2015 y 95/2015) las reclamaciones
efectuadas por los solicitantes.
II.6.2.3. FALTA DE DESARROLLO REGLAMENTARIO
De conformidad con lo previsto en el artículo 10.1 de la LTAIBG “La Administración General del
Estado desarrollará un Portal de la Transparencia, dependiente del Ministerio de la Presidencia, que
facilitará el acceso de los ciudadanos a toda la información (…)” incluyéndose, de acuerdo con lo
dispuesto en el apartado 2 del precitado artículo, en dicho Portal la información de la AGE “(…) en
los términos que se establezcan reglamentariamente (…”).
A pesar del tiempo transcurrido desde la aprobación de la LTAIBG no se ha producido el desarrollo
reglamentario establecido en dicho artículo, recogiéndose en la página del Portal de la
Transparencia de la AGE que, con fecha 27 de junio de 2019, se emitió el dictamen del Consejo de
Estado sobre el proyecto de Real Decreto de desarrollo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, no existiendo más información
sobre el estado de su tramitación, desde la citada fecha.
II.6.3. Sostenibilidad medioambiental
II.6.3.1. EFICIENCIA ENERGÉTICA DE LOS EDIFICIOS
El aumento del consumo energético en el ámbito europeo (principalmente en edificios), la entrada
en vigor en 2005 del Protocolo de Kioto sobre el cambio climático y, en especial, el cumplimiento
del compromiso de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (al menos, en un 20 %
con respecto a los niveles de 1990) motivaron la aprobación de la Directiva 2010/31/UE, del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de mayo de 2010.
Su principal objetivo es fomentar la eficiencia energética de los edificios, aprovechando las
condiciones climáticas (tanto exteriores como interiores), para lo cual, los estados miembros deben
adoptar una serie de medidas tendentes a la sustitución o mejora de los elementos existentes en
sus edificios.
Para ello, en sus artículos 4 y 5 se determinan los requisitos mínimos de eficiencia energética que
deben cumplir los edificios nuevos o sujetos a reformas, así como los requeridos para la expedición
de los certificados de eficiencia energética. En este sentido, el Real Decreto 235/2013, de 5 de abril,
por el que se aprueba el procedimiento básico para la certificación de la eficiencia energética de los
edificios (vigente hasta junio de 2021) ha supuesto la transposición, a nuestro ordenamiento jurídico,
de lo dispuesto en esta Directiva en relación con la emisión de certificados energéticos.
En virtud de este Real Decreto se exige certificado energético a los edificios de nueva construcción;
aquellos objeto de compraventa o arrendamiento que no dispongan de certificado en vigor, y
aquellos ocupados por una autoridad pública que tengan una superficie total útil superior a 250 m2
y sean frecuentados habitualmente por el público.
Asimismo, en su artículo 3 se regula el procedimiento para la obtención de estos certificados, los
cuales otorgan el derecho a la utilización de la etiqueta de eficiencia energética correspondiente
durante un periodo de diez años.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 157
Por su parte, la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, cuyo objetivo principal es
favorecer un desarrollo económico sostenible que concilie el desarrollo económico y social con el
respeto ambiental y el uso racional de los recursos naturales, establece en su artículo 85 que las
Administraciones Públicas actuarán, en el ejercicio de sus competencias, bajo los principios de
ahorro y eficiencia energética. Asimismo, las entidades gestoras y servicios comunes deberán
establecer programas específicos que permitan alcanzar en 2016 los objetivos fijados con el
horizonte 2020 (reducir el consumo energético un 20 % con respecto a 1990).
Posteriormente, la Directiva 2012/27/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre
de 2012, relativa a la eficiencia energética, recogió como objetivo fundamental establecer un marco
común, a nivel europeo, de fomento de la eficiencia energética que permita desarrollar el Plan de
Eficiencia Energética 2011 así como alcanzar el objetivo establecido en materia de ahorro
energético (20 % de ahorro energético en 2020) y conseguir nuevas mejoras de eficiencia
energética.
Esta Directiva, de aplicación en el estado español desde el 5 de junio de 2014, establece en su
artículo 5 la función ejemplarizante de los organismos públicos, en relación con la eficiencia
energética de sus edificios, e impone a los estados miembros la creación y publicación de un
inventario donde se recoja la superficie en m2 y el rendimiento energético de aquellos edificios con
calefacción y/o sistema de refrigeración. En cumplimiento de lo dispuesto anteriormente se creó el
Inventario Energético de Edificios de la AGE, donde se recoge la información relativa a los edificios
de la AGE con sistemas de calefacción y/o refrigeración con una superficie mayor de 250 m2.
En su artículo 6 esta Directiva establece la adquisición, por parte de las Administraciones Públicas,
de productos y servicios de alto rendimiento energético, siempre que sea viable técnica y
económicamente, teniendo en cuenta los requisitos de su Anexo III.
Posteriormente, mediante la aprobación de la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de Racionalización
del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa se produjo la transposición a nuestro
ordenamiento jurídico de lo dispuesto en el precitado artículo 6. Así la DA decimotercera de esta
Ley se pronuncia en el mismo sentido que la precitada Directiva al establecer la obligación de
adquirir productos o servicios de alto rendimiento energético en los contratos de suministros,
servicios y de obras siempre que sea coherente con la rentabilidad, la viabilidad económica, la
sostenibilidad, la idoneidad técnica y la competencia suficiente, resultando de aplicación para
aquellos expedientes de contratación iniciados a partir del 18 de septiembre de 2014.
Finalmente, las Directivas anteriores han sido modificadas por la Directiva 2018/844, del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, resultando de aplicación en el estado español a
partir del 10 de marzo de 2020.
En relación con la eficiencia energética de los edificios ocupados por la GISS este Tribunal ha
observado las siguientes situaciones:
1. El edificio donde se ubican los servicios centrales de la GISS dispone de la Certificación B
obtenida a través de la aplicación informática Calener-GT, si bien, se ha verificado que desde
enero de 2016 los certificados obtenidos a través de la mencionada aplicación no son
reconocidos por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico.
Esta certificación fue obtenida en el año 2014 con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el
mencionado Real Decreto 235/2013. Sin embargo, actualmente los edificios ocupados por la
GISS no se encuentran en ninguno de los supuestos exigibles de certificación, ya que no se
encuentran a la venta, en régimen de alquiler, ni son lugares frecuentados habitualmente por el
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 158
público. No obstante, en el supuesto de modificación de alguna de estas circunstancias, sería
necesario la emisión de un nuevo certificado de acuerdo con el procedimiento establecido por el
Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 3 del precitado Real Decreto 235/2013.
2. En relación con el Inventario Energético de Edificios, este Tribunal ha verificado la inscripción de
los edificios de la GISS en dicho Inventario donde se recoge información relativa a su dirección,
superficie y consumo energético, si bien no consta información sobre su calificación energética
ni existe concordancia entre la información obrante en este Inventario y el Inventario General de
Bienes y Derechos de la Seguridad Social (cuya gestión corresponde a la TGSS) donde aparecen
otras direcciones y superficies distintas a las recogidas en el primer Inventario referido, además
de no disponer de información sobre los consumos ni certificaciones de los edificios.
A este respecto la GISS ha manifestado que a través de la facturación se controlan los consumos
reales que son verificados con contadores internos, información que es, posteriormente utilizada
para la adquisición de nuevos suministros de energía o para la actualización de información en
el Inventario Energético de Edificios; sin embargo, dicho servicio común no realiza previsiones
de consumos anuales.
3. Asimismo, este Tribunal ha verificado que la GISS no dispone de manuales de procedimiento
interno dirigidos a implantar y fomentar una cultura relativa a la eficiencia energética de sus
edificios y, con ello, una reducción de sus consumos energéticos.
Este Tribunal considera que, con carácter general, la GISS aplica la normativa vigente en materia
de eficiencia energética de sus edificios, si bien podría adoptar medidas que permitiesen una mayor
eficiencia en su consumo energético. Así, de acuerdo con lo establecido en la Ley de Economía
Sostenible, las Administraciones Públicas actuarán bajo los principios de ahorro y eficiencia
energética, reconociéndose, además, su función ejemplarizante en el marco de lo dispuesto en la
citada Directiva 2012/27/UE, por ello este Tribunal considera que la GISS debería someterse a
certificaciones y auditorías energéticas que permitiesen conocer los consumos reales de sus
sistemas e instalaciones; elaborar manuales donde se recojan los procedimientos a implantar con
el objetivo de lograr un mayor ahorro energético, así como adoptar medidas tendentes a evitar la
discrepancia entre la información obrante en el Inventario Energético de Edificios y el Inventario
General de Bienes y Derechos de la Seguridad Social e implantar programas estratégicos en esta
materia.
II.6.3.2. RETIRADA Y RECICLAJE DE EQUIPOS Y MATERIAL ELECTRÓNICOS
La Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, tiene como objetivo principal
regular el tratamiento de residuos, si bien, a la gestión de residuos electrónicos le resulta de
aplicación el Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero, sobre residuos de aparatos eléctricos y
electrónicos (RAEE), mediante el cual se incorporó a nuestro ordenamiento jurídico la Directiva
2012/19/UE, del Parlamento Europeo y el Consejo, de 4 de julio. Su objetivo es minimizar los efectos
adversos ocasionados por la gestión de los RAEE sobre la salud humana y el medio ambiente, así
como mejorar la eficiencia en el uso de los recursos disponibles.
Tanto la Ley 22/2011 (artículo 8) como el Real Decreto 110/2015 (artículo 30.1) recogen el principio
de jerarquía de residuos (con el fin de obtener un mejor resultado medioambiental) estableciendo
el siguiente orden de preferencia: prevención, preparación para la reutilización, reciclado, valoración
(entendida como aquella operación cuyo objetivo es que el residuo sirva a una finalidad útil al
sustituir a otros elementos) y eliminación.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 159
La GISS, como servicio común responsable de la gestión de las TIC en el sistema de Seguridad
Social, lleva a cabo las siguientes actuaciones tendentes al cumplimiento de lo dispuesto en la
normativa anterior.
En primer lugar, procede a la renovación de sus activos informáticos a través del ya mencionado
procedimiento de recompra, es decir, procediendo a la entrega de elementos electrónicos utilizados
como parte del precio fijado en la adquisición de los nuevos elementos, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 301 de la LCSP, si bien, con las limitaciones puestas de manifiesto en
apartados anteriores de este Informe.
Asimismo, la GISS formaliza contratos de mantenimiento de sus aparatos electrónicos cuyo objeto
es la cobertura de situaciones no incluidas en la garantía ofrecida por sus fabricantes, incluyendo
la retirada de los consumibles agotados a través de los contenedores adecuados.
Finalmente, la GISS procede a la desafección y destrucción de los activos informáticos que cumplen
determinadas condiciones (dados de baja, amortizados y ubicados en el almacén de equipos
retirados; no utilizados en procedimientos de recompra y que contienen o son susceptibles de
contener información) mediante la contratación de empresas autorizadas encargadas de la
destrucción y certificación del procedimiento.
Sin embargo, la GISS no dispone de una estrategia para la promoción de la reutilización de aparatos
electrónicos retirados, siempre que las características y naturaleza del bien así lo permitan, ni tiene
implantado un procedimiento de entrega de bienes a empresas de recogida de residuos que se
encarguen de dar un segundo uso a los elementos y componentes de los aparatos eléctricos y
electrónicos, en aplicación del orden de preferencia establecido en el artículo 8 de la precitada Ley
22/2011.
En este sentido, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 22/2011, se aprobó el
Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos 2016/2022 donde se recoge, entre otras cuestiones, la
promoción de una contratación pública verde definida como un “proceso por el cual las autoridades
públicas tratan de adquirir mercancías, servicios y obras con un impacto medioambiental reducido
durante su ciclo de vida, en comparación con el de otras mercancías, servicios y obras con la misma
función primaria que se adquirirían en su lugar”.
En el ámbito de la Comunidad de Madrid, en la que tiene su sede central la GISS, el Plan de Gestión
de Residuos de aparatos eléctricos y electrónicos incluye en su “Alternativa 2” medidas tendentes
a la inclusión de cláusulas contractuales que favorezcan la adquisición de bienes de segunda mano
o procedentes de la preparación para la reutilización.
En los pliegos que rigieron la contratación de suministros de aparatos eléctricos adquiridos por la
GISS se ha verificado la inclusión de cláusulas relativas a la sostenibilidad medioambiental, a la
solvencia profesional de los licitadores y al diseño de los productos que facilite su desmontaje o
reparación, pero no la inclusión de cláusulas que permitan la adquisición de elementos de segunda
mano o que provengan de la preparación para su reutilización, tal y como recomienda la Comunidad
de Madrid en el citado Plan de Gestión de Residuos.
Este Tribunal ha comprobado, asimismo, que la GISS no realiza actuaciones -durante la vigencia
de los contratos- tendentes a verificar el cumplimiento de las condiciones especiales de ejecución
de los contratos, así como de otras cláusulas relacionadas con el medioambiente, facultad
reconocida al órgano de contratación y a los órganos peticionarios en el supuesto de contratos
basados en acuerdos marco.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 160
CONCLUSIONES
III.1. RELATIVA A LAS CUESTIONES ORGANIZATIVAS DE CARÁCTER GENERAL
1. La regulación de la estructura y competencias de la Gerencia de Informática de la Seguridad
Social (GISS), cuyo rango orgánico actual es el de Subdirección General, no ha sido objeto de
un Real Decreto específico tal y como establecieron la disposición adicional segunda del Real
Decreto 903/2018, de 20 de julio y posteriormente la Disposición Final cuarta del Real Decreto
497/2020, de 28 de abril, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio
de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, por lo que las funciones encomendadas a este
servicio común, relativas a la gestión y administración de las tecnologías de la información y las
comunicaciones en el sistema de Seguridad Social, no disponen de una regulación normativa
con nivel adecuado, a pesar de la relevancia de las mismas en la actual configuración y
funcionamiento del precitado sistema (Subapartado II.1).
III.2. RELATIVAS A LOS ESTADOS FINANCIEROS
2. En los ejercicios 2018 y 2019, la liquidación del presupuesto de gastos de la GISS presenta un
bajo grado de ejecución (83,69 % y 63,42 %, respectivamente) lo cual revela deficiencias en la
planificación presupuestaria, que no se ajustó a las previsiones del artículo 69 de la Ley
47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP) con respecto a la adecuación de
la gestión económico-financiera de este servicio común a los principios de eficacia y eficiencia
que deben presidir la administración de los recursos públicos (Subepígrafe II.2.1.1).
3. Las modificaciones presupuestarias efectuadas en el ejercicio 2019, como consecuencia de la
generación de créditos procedentes de ingresos no previstos en el presupuesto inicial, se
elevaron a 102.989.896,75 euros, lo cual supuso un incremento del 34,16 % de sus créditos
iniciales. El 99,85 % de este importe (102.839.380,93 euros) tuvo su origen en los ingresos
procedentes de los Fondos Europeos de Desarrollo Regional (FEDER) de la Comisión Europea,
relativos al Programa Operativo 2007/2013 “Economía del Conocimiento”.
La documentación justificativa, referente a la aplicación de estos Fondos, aportada por la GISS,
como autoridad de gestión y beneficiaria de los mismos, no se considera adaptada a la
normativa que le resulta de aplicación ya que no han sido facilitados a este Tribunal los informes
de auditoría emitidos por la autoridad competente, así como los gastos susceptibles de
financiación -los cuales debe conservar durante un periodo de tres años a partir del cierre de
los programas operativos- identificados mediante un sistema de contabilización separado del
que no dispone dicho servicio común, limitándose a aportar una relación de expedientes de
contratación cuyo objeto es la adquisición de suministros o la prestación de servicios
informáticos -sin indicar el importe objeto de financiación a cargo de estos fondos- junto con los
certificados de gastos e ingresos y la solicitud de reembolsos.
El expediente de generación de crédito n.º 4/2019 fue tramitado por un importe global de
24.392.053,72 euros, de acuerdo con los certificados de ingresos emitidos por la Intervención
Delegada en la Tesorería General de la Seguridad Social. Sin embargo, el ingreso efectuado
en este servicio común, tal y como ha verificado este Tribunal, se elevó a 29.792.450,68 euros,
sin que la GISS procediera a la generación de un crédito por importe de 5.400.396,96 euros,
motivado por la falta de comunicación de este importe mediante el correspondiente certificado
de ingreso, a pesar de la constancia de su ingreso efectivo.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 161
Este Tribunal considera que dicha situación evidencia la falta de un adecuado procedimiento
de gestión y control de estos fondos, por parte de la GISS, al no requerir la emisión del
preceptivo certificado de ingreso a la Intervención Delegada en la Tesorería General, dado el
conocimiento que tenía del mismo (Subepígrafe II.2.1.2).
4. Los inventarios justificativos del saldo de las cuentas que integran el inmovilizado material e
intangible de la GISS presentan las siguientes deficiencias, de carácter general, que afectan a
la calidad de su información e impiden que estos inventarios sean un elemento adecuado para
su gestión, mantenimiento y control
56
(Subepígrafe II.2.3.1):
a) La GISS carece de manuales de procedimiento interno y de aplicaciones informáticas de
gestión de inventarios que permitan conocer el proceso de altas, bajas, seguimiento y control
de los elementos que conforman su inmovilizado material e intangible, garantizando la
aplicación de criterios y procesos homogéneos, así como un control adecuado de las
funciones encomendadas a las distintas unidades de gestión intervinientes en este
procedimiento.
b) La descripción e información de los bienes recogida en los inventarios contables, en
numerosas ocasiones, es insuficiente, confusa o no permite conocer la naturaleza del bien
impidiendo verificar el cumplimiento de la Resolución de 1 de julio de 2011, de la Intervención
General de la Administración del Estado, por la que se aprueba la adaptación del Plan
General de Contabilidad Pública, a las entidades gestoras que integran el sistema de la
Seguridad Social (APGCPSS), imposibilitando comprobar si corresponden a gastos
activables o necesarios para el funcionamiento de este inmovilizado.
c) El saldo justificativo de las cuentas 206 Aplicaciones informáticas, 214 Maquinaria y utillaje,
215 Instalaciones técnicas y 216 Mobiliario, equipos de oficina y otros electrodomésticos
incluye numerosos elementos que carecen de número de inventario, impidiendo con ello su
localización y control adecuado.
d) Los inventarios de las cuentas 206 Aplicaciones informáticas, 214 Maquinaria y utillaje, 216
Mobiliario, equipos de oficina y otros electrodomésticos y 217 Equipos para procesos de
información presentan apuntes globales, sin desagregar los elementos que incluyen,
limitando, de nuevo, su localización, la descripción de su naturaleza y su control.
5. Este Tribunal ha verificado las siguientes deficiencias en el saldo e inventario contable
justificativo de la cuenta 206 Aplicaciones informáticas (Subepígrafe II.2.3.2):
a) A 31 de diciembre de 2019, el saldo de esta cuenta presenta un valor contable de
49.915.070,14 euros integrado, en su totalidad, por el coste del derecho de uso de
programas informáticos adquiridos a terceros. Sin embargo, la GISS dispone de aplicaciones
informáticas para el desarrollo de su actividad -así como del resto de entidades gestoras y
servicios comunes del sistema de Seguridad Social- cuya producción y desarrollo ha sido
realizado con medios propios sin que dichos costes figuren activados en esta cuenta,
provocando una infravaloración de este inmovilizado.
56
En el trámite de alegaciones el Gerente de Informática de la Seguridad Social manifiesta que dicho servicio común
pretende abordar en el futuro próximo una audi toría externa que permita la depuración completa de todos los elementos
del inventario, tanto los de naturaleza informática como no informática. Asimismo, se va a proponer al resto de entidades
gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social el desarrollo de un sistema de información común para la gestión
del inventario de todo el sistema de Seguridad Social.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 162
De acuerdo con la información facilitada por la GISS -obrante en sus diferentes aplicaciones
informáticas corporativas de gestión- este Tribunal ha estimado que los trabajos realizados
por este servicio común con medios propios, solo y exclusivamente en el periodo temporal
2016/2019, aplicados a nuevos desarrollos y/o evolutivos de aplicaciones informáticas se
pueden cuantificar en un importe de, al menos, 125.980.146 euros. La falta de activación de
estos costes ha generado una infravaloración de la masa de su inmovilizado intangible y una
sobrevaloración de los gastos reconocidos en sus estados financieros.
b) El saldo de esta cuenta incluye numerosas partidas representativas de adquisiciones de
derechos de uso de aplicaciones informáticas que prestan su potencial de servicios en
sujetos contables distintos a la GISS. Este Tribunal, como ya ha expuesto reiteradamente
en la Declaración sobre la Cuenta General del Estado, considera que las aplicaciones
informáticas que prestan su potencial de servicios en entidades distintas a la GISS, a pesar
de haber sido financiadas con cargo a los créditos presupuestarios de este servicio común,
de acuerdo con los puntos 4º y 5º del Marco conceptual de la contabilidad de la APGCPSS
aplicable a las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social y en sus Normas de
Reconocimiento y Valoración (NRV), deben reflejarse contablemente en el balance de la
entidad que obtenga rendimientos económicos o un potencial de servicios en el futuro.
c) La información y descripción de los activos, en numerosas ocasiones, es insuficiente,
impidiendo conocer la naturaleza de los desembolsos activados, así como su adecuada
valoración, debido tanto a la confusa o imprecisa descripción de los elementos como a la
posible activación de gastos de mantenimiento, actualizaciones de aplicaciones informáticas
y renovación de licencias, incumpliendo con ello la NRV 4ª de la APGCPSS ya que, en
ningún caso, deben figurar en el activo los gastos necesarios para el funcionamiento de las
aplicaciones informáticas.
Así, este Tribunal ha verificado que, a 31 de diciembre de 2019, el importe de las partidas
correspondientes a servicios de mantenimiento de aplicaciones informáticas acumula un
valor contable de, al menos, 4.228.203,31 euros.
Asimismo, se ha verificado la activación en esta cuenta de desembolsos correspondientes a
servicios de actualizaciones de aplicaciones informáticas, renovación de licencias o
facturaciones donde no se especifica la naturaleza del bien o servicio prestado por un
importe acumulado de, al menos, 25.504.468,51 euros.
Este Tribunal considera que, de acuerdo con las NRV de la APGCPSS, estas partidas deben
considerarse como gastos del ejercicio, no debiendo formar parte del inventario de esta
cuenta, provocando una sobrevaloración en el saldo de los activos del balance de este
servicio común y una infravaloración de los gastos reconocidos en su cuenta del resultado
económico-patrimonial.
d) Todos los elementos que integran su inventario contable carecen de número de inventario.
Además, presenta apuntes globales por un importe acumulado de, al menos, 5.806.382,70
euros donde se engloban numerosos elementos, dificultando su seguimiento, localización y
adecuado control.
e) A 31 de diciembre de 2019, el 65,49 % de las partidas que componen el inventario de esta
cuenta, cuyo valor de adquisición se eleva a 115.966.109,16 euros, se encuentran
totalmente amortizadas, generando la necesidad de efectuar un análisis pormenorizado y la
depuración de aquellos elementos activados que puedan ser objeto de baja en cuentas por
haber alcanzado el final de su vida útil estimada y, presumiblemente, encontrarse en desuso
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 163
al no hallarse en condiciones de prestar servicios a las entidades y servicios comunes que
integran el sistema de Seguridad Social.
6. Este Tribunal ha verificado las siguientes deficiencias en el saldo e inventario contable
justificativo de la cuenta 217 Equipos para procesos de información (Subepígrafe II.2.3.3):
a) La información y descripción de numerosos registros, por un valor contable estimado en
9.717.207,12 euros es insuficiente, impidiendo conocer su naturaleza y adecuada
contabilización.
b) A 31 de diciembre de 2019, el saldo de esta cuenta presenta un valor contable de
67.924.362,56 euros, el cual se encuentra integrado por equipos para procesos de
información utilizados por la GISS en el desarrollo de su actividad, así como por el resto de
las entidades gestoras y los servicios comunes adscritos a la Secretaría de Estado de
Seguridad Social y Pensiones.
Asimismo, se ha verificado la existencia de elementos, con un valor contable a 31 de
diciembre de 2019 de 12.686.985,64 euros, cuya localización corresponde a organismos que
no se encuentran adscritos a la citada Secretaría de Estado o donde no figura su centro de
ubicación.
De acuerdo con el Marco conceptual de la contabilidad de las entidades que integran el
sistema de Seguridad Social, puntos 4º y 5º de la APGCPSS, estos activos deben reflejarse
contablemente en el balance de la entidad que obtenga, a partir de los mismos, rendimientos
económicos o un potencial de servicios en el futuro.
c) Al cierre del ejercicio 2019 el 54,81 % de los registros que componen su inventario contable,
con un valor de adquisición de 167.283.777,74 euros, corresponden a elementos adquiridos
con anterioridad a 2012, lo que implica que, de acuerdo con el régimen de amortización
aplicado por este servicio común, estos elementos se encuentren totalmente amortizados.
Este Tribunal considera que debido a la antigüedad de estas partidas, la obsolescencia
técnica de estos elementos, así como la propia identificación que hace la GISS de algunos
de ellos (equipos retirados, equipos no localizados y almacén de destrucción) un elevado
número de los elementos contabilizados se encuentran totalmente amortizados pudiendo
haber agotado su vida útil, o estar en desuso y, en consecuencia, no constituir activos con
potencial de servicios para el desempeño de la actividad de este servicio común. Este
Tribunal estima que la baja en contabilidad de estos elementos supondría el reconocimiento
en la cuenta del resultado económico-patrimonial de una pérdida de, al menos, 3.509.666,97
euros derivada del valor contable de estos activos.
d) En 2019 la GISS adjudicó doce contratos de suministros de equipos para procesos de
información que llevaban asociados la entrega por la GISS de otros bienes de similares
características, cuya valoración económica se elevó a 114.062 euros, importe que figura en
el inventario de dicho ejercicio como un apunte de signo negativo en la cuenta 217 Equipos
para procesos de información. Esta contabilización contraviene el criterio recogido en el
oficio de 28 de noviembre de 2012, de la Intervención General de la Seguridad Social, sobre
el registro contable de los contratos de recompra o con descuento, donde se establece que
la valoración económica de los bienes entregados en concepto de recompra debe reflejarse
en la cuenta del resultado económico-patrimonial.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 164
En consecuencia, este importe debió reconocerse como un ingreso en la cuenta del
resultado económico-patrimonial del ejercicio 2019 y no mediante una anotación de signo
negativo en la citada cuenta 217.
7. A pesar del proceso de depuración de los inventarios contables iniciado por la GISS en el año
2019, las deficiencias expuestas anteriormente, así como a lo largo de este Informe, permiten
concluir que los inventarios contables no constituyen un instrumento adecuado para la gestión,
seguimiento y control del inmovilizado material e intangible de este servicio común, situación
que se ve agravada por la inexistencia de manuales de procedimiento interno y aplicaciones
informáticas que permitan elaborar un inventario físico de los elementos que integran este
inmovilizado.
Estas deficiencias suponen un incumplimiento de los principios contables de devengo,
prudencia y no compensación recogidos en el Marco conceptual y en las NRV de la APGCPSS
de aplicación a la GISS, afectando a la fiabilidad, claridad e integridad de la información que
deben proporcionar sus estados contables, así como a la imagen fiel de su patrimonio, dada la
representatividad que el inmovilizado supone sobre el total del activo de este servicio común
(99,81 % y 99,90 % en los ejercicios 2018 y 2019, respectivamente) (Subepígrafe II.2.3.3).
III.3. RELATIVAS A LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA
8. En 2018 y 2019 el número de contratos ejecutados por la GISS se elevó a 300 y 308,
respectivamente, representando el gasto derivado de su ejecución en ambos ejercicios
(197.165.213,40 euros y 198.837.237,78 euros, respectivamente) más del 70 % del total de
obligaciones reconocidas en el presupuesto de gastos de este servicio común.
Sin embargo, a pesar de la relevancia que dicha actividad contractual representa tanto en su
presupuesto de gastos anual como en el impacto que supone para el adecuado ejercicio de sus
competencias, hasta el año 2020 la GISS no ha dispuesto de un plan de contratación donde se
programe su actividad contractual y se definan los objetivos a conseguir en esta materia, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 28.4 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de
Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las
Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero
de 2014 (LCSP).
No obstante, es necesario tener en cuenta que este servicio común no adquirió personalidad
jurídica propia hasta el 29 de junio de 2017, tras la aprobación de la Ley 3/2017, de 27 de junio,
de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, encontrándose su actividad
contractual, hasta ese momento, integrada en los planes de contratación del departamento
ministerial correspondiente (Subepígrafe II.3.2.1).
9. La GISS no dispone de un manual de procedimiento interno donde se concreten las funciones
encomendadas a cada unidad de este servicio común relacionadas con la tramitación, gestión,
seguimiento y control de la ejecución de los contratos, lo que da lugar a una falta de uniformidad,
coordinación y trazabilidad de las actuaciones a desarrollar en relación con la gestión de los
expedientes de contratación.
Además, la GISS no ha implantado el expediente electrónico y tampoco dispone de una
aplicación informática que permita disponer de una base de datos adecuada que refleje y
posibilite el seguimiento de la información relativa a la tramitación, adjudicación y ejecución de
los contratos, ni existe un archivo informático completo de la documentación del expediente.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 165
Ello provoca que la gestión de los expedientes sea, en determinadas fases del procedimiento,
manual, incrementando de esta forma la posibilidad de errores y omisiones, no garantizándose
la integridad de la información y disminuyendo el control, tal y como se ha observado en las
relaciones de contratos ejecutados en los años 2018 y 2019, facilitadas por la GISS, en las que
se han detectado numerosas inconsistencias con otras fuentes de información, principalmente,
en relación con el importe ejecutado por contrato y su imputación presupuestaria y respecto de
la existencia o no de subcontratación
57
(Subepígrafe II.3.2.2).
10. En la actividad contractual de la GISS, los contratos de servicios de carácter informático
imputados a la partida presupuestaria 22782 “Trabajos realizados por otras empresas y
profesionales. Servicios de carácter informático” son especialmente relevantes, tanto por su
cuantía (con importes ejecutados en los ejercicios 2018, 2019 y 2020 de 90.041.375,02,
95.147.579,73 y 111.796.939,66 euros, respectivamente), como por su objeto (desarrollo y
mantenimiento de todas las aplicaciones informáticas, así como la seguridad y confidencialidad
de los sistemas de información de la Seguridad Social) y por la repercusión que, en la gestión,
funcionamiento y organización de la GISS tiene la prestación de servicios informáticos por parte
del personal técnico externo vinculado a estos contratos (motivada, entre otras razones, por el
elevado número de recursos externos que de manera continuada presta sus servicios en la
sede de la Gerencia).
Esta contratación de servicios externos de carácter informático, que debería responder a una
necesidad coyuntural, se ha venido consolidando en el tiempo (a lo largo de más de veinte
años) como un recurso permanente dirigido a garantizar el cumplimiento efectivo de las
funciones técnicas relacionadas con los sistemas de información atribuidas normativamente a
la GISS, debido a la insuficiencia de personal propio con cualificación informática, provocando
una descompensación notoria y relevante entre los servicios desarrollados por el personal de
este servicio común y los prestados por el personal ajeno perteneciente a las empresas
adjudicatarias de estos contratos (Subepígrafe II.3.4.1).
11. La prestación de servicios de carácter informático en la GISS se concentra en un número
reducido de empresas, algunas de las cuales mantienen vínculos contractuales con este
servicio común, de manera ininterrumpida, desde hace más de veinte años. Así, en el periodo
2018/2019, el 70,74 % del total de las obligaciones reconocidas (185.878.137,08 euros) por la
prestación de servicios informáticos externos derivó de contratos ejecutados por tan solo tres
empresas, las cuales acumularon un importe conjunto de 131.487.828,14 euros.
Asimismo, este Tribunal ha verificado que un total de 205 trabajadores de empresas externas
había permanecido en alta ininterrumpida los 3.798 días transcurridos desde el 1 de enero de
2011 (primera fecha disponible en la base de datos de control de presencia del personal) hasta
el 25 de mayo de 2021. De igual forma, en el mismo intervalo temporal, 115 trabajadores
permanecieron una media de 3.552 días y 171 un periodo medio de 2.400 días.
Esta situación evidencia una vinculación permanente, así como una importante dependencia
funcional de este servicio común con respecto a las empresas adjudicatarias de los contratos
de servicios informáticos e, igualmente, con respecto al personal técnico externo, que es, en
57
En el trámite de alegaciones el Gerente de Informática de la Seguridad Social manifiesta que, con fecha 9 de septiembre
de 2021, se adjudicó un contrato para el suministro, adaptación y puesta en marcha de una solución informática que
automatice la gestión interna y el seguimiento de todos los expedientes de contratación promovidos por la Gerencia de
Informática de la Seguridad Social, cuya ejecución, prevista para el 9 de octubre de 2022, permitirá contar con un sistema
de información que subsane las deficiencias detectadas por el Tribunal de Cuentas. Asimismo, señala que,
adicionalmente, están trabajando en la elaboración de un manual interno para la tramitación de los expedientes de
contratación.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 166
definitiva en quien reside la experiencia y el conocimiento de las tecnologías utilizadas por la
GISS; pudiendo derivar esta dependencia, de no adoptarse las medidas oportunas
(fundamentalmente, las encaminadas a la provisión de puestos de trabajo con cualificación
informática), en una pérdida del conocimiento y control de los sistemas de información de la
Seguridad Social (Subepígrafe II.3.4.3).
12. Este Tribunal ha verificado las siguientes incidencias relacionadas con la preparación de los
expedientes de contratación de servicios de carácter informático tramitados mediante
procedimiento abierto (Subepígrafe II.3.4.3):
a) Falta de una adecuada planificación de la contratación de este tipo de servicios que se ve
reflejada en el insuficiente periodo de tiempo con el que se publican los anuncios de licitación
de los nuevos contratos con respecto a la fecha de finalización de la vigencia máxima de los
contratos previos, aun cuando se trata de servicios de prestación continuada que, en su
mayor parte, no pueden ser interrumpidos al afectar a aplicaciones y sistemas de información
críticos para la gestión de la Seguridad Social
58
.
Esta inadecuada planificación ha provocado la necesidad de prorrogar, de forma
extraordinaria, los contratos previos -excediendo el periodo de vigencia máximo previsto-,
así como la convalidación de gastos por el Consejo de Ministros debido a la omisión del
trámite de fiscalización previa.
b) Con carácter general, la determinación del presupuesto base de licitación efectuada en los
diferentes pliegos de cláusulas administrativas particulares (PCAP) no se ajusta a lo
dispuesto en el artículo 100.2 de la LCSP, al no incluir en muchos casos y, en otros, resultar
insuficiente e inadecuada la información sobre el desglose de costes que componen dicho
presupuesto de licitación y su justificación, así como acerca de los componentes y valores
de referencia utilizados para su cuantificación.
Esta falta de desglose y justificación de los costes que componen el presupuesto base de
licitación supone la omisión de una información transcendental para la adjudicación y
ejecución del contrato, ya que estos costes justifican el adecuado cálculo del valor estimado
y garantizan que el precio fijado se encuentre ajustado a Derecho.
c) Este Tribunal considera que, de acuerdo con los porcentajes de cálculo establecidos en los
PCAP, los costes indirectos tomados como base para determinar el presupuesto base de
licitación son muy elevados en relación con los costes directos (representando un porcentaje
del 75,56 % sobre estos costes) incumpliendo las previsiones que al respecto establece el
artículo 100.2 de la LCSP, y perjudicando los intereses de la GISS, al provocar un incremento
del importe del presupuesto base de licitación
59
.
d) En los contratos cuyo precio se determina mediante el sistema de precios unitarios, con
carácter general, se ha verificado una desviación relevante entre el número de unidades de
58
En el trámite de alegaciones el Gerente de Informática de la Seguridad Social manifiesta que dicho servicio común ha
procedido a la programación y planificación de la actividad en relación con la contr atación pública de cara al ejercicio
2022, dando lugar a la previsión de contratos que se condensan en el Plan de Contratación 2022 y que se ha publicado
en el Perfil del Contratante de la GISS en la Plataforma de Contratación del Sector Público.
59
En el trámite de alegaciones el Gerente de Informática de la Seguridad Social señala que están trabajando en la
elaboración de unas instrucciones internas con el fin de que en los PCAP de todos los contratos de servicios informáticos
figure el desglose de la totalidad de los costes que han dado lugar a la estimación del presupuesto base de licitación y su
cuantificación. De igual forma m anifiesta que, adicionalmente, están trabajando en la elaboración de unas instrucciones
internas en relación con los estudios de mercado y la forma de determinación del precio de dichos contratos.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 167
trabajo, horas baremadas y horas de asistencia técnica profesional estimadas para la fijación
del presupuesto base de licitación y las finalmente realizadas en su ejecución, lo que denota
una inadecuada planificación a la baja de las unidades consideradas para determinar el
presupuesto base de licitación.
En relación con los servicios prestados bajo la modalidad de asistencia técnica por horas se
ha observado una desviación del 13,53 % entre el número de horas estimadas en los pliegos
y las finalmente facturadas. En esta modalidad se ha verificado, asimismo, que las horas
estimadas en los pliegos presentan una desviación neta negativa de un 27,13 % en relación
con las horas facturadas en los contratos previos de los que son continuación los contratos
objeto de esta fiscalización. Asimismo, el equipo de trabajo incorporado inicialmente, cuya
composición debe determinar la GISS al comienzo de cada contrato, superó el equipo medio
previsto en la mayoría de los contratos (69,2 %), llegando a alcanzar un exceso de 70
recursos en un solo contrato. Esta situación era todavía más relevante a 25 de mayo de
2021, fecha en la que el personal adscrito a los contratos analizados excedía en un 34,64 %
al personal previsto inicialmente, de acuerdo con la información obrante en la base de datos
de control de presencia analizada por el Tribunal, evidenciando que las previsiones de
personal no se ajustan a las necesidades reales de la GISS.
De igual forma, con respecto a los servicios prestados bajo la modalidad de desarrollo
gestionado se ha verificado una desviación de un 34,81 % entre el número de unidades de
trabajo estimadas en los pliegos y las finalmente facturadas; y en los servicios prestados
bajo la modalidad de gestión de proyectos una desviación del 87,08 % entre las horas
baremadas previstas en los pliegos y las finalmente realizadas.
Estas desviaciones ponen de manifiesto una reiterada falta de adecuación de las
estimaciones efectuadas por la GISS en la determinación del presupuesto base de licitación
con respecto a las necesidades reales de este servicio común, sin justificación aparente, ya
que este tipo de contratos cubren la prestación de servicios objeto de contratos anteriores,
disponiendo la GISS a estos efectos, de herramientas informáticas corporativas que ofrecen
información relevante sobre la ejecución de estas modalidades de servicios y permiten, por
tanto, su adecuado seguimiento.
En virtud de todo lo anterior, este Tribunal considera que la GISS estaría utilizando
inadecuadamente la figura jurídica del contrato de servicios en función de las necesidades
de la Administración -recogida en la Disposición adicional trigésima tercera de la LCSP- al
no reflejar en los pliegos de los contratos de servicios informáticos sus necesidades reales.
Este Tribunal considera que el carácter estimativo que esta Disposición otorga al número de
unidades que componen el presupuesto base de licitación no impide que las previsiones
contenidas en los pliegos deban ajustarse lo máximo posible a sus necesidades efectivas,
no siendo razonable que, sistemáticamente, se ofrezca en los pliegos de estos contratos una
visión acerca de las necesidades de personal técnico y de las unidades de trabajo muy
inferior a las necesidades acreditadas en años anteriores.
e) Este Tribunal considera que, en estos contratos de servicios por precios unitarios en función
de las necesidades, cuyo precio se determina en función de dos parámetros -número de
unidades de servicio y precio por unidad- la estimación de unidades de servicio, efectuada
reiteradamente por debajo de las necesidades reales, se encuentra íntimamente relacionada
con la determinación del precio, que se podría encontrar estimado por encima del valor de
mercado, debido al elevado porcentaje de costes indirectos establecido por la GISS, como
se ha expuesto anteriormente.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 168
El elevado precio fijado en el presupuesto base de licitación se ve corroborado, además, por
los elevados porcentajes medios de descuento ofertados por las empresas licitadoras los
cuales se elevaron a un 22,97 % en los servicios facturados mediante el sistema de
asistencia técnica por horas; un 32,65 % en los servicios facturados mediante unidades de
trabajo; un 38,04 % en los facturados mediante horas baremadas y un 43,01 % en los
servicios gestionados facturados a tanto alzado; porcentajes muy elevados a pesar de la
escasa concurrencia a los procedimientos de licitación de estos contratos advertida por el
Tribunal.
f) Los criterios de solvencia técnica requeridos a las empresas licitadoras, en numerosas
ocasiones, han afectado de forma decisiva a la concurrencia de los procedimientos de
licitación.
Así, en determinados supuestos los PPTP exigen una experiencia previa a los técnicos que
deben desarrollar los trabajos objeto del contrato, que solo puede adquirirse si previamente
han trabajado en la GISS, ya que se circunscribe a entornos tecnológicos propios y
específicos del sistema de Seguridad Social, atribuyendo una ventaja competitiva a las
empresas que vienen prestando sus servicios en este servicio común, contraviniendo de
esta forma lo dispuesto en los artículos 40 de la LCSP y 45 de la Ley 14/2013, de 27 de
septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internacionalización.
En otros expedientes, en los que los PPTP no exigen expresamente experiencia en entornos
propios y específicos del sistema de Seguridad Social, sin embargo, la exigencia combinada
de conocimientos y experiencia de los perfiles técnicos a adscribir -en determinadas
tecnologías y metodologías- conduce en la práctica a los mismos efectos limitativos de la
competencia expuestos anteriormente, ya que los requerimientos técnicos exigidos
provocan que aquellas empresas que no hayan desarrollado trabajos previos en el ámbito
de la GISS vean minorada la posibilidad de reunir el número de perfiles exigido con ese
conjunto de habilidades.
Asimismo, dado que la duración, con carácter general, de estos contratos es de cuatro años,
la exigencia de una experiencia previa mínima de 36 meses (y en ocasiones de 48 meses)
computados en los últimos seis años desde la fecha de publicación del procedimiento de
licitación de los expedientes de contratación, conlleva a reducir la concurrencia,
prácticamente, a aquellas empresas que vienen prestando sus servicios en la GISS en los
años precedentes.
Estos aspectos constituyen, por tanto, una indudable barrera de acceso para aquellas
empresas sin experiencia previa en la prestación de estos servicios en la GISS, hecho que
tiene su reflejo en el reducido número de ofertas presentadas, con carácter general, en la
licitación de los expedientes analizados.
g) Los criterios de adjudicación ponderables mediante juicio de valor no se encuentran
debidamente definidos y justificados en los PCAP, afectando tanto a la elección y contenido
de estos criterios como a su forma de valoración.
Esta falta de concreción de los criterios de adjudicación y de su método de valoración
compromete la seguridad jurídica del procedimiento de licitación debido a que los licitadores
carecen de información suficiente y adecuada que les permita efectuar sus ofertas
conociendo de antemano los criterios a utilizar por el órgano de contratación a la hora de
determinar la oferta económica más ventajosa, al mismo tiempo que incrementa el grado de
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 169
discrecionalidad en la valoración de las ofertas presentadas, contraviniendo los principios de
objetividad y transparencia que deben regir en el procedimiento de contratación pública.
Adicionalmente se ha observado, en la determinación del método de valoración de estos
contratos, la existencia de una cláusula en virtud de la cual la obtención de cero puntos en
alguno de los ítems en que se divide cada criterio conlleva la obtención automática de cero
puntos en el total de dicho criterio.
Esta cláusula, además de no guardar proporcionalidad con la calidad de las ofertas
presentadas por las empresas licitadoras, podría suponer, a priori, una ventaja competitiva
para las empresas que vienen prestando sus servicios en la GISS ya que, debido a su
experiencia, son conocedoras, en mayor profundidad, de las necesidades, estructura,
procedimientos y herramientas de este servicio común y, en consecuencia, les permite
obtener puntuación en todos los ítems, habiendo llegado a afectar al resultado del
procedimiento de valoración de las ofertas y adjudicación de algunos contratos, como ha
podido verificar este Tribunal.
Asimismo, esta cláusula podría estar provocando que las empresas que prestan sus
servicios en la GISS presenten descuentos inferiores a los ofertados por el resto de las
empresas licitadoras, como ha verificado este Tribunal, sabedoras de la ventaja que el
conocimiento derivado de la prestación de servicios en sucesivos años les otorga en estas
licitaciones, al devenir improbable la obtención de cero puntos en áreas sobre las que vienen
desarrollando sus trabajos.
En consecuencia, este Tribunal considera que las incidencias expuestas anteriormente
contravienen los principios de libertad de acceso a las licitaciones, no discriminación e igualdad
de trato a los licitadores, salvaguarda de la libre competencia y economía, inspiradores del
procedimiento de contratación pública, recogidos en el artículo 1 de la LCSP, debido a la
dificultad para formular una oferta competitiva por las empresas sin experiencia previa en el
desarrollo de trabajos para la GISS -evidenciado en el escaso número de ofertas presentadas
en la gran mayoría de los expedientes analizados- pudiendo provocar, con ello, un perjuicio
económico para los recursos públicos al verse limitada su concurrencia.
13. Con respecto a la licitación y adjudicación de los expedientes de contratación de servicios
informáticos, tramitados mediante procedimiento abierto, este Tribunal ha observado las
siguientes incidencias (Subepígrafe II.3.4.3):
a) La falta de definición de los criterios de adjudicación sujetos a juicio de valor, expuesta
anteriormente, así como la forma de valorar las ofertas presentadas favorece a las empresas
adjudicatarias de contratos previos (por su conocimiento de la estructura, procedimientos y
herramientas corporativas de la GISS) permitiéndoles efectuar propuestas de mejora en
condiciones más favorables que el resto de empresas licitadoras, según ha podido verificar
este Tribunal ya que las ofertas presentadas por dichas empresas fueron valoradas con
mayor puntuación que las del resto de empresas ofertantes.
b) Los informes de valoración de los criterios de adjudicación sometidos a juicio de valor
contienen, en ocasiones, determinadas apreciaciones que denotan una discriminación
positiva expresa en favor de las empresas licitantes con experiencia previa en la ejecución
de trabajos en la GISS.
c) Este Tribunal ha comprobado el escaso número de ofertas presentadas en estos
procedimientos de licitación, ya que la complejidad del objeto de estos contratos junto con
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 170
la alta exigencia de requisitos de solvencia técnica y financiera exigidos en sus pliegos
estarían provocando de facto una reducción de la concurrencia, llegando a limitarse incluso
a un solo ofertante. Esta limitación de la concurrencia competitiva puede abocar al
incremento de los precios y a la minoración de la calidad de los servicios y con ello al
menoscabo de los intereses públicos.
En este sentido, este Tribunal ha podido comprobar que en el 81,82 % de los contratos
donde se contemplan los servicios facturados mediante el sistema de asistencia técnica por
horas la oferta ganadora no fue la que ofreció el mayor descuento. Igual situación se produjo
en el 66,67 % de los contratos cuyos servicios son facturados mediante unidades de trabajo.
En sentido contrario, las empresas que obtuvieron mayor valoración en los criterios sujetos
a juicio de valor fueron, con carácter general, quienes ofertaron menores descuentos.
d) Especialmente significativos resultan algunos comportamientos desarrollados por
determinadas empresas en sus licitaciones (v.gr.: presentación de diferentes descuentos en
servicios similares para los distintos lotes de un mismo expediente; descuentos
extremadamente bajos provocando que sus ofertas sean poco competitivas y no acudir a
licitaciones a pesar de acreditar su solvencia técnica y económica y haber sido adjudicatarias
de los mismos servicios en el contrato previo, entre otros) que pudieran no responder,
exclusivamente, a intereses comerciales, existiendo un riesgo de que este tipo de
actuaciones pudieran derivar de acuerdos previos de reparto de mercado, en las licitaciones
públicas, entre las empresas ofertantes, con el objetivo de mantener cada empresa una
cuota de mercado, como de hecho ha sucedido, según quedó acreditado en la Resolución
de 26 de julio de 2018 de la Sala de Competencia del Consejo de la Comisión Nacional de
los Mercados y la Competencia.
Las incidencias expuestas anteriormente suponen una vulneración de los principios
reguladores de la contratación pública, comprometiendo la salvaguarda de la libre competencia,
la selección de la oferta económicamente más ventajosa y la eficiencia en la asignación del
gasto público, pudiendo provocar un perjuicio económico para los caudales públicos al no
quedar garantizado que las ofertas se formulen en un entorno competitivo.
14. Las incidencias relacionadas con el control efectuado por la GISS sobre la ejecución de los
contratos de servicios de carácter informático tramitados mediante procedimiento abierto son
las siguientes (Subepígrafe II.3.4.3):
a) No se ha facilitado a este Tribunal la documentación correspondiente a las reuniones que,
de acuerdo con los pliegos, deben celebrarse periódicamente, entre los representantes de
la empresa adjudicataria y la GISS, con el fin de llevar a cabo el seguimiento de la ejecución
de los contratos. Esta falta de documentación ha impedido verificar el efectivo seguimiento
realizado por la GISS sobre dicha ejecución, así como comprobar el cumplimiento de las
obligaciones establecidas, a este respecto, a las empresas adjudicatarias.
b) La GISS no ha hecho uso de la facultad -otorgada en los PPTP que rigen los contratos de
servicios informáticos bajo la modalidad de desarrollo gestionado- relativa a la realización,
durante la ejecución del contrato, de auditorías internas o externas de las factorías de
software de las empresas adjudicatarias, con el fin de garantizar el cumplimiento de los
requisitos exigidos, en este sentido, durante todo el periodo de ejecución del contrato, aun
cuando dicho cumplimiento es condición esencial de su ejecución a los efectos del artículo
211 de la LCSP.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 171
c) Aunque los PCAP que rigen estos contratos de servicios informáticos incluyen una cláusula-
modelo propuesta en las “Instrucciones sobre buenas prácticas para la gestión de las
contrataciones de servicios y encomiendas de gestión a fin de evitar situaciones en las que
se pueda incurrir en supuestos de cesión ilegal de trabajadores” dictadas por las Secretarías
de Estado de Presupuestos y Gastos y de Administraciones Públicas el 28 de diciembre
2012, se ha verificado el incumplimiento de diferentes aspectos recogidos en estas
instrucciones, entre las que destacan la obligatoriedad de comprobar la afiliación y alta en el
sistema de Seguridad Social de los trabajadores pertenecientes a las empresas
adjudicatarias, la relativa a evitar recurrir, como primera medida, a la contratación de
servicios externos como recurso para suplir las necesidades permanentes de personal
propio y la prohibición del acceso del personal externo a la intranet corporativa de la GISS.
15. Este Tribunal ha constatado una falta de control de la GISS con respecto a la subcontratación
parcial del objeto de los contratos de servicios informáticos, provocando la vulneración de la
normativa aplicable en materia contractual, en base a los siguientes hechos (Subepígrafe
II.3.4.3):
a) Sobre un total de 300, 308 y 216 contratos en ejecución en los años 2018, 2019 y 2020,
respectivamente, este servicio común solo ha facilitado información sobre los contratos en
que se produce la subcontratación parcial de su objeto en dos contratos.
b) Además, en estos dos contratos no existe ninguna documentación que acredite el
cumplimiento del artículo 217 de la LCSP, así como de las actuaciones realizadas por la
GISS tendentes a su reclamación o comprobación.
c) La información facilitada por la GISS en relación con la subcontratación parcial del objeto
de los contratos de servicios de carácter informático difiere considerablemente de la
obtenida por este Tribunal a través del análisis de los informes de vida laboral de los
trabajadores adscritos a dichos contratos, ya que solo en los contratos analizados se ha
podido constatar la subcontratación de, al menos, 81 empresas y la incorporación de 382
trabajadores pertenecientes a ellas, frente a la subcontratación de tres empresas y la
adscripción de siete trabajadores comunicada por la GISS.
d) Respecto de dichas subcontrataciones, este Tribunal no ha hallado evidencia de la
comunicación escrita de la intención de subcontratar a que están obligadas las empresas
contratistas, ni tampoco se ha aportado la acreditación de que el subcontratista no se
encuentre incurso en la prohibición de contratar, ni la justificación por parte de la empresa
adjudicataria de la aptitud exigida en los pliegos a los subcontratistas para ejecutar la parte
de la prestación subcontratada.
El adecuado control de la subcontratación en los términos establecidos, además de un
imperativo legal, es un instrumento de relevante importancia para detectar posibles conductas
tendentes a su utilización como un mecanismo para alterar la competencia
60
.
16. La GISS no dispone de una aplicación informática destinada a la gestión y control integrado de
la totalidad del personal externo asociado a los contratos de servicios de carácter informático,
con independencia de la modalidad en que desarrollen sus trabajos, donde se disponga de toda
60
El Gerente de Informática de la Seguridad Social señala en sus alegaciones que, en la línea de lo planteado por el
Tribunal, la Gerencia está trabajando en la elaboración de unas instrucc iones internas para el seguimiento trimestral de
los contratos en ejecución donde se establezcan claramente las funciones de seguimiento a realizar durante esta etapa
de la vida de los contratos, incluyendo las subcontrataciones que se puedan haber realizado durante ese periodo.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 172
la información relevante para la gestión y control de este colectivo (antigüedad en la GISS,
situación de alta en el sistema de Seguridad Social, empresa y grupo de cotización, entre otras),
y ello a pesar de la importancia cuantitativa que este personal representa sobre el total que
presta sus servicios en la GISS (Subepígrafe II.3.4.3).
17. Se ha verificado la falta de una debida correlación entre la información obrante en las bases de
datos de control de presencia y SILCON y la base de datos de vida laboral de la Tesorería
General de la Seguridad Social. Así:
a) Se han detectado 63 trabajadores cuyo intervalo de alta en la base de datos de control de
presencia no estaba asociado a ninguna situación de alta en la base de datos de vida laboral.
b) Asimismo, se han detectado situaciones de alta en la aplicación de control de presencia
correspondientes a 98 trabajadores cuyas fechas de inicio eran anteriores a las
correspondientes fechas de alta en la base de datos de vida laboral, e intervalos de alta en
la mencionada aplicación correspondientes a 229 trabajadores que se prolongaron más allá
de su fecha de baja en la base de datos de vida laboral.
Si bien se ha verificado que el personal externo en esta situación solo prestó servicios en la
GISS los días en que se encontraba en situación de alta en el sistema de Seguridad Social, el
mantenimiento en vigor de los permisos de acceso a la sede de la GISS y a las aplicaciones
del sistema de Seguridad Social otorgados al personal externo de este servicio común por
intervalos temporales que no se corresponden con sus períodos de situación en alta en el
sistema de Seguridad Social suponen un incumplimiento de la normativa aplicable en materia
contractual y de protección de datos, así como del punto 3.6 de las Instrucciones referidas a las
buenas prácticas en la formalización de los contratos (Subepígrafe II.3.4.3).
18. Los expedientes de contratación de suministros y servicios, de carácter informático, tramitados
mediante procedimiento negociado sin publicidad no disponen de estudios y/o informes que
permitan acreditar, por un lado, la necesidad de implantar la solución informática a adquirir y,
por otro, que la solución elegida es la única en el mercado capaz de satisfacer las necesidades
planteadas. Asimismo, tampoco figura un detalle económico y técnico de aquellos aspectos y
especificaciones imprescindibles que no pueden satisfacerse con otra solución técnica
equivalente.
El presupuesto base de licitación en estos expedientes se encuentra fijado a tanto alzado, sin
efectuar un desglose de las partidas que lo integran, así como una apropiada acreditación del
cálculo efectuado y su adecuación a los precios de mercado, incumpliéndose el principio de
transparencia al no existir constancia de las estimaciones y cálculos realizados para la
obtención del precitado presupuesto (Epígrafe II.3.5).
19. Si bien la GISS cumple, con carácter general, la normativa aplicable en materia de contratación
menor, se han observado varios supuestos donde la planificación efectuada no ha tenido en
cuenta el horizonte temporal máximo de la necesidad a satisfacer, contratando, al menos en
los años 2018 y 2019, los mismos servicios y/o suministros de forma anual, a través del
procedimiento de contratación menor, pudiendo haber utilizado otros procedimientos, como el
procedimiento abierto simplificado, reforzando de esta manera la publicidad, transparencia,
concurrencia y asignación más eficiente de los recursos públicos (Epígrafe II.3.6).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 173
III.4. RELATIVAS A LA DOTACIÓN DE PERSONAL
20. La GISS es el servicio común del sistema de Seguridad Social responsable de la dirección,
gestión, mantenimiento y control de las tecnologías de la información y las comunicaciones de
dicho sistema disponiendo, para el ejercicio de estas competencias, de una estructura de
personal propio, con cualificación informática, insuficientemente dotada.
Así, el número de plazas con que se encuentra dotada la relación de puestos de trabajo (RPT)
de la GISS en los años 2018 y 2019 es de 1.438 y 1.439 personas, respectivamente, si bien el
número de efectivos reales desciende, en dichos ejercicios, a 1.137 y 1.163.
En consecuencia, el número de vacantes (301 y 276) se considera muy elevado, ya que
representan el 20,93 % y el 19,18 % de su dotación anual, situación especialmente significativa
con respecto al número de vacantes de personal funcionario destinado en sus servicios
centrales donde este porcentaje se eleva hasta un 30,14 % en 2018, y a un 26,30 % en 2019.
Asimismo, este Tribunal considera que la RPT de la GISS, aprobada en el año 1992, no se
encuentra adaptada a los nuevos retos encomendados a este servicio común, en relación con
el impulso de la administración electrónica en el sistema de Seguridad Social que ha provocado
un elevado incremento de las funciones asumidas en esta materia sin que, a fecha actual, se
haya visto plasmado en modificaciones sustanciales de su RPT (Subepígrafe II.4.2.2).
21. Este Tribunal ha verificado una pérdida continuada de personal en la dotación efectiva de su
plantilla, durante el periodo 2010/2020, disminuyendo un 11 % su número de efectivos, pasando
de 1.286 personas en 2010 a 1.143 en 2020.
Esta situación se ve además agravada, en primer lugar, por el envejecimiento de su plantilla ya
que, a 31 de diciembre de 2020, el 80,75 % de su personal superaba los 50 años y, en segundo
lugar, por la falta de reposición de su personal con cualificación informática, motivada, entre
otras causas, por las diferencias existentes en el complemento específico con que se
encuentran dotados los puestos ofertados por la GISS en relación con otros puestos ofertados
por otros centros directivos de la Administración General del Estado para el mismo nivel de
complemento de destino (Subepígrafes II.4.2.3 y II.4.2.4).
22. Esta insuficiencia de personal propio, funcionario y laboral, para atender las funciones
encomendadas a la GISS, genera que este servicio común venga, sistemáticamente,
recurriendo a la contratación de servicios externos para el desarrollo y mantenimiento de las
aplicaciones y equipos informáticos del sistema de Seguridad Social, provocando que esta
contratación no responda a un carácter coyuntural, sino estructural y permanente que conlleva
un elevado volumen de gasto.
Así, el gasto destinado por la GISS para atender los servicios técnicos externos se ha visto casi
triplicado en el periodo 2010/2020, elevándose a 111.796.939,66 euros en 2020, lo cual
representa un 36,25 % sobre el total de obligaciones reconocidas por este servicio común en
dicho ejercicio, así como un 431,88 % sobre el total de obligaciones reconocidas en el capítulo
1 destinado a los gastos de su personal propio.
Esta situación conlleva que, en el año 2020, la ratio existente entre el personal técnico externo
contratado (1.312 personas) para el ejercicio de las competencias encomendadas a este
servicio común y el personal propio que presta sus funciones en sus servicios centrales (472)
se eleve a un 278 %, pudiendo provocar en un breve plazo, de persistir esta evolución, la
pérdida de la dirección, conocimiento y control de los sistemas de información del sistema de
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 174
la Seguridad Social por el personal propio de la GISS, así como una excesiva dependencia
funcional respecto de las empresas contratistas, generando una externalización de los servicios
fundamentales del sistema de Seguridad Social (Subepígrafe II.4.3.1).
III.5. RELATIVAS AL CUMPLIMIENTO DE LA LEGALIDAD EN MATERIA DE SEGURIDAD
INFORMÁTICA
23. La GISS no dispone de un plan estratégico global de seguridad de los sistemas de información
de la Seguridad Social (SISS) definido por el Comité de Seguridad de los Sistemas de
Información de la Seguridad Social, de conformidad con lo establecido en el artículo 2.1 de la
Orden ESS/775/2014, de 7 de mayo, por la que se crea y regula el funcionamiento de dicho
Comité, donde se recojan las medidas necesarias a implantar con el fin de abordar los
principales riesgos y vulnerabilidades a que se enfrentan los SISS (Subepígrafe II.5.1.4).
24. Los SISS no disponen de la certificación de conformidad con el Esquema Nacional de
Seguridad regulado en el Real Decreto 3/2010, de 8 de enero, y en la Resolución de 13 de
octubre de 2016, de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas por la que se
aprueba la Instrucción Técnica de Seguridad con el Esquema Nacional de Seguridad
(Subepígrafe II.5.1.4).
25. La GISS, como responsable de seguridad de los SISS, no efectúa una auditoría regular
ordinaria de los mismos cada dos años, a través de una entidad certificadora acreditada, con
el fin de obtener la precitada certificación de conformidad, incumpliendo lo dispuesto en el
artículo 34 del mencionado Real Decreto 3/2010, de 8 de enero, por el que se regula el
Esquema Nacional de Seguridad en el ámbito de la Administración Electrónica.
No obstante, dicho servicio común, en cumplimiento de lo establecido en el Anexo II del
precitado Real Decreto y en la Resolución de 21 de julio de 2019, de la Secretaría de Estado
de la Seguridad Social, por la que se actualiza la política de seguridad en la utilización de
medios electrónicos en la Administración de la Seguridad Social, efectúa, con periodicidad
bienal, análisis de riesgos internos sobre los SISS con el fin de revisar y mejorar, de forma
continuada, los controles implantados para el cumplimiento del Esquema Nacional de
Seguridad.
Sin embargo, los proyectos de seguridad a implantar, derivados de los informes de análisis de
riesgos efectuados en los años 2018 y 2020, no fueron ejecutados, consolidando los riesgos y
vulnerabilidades, en materia de seguridad informática, expuestos en dichos informes
61
(Subepígrafe II.5.1.4).
26. La GISS no efectúa auditorías sobre los SISS, con periodicidad bienal, tendentes a la
verificación del cumplimiento de la normativa aplicable en materia de protección de datos
personales, incumpliendo lo dispuesto en el artículo 96.1 del Real Decreto 1720/2007, de 21
de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley Orgánica 15/1999,
de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal, así como en la Resolución de
21 de julio de 2019, de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social, por la que se actualiza
61
En el trámite de alegaciones el Gerente de Informática de la Seguridad Social ha aportado el Informe General de
Seguridad, aprobado por el Comité de Seguridad de los Sistemas de Información de la Seguridad Social en el año 2021,
donde se recogen los proyectos a realizar en dicho año. Asimismo, expone la realización de diferentes actuaciones
tendentes a verificar el seguimiento de los proyectos anteriores, así como los análisis de riesgos, autoevaluaciones y
auditorías internas y externas realizadas en dicho ejercicio.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 175
la política de seguridad en la utilización de medios electrónicos en la Administración de la
Seguridad Social (Epígrafe II.5.2).
III.6. RELATIVAS AL CUMPLIMIENTO DE LAS PREVISIONES EN MATERIA DE IGUALDAD
EFECTIVA DE MUJERES Y HOMBRES, TRANSPARENCIA Y SOSTENIBILIDAD
MEDIOAMBIENTAL
27. La representación de las mujeres en los comités internos creados por la GISS no alcanza el
porcentaje del 40 % previsto en la Disposición adicional primera de la Ley Orgánica 3/2007, de
22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres (Epígrafe II.6.1).
28. Transcurridos más de 14 años desde la aprobación de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo,
para la igualdad efectiva de mujeres y hombres continúa sin aprobarse el Real Decreto por el
que ha de regularse el protocolo de actuación sobre medidas relativas al acoso sexual o por
razón de sexo recogido en el artículo 62 y en la Disposición final sexta de dicha Ley Orgánica
(Epígrafe II.6.1).
29. La GISS no ha efectuado ningún tipo de actuación tendente a la adaptación, en dicho servicio
común, del modelo de protocolo aprobado mediante Resolución de 28 de julio de 2011, de la
Secretaría para la Función Pública, por la que se aprobó y publicó el Acuerdo de 27 de julio de
2011 de la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado sobre el
protocolo de actuación frente al acoso sexual y al acoso por razón de sexo en el ámbito de la
Administración General del Estado y de los Organismos Públicos vinculados a ella, así como
tampoco a la aprobación de instrucciones, procedimientos de trabajo u otro tipo de herramientas
internas que garanticen la aplicación de dicho protocolo, incumpliendo de esta forma lo
establecido en la Disposición final de dicha Resolución (Epígrafe II.6.1).
30. La GISS no dispone de un plan de formación anual entre cuyos objetivos específicos se
encuentre la celebración continuada de acciones formativas relacionadas con la igualdad
efectiva entre mujeres y hombres, si bien ha desarrollado diferentes ediciones de dos acciones
formativas donde se abordan cuestiones relacionadas con esta materia en la Administración
General del Estado (Epígrafe II.6.1).
31. La publicación de la información sujeta a las obligaciones de transparencia obligatoria,
efectuada por la GISS, no se encuentra adaptada a los requisitos exigidos por la Ley 19/2013,
de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, al no
disponer de un sitio web propio, provocando que la información de este servicio común se
encuentre comprendida a nivel de sistema de Seguridad Social y, en consecuencia, no sea
clara, estructurada y entendible por los interesados (Subepígrafe II.6.2.1).
32. A pesar del tiempo transcurrido desde la aprobación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno aún no se ha procedido al
desarrollo reglamentario recogido en su artículo 10.1, donde se regule el procedimiento e
información a publicar en el Portal de la Transparencia de la Administración General del Estado
(Subepígrafe II.6.2.3).
33. La GISS no dispone de manuales de procedimiento interno ni desarrolla actuaciones dirigidas
a lograr una reducción de sus consumos energéticos con el fin de alcanzar una mejora de la
eficiencia energética de los edificios donde desarrolla su actividad (Subepígrafe II.6.3.1).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 176
RECOMENDACIONES
Con la finalidad de subsanar las incidencias y deficiencias puestas de manifiesto en el presente
Informe, el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones y la GISS deberían realizar, al
menos, las siguientes actuaciones:
IV.1. DIRIGIDAS AL MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES
1. Adoptar las medidas necesarias tendentes a proponer, al Gobierno, la aprobación del Real
Decreto de estructura y competencias de la GISS, de acuerdo con el mandato recogido en la
Disposición Final cuarta del Real Decreto 497/2020, de 28 de abril, por el que se desarrolla su
estructura orgánica básica, dotando a dicho servicio común de la seguridad jurídica necesaria
que le permita garantizar el ejercicio de las funciones atribuidas en relación con la gestión y
administración de las tecnologías de la información y las comunicaciones en el sistema de
Seguridad Social.
2. Adoptar las medidas oportunas tendentes a lograr que la GISS disponga de una relación de
puestos de trabajo adecuada y suficiente que permita a este servicio común disponer del
personal propio necesario para atender las funciones que normativamente tiene asignadas en
la actualidad, permitiéndole de esta forma abordar su cumplimiento con garantías de calidad e
idoneidad, disminuyendo así su excesiva dependencia respecto de la contratación externa con
el fin de no perder, en ningún momento, la dirección, conocimiento y control de los sistemas de
información sobre los que se asienta el sistema de Seguridad Social.
3. Analizar la posibilidad de proponer, al Ministerio de Hacienda y Función Pública, la elevación
del rango orgánico de la GISS al de Dirección General con el fin de potenciar una estructura de
este servicio común más adecuada a las funciones que actualmente tiene encomendadas
relativas a la gestión, administración y mantenimiento de las tecnologías de la información y las
comunicaciones del sistema de Seguridad Social, creando de esta forma un órgano de gestión
donde se agrupen todas las áreas funcionales relacionadas con esta materia, de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 58.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico
del Sector Público.
4. Adoptar las medidas necesarias para impulsar la aprobación del Real Decreto por el que se
regule el protocolo de actuación sobre medidas relativas al acoso sexual o por razón de sexo
recogido en el artículo 62 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva
de mujeres y hombres, garantizando de esta forma la efectiva implantación de dicho protocolo
en la Administración pública.
5. Asimismo, debería adoptar las medidas necesarias para impulsar el desarrollo reglamentario
de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno, dando cumplimiento de esta forma a lo dispuesto en su artículo 10.1, y garantizando,
con ello, la adecuada regulación normativa de las obligaciones de publicidad activa, su efectivo
cumplimiento, así como los procedimientos del derecho de acceso a la información pública.
IV.2. DIRIGIDAS A LA GERENCIA DE INFORMÁTICA DE LA SEGURIDAD SOCIAL
6. Adoptar las medidas oportunas tendentes a lograr una adecuada planificación presupuestaria
que permitan, a este servicio común, lograr una ejecución de su presupuesto de gastos acorde
con los principios de eficacia y eficiencia de la gestión económico-presupuestaria que presiden
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 177
la administración de los recursos públicos, evitando de esta forma la ociosidad de algunos de
sus recursos producida en los ejercicios fiscalizados.
7. Implantar un procedimiento de control y justificación de los ingresos procedentes de fondos de
la Unión Europea que permita diferenciar, con claridad, los gastos susceptibles de financiación
a través de un sistema de contabilización separado, de conformidad con la normativa
reguladora de estos fondos y el principio de desafectación consagrado en la APGCPSS, así
como conservar los documentos justificativos de los mismos durante el periodo temporal
requerido.
8. Implantar un procedimiento interno de gestión de inventarios, dotado de herramientas
informáticas que permitan conocer el proceso de altas, bajas, mantenimiento y control de los
elementos que integran el inmovilizado material e inmaterial de este servicio común, donde se
garantice la aplicación de criterios y procesos homogéneos y un control adecuado de las
funciones encomendadas a las distintas unidades que intervienen en este procedimiento.
9. Analizar la información obrante en las bases de datos de sus diferentes sistemas de información
relativa a los costes de producción de las aplicaciones informáticas desarrolladas con medios
propios, con el fin de proceder a inventariar y activar en el balance del sistema de la Seguridad
Social este inmovilizado intangible, mediante su traspaso y registro contable en la entidad del
sistema que obtenga rendimientos económicos o un potencial de servicio, tal y como disponen
los puntos 4º y 5º del Marco conceptual y la NRV 4ª de la APGCPSS.
10. Efectuar las actuaciones necesarias tendentes a determinar los activos (principalmente los
incluidos en las cuentas 206 Aplicaciones informáticas y 217 Equipos para procesos de
información) que prestan su potencial de servicios en cada uno de los sujetos contables que
integran el sistema de Seguridad Social para, posteriormente, dar de baja en sus estados
financieros estos elementos mediante su traspaso contable a los entes en que prestan el
mencionado potencial de servicios.
Asimismo, debe analizar el elevado número de elementos contabilizados en diferentes cuentas
que se encuentran totalmente amortizados pudiendo haber agotado su vida útil, o encontrarse
en desuso y, en consecuencia, no representar activos con potencial de servicios para el
desempeño de la actividad principal de este servicio común procediendo, en su caso, a
reclasificarlos como activos corrientes o a su baja en el patrimonio de la entidad.
11. Implantar un sistema de gestión electrónica de expedientes de contratación que contemple su
gestión completa e integración con todas las unidades (órganos de contratación, unidades de
contratación, unidades de gestión económica, intervención y órganos de control económico) y
sistemas de gestión implicados en la contratación, dotados de firma electrónica, permitiendo la
consulta del estado de tramitación de los expedientes y de los documentos que los conforman.
Asimismo, debería elaborar manuales e implantar procedimientos de control interno en materia
de contratación administrativa que permitan identificar las unidades intervinientes en cada fase
del procedimiento de contratación, asignando funciones y responsabilidades y normalizando la
documentación generada en los expedientes de contratación.
12. Adoptar las medidas necesarias tendentes a lograr una adecuada planificación en materia de
contratación administrativa con el fin de no superar los plazos máximos de vigencia
establecidos en los contratos de servicios de carácter informático formalizados, evitando con
ello la convalidación de gastos por parte del Consejo de Ministros, así como la prestación de
servicios sin amparo contractual, anticipando con la suficiente antelación la tramitación de estos
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 178
expedientes, máxime cuando su objeto responde a una prestación de servicios continuada
cuyos trabajos recaen sobre las aplicaciones informáticas y sistemas de información críticos
para la gestión del sistema de Seguridad Social.
13. Incluir en los PCAP que rigen la contratación de servicios informáticos tramitados mediante
procedimiento abierto la información adecuada y suficiente, así como un desglose apropiado
de los costes considerados para la estimación del presupuesto base de licitación y su
justificación, que permita a las potenciales empresas licitadoras disponer de la información
necesaria para formular sus ofertas.
Asimismo, debe ajustar, el presupuesto base de licitación de estos contratos a sus necesidades
reales, utilizando como referencia la información disponible correspondiente a la ejecución de
contratos de servicios anteriores, de tal forma que los pliegos ofrezcan información fiable y lo
más aproximada posible sobre el volumen de servicios que se necesita contratar.
Por otra parte, con el fin de asignar de forma eficiente los recursos y evitar posibles perjuicios
para el erario público, la estimación del presupuesto base de licitación y del valor estimado
debe realizarse con referencia a precios de mercado, debiendo recoger los pliegos, información
suficiente sobre los datos, estimaciones y cálculos realizados que permitan verificar su
cumplimiento.
14. Con el fin de favorecer la libre competencia y eludir, asimismo, la dependencia funcional de la
GISS con respecto a determinadas empresas debería evitar la inclusión, en los PCAP, de
requisitos de solvencia técnica que abocan a una discriminación a favor de empresas
adjudicatarias de contratos previos y con ello a una limitación de la concurrencia. En el mismo
sentido debe evitar tanto la exigencia de conocimientos combinados en tecnologías y
metodologías de difícil adquisición fuera del ámbito de la Seguridad Social, como el elevado
número de años de experiencia mínima requerida computados en los últimos seis años.
15. Analizar la posibilidad de iniciar un proceso de cambio en las arquitecturas utilizadas por la
GISS, evolucionando hacia tecnologías basadas en código abierto, que favorezcan la
concurrencia y competencia efectiva al ampliar el rango de empresas que pueden proporcionar
estos servicios disminuyendo, asimismo, su coste al verse reducido el importe destinado a la
adquisición y mantenimiento de licencias informáticas e incrementarse el número de técnicos
disponibles en el mercado debido a la amplia adopción de estos sistemas.
16. Definir de forma adecuada y suficiente los criterios de valoración sometidos a juicio de valor (y
los subcriterios que los componen) así como su forma de valoración, evitando expresiones
genéricas e imprecisas en su evaluación, reforzando el principio de transparencia y reduciendo,
de esta forma, el grado de discrecionalidad en la valoración de las propuestas técnicas
presentadas por las empresas licitadoras.
Asimismo debería analizar la posibilidad de eliminar del clausulado de los PCAP que rigen este
tipo de contratos, la obligatoriedad de obtener puntuación en todos los ítems que componen
cada criterio de valoración, ya que este método de valoración favorece, de manera significativa,
a aquellas empresas que, como consecuencia de los trabajos desarrollados previamente en la
GISS, conocen su estructura, procedimientos de trabajo, sistemas de información,
herramientas corporativas y necesidades específicas, minorando con ello la concurrencia
competitiva en estos procedimientos.
17. Realizar de forma regular, durante la ejecución de los contratos de servicios informáticos bajo
la modalidad de desarrollo gestionado, auditorías internas o externas que garanticen el
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 179
cumplimiento continuado de los requisitos mínimos que deben reunir las factorías de software
de las empresas adjudicatarias de estos contratos.
18. Incrementar, tanto en la fase previa a la adjudicación de los contratos como durante su
ejecución, las medidas dirigidas a lograr la implantación efectiva de las “Instrucciones sobre
buenas prácticas para la gestión de las contrataciones de servicios y encomiendas de gestión
a fin de evitar situaciones en las que se pueda incurrir en supuestos de cesión ilegal de
trabajadores” dictadas por las Secretarías de Estado de Presupuestos y Gastos y
Administraciones Públicas el 28 de diciembre de 2012, evitando que puedan concurrir
situaciones que, de forma aislada o conjunta, puedan dar lugar a una eventual situación de
cesión ilegal de trabajadores.
19. Implantar, con carácter urgente, un sistema de control que le permita conocer la totalidad de
las subcontrataciones efectuadas al amparo de los contratos suscritos, así como recabar y
verificar tanto la información preceptiva que las empresas adjudicatarias deben facilitar al
órgano de contratación como la idoneidad de las empresas subcontratistas para la ejecución
parcial del objeto de los contratos.
20. Implantar una aplicación informática donde se integre la gestión y el control de todo el personal
externo asociado a los contratos de servicios informáticos, con independencia de la modalidad
en que desarrollen sus trabajos, que permita disponer de la información completa de cada
trabajador, así como arbitrar los mecanismos oportunos tendentes a garantizar que los períodos
de alta en los sistemas de información de la GISS guardan la debida coherencia con los datos
obrantes en los informes de vida laboral.
21. Documentar adecuadamente, en los procedimientos negociados sin publicidad, la necesidad
de la solución técnica a implantar, detallando aquellos aspectos y especificaciones
imprescindibles que no puedan satisfacerse con ninguna otra solución técnica, así como los
cálculos y estimaciones efectuadas para la determinación del presupuesto base de licitación y
del valor estimado del contrato.
22. Adoptar las medidas necesarias tendentes a lograr la certificación de conformidad de los SISS
con el Esquema Nacional de Seguridad, así como proceder a efectuar las auditorías regulares
ordinarias con la periodicidad y requisitos establecidos en el Real Decreto 3/2010, de 8 de
enero, e implementar los proyectos de seguridad derivados de los informes de análisis de
riesgos efectuados de conformidad con lo establecido en el Anexo II del precitado Real Decreto,
todo ello con el fin de solventar los riesgos y vulnerabilidades a que se encuentran expuestos
los SISS.
23. Efectuar las auditorías periódicas requeridas en materia de protección de datos personales con
el fin de lograr una mayor adecuación de los SISS a las disposiciones que les resultan de
aplicación, evitando los riesgos y vulnerabilidades existentes en la actualidad.
24. Adaptar a este servicio común el modelo de protocolo de actuación frente al acoso sexual y al
acoso por razón de sexo aprobado mediante Resolución de 28 de julio de 2011, de la Secretaría
para la Función Pública por la que se aprobó y publicó el Acuerdo de 27 de julio de 2011 de la
Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado, así como proceder a
la aprobación de procedimientos e instrucciones que garanticen su implantación.
25. En virtud de los principios de ahorro, eficiencia energética y función ejemplarizante de las
Administraciones Públicas consagrados en la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía
Sostenible, la GISS debería realizar auditorías energéticas que permitan conocer el consumo
ANEXOS
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 185
Anexo 1 1/2
ESQUEMA DE LOS CONTRATOS DE SERVICIOS DE CARÁCTER INFORMÁTICO
Periodo 2014/2021
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 186
Anexo 1 2/2
CON.*: Expediente de convalidación del Consejo de Ministros.
Prór. extr.: Prórroga extraordinaria (artículo 29.4 in fine LCSP).
Adj.: Empresa adjudicataria.
Elaboración: Tribunal de Cuentas.
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 187
Anexo 2 1/3
CONTRATOS DE SERVICIOS DE CARÁCTER INFORMÁTICO
Años 2018/2019
(En euros)
N.º
Orden
N.º Expediente
Objeto
Procedimiento
Empresa
adjudicataria
Total ejecutado
2018
Total ejecutado
2019
1
7201/13G
Desarrollo y mantenimiento de las aplicaciones informáticas de Entidades Gestoras, Servicios
Comunes e Intervención General de la Seguridad Social mediante la prestación de los servicios de
análisis, diseño, construcción, pruebas y documentación.
Abierto
UTE 1
2.720.773,16
-
2
7202/14G
Prestación de los servicios de operación, gestión y soporte técnico de los sistemas de información de
la GISS que soportan las aplicaciones informáticas de las EEGG, SSCC e IGSS.
Abierto
UTE 2
11.600.422,64
-
3
7201/14G Lote 1
Prestación de los servicios de carácter informático necesarios para el desarrollo y mantenimiento de
las aplicaciones de la TGSS.
Abierto
UTE 3
20.476.452,03
6.902.963,58
7201/14G Lote 2
Prestación de los servicios de carácter informático necesarios para el desarrollo y mantenimiento de
las aplicaciones del INSS y la IGSS.
Abierto
UTE 4
9.054.818,90
2.808.945,45
7201/14G Lote 3
Prestación de los servicios de carácter informático necesarios para el desarrollo y mantenimiento de
las aplicaciones de la GISS.
Abierto
Empresa 11
13.270.672,61
3.573.191,71
7201/14G Lote 4
Realización de los trabajos necesarios para asegurar la calidad de los aplicativos que dan servicio a
las EEGG, los SSCC y la IGSS.
Abierto
UTE 5
2.917.392,78
862.781,96
4
7113/16
Servicio de soporte de documentación.
Abierto
Empresa 4
19.671,28
-
5
7201/16G Lote 1
Realización de trabajos de desarrollo y mantenimiento de aplicaciones informáticas necesarios en el
INSS: ALFA/IRISS/ATRIUM.
Abierto
UTE 6
5.178.115,19
4.809.797,65
7201/16G Lote 2
Realización de trabajos de desarrollo y mantenimiento de aplicaciones informáticas necesarios en el
INSS: SARTIDO/CATT/SIEBEL.
Abierto
Empresa 4
2.067.645,34
2.289.359,05
7201/16G Lote 3
Soporte a la coordinación y a la normalización.
Abierto
UTE 7
851.585,00
932.168,29
6
7202/16G Lote 1
Realización de los servicios de carácter informático necesarios para dar soporte a la GISS: Servicios
de soporte a la innovación.
Abierto
UTE 8
1.599.910,87
226.238,21
7202/16G Lote 2
Realización de los servicios de carácter informático necesarios para dar soporte a la GISS: Servicios
de soporte a proyectos.
Abierto
Empresa 4
316.061,54
43.951,00
7202/16G Lote 3
Realización de los servicios de carácter informático necesarios para dar soporte a la GISS: Servicios
de soporte a la seguridad de la información.
Abierto
Empresa 9
2.280.073,02
0,00
7202/16G Lote 4
Realización de los servicios de carácter informático necesarios para dar soporte a la GISS: Servicios
de soporte a la gestión de la comunicación.
Abierto
Empresa 4
275.359,10
33.874,13
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 188
Anexo 2 2/3
N.º
Orden
N.º Expediente
Objeto
Procedimiento
Empresa
adjudicataria
Total ejecutado
2018
Total ejecutado
2019
7
7203/16G Lote 1
Prestación del servicio de Atención al Usuario y del servicio de Consultoría y Apoyo a la dirección
de las áreas de Relaciones con el Cliente y Unidades Provinciales de Informática, de Logística y de
Coordinación de la Atención al Usuario, en relación con las infraestructuras y los servicios
tecnológicos soportados por la GISS: Servicio de consultoría y apoyo.
Abierto
Empresa 5
1.170.271,47
220.864,39
7203/16G Lote 2
Prestación del servicio de Atención al Usuario y del servicio de Consultoría y Apoyo a la dirección
de las áreas de Relaciones con el Cliente y Unidades Provinciales de Informática, de Logística y de
Coordinación de la Atención al Usuario, en relación con las infraestructuras y los servicios
tecnológicos soportados por la GISS: Servicio de atención al usuario.
Abierto
UTE 9
758.689,37
56.545,70
8
3131/17G
Soporte técnico de MICROSOFT.
Contrato menor
Empresa 20
21.175,00
-
9
5119/17G
Servicio de auditoría eIDAS.
Negociado
Empresa 21
64.735,00
-
10
5124/17G
Ampliación de la plataforma TERADATA, del mantenimiento de dicha plataforma y de servicios
profesionales de soporte.
Negociado
Empresa 22
222.483,87
252.890,00
11
7111/17G
Servicios necesarios para la adaptación de las aplicaciones SARTIDO al gestor documental SGDA
de la GISS.
Abierto
Empresa 4
760.725,00
1.412.774,99
12
7201/17G Lote 1
Realización de trabajos de desarrollo y mantenimiento de aplicaciones informáticas necesarios en
el INSS.
Abierto
UTE 11
7.433.516,68
13.261.699,26
7201/17G Lote 2
Realización de trabajos de desarrollo y mantenimiento de aplicaciones informáticas necesarios en
el ISM.
Abierto
UTE 10
3.964.497,53
4.082.583,62
13
7202/17G
Prestación de los servicios de operación, gestión y soporte técnico de la red de datos y
microinformática que soportan las aplicaciones informáticas de los SSCC del INSS.
Abierto
Empresa 6
1.049.232,58
-
14
9201/17G
Servicios necesarios para la implantación de una oficina técnica-centro de competencia para
analítica de datos en el ámbito de la Seguridad Social.
Cont.
Centralizada
Empresa 11
373.974,03
-
15
5106/18
Servicio de revisión de auditorías y certificación de la GISS respecto al Reglamento eIDAS
Negociado
Empresa 21
0,00
36.300,00
16
5102/18G
Suministro y mantenimiento de productos software AG.
Negociado
Empresa 2
472.908,58
505.385,87
17
7111/18 Lote 2
Prestación de los servicios de soporte y mantenimiento de la plataforma Microstrategy instalada en
la GISS, así como la prestación de servicios profesionales Microstrategy para el desarrollo de
distintas soluciones de BI y su adaptación a los requerimientos específicos de la GISS: Servicios
profesionales Mircrostrategy para desarrollo.
Abierto
Empresa 23
-
166.500,16
18
7202/18
Prestación de los servicios de carácter informático necesarios para dar soporte a la GISS en la
gestión y realización de los servicios de relaciones con las UPI´s y Atención al Cliente, Logística y
Atención al Usuario, relativos a las infraestructuras y los servicios tecnológicos soportados por la
GISS.
Abierto
UTE 12
1.120.182,45
19.074.807,11
19
7205/18
Realización de los servicios de carácter informático necesarios para dar soporte a la GISS en la
realización de estudios, diseños y apoyo técnico a la innovación de los sistemas de información de
la Seguridad Social.
Abierto
Empresa 16
-
919.379,00
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 189
Anexo 2 3/3
N.º
Orden
N.º Expediente
Objeto
Procedimiento
Empresa
adjudicataria
Total ejecutado
2018
Total ejecutado
2019
20
7206/18 Lote 1
Prestación de los servicios de carácter informático necesarios para el desarrollo y mantenimiento
de los sistemas de información de la TGSS y SJSS.
Abierto
Empresa 15
-
12.848.346,51
7206/18 Lote 2
Prestación de los servicios de carácter informático necesarios para el desarrollo y mantenimiento
de los sistemas de información del INSS.
Abierto
UTE 13
-
2.090.422,24
7206/18 Lote 3
Prestación de los servicios de carácter informático necesarios para el desarrollo y mantenimiento
de los sistemas de información de la IGSS.
Abierto
UTE 14
-
3.991.414,25
7206/18 Lote 4
Prestación de los servicios de carácter informático necesarios para el desarrollo y mantenimiento
de los sistemas de información de la GISS.
Abierto
Empresa 11
-
7.400.251,30
7206/18 Lote 5
Prestación de los servicios del modelo de calidad y ciclo de vida de GISS.
Abierto
UTE 15
-
2.316.359,24
7206/18 Lote 6
Soporte a la oficina de procesos, a la gobernanza de las infraestructuras tecnológicas y a la
oficina gestora del desarrollo gestionado.
Abierto
Empresa 13
-
373.370,08
21
7207/18 Lote 1
Prestación de los servicios de asistencia técnica para la gestión de la seguridad de los Sistemas
de Información de la Seguridad Social que son competencia de la GISS: Servicio de soporte a la
seguridad de la información.
Abierto
Empresa 15
-
1.911.582,87
7207/18 Lote 2
Prestación de los servicios de asistencia técnica para la gestión de la seguridad de los Sistemas
de Información de la Seguridad Social que son competencia de la GISS: Servicio de gestión de
incidentes.
Abierto
Empresa 9
-
345.575,97
22
7208/18 Lote 1
Prestación de los servicios de carácter informático necesarios para dar soporte a la GISS en la
gestión y realización de los servicios de relaciones con las UPI´s y Atención al Cliente, Logística y
Atención al Usuario, relativos a las infraestructuras y los servicios tecnológicos soportados por la
GISS: Servicio de Consultoría y Apoyo.
Abierto
UTE 16
-
787.198,74
7208/18 Lote 2
Prestación de los servicios de carácter informático necesarios para dar soporte a la GISS en la
gestión y realización de los servicios de relaciones con las UPI´s y Atención al Cliente, Logística y
Atención al Usuario, relativos a las infraestructuras y los servicios tecnológicos soportados por la
GISS: Servicio de Atención al Usuario.
Abierto
Empresa 18
-
391.056,11
23
7403/18
Contratación del servicio de auditoría y certificación de los servicios de confianza prestados por la
Autoridad de Certificación de la GISS (ACGISS) según lo establecido en el Reglamento eIDAS.
Abierto
Empresa 24
-
42.834,00
24
2019/5103
Servicio de mantenimiento, actualización y soporte Premium de licencias SAS de la GISS.
Negociado
Empresa 25
-
105.045,84
25
2019/7201
Realización de los servicios de soporte a la gestión de la comunicación interna en la GISS.
Abierto
Empresa 17
-
71.121,45
Total ejecutado en el ejercicio
90.041.345,02
95.147.579,73
Elaboración: Tribunal de Cuentas.
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 190
Anexo 3
OTROS SERVICIOS DE CARÁCTER INFORMÁTICO CONTRATADOS POR LA GISS
Años 2018/2019
Modelo de asistencia técnica basado en horas y categorías
Apoyo a la coordinación y a la normalización que se establecen en el INSS.
7201/16G Lote 3
Apoyo técnico a la innovación en los sistemas de información de la GISS.
7205/18
Soporte al modelo de calidad y ciclo de vida.
7206/18 Lote 5
Soporte técnico de los sistemas de información de la GISS que soportan las
aplicaciones informáticas de la Seguridad Social.
7202/18
Apoyo técnico a las oficinas de procesos, de infraestructuras tecnológicas y de
desarrollo gestionado.
7206/18 Lote 6
Mantenimiento y gestión de la seguridad de los sistemas de información.
7207/18 Lote 1
Consultoría y apoyo técnico a la oficina de unidades provinciales y relaciones.
7208/18 Lote 1
Apoyo técnico a proyectos.
7209/18
Apoyo técnico a la comunicación interna en la GISS.
2019/7201
Modelo de servicio gestionado basado en ANS con un importe fijo mensual
Operación y gestión de los sistemas de información de la GISS que soportan
las aplicaciones informáticas de la Seguridad Social.
7202/18
Apoyo al modelo de calidad y ciclo de vida.
7206/18 Lote 5
Soporte experto.
7206/18 Lote 4
Soporte a incidencias y administración de seguridad.
7207/18 Lote 1
Servicio de gestión de incidentes de seguridad.
7207/18 Lote 2
Atención al usuario.
7208/18 Lote 2
Servicio gestionado de la comunicación.
2019/7201
Modelo de servicio gestionado basado en la estimación de UT
Estudios y diseños de los sistemas de información de la GISS.
7205/18
Pruebas asociadas al aseguramiento y control de calidad.
7206/18 Lote 5
Análisis y mejora de la seguridad de sistemas de información.
7207/18 Lote 1
Cartera de proyectos.
7209/18
Elaboración: Tribunal de Cuentas.
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 191
Anexo 4
SISTEMAS DE DETERMINACIÓN DEL PRECIO DE LOS SERVICIOS OBJETO DE LOS
CONTRATOS DE SERVICIOS INFORMÁTICOS ANALIZADOS
Sistemas de precios a tanto alzado
N.º de
orden
Determinación del
precio
Expediente
Lotes
Servicios
1
Cuota fija:
importe anual
7201/17G
1 y 2
Cuota fija de correctivo (no cuantificado en presupuesto licitación)
7206/18
1 a 4
7207/18
1
7201/17G
1 y 2
Cuota fija evolutivo pequeño (no cuantificado en presupuesto de
licitación)
7206/18
1 a 4
7207/18
1
7202/18
-
Servicio gestionado de operación y gestión de sistemas
7206/18
4
Soporte experto
5
Servicio gestionado de apoyo al modelo de calidad y ciclo de vida
7207/18
1
Servicio de soporte a incidencias y administración de seguridad
2
Gestión de incidentes de seguridad
Sistema de precios unitarios (tarifas por prestación de servicios)
N.º de
orden
Determinación del
precio
Expediente
Lotes
Servicios
2
Esfuerzo estimado
en unidades de
trabajo (UT)
7201/16G
1 y 2
Diseño, construcción y documentación.
7201/17G
1 y 2
7206/18
1 a 4
Diseño y construcción.
5
Servicio de pruebas asociadas al aseguramiento y control de calidad.
7207/18
1
Análisis y mejora de la seguridad de los sistemas de información.
Diseño y construcción de componentes y aplicaciones de seguridad.
3
Esfuerzo estimado
en horas de
análisis/servicio
7201/16G
1 y 2
Proyectos llave en mano (no considerado en presupuesto licitación).
7201/17G
1 y 2
7202/18
-
7207/18
1
4
Esfuerzo estimado
en horas baremadas
(HB)
7206/18
1 a 4
Gestión de proyectos.
5
Horas efectivas por
categoría profesional
7201/16G
1 y 2
Apoyo al análisis, pruebas y soporte al desarrollo.
3
Servicio de apoyo a la coordinación y a la normalización.
7201/17G
1 y 2
Consultoría, apoyo al análisis, pruebas y soporte al desarrollo.
7202/18
-
Soporte técnico de sistemas.
7206/18
1 a 4
Servicio de consultoría, apoyo al análisis, pruebas, soporte al
desarrollo y soporte a la promoción entre entornos.
5
Soporte al modelo de calidad y ciclo de vida.
6
Apoyo técnico a las oficinas de procesos, de infraestructuras
tecnológicas y de gestión del desarrollo gestionado.
7207/18
1
Mantenimiento y gestión de la seguridad de los sistemas de
información.
Elaboración: Tribunal de Cuentas.
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 192
Anexo 5
VALORACIÓN DE CRITERIOS SUJETOS A JUICIOS DE VALOR
Expediente
Lote
Ofertas
UTE / Empresas (*)
Puntuación
ATH
DG
SCN
MA
7201/16G
1
1
(Adjudicataria)
UTE 6: empresas 1, 2 y 3
18/20
20/20
-
-
2
Empresa 10
0
0
-
-
7201/16G
2
1
(Adjudicataria)
Empresa 4
12/20
0
-
-
7201/16G
3
1
(Adjudicataria)
UTE 7: empresas 2 y 3
-
-
40/40
-
2
Empresa 4
-
-
23,5/40
-
3
Empresa 6
-
-
0
-
4
Empresa 10
-
-
0
-
5
Empresa 11
-
-
0
-
6
Empresa 14
-
-
0
-
7
Empresa a
-
-
0
-
8
Empresa b
-
-
0
-
9
Empresa c
-
-
0
-
7201/17G
1
1
(Adjudicataria)
UTE 11 empresas 4, 6 y 7
12/20
0
-
-
2
UTE empresas 1, 2 y 5
14/20
16/20
-
-
7201/17G
2
1
(Adjudicataria)
UTE 10: empresas 1, 2 y 5
16/20
14/20
-
-
2
UTE empresas 14 y 16
14/20
0
-
-
3
Empresa 11
14/20
0
-
-
7206/18
1
1
(Adjudicataria)
Empresa 15 (grupo empresa 1)
9/10
10/10
-
14/20
2
Empresa 11
7/10
6/10
-
0
7206/18
2
1
(Adjudicataria)
UTE 13: empresas 2 y 3
9/10
10/10
-
18/20
2
Empresa 1
9/10
10/10
-
14/20
3
Empresa 11
7/10
6/10
-
0
4
Empresas 4, 6 y 7
6/10
6/10
-
0
5
Empresa 10
0
0
-
0
7206/18
3
1
(Adjudicataria)
UTE 13: Empresas 2 y 3
9/10
10/10
-
18/20
2
Empresa 1
8/10
6/10
-
14/20
3
Empresa 11
7/10
6/10
-
0
4
Empresas 4, 6 y 7
6/10
6/10
-
0
5
Empresa 10
0
0
-
0
7206/18
4
1
(Adjudicataria)
Empresa 11
13,5/15
8/10
-
9/15
2
UTE empresas 4, 6 y 7
9/15
0
-
0
3
UTE empresas 2, 3 y 23
9/15
6/10
-
13,5/15
(*) Las UTE sin número asignado no se llegaron a constituir al no resultar adjudicatarias. Las empresas referenciadas
mediante letra no resultaron adjudicatarias en ningún contrato de servicios informáticos en el periodo analizado, por
lo que no se ha procedido a su identificación.
ATH: Modelo de asistencia técnica por horas.
DG: Modelo de desarrollo gestionado
SCN: Modelo del servicio de apoyo a la coordinación y a la normalización
MA: Metodología modernización de aplicaciones.
Elaboración: Tribunal de Cuentas.
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 193
Anexo 6 1/3
DESCUENTOS OFERTADOS POR LAS EMPRESAS SOBRE LOS PRECIOS ESTIMADOS POR LA GISS
Expediente
Lote
Ofertas
UTE / Empresas (*)
O.D.(**)
% descuento
Cuota de correctivo
AT-horas
DG y SG-UT
GP-HB
SG-TA
Año 1
Año 2
7201/16G
1
1
(Adjudicataria)
UTE 6 (Empresas 1, 2 y 3)
14,10
28,01
-
-
0/7
0/7
2
Empresa 10
O.D.
30,00
41,00
-
-
0/7
5/7
2
1
(Adjudicataria)
Empresa 4
10,00
10,00
-
-
0/7
0/7
7201/16G
3
1
(Adjudicataria)
UTE 7 (empresas 2 y 3)
25,58
-
-
-
-
-
2
Empresa 4
31,00
-
-
-
-
-
3
Empresa 6
31,85
-
-
-
-
-
4
Empresa 10
24,01
-
-
-
-
-
5
Empresa 11
34,00
-
-
-
-
-
6
Empresa 14
24,93
-
-
-
-
-
7
Empresa d
11,25
-
-
-
-
-
8
Empresa e
30,00
-
-
-
-
-
9
Empresa f
27,00
-
-
-
-
-
7201/17G
1
1
(Adjudicataria)
UTE 11 (Empresas 4, 6 y 7)
O.D.
33,00
37,50
-
-
7/7
7/7
2
UTE (Empresas 1, 2 y 5)
14,20
28,20
-
-
7/7
7/7
7201/17G
2
1
(Adjudicataria)
UTE 10 (Empresas 1, 2 y 5)
17,90
28,20
-
-
7/7
7/7
2
UTE (Empresas 14 y 16)
O.D.
34,00
33,50
-
-
2/7
4/7
3
Empresa 11
15,00
20,00
-
-
7/7
7/7
7202/18
-
1
(Adjudicataria)
UTE 12 (Empresas 2, 6, 9 y 11)
16,00
-
-
16,00
-
-
7206/18
1
1
(Adjudicataria)
Empresa 15
17,99
37,01
48,00
-
0,00
2
Empresa 11
10,00
21,50
20,50
-
0,00
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 194
Anexo 6 2/3
Expediente
Lote
Ofertas
UTE / Empresas
O.D.
% descuento
Cuota de correctivo
AT-horas
DG y SG-UT
GP-HB
SG-TA
Año 1
Año 2
7206/18
2
1
(Adjudicataria)
UTE 13 (Empresas 2 y 3)
12,60
35,20
45,60
-
0,00
2
Empresa 1
15,17
36,73
47,11
-
0,00
3
Empresa 11
10,00
29,00
24,00
-
0,00
4
Empresas 4, 6 y 7
32,20
34,20
34,20
-
0,00
5
Empresa 10
25,00
38,00
40,00
-
0,00
7206/18
3
1
(Adjudicataria)
UTE 13 (Empresas 2 y 3)
13,00
36,03
45,04
-
0,00
2
Empresa 1
12,00
34,00
43,00
-
0,00
3
Empresa 11
17,00
35,00
31,00
-
0,00
4
Empresas 4, 6 y 7
32,20
34,20
34,20
-
0,00
5
Empresa 10
25,00
38,00
40,00
-
0,00
7206/18
4
1
(Adjudicataria)
Empresa 11
22,80
40,00
38,00
51,00
0,00
2
UTE (Empresas 4, 6 y 7)
25,00
27,50
30,20
35,00
0,00
3
UTE (Empresas 2, 3 y 23)
15,02
41,07
49,75
50,03
0,00
7206/18
5
1
(Adjudicataria)
UTE 15 (Empresas 13 y 14)
20,00
33,00
-
70,00
-
2
Empresa 16
19,38
30,00
-
50,00
-
3
Empresa g
26,94
20,51
-
29,04
-
7206/18
6
1
(Adjudicataria)
Empresa 13
32,00
-
-
-
-
2
Empresa 14
25,03
-
-
-
-
3
Empresa h
O.D.
43,00
-
-
-
-
4
Empresa i
23,20
-
-
-
-
5
Empresa j
21,40
-
-
-
-
6
Empresa k
28,11
-
-
-
-
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 195
Anexo 6 3/3
Expediente
Lote
Ofertas
UTE / Empresas
O.D.
% descuento
Cuota de correctivo
AT-horas
DG y SG-UT
GP-HB
SG-TA
Año 1
Año 2
7207/18
1
1
(Adjudicataria)
Empresa 15 (grupo de empresas 1)
30,98
36,51
-
410.927,52
-
35,51
-
2
Empresa 9
32,00
40,00
-
596.000,00
-
40,00
-
2
1
(Adjudicataria)
Empresa 9
-
-
-
761.600,00
-
2
Empresa 15 (grupo de empresas 1)
-
-
-
856.528,00
-
3
Empresa 5
-
-
-
1.119.775,00
-
4
Empresa 7
-
-
-
1.086.640,00
-
5
Empresa 8
-
-
-
935.529,74
-
6
Empresa 13
-
-
-
1.141.865,00
-
7
Empresa 14
-
-
-
999.998,00
-
8
Empresa 16
-
-
-
1.038.639,00
-
9
Empresa l
-
-
-
1.059.135,61
-
10
Empresa m
-
-
-
882.398,00
-
11
Empresa n
-
-
-
956.595,00
-
12
Empresa ñ
-
-
-
1.171.952,40
-
13
Empresa o
-
-
-
1.194.874,00
-
14
Empresa p
-
-
-
854.974,83
-
Porcentaje medio de descuento
22,97
32,65
38,04
43,01
n/a
(*) Las UTE sin número asignado no se llegaron a constituir al no resultar adjudicatarias. Las empresas referenciadas mediante letra no resultaron adjudicatarias en ningún contrato de servicios
informáticos en el periodo analizado, por lo que no se ha procedido a su identificación.
(**) O.D.: Oferta desproporcionada.
Elaboración: Tribunal de Cuentas.
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 28/07/2022 196
Anexo 7
MUESTRA ANALIZADA CONTRATACIÓN MENOR
(En euros)
N.º
Expediente
Objeto
Importe
Adjudicación
(IVA no
incluido)
2018/1340
Póliza de "Responsabilidad Civil Profesional" a favor de los empleados.
14.224,10
2019/1502
Curso "Siebel Tools Rel 15.5" al personal GISS.
14.773,50
2019/1503
Curso "Siebel Application Administration 15.5".
14.935,00
2018/1204
Adquisición diverso material de fontanería.
17.990,00
2019/1510
Adquisición diverso material de fontanería para reparaciones.
14.990,00
2018/1202-1
Adquisición diverso material de ferretería.
7.024,79
2018/1202-2
Adquisición diverso material de ferretería.
1.371,07
2018/1202-3
Adquisición diverso material de ferretería.
9.054,13
2019/1407-1
Adquisición diverso material de ferretería.
6.990,00
2019/1407-2
Adquisición diverso material de ferretería.
8.000,00
2018/1203
Adquisición diverso material de electricidad.
17.990,00
2019/1406
Adquisición diverso material de electricidad.
14.990,00
2018/1205
Adquisición diverso material de electrónica de red.
17.990,00
2019/1509
Adquisición diverso material de electrónica de red para reparaciones.
14.990,00
2019/1539
Contratación de un seguro de responsabilidad civil.
14.224,10
2019/1540
Seguro colectivo de accidentes para el personal de la GISS.
12.865,18
2018/1341
Póliza de "Seguro Colectivo de Accidentes".
12.865,18
2019/1532-1
Cena institucional durante las jornadas de informática Alicante.
5.045,45
2018/1327
Jornadas de dinamización para directivos Ávila.
6.000,00
2018/1315-3
Jornadas de las Unidades Provinciales de Informática Pozuelo.
10.000,00
2018/1315-2
Jornadas de las Unidades Provinciales de Informática Pozuelo.
3.825,00
2018/1337-2
Jornadas informativas para los responsables de las UPI´s Córdoba.
9.925,62
2018/1337-1
Jornadas informativas para los responsables de las UPI´s Córdoba.
3.280,00
2019/1534
Evaluación de la calidad del ambiente interior de los edificios de la GISS.
13.100,00
2018/1329
Auditoría del Plan de Gestión Sostenible del Agua.
845,50
2018/1334
Curso de formación sobre la herramienta de robotización de procesos (RPA).
14.500,00
2019/3123
Mantenimiento licencias robotización (RPA) BLUE PRISM.
14.900,00
2018/3505
Adquisición licencias herramienta robotización (RPA).
9.089,00
2019/1516
Elaboración del nuevo plan de formación de la GISS.
14.400,00
2019/3511
Etiquetado e inventario de 5.850 ordenadores personales destino GISS.
12.987,00
Elaboración: Tribunal de Cuentas.
ALEGACIONES FORMULADAS
Se adjuntan a continuación las alegaciones formuladas de las que se ha suprimido la
documentación complementaria que no es esencial para comprender lo expuesto en las mismas.
RELACIÓN DE ALEGANTES
1. SECRETARIO DE ESTADO DE LA SEGURIDAD SOCIAL Y PENSIONES
2. GERENTE DE INFORMÁTICA DE LA SEGURIDAD SOCIAL
3. EX GERENTE DE INFORMÁTICA DE LA SEGURIDAD SOCIAL
ALEGACIONES FORMULADAS POR
EL SECRETARIO DE ESTADO DE LA SEGURIDAD SOCIAL Y PENSIONES
MINISTERIO
DE INCUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL
Y MIGRACIONES
SECRETARÍA DE ESTADO DE LA
SEGURIDAD SOCIAL Y PENSIONES
OFICIO
SECCIÓN DE FISCALIZACIÓN. DEPARTAMENTO DE LA PROTECCIÓN Y
PROMOCIÓN SOCIAL.
Acusamos recibo del oficio de ese Tribunal de Cuentas, del pasado 30 de mayo, mediante el que
informa a esta Secretaría de Estado de la disponibilidad en su sede electrónica del Anteproyecto
de informe de fiscalización integral de la Gerencia de Informática de la Seguridad Social,
ejercicios 2018 y 2019, otorgando plazo para formular alegaciones.
A la vista del contenido del anteproyecto, y teniendo en cuenta la recomendaciones que en el
mismo se efectúan al Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, y las situaciones
que las motivan según ha puesto de manifiesto ese Tribunal, esta Secretaría de Estado, dentro
del ámbito de su competencia, analizará las vías de actuación para ponerlas en práctica, al objeto
de impulsar aquellas medidas que para ello puedan resultar idóneas.
EL SECRETARIO DE ESTADO
DE LA SEGURIDAD SOCIAL Y PENSIONES
Israel Arroyo Martínez
Firmado electronicamente por: ARROYO
MARTINEZ ISRAEL
ALEGACIONES FORMULADAS POR
EL GERENTE DE INFORMÁTICA DE LA SEGURIDAD SOCIAL
–
jurídica con el fin de “
”.
“
”
punto 1 establece: “
a de Seguridad Social, …”.
“…
…”
“…programarán la actividad de contratación pública que desarrollarán en un ejercicio
información previa… que recoja al menos, aquellos contratos que quedarán
”.
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Firmado electronicamente por: ESCUDERO RIVAS
CARLOS
ALEGACIONES FORMULADAS POR
EL EX GERENTE DE INFORMÁTICA DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Yo fui Gerente de Informática de la Seguridad Social hasta junio de 2018, algo
menos de la cuarta parte del periodo al que se refiere el "ANTEPROYECTO DE
INFORME DE FISCALIZACIÓN INTEGRAL DE LA GERENCIA DE INFORMÁTICA DE LA SEGURIDAD
SOCIAL, EJERCICIOS 2018 Y 2019".
Actualmente estoy jubilado y ya no tengo acceso a la información de la Gerencia
de Informática relativa a estos asuntos, razón por la cual no puedo presentar
alegaciones documentadas de forma autónoma.
En esta situación me he puesto en contacto con la Gerencia de Informática, me
han informado sobre las alegaciones que van a presentar, y estoy de acuerdo con
ellas.
