RESOLUCIÓN DE LA COMISIÓN MIXTA nº 1434 de 2022 de Tribunal de Cuentas, 29-11-2022
| Fecha | 29 Noviembre 2022 |
| Emisor | Tribunal de Cuentas |
TRIBUNAL DE CUENTAS
Nº 1.434
INFORME DE FISCALIZACIÓN SOBRE LA GESTIÓN
DE LOS DERECHOS DE EMISIÓN DE GASES
DE EFECTO INVERNADERO,
EJERCICIOS 2017 Y 2018
EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida
en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de
Cuentas, y a tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes
de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su
sesión de 24 de junio de 2021, el INFORME DE FISCALIZACIÓN SOBRE LA GESTIÓN DE LOS
DERECHOS DE EMISIÓN DE GASES DE EFECTO INVERNADERO, EJERCICIOS 2017 Y 2018
y ha acordado su elevación a las Cortes Generales, así como al Gobierno de la Nación, según lo
prevenido en el artículo 28 de la Ley de Funcionamiento.
ÍNDICE
I. INTRODUCCIÓN ......................................................................................................................... 9
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR ........................................................ 9
I.2. ANTECEDENTES ............................................................................................................... 9
I.2.1. MARCO CONCEPTUAL DE LOS GASES EFECTO INVERNADERO Y DEL
MERCADO DE DERECHOS DE EMISIÓN .............................................................. 13
I.2.2. MAGNITUDES RELATIVAS A LOS GASES DE EFECTO INVERNADERO ............ 15
I.3. MARCO NORMATIVO ...................................................................................................... 17
I.3.1. Normativa general .................................................................................................... 17
I.3.2. Seguimiento y verificación de las emisiones ............................................................ 18
I.3.3. Área española del Registro de la Unión Europea de derechos de emisión ............... 18
I.3.4. Subastas de derechos de emisión............................................................................ 18
I.3.5. Asignación gratuita de derechos de emisión para las instalaciones fijas .................. 19
I.3.6. Sectores y subsectores que se consideran expuestos a un riesgo significativo
de fuga de carbono .................................................................................................. 19
I.3.7. Normativa específica sobre aviación en el régimen de comercio de derechos de
emisión de la Unión Europea ................................................................................... 19
I.3.8. Otras disposiciones de aplicación ............................................................................ 20
I.3.9. Régimen presupuestario y contable ......................................................................... 20
I.4. ÁMBITO SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL ............................................................ 20
I.4.1. Ámbito subjetivo ....................................................................................................... 20
I.4.2. Ámbito objetivo......................................................................................................... 21
I.4.3. Ámbito temporal ....................................................................................................... 21
I.5. OBJETIVOS Y ALCANCE DE LA FISCALIZACIÓN .......................................................... 21
I.5.1. Objetivos .................................................................................................................. 21
I.6. RENDICIÓN DE CUENTAS .............................................................................................. 22
I.7. TRÁMITE DE ALEGACIONES .......................................................................................... 22
II.1. ANÁLISIS DE LA NATURALEZA Y CARACTERÍSTICAS DE LOS DERECHOS DE
EMISIÓN DE GASES DE EFECTO INVERNADERO ........................................................ 24
II.1.1. Naturaleza y características de los derechos de emisión de gases de efecto
invernadero .............................................................................................................. 24
II.1.2. Ingresos recibidos por subastas ............................................................................... 26
II.2. ANÁLISIS DEL PROCEDIMIENTO DE AUTORIZACIÓN PARA EMITIR GASES DE
EFECTO INVERNADERO EN INSTALACIONES Y OPERADORES AÉREOS ................. 30
II.2.1. Autorización de emisiones de instalaciones ............................................................. 31
II.2.2. Nuevos entrantes ..................................................................................................... 32
II.2.3. Instalaciones excluidas ............................................................................................ 32
II.2.4. Autorización de emisiones de operadores aéreos .................................................... 34
II.3. ANÁLISIS DEL PROCEDIMIENTO DE ASIGNACIÓN Y AJUSTE DE DERECHOS
DE EMISIÓN DE GASES EFECTO INVERNADERO ........................................................ 35
II.3.1. Asignación de derechos de emisión gratuitos a instalaciones .................................. 35
II.3.2. Ajuste de los derechos de emisión gratuitos asignados a las instalaciones .............. 41
II.3.3. Datos de las instalaciones en los registros internos de la OECC ............................. 45
II.3.4. Asignación y modificación de derechos de emisión gratuitos a operadores
aéreos ...................................................................................................................... 49
II.4. OBLIGACIONES DE LAS INSTALACIONES Y DE LOS OPERADORES AÉREOS
EN EL RÉGIMEN DE COMERCIO DE DERECHOS DE EMISIÓN ................................... 50
II.4.1. Obligaciones de las instalaciones en el RCDE ......................................................... 50
II.4.2. Obligación de los operadores aéreos en el RCDE ................................................... 52
II.5. VERIFICACIÓN DE EMISIONES ...................................................................................... 58
II.6. ÁREA ESPAÑOLA DEL REGISTRO DE LA UNIÓN EUROPEA ....................................... 63
II.6.1. Tipos de cuentas ...................................................................................................... 64
II.6.2. Funciones y competencias de cada parte interviniente ............................................ 65
II.6.3. Información y magnitudes del área española del Registro de la UE ......................... 70
II.6.4. Apertura, funcionamiento y cierre de cuentas .......................................................... 73
II.6.5. Procedimiento de transmisión de unidades de reducción de emisiones (URE) y
de reducción certificada de emisiones (RCE) ........................................................... 77
II.7. RECURSOS HUMANOS, MEDIOS DE COMUNICACIÓN E INFORMÁTICOS
EMPLEADOS EN EL RCDE Y EN LA COORDINACIÓN ENTRE LOS DISTINTOS
ORGANISMOS QUE PARTICIPAN EN EL RÉGIMEN DE DERECHOS DE EMISIÓN ..... 78
II.7.1. Recursos humanos de la OECC .............................................................................. 78
II.7.2. Medios de comunicación de la OECC con los distintos entes intervinientes en el
RCDE ....................................................................................................................... 79
II.7.3. Medios informáticos empleados ............................................................................... 82
II.8. SANCIONES ..................................................................................................................... 83
II.8.1. Instalaciones ............................................................................................................ 83
II.8.2. Operadores aéreos .................................................................................................. 84
II.9. GESTIÓN REALIZADA POR LOS DISTINTOS ENTES EN LA APLICACIÓN DE LOS
RECURSOS PRESUPUESTARIOS DERIVADOS DE LOS INGRESOS DE
SUBASTAS ....................................................................................................................... 85
II.9.1. Cuestiones generales de la asignación de recursos prevista en la normativa .......... 85
II.9.2. Incidencias identificadas en el análisis de las transferencias a la CNMC para
financiar los costes del sistema eléctrico .................................................................. 87
II.9.3. Aplicación de estos recursos en otros Estados de la Unión Europea ....................... 91
II.10. CUMPLIMIENTO DE LAS PREVISIONES LEGALES EN RELACIÓN CON LA LEY
ORGÁNICA 3/2007, DE 22 DE MARZO, PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE
MUJERES Y HOMBRES, Y CON LA LEY 19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE
TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO ...... 91
II.10.1. Cumplimiento de la Ley Orgánica 3/2007 para la igualdad efectiva de mujeres y
hombres ................................................................................................................... 91
II.10.2. Cumplimiento de la Ley 19/2013 de transparencia, acceso a la información
pública y buen gobierno ........................................................................................... 91
III.1. CONCLUSIONES SOBRE LA NATURALEZA Y RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS
DERECHOS DE EMISIÓN DE GASES DE EFECTO INVERNADERO ............................. 93
III.2. CONCLUSIONES SOBRE EL PROCEDIMIENTO DE AUTORIZACIÓN PARA
EMITIR GASES EFECTO INVERNADERO EN INSTALACIONES Y OPERADORES
AÉREOS ........................................................................................................................... 93
III.3. CONCLUSIONES SOBRE EL PROCEDIMIENTO DE ASIGNACIÓN Y AJUSTE DE
DERECHOS DE EMISIÓN DE GASES EFECTO INVERNADERO ................................... 94
III.4. CONCLUSIONES SOBRE LAS OBLIGACIONES DE LAS INSTALACIONES Y DE
LOS OPERADORES AÉREOS EN EL RÉGIMEN DE COMERCIO DE DERECHOS
DE EMISIÓN ..................................................................................................................... 95
III.6. CONCLUSIONES SOBRE EL ÁREA ESPAÑOLA DEL REGISTRO DE LA UNIÓN
EUROPEA ........................................................................................................................ 96
III.7. CONCLUSIONES SOBRE LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN E INFORMÁTICOS
EMPLEADOS EN EL RCDE Y LA COORDINACIÓN ENTRE LOS DISTINTOS
ORGANISMOS QUE PARTICIPAN EN EL RÉGIMEN DE DERECHOS DE EMISIÓN.
RECURSOS HUMANOS DEDICADOS A LA GESTIÓN DEL RCDE ................................ 98
III.8. CONCLUSIONES SOBRE SANCIONES .......................................................................... 98
III.9. CONCLUSIONES SOBRE LA GESTIÓN REALIZADA POR LOS DISTINTOS ENTES
EN LA APLICACIÓN DE LOS RECURSOS PRESUPUESTARIOS DERIVADOS DE
LOS INGRESOS DE SUBASTAS ..................................................................................... 98
IV.1. RECOMENDACIONES DIRIGIDAS AL MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN
ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO ...................................................................... 99
IV.2. RECOMENDACIONES DIRIGIDAS A LA OFICINA ESPAÑOLA DEL CAMBIO
CLIMÁTICO .................................................................................................................... 100
RELACIÓN DE ABREVIATURAS, SÍMBOLOS, SIGLAS Y ACRÓNIMOS
ACM Acuerdo de Consejo de Ministros
AEGEI Autorización de Emisión de Gases de Efecto Invernadero
AESA Agencia Estatal de Seguridad Aérea
AGE Administración General del Estado
BOE Boletín Oficial del Estado
CCAA Comunidades Autónomas
CER Reducción Certificada de Emisiones
CNMC Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
CO2 Dióxido de Carbono (principal gas de efecto invernadero de origen
humano)
ENAC Entidad Nacional de Acreditación
EU-ETS Emissions Trading System, Régimen para el Comercio de Derechos de
Emisión de Gases de Efecto Invernadero
GEI Gases efecto invernadero
IGAE Intervención General de la Administración del Estado
KG Kilogramos (medida de masa)
KT Kilotoneladas (Miles de toneladas)
LRJSP Ley del Régimen Jurídico del Sector Público
MITERD Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico
MITMA Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana
MW Megavatio (unidad de potencia) del Sistema Internacional de Medida
RCE Reducción certificada de emisiones
RCDE Régimen de Comercio de Derechos de Emisión
RD Real Decreto
RENADE Registro Nacional de Derechos de Emisión
SEMA Secretaría de Estado de Medio Ambiente
SENASA Servicios y Estudios para la Navegación Aérea y la Seguridad Aeronáutica
S.M.E. M.P. S.A.
TRLCSP Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobada por
Real Decreto legislativo 3/2011
UE Unión Europea
URE/ERU Unidad de Reducción de Emisiones
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 9
INTRODUCCIÓN
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR
El origen de este procedimiento de fiscalización se encuentra en el Acuerdo del Pleno del Tribunal
de Cuentas de 21 de diciembre de 2017, por el que se aprueba el Programa de Fiscalizaciones
del Tribunal de Cuentas para el año 2018, en el que figura entre las actuaciones programadas por
iniciativa del propio Tribunal en el apartado dedicado a las actuaciones en el ámbito de la
Administración General del Estado (AGE) y de sus organismos dependientes. En el Programa de
Fiscalizaciones para 2019 se actualizó su ámbito temporal, incorporando los ejercicios 2017 y
2018, en lugar de los años 2015 y 2016.
El Programa de Fiscalizaciones para el año 2018 se enmarca en el Plan Estratégico del Tribunal
de Cuentas 2018-2021, aprobado el 25 de abril de 2018, en el que el Pleno ha establecido, entre
otros aspectos, las líneas de actuación preferentes de la actividad fiscalizadora. En el marco del
Objetivo Estratégico nº 1 del Plan, “contribuir al buen gobierno y a la mejora de la actividad
económico-financiera del sector público”, esta fiscalización responde, principalmente, a las
medidas siguientes: “incremento de buenas prácticas de organización, gestión y control de las
entidades públicas”, “impulso de fiscalizaciones operativas”, “fiscalización de los volúmenes más
significativos de ingreso y de gasto públicos” y, en particular, al “impulso de la realización de
fiscalizaciones medioambientales”.
I.2. ANTECEDENTES
En el último tercio del siglo XX, el auge del desarrollo industrial y el incremento del consumo de
combustibles fósiles ha llevado aparejado un aumento de la emisión de gases de efecto
invernadero con un impacto significativo sobre la naturaleza y el clima.
En el seno de la comunidad internacional, ante esa circunstancia, comenzaron a promoverse
iniciativas dirigidas a estudiar el fenómeno del incremento de temperatura en el planeta y a
plantear medidas orientadas a mitigar los efectos adversos del incremento de emisiones de gases
de efecto invernadero (GEI). Así, en 1988, se creó el Panel Intergubernamental del Cambio
Climático o más resumidamente por las siglas IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change)
con el propósito de elaborar “información científica, técnica y socioeconómica relevante para
entender la base científica del riesgo del cambio climático inducido por el hombre, sus potenciales
impactos y opciones para la adaptación y mitigación”
1
. En esta misma línea, en 1992 se celebró la
Conferencia sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (conocida como “Cumbre de Río” o “Cumbre
de la Tierra”). En el marco de dicha Conferencia se aprobó una Declaración, estructurada en 27
principios, que aboga por promover el desarrollo sostenible, evitar la deslocalización de las
actividades contaminantes y promulgar leyes eficaces destinadas a la protección del medio
ambiente
2
.
Por otra parte, como consecuencia de la cumbre de Río y con el propósito de reducir las
emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI), en diciembre de 1997, se suscribió el Protocolo
de Kioto (Japón), que incorpora el compromiso de los Estados signatarios, entre ellos España, de
reducir las referidas emisiones de seis gases de “efecto invernadero” (GEI).
1
Principios Rectores del IPCC, https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/2018/09/ipcc-principles.pdf (Viena, octubre de
1998).
2
https://www.un.org/spanish/esa/sustdev/documents/declaracionrio.htm
10 Tribunal de Cuentas
GRÁFICO Nº 1
EVOLUCIÓN DE LAS EMISIONES DE DIÓXIDO DE CARBONO DESDE 1960
(MILLONES DE TONELADAS)
Fuente: (http://www.globalcarbonproject.org).
Así, los países firmantes acordaron abordar una reducción, en promedio de, al menos, un 5% de
las emisiones de GEI, tomando como referencia los niveles de 1990, a alcanzar entre los años
2008 y 2012. Se estableció, a su vez, que el compromiso sería de obligatorio cumplimiento
cuando lo ratificasen los países industrializados responsables de, al menos, un 55% de las
emisiones de dióxido de carbono (CO2), el principal causante del denominado “efecto
invernadero”.
La Unión Europea y sus Estados miembros, como partes firmantes del Protocolo, iniciaron una
serie de actuaciones orientadas a promover el cumplimiento de los compromisos adquiridos,
destacando la aprobación de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de
13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de
emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad, que contempla la creación de un
mercado europeo de derechos de emisión de gases de efecto invernadero eficaz y con el menor
perjuicio posible para el desarrollo económico y la situación del empleo.
En lo que respecta al ámbito nacional, en España, la Constitución Española de 1978, dentro de los
principios rectores de la política social y económica, en su art. 45, apartados 1 y 2, consagra el
“derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el
deber de conservarlo”; y el mandato a los poderes públicos para que velen por “la utilización
racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y
defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva”.
En cuanto al marco competencial, el Estado ostenta competencias en este ámbito, en virtud de su
potestad para “determinar las bases de la planificación general de la actividad económica”, art.
149.1.13ª de la Constitución Española (en adelante, CE), y para dictar la legislación básica sobre
En este sentido, la norma que regula el régimen jurídico de los derechos de emisión de gases de
efecto invernadero y que, además, supuso la trasposición al derecho español de la Directiva
2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, antes referida, es la Ley 1/2005, de 9 de
marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto
invernadero. Esta Ley, en el marco de las medidas de protección del medio ambiente, regula las
obligaciones de seguimiento de las emisiones de GEI y de remisión de información entre los
agentes intervinientes y la verificación de la misma. Dicha norma ha sido modificada por el Real
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 11
Decreto-ley 5/2005, de 11 marzo y por las Leyes 22/2005, de 18 de noviembre, 13/2010, de 5 de
julio, 11/2012, de 19 de diciembre, 9/2018, de 9 de diciembre y 9/2020, de 16 de diciembre.
Adicionalmente, cabe destacar otras disposiciones de la Unión Europea en las que se enmarca la
normativa española sobre el sistema de comercio de derechos de emisión, entre las que cabe
destacar el Reglamento (UE) nº 525/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo
de 2013, relativo a un mecanismo para el seguimiento y la notificación de las emisiones de gases
de efecto invernadero y para la notificación, a nivel nacional o de la Unión, de otra información
relevante para el cambio climático; y el Reglamento Delegado (UE) nº 666/2014, de la Comisión,
de 12 de marzo de 2014, que establece los requisitos sustantivos para el sistema de inventario de
la Unión y toma en consideración las modificaciones de los potenciales de calentamiento global y
las directrices sobre inventarios acordadas internacionalmente con arreglo al Reglamento (UE) nº
525/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo.
Cabe precisar que los resultados del análisis de los derechos de emisión de gases efecto
invernadero han de tomar en consideración el marco temporal al que responden, de tal suerte que
los derechos correspondientes a los ejercicios fiscalizados 2017-2018 se encuentran dentro del
mismo periodo de emisión “2013-2020”. No obstante, en algunos apartados se efectúan alusiones
al régimen vigente al tiempo de finalizar los trabajos de fiscalización (periodo 2021-2025)
especificándose, donde procede, las particularidades derivadas de las modificaciones normativas
introducidas.
Órganos competentes
En este contexto y, de acuerdo con la Ley 1/2005, a la Administración General del Estado le
corresponde ejercer las siguientes competencias:
- Establecer las bases del régimen jurídico de los derechos de emisión y su comercio.
- Tramitar y resolver los procedimientos de asignación de derechos de emisión.
- Regular y gestionar el apartado correspondiente a España (“área española”) del Registro
de la Unión Europea de derechos de emisión, que se constituye como un complemento
necesario del mercado de derechos de emisión. Así, tal y como se establece en el
Reglamento sobre régimen normalizado y garantizado de registros nacionales aprobado
por la Unión Europea, en el “Registro” deben inscribirse todas las operaciones relativas a
la expedición, titularidad, transmisión, transferencia, entrega, retirada y cancelación de los
derechos de emisión.
Por su parte, en el ámbito de la Administración General del Estado, corresponden a la Oficina
Española del Cambio Climático, órgano del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto
Demográfico, las siguientes funciones
3
:
El ejercicio de las funciones atribuidas al Ministerio por la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que
se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero y, en
general, la aplicación de la normativa de comercio de derechos de emisión, incluyendo el inicio, la
instrucción y la elaboración de propuestas de resolución de expedientes sancionadores en los
supuestos en los que esta Ley atribuye la potestad sancionadora al Consejo de Ministros.
3
Funciones definidas en el art. 6 del Real Decreto 500/2020, de 28 de abril, por el que se desarrolla la estructura
orgánica básica del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, vigente en el momento de finalización
de los trabajos de fiscalización. En el periodo fiscalizado, dichas funciones también fueron ejercidas por la Oficina
Española de Cambio Climático, de acuerdo con las normas en vigor en cada momento, que fueron el Real Decreto
401/2012, de 17 de febrero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Agricultura y Pesca,
Alimentación y Medio Ambiente, el Real Decreto 895/2017, de 6 de octubre, por el que se desarrolla la estructura
orgánica básica del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente y el Real Decreto 864/2018, de 13
de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio para la Transición Ecológica.
12 Tribunal de Cuentas
- El ejercicio de cuantas funciones le atribuya la normativa en relación con el Registro
Nacional de Derechos de Emisión, adscrito a esta Dirección General. En particular, le
corresponden la dirección de la actividad del registro; la coordinación con los órganos
competentes para la aplicación de la Ley 1/2005, de 9 de marzo; las relaciones con la
entidad que tenga encomendada, en su caso, su administración; y la aprobación de
cuantos actos o resoluciones de carácter jurídico deban dar soporte a la concreta actividad
del Registro.
- El ejercicio de cuantas funciones atribuya la normativa al Ministerio en relación con los
sistemas de seguimiento y verificación de emisiones de gases de efecto invernadero en el
ámbito de la Ley 1/2005, de 9 de marzo.
- El fomento y propuesta para la utilización de los instrumentos de mercado, incluyendo los
creados al amparo de normas de Derecho internacional y comunitario, con el fin, en
particular, de cumplir los compromisos internacionales asumidos por el Reino de España
en materia de cambio climático.
- El ejercicio de las funciones que le atribuye el Real Decreto 1494/2011, de 24 de octubre,
en relación con el Fondo de Carbono para una Economía Sostenible.
La Subdirección General de Mercados de Carbono (anteriormente Subdirección General de
Comercio de Emisiones y Mecanismos de Flexibilidad) ejerce las funciones antes indicadas, así
como todas aquellas encomendadas a la Oficina Española del Cambio Climático en materia de
mercados de carbono.
A su vez, la Ley 1/2005 contempla dos órganos colegiados que intervienen en la gestión de los
derechos de emisión de gases efecto invernadero:
- La Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático, como órgano de
coordinación y colaboración entre la Administración General del Estado y las comunidades
autónomas para, entre otras finalidades, la aplicación del régimen de comercio de
derechos de emisión y el cumplimiento de las obligaciones internacionales y comunitarias
de información inherentes a este y la prevención y reducción de las emisiones de gases de
efecto invernadero.
- El Consejo Nacional del Clima, que garantiza la participación de las organizaciones
sindicales, empresariales y ambientales en el seguimiento de la aplicación del régimen de
comercio de derechos de emisión en cuanto a sus efectos en la competitividad, la
estabilidad en el empleo, la cohesión social y la coherencia ambiental.
En el ámbito de las relaciones internacionales, sin perjuicio de las competencias del Ministerio de
Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, corresponde a la Oficina Española de Cambio
Climático relacionarse con las instituciones europeas, administraciones públicas, organizaciones
no gubernamentales, instituciones y entidades públicas y privadas y demás agentes sociales para
colaborar en iniciativas relacionadas con la lucha frente al cambio climático y participar, en
representación del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, en los
organismos internacionales y asumir el seguimiento de los convenios internacionales en las
materias de su competencia y, en particular, ejercer como punto focal nacional ante la Convención
Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático y ante el Grupo Intergubernamental de
Expertos sobre el Cambio Climático.
La antes referida Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático tiene un reglamento
de funcionamiento aprobado en sesión de 11 de abril de 2012. Entre los fines que tiene
encomendados (art. 2) se encuentra el seguimiento del cambio climático y adaptación a sus
efectos, y en particular, la evaluación de los impactos del cambio climático. También tiene
atribuida como función la elaboración de directrices técnicas y notas aclaratorias para la
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 13
armonización de la aplicación del régimen de derechos de emisión, y en particular, los aspectos
relativos al seguimiento, la verificación y la notificación de las emisiones de gases de efecto
invernadero.
Las comunidades autónomas, por su parte, tienen competencias para regular aspectos no
incluidos en la Ley estatal, así como para dictar normas de desarrollo de la legislación estatal. A
este respecto, tres comunidades habían ejercido esta potestad a la finalización de los trabajos de
fiscalización.
I.2.1. MARCO CONCEPTUAL DE LOS GASES EFECTO INVERNADERO Y DEL MERCADO
DE DERECHOS DE EMISIÓN
En el gráfico siguiente se presenta el marco conceptual del Régimen de Comercio de Derechos de
Emisión (RCDE).
14 Tribunal de Cuentas
GRÁFICO Nº 2
DEFINICIONES Y CONCEPTOS TÉCNICOS A EFECTOS DEL RCDE
Fuente: Elaboración propia a partir de Ley 1/2005.
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 15
I.2.2. MAGNITUDES RELATIVAS A LOS GASES DE EFECTO INVERNADERO
La Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental de MITERD desempeña la función de
“autoridad competente del Sistema Español de Inventario y Proyecciones de Emisiones a la
Atmósfera (SEI) de gases de efecto invernadero y contaminantes atmosféricos”, sin perjuicio de
las funciones técnicas de carácter estadístico que corresponden a la Subsecretaría del Ministerio.
Dicho Sistema Español de Inventario, regulado en el art. 27 de la ley 34/2007, 15 de noviembre,
de calidad del aire y protección de la atmósfera, desarrollado por el art. 10 del Real Decreto
818/2018, de 6 de julio, sobre medidas para la reducción de las emisiones nacionales de
determinados contaminantes atmosféricos, proporciona para cada año de la serie inventariada, el
flujo anual de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y de otros contaminantes de la
atmósfera.
Esta información constituye el “Inventario de emisiones” oficial de España y se emplea para
efectuar el seguimiento del grado de avance en el cumplimiento de los compromisos
internacionales que en esta materia España tiene suscritos, entre ellos, la Convención Marco
sobre Cambio Climático, hecha en Nueva York el 9 de mayo de 1992 (y su Protocolo firmado en
Kioto), el Convenio sobre Contaminación Transfronteriza a Larga Distancia, hecho en Ginebra el
13 de noviembre de 1979 (y sus Protocolos derivados), la Directiva 2001/81/CE, del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2001, sobre techos nacionales de emisión de
determinados contaminantes atmosféricos y el Reglamento (UE) n °601/2012 de la Comisión, de
21 de junio de 2012, sobre el seguimiento y la notificación de las emisiones de gases de efecto
invernadero
4
.
Dicho Inventario, de acuerdo con las especificaciones establecidas para su elaboración,
contabiliza las emisiones allí donde se producen
5
. Por otra parte, en virtud de lo dispuesto en la
Directiva 2003/87/CE, del Parlamento y el Consejo, para perfeccionar y ampliar el régimen
comunitario de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, modificada,
entre otras, por la Directiva 2009/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de
2009 (arts. 9, 9 bis y 10, entre otros), traspuestas a derecho nacional por la Ley 1/2005, se definen
“periodos” plurianuales para la asignación de derechos de emisión de gases de efecto
invernadero. A este respecto, el periodo fiscalizado se enmarca en el periodo de asignación
“2013-2020”.
En relación con los datos sobre emisiones de gases de efecto invernadero, cabe precisar que el
total nacional se desagrega por comunidades autónomas a través de métodos estimativos por
aproximación, de tal manera que la estimación de las emisiones por comunidad autónoma está
condicionada, en su exactitud y precisión, por la disponibilidad de información de base
desagregada a este nivel territorial.
En el siguiente cuadro se detalla la estimación de las emisiones en kilotoneladas equivalentes de
CO2, para el periodo 2013-2018, desagregada territorialmente por cada comunidad autónoma.
4
El Instrumento de Ratificación de la Convención Marco sobre Cambio Climático fue publicado en el BOE de 1 de
febrero de 1994. Por su parte, el Instrumento de ratificación del Protocolo al Convenio de 1979 sobre contaminación
atmosférica transfronteriza a larga distancia fue publicado en el BOE el 10 de marzo de 1983, destacando entre otros el
Protocolo, relativo a la reducción de la acidificación, de la eutrofización y del ozono en la troposfera, hecho en
Gotemburgo (Suecia) el 30 de noviembre de 1999 y cuyo Instrumento de Ratificación se publicó en el BOE el 12 de abril
de 2005.
5
En lo que se refiere específicamente a las emisiones de GEI, tanto para el total de España como para su
desagregación por comunidades autónomas, utiliza las fuentes de información por sectores disponibles y la metodología
internacionalmente acordada, y recogida en la Guía de metodología IPCC (Grupo Intergubernamental de Expertos sobre
el Cambio Climático) y en la Guía de EMEP/EEA (Guía de inventario de emisiones de contaminantes atmosféricos), de
estimación de emisiones por tipo de gas dentro de cada sector de actividad económica.
16 Tribunal de Cuentas
CUADRO Nº
1.
ESTIMACIÓN DE EMISIONES DE EQUIVALENTES DE CO2 POR COMUNIDAD AUTÓNOMA
(KILOTONELADAS)
COMUNIDADES Y CIUDADES
AUTÓNOMAS
EMISIONES DE DIÓXIDO DE CARBONO (CO2)-EQUIVALENCIA
(kilotoneladas)
2013
2014
2015
2016
2017
2018
ANDALUCÍA
50.344
50.569
52.740
49.439
52.513
52.113
ARAGÓN
15.415
16.662
16.620
15.405
17.296
15.680
P. DE ASTURIAS
24.305
24.694
29.876
24.502
25.851
24.061
ILLES BALEARS
8.543
8.243
8.519
8.730
9.308
9.435
CANARIAS
13.165
12.754
12.679
13.074
13.541
13.341
CANTABRIA
5.617
5.783
5.809
5.791
6.044
6.058
CASTILLA Y LEÓN
29.203
31.603
33.272
30.785
30.794
27.719
CASTILLA-LA MANCHA
18.495
18.047
18.260
17.867
18.245
18.733
CATALUÑA
41.029
41.788
42.012
43.320
44.008
43.956
CEUTA
331
311
324
351
382
388
COMUNITAT VALENCIANA
24.458
25.091
24.961
24.958
25.141
25.464
EXTREMADURA
8.559
8.437
8.784
8.798
9.191
9.515
GALICIA
28.641
28.382
29.747
28.474
30.321
29.810
LA RIOJA
2.113
1.967
2.139
2.317
2.536
2.311
MADRID
22.512
21.138
20.910
21.591
21.477
21.861
MELILLA
382
339
392
432
486
487
C. F. DE NAVARRA
5.671
5.586
5.927
6.131
6.318
6.204
PAÍS VASCO
17.016
16.378
16.498
16.398
17.176
17.437
REGIÓN DE MURCIA
8.895
9.045
8.784
8.527
9.670
9.683
TOTAL ESPAÑA
324.694
326.817
338.253
326.890
340.298
334.256
Fuente: Sistema Español de Inventario.
Como se observa en el cuadro anterior, la evolución es ambigua, no existiendo una tendencia
clara a la disminución ni al alza en los niveles de emisiones de gases efecto invernadero en el
territorio español en los últimos años.
A su vez, en el siguiente cuadro se presenta una comparativa de las emisiones de gases de efecto
invernadero del Inventario Nacional de GEIs y las incluidas dentro del RCDE, divididas en los
sectores que se reportan en el Inventario Nacional de GEIs, correspondientes a los años 2017,
2018 y 2019 (en 2019 los datos son provisionales)
6
.
6
Es necesario señalar que, de acuerdo con lo transmitido por la unidad encargada del Sistema Español de Inventarios,
existe cierto reajuste cuando se distribuyen las categorías del RCDE entre las d iferentes categorías del Inventario
Nacional. Las categorías en uno y otro ámbito están definidas de manera diferente, lo que dificulta la correspondencia
de las mismas.
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 17
CUADRO Nº
2.
EMISIONES NACIONALES DE GASES EFECTO INVERNADERO Y DENTRO DEL RCDE POR
SECTORES INDUSTRIALES (KILOTONELADAS)
EMISIONES CO2 EQUIVALENTES
2017
2018
2019
GASES EFECTO INVERNADERO -
SECTORES
TOTALES
(inventario
2020)
RCDE
%
RCDE
TOTALES
(inventario
2020)
RCDE
%
RCDE
TOTALES
(avance)
RCDE
%
RCDE
1. SECTOR ENERGÉTICO
258.692,26
120.911,81
47
253.384,03
112.575,64
44
234.862,62
96.061,26
41
2. PROCESOS INDUSTRIALES
28.146,91
18.251,28
65
27.756,34
17.885,69
64
25.966,19
16.715,95
64
3. AGRICULTURA
39.901,03
N/A
N/A
39.643,76
N/A
N/A
39.088,29
N/A
N/A
4. CAMBIOS DE USO DE SUELO Y
SELVICULTURA
(38.936,25)
N/A
N/A
(38.096,30)
N/A
N/A
(37.505,55)
N/A
N/A
5. TRATAMIENTO Y ELIMINACIÓN DE
RESIDUOS
13.558,09
N/A
N/A
13.471,03
N/A
N/A
13.567,93
N/A
N/A
TOTAL CO2 EMISIONES
EQUIVALENTES (sin incluir cambios de
uso de suelo y selvicultura)
340.298,29
139.163,10
41
334.255,16
130.461,33
39
313.485,03
112.777,20
36
Fuente: Elaboración propia sobre el Inventario Nacional de GEI.
Como puede apreciarse en el cuadro anterior no todas las emisiones registradas en el inventario
están en el régimen de comercio de derechos de emisión. A su vez, el porcentaje de GEI que se
engloban dentro del RCDE se sitúa en torno a un 40% de las emisiones. Por sectores, el 45% de
las emisiones del sector energético y el 65% de las generadas por procesos industriales,
respectivamente, se producen dentro del ámbito de aplicación del RCDE, mientras que el resto de
sectores queda fuera del RCDE. Por tanto, el RCDE tiene potencial para seguir ampliando su
ámbito objetivo y subjetivo y así englobar un mayor número de procesos industriales y
energéticos.
I.3. MARCO NORMATIVO
Las principales normas aplicables al ámbito objetivo de esta fiscalización comprenden las
siguientes disposiciones:
I.3.1. Normativa general
- Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003,
por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de
efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del
Consejo.
- Directiva 2018/410 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo de 2018, por la
que se modifica la Directiva 2003/87/CE para intensificar las reducciones de emisiones de
forma eficaz en relación con los costes y facilitar las inversiones en tecnologías
hipocarbónicas, así como la Decisión (UE) 2015/1814
7
.
7
El Real Decreto 18/2019, de 25 de enero, por el que se desarrollan aspectos relativos a la aplicación del régimen de
comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en el periodo 2021 -2030, regula aquellos aspectos
directamente relacionados con la transposición de la Directiva 2018/410 y Directiva 2003/87/CE.
18 Tribunal de Cuentas
- Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de
emisión de gases de efecto invernadero
8
.
- Real Decreto 341/2010, de 19 de marzo, por el que se desarrollan determinadas
obligaciones de información para actividades que se incorporan al régimen de comercio de
derechos de emisión de gases de efecto invernadero.
I.3.2. Seguimiento y verificación de las emisiones
- Reglamento (UE) nº 601/2012 de la Comisión, de 21 de junio de 2012, sobre el
seguimiento y la notificación de las emisiones de gases de efecto invernadero.
- Reglamento (UE) nº 600/2012 de la Comisión, de 21 de junio de 2012, relativo a la
verificación de los informes de emisiones de gases de efecto invernadero y de los informes
de datos sobre toneladas-kilómetro y a la acreditación de los verificadores.
- Real Decreto 101/2011, de 28 de enero, por el que se establecen las normas básicas que
han de regir los sistemas de acreditación y verificación de las emisiones de gases de
efecto invernadero y los datos toneladas-kilómetro de los operadores aéreos y de las
solicitudes de asignación gratuita transitoria de instalaciones fijas en el ámbito de
aplicación de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen de comercio de
derechos de emisión de gases de efecto invernadero.
I.3.3. Área española del Registro de la Unión Europea de derechos de emisión
- Reglamento (UE) nº 389/2013 de la Comisión, de 2 de mayo, por el que se establece el
Registro de la Unión de conformidad con la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo
y del Consejo y las Decisiones nº 280/2004/CE y nº 406/2009/CE del Parlamento Europeo
y del Consejo, y por el que se derogan los Reglamentos (UE) nº 920/2010 y nº 1193/2011
de la Comisión.
- Real Decreto 1264/2005, de 21 de octubre, por el que se regula la organización y
funcionamiento del Registro nacional de derechos de emisión.
- Orden AAA/351/2013, de 27 de febrero, sobre tarifas del área española del Registro de la
Unión Europea en el marco de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el
régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero
9
.
- Orden TEC/813/2019, de 24 de julio, sobre las tarifas del área española del Registro de la
Unión en el marco de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del
comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero.
I.3.4. Subastas de derechos de emisión
- Reglamento (UE) Nº 1031/2010 de la Comisión, de 12 de noviembre de 2010, sobre el
calendario, la gestión y otros aspectos de las subastas de los derechos de emisión de
Europeo y del Consejo, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos
de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad.
8
Ley 9/2020, de 16 de diciembre, modifica la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que s e regula el régimen del comercio
de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, para intens ificar las reducciones de emisiones de forma eficaz
en relación con los costes.
9
Derogada por Orden TEC/813/2019.
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 19
I.3.5. Asignación gratuita de derechos de emisión para las instalaciones fijas
- Decisión 2010/634/UE de la Comisión, de 22 de octubre de 2010, por la que se adapta la
cantidad de derechos de emisión que deben expedirse para el conjunto de la Unión en
2013 de conformidad con el régimen de la Unión y se deroga la Decisión 2010/384/UE.
- Decisión de la Comisión 2011/278/UE, de 27 de abril de 2011, por la que se determinan las
normas transitorias de la Unión para la armonización de la asignación gratuita de derechos
de emisión con arreglo al art. 10 bis de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y
del Consejo.
- Decisión (UE) 2017/126 de la Comisión, de 24 de enero de 2017, por la que se modifica la
Decisión 2013/448/UE en lo que se refiere al establecimiento de un factor de corrección
uniforme intersectorial con arreglo al art. 10 bis de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento
Europeo y del Consejo.
- Real Decreto 1722/2012, de 28 de diciembre, por el que se desarrollan aspectos relativos
a la asignación de derechos de emisión en el marco de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por
la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto
invernadero
10
.
- Resolución de 23 de enero de 2014, de la Dirección General de la Oficina Española de
Cambio Climático, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de
noviembre de 2013, por el que se aprueba la asignación final gratuita de derechos de
emisión de gases de efecto invernadero a las instalaciones sujetas al régimen de comercio
de derechos de emisión para el periodo 2013-2020 y para cada año a cada instalación.
I.3.6. Sectores y subsectores que se consideran expuestos a un riesgo significativo de
fuga de carbono
- Decisión de la Comisión, de 27 de octubre de 2014, que determina, de conformidad con la
subsectores que se consideran expuestos a un riesgo significativo de fuga de carbono
durante 2015-2019.
I.3.7. Normativa específica sobre aviación en el régimen de comercio de derechos de
emisión de la Unión Europea
- Directiva 2008/101/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 19 de noviembre de 2008
por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE con el fin de incluir las actividades de
aviación en el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión de gases de
efecto invernadero.
- Reglamento UE nº 421/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de
2014 que modifica la Directiva 2003/87/CE, por la que se establece un régimen para el
comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad, con
vistas a la ejecución, de aquí a 2020, de un acuerdo internacional que aplique una única
medida de mercado mundial a las emisiones de la aviación internacional.
10
El Real Decreto 1089/2020, de 9 de diciembre, por el que se desarrollan aspectos relativos al ajuste de la asignación
gratuita de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en el periodo 2021-2030, deroga todas las normas de
igual o inferior rango en lo que contradigan o se opongan a lo dispuesto en el presente real decreto y, sin perjuicio de lo
que se establece en la disposición transitoria única, en lo relativo al Real Decreto 1722/2012, que continuará siendo de
aplicación, y mantendrá sus efectos, en todos los aspectos objeto de regulación por el mismo que afecten al periodo de
comercio 2013-2020.
20 Tribunal de Cuentas
- Reglamento (UE) 2017/2392 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre
de 2017, por el que se modifica la Directiva 2003/87/CE con objeto de mantener las
limitaciones actuales del ámbito de aplicación para las actividades de la aviación y
preparar la aplicación de una medida de mercado mundial a partir de 2021.
- Ley 13/2010, de 5 de julio, por la que se modifica la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que
se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero,
para perfeccionar y ampliar el régimen general de comercio de derechos de emisión e
incluir la aviación en el mismo.
I.3.8. Otras disposiciones de aplicación
- Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
- Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo común de las
Administraciones Públicas.
- Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público.
- Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido
de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público.
- Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social.
- Orden TEC/1425/2018, de 17 de diciembre, de delegación de competencias en el ámbito
del Ministerio para la Transición Ecológica.
I.3.9. Régimen presupuestario y contable
- Orden EHA/1037/2010, de 13 de abril, por la que se aprueba el Plan General de
Contabilidad Pública.
- Resolución de 20 de enero de 2014, de la Dirección General de Presupuestos, por la que
se establecen los códigos que definen la clasificación económica.
- Resolución de 17 de noviembre de 2011, de la Intervención General de la Administración
del Estado, por la que se aprueba la adaptación del Plan General de Contabilidad Pública
a la Administración General del Estado.
I.4. ÁMBITO SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL
I.4.1. Ámbito subjetivo
El ámbito subjetivo de la fiscalización comprende los organismos y centros directivos de la
Administración General del Estado con competencias en la materia que son, principalmente, la
Oficina Española del Cambio Climático con rango de Dirección General, dependiente de la
Secretaría de Estado de Medio Ambiente del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto
Demográfico, y la Agencia Estatal de Seguridad Aérea (AESA), agencia estatal de las previstas en
la Ley 28/2006, adscrita a la Secretaría General de Transportes y Movilidad del Ministerio de
Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, en lo que respecta a la gestión de los derechos de
emisión correspondientes a las actividades de la aviación.
A su vez, se ha incluido en el ámbito subjetivo la Secretaría de Estado de Energía, dependiente
del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, en la medida en que, por
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 21
imperativo legal, la aplicación de la mayor parte de los recursos generados por el sistema de
comercio de derechos de emisión recae en el ámbito competencial de ese órgano.
No ha sido objeto de fiscalización la gestión que corresponde a la Comisión Europea, en el marco
de la normativa de aplicación del RCDE
11
.
I.4.2. Ámbito objetivo
El ámbito objetivo de la presente fiscalización está constituido por el sistema de comercio de
derechos de emisión de gases de efecto invernadero, como herramienta para fomentar la
reducción de las emisiones de estos gases de una forma eficaz y económicamente eficiente,
aspectos todos ellos comprendidos en el ámbito de aplicación de la Ley 1/2005, de 9 de marzo,
por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto
invernadero.
Es preciso aclarar, como se detallará en el subapartado II.1.2, que el proceso de subasta, en sí
mismo, no ha sido objeto de fiscalización, al efectuarse a través de la plataforma común de la
Unión Europea y, por tanto, fuera del ámbito competencial de los órganos de la Administración
General del Estado.
I.4.3. Ámbito temporal
El ámbito temporal de la fiscalización se referirá a los ejercicios 2017 y 2018, sin perjuicio de que
las comprobaciones puedan extenderse a los procedimientos aplicados en el momento en que
estas se realicen, o en ejercicios anteriores o posteriores, cuando ello contribuya a la consecución
de los objetivos de esta fiscalización.
I.5. OBJETIVOS Y ALCANCE DE LA FISCALIZACIÓN
I.5.1. Objetivos
De acuerdo con la norma técnica nº 6 de las Normas de Fiscalización del Tribunal de Cuentas,
esta fiscalización puede calificarse como de cumplimiento y operativa o de gestión, puesto que el
objetivo de la misma ha consistido en el análisis de los sistemas y procedimientos aplicados por el
Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico y el Ministerio de Transportes,
Movilidad y Agenda Urbana en la gestión del sistema de comercio de derechos de emisión de
gases de efecto invernadero, desde la perspectiva de los principios de legalidad, eficacia,
eficiencia y economía y de la sostenibilidad ambiental.
En particular, el análisis ha comprendido los siguientes aspectos:
1. Las actuaciones llevadas a cabo para la autorización de emisión de gases de efecto
invernadero de instalaciones y operadores aéreos.
2. El sistema de asignación gratuita de los derechos de emisión de gases efecto invernadero.
3. El seguimiento de las transacciones con los derechos de emisión de gases de efecto
invernadero y de las actuaciones en relación con el cumplimiento de las obligaciones
asumidas como emisores de gases de efecto invernadero.
4. La gestión del área española del Registro de la Unión Europea de los derechos de emisión.
5. La coordinación entre el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico y el
Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana y de estos con las comunidades
11
El Tribunal de Cuentas Europeo ha emitido dos informes referidos al mercado de derechos de emisión de gases de
efecto invernadero (Informes nº 06/2015 y nº 18/2020).
22 Tribunal de Cuentas
autónomas y con los organismos internacionales en relación con el sistema de comercio de
derechos de emisión de efecto invernadero.
6. La aplicación por la Secretaría de Estado de Energía del porcentaje asignado de los ingresos
de subastas de derechos de emisión.
7. El análisis de los sistemas informáticos empleados en los organismos que participan en la
gestión de los derechos de emisión de gases efecto invernadero.
El examen ha incluido la aplicación de todas aquellas pruebas y procedimientos de auditoría que
se han considerado necesarios sobre los libros, documentos, aplicaciones informáticas y registros
contables y extracontables obrantes en los órganos que conforman el ámbito subjetivo de esta
fiscalización, así como sobre la documentación aportada como justificación de la asignación y
variación de los derechos de emisión de gases efecto invernadero recibidos por las instalaciones y
los operadores aéreos.
El acceso a la información y documentación correspondiente a las comunidades autónomas y a
las entidades verificadoras de las emisiones de gases efecto invernadero necesaria para dar
cumplimiento a los objetivos de la fiscalización se efectuó a través de la Oficina Española de
Cambio Climático (OECC).
Además, se han analizado informes del Tribunal de Cuentas Europeo, así como documentación
publicada en sitios oficiales, de distintos organismos internaciones europeos sobre magnitudes de
gases de efecto invernadero emitidos a la atmósfera.
Asimismo, se han abordado cuestiones relacionadas con las previsiones contenidas tanto en la
Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, como en la
Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno, en todo aquello que, de conformidad con dicha normativa, pudiera tener relación con el
objeto de las actuaciones fiscalizadoras.
La fiscalización se ha realizado de acuerdo con las Normas de Fiscalización del Tribunal de
Cuentas aprobadas por el Pleno en su sesión de 23 de diciembre de 2013.
I.6. RENDICIÓN DE CUENTAS
La Administración General del Estado rindió en plazo sus cuentas anuales correspondientes a los
ejercicios 2017 y 2018.
I.7. TRÁMITE DE ALEGACIONES
Conforme a lo dispuesto en el art. 44.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del
Tribunal de Cuentas, los resultados de las actuaciones practicadas en el procedimiento
fiscalizador fueron puestas de manifiesto a la Vicepresidenta Cuarta y Ministra para la Transición
Ecológica y el Reto Demográfico, al Secretario de Estado de Medio Ambiente y a la Directora de la
Oficina Española de Cambio Climático (con rango de Dirección General). Así mismo, los
apartados del Anteproyecto que les afectaban fueron puestos de manifiesto a la Secretaria de
Estado de Energía y a la Directora de la Agencia Estatal de Seguridad Aérea (dependiente del
Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana). Por último determinados apartados del
Anteproyecto de Informe se remitieron al Interventor General de la Administración del Estado en la
medida en que se contenían observaciones relacionadas con el ejercicio de sus funciones en
materia de fiscalización previa de los actos de contenido económico de la Administración General
del Estado.
A su vez, se remitió el Anteproyecto a las personas que ocuparon los cargos antes referidos en
parte del periodo fiscalizado; la ex Ministra de Agricultura, Pesca, Alimentación y Medio Ambiente,
la ex Secretaria de Estado de Medio Ambiente y a los dos ex Secretarios de Estado de Energía.
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 23
El plazo de alegaciones finalizó el 27 de abril de 2021, habiéndose recibido cuatro escritos de
alegaciones
12
todos ellos presentados en tiempo y forma, que se incorporan al Informe. Por su
parte, uno de los ex Secretarios de Estado de Energía y la ex Secretaria de Medio Ambiente se
remitieron a las alegaciones presentadas por los actuales titulares del cargo.
A la vista de las alegaciones, este Tribunal ha efectuado las oportunas modificaciones en el texto
del informe y ha reflejado en notas a pie de página las consideraciones que se han estimado
precisas en algunos casos respecto al contenido de las alegaciones formuladas. No se ha
efectuado valoración ni modificación del texto del informe respecto de aquellas alegaciones que
constituyen explicaciones o justificaciones sobre los resultados expuestos no fundamentadas en
soporte documental o normativo, ni respecto de las alegaciones relativas a medidas puestas en
práctica con posterioridad a esta actuación fiscalizadora. En todo caso, con independencia de las
consideraciones que se hayan efectuado en las alegaciones recibidas, el resultado definitivo de
las actuaciones fiscalizadoras es el expresado en los posteriores apartados de este informe.
12
De l a Oficina Española de Cam bio Climático, de la Agencia Estatal de Seguridad Aérea, de la Secretaría de Estado
de Energía y de la Intervención General de la Administración del Estado.
24 Tribunal de Cuentas
RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN
El trabajo realizado, como se ha adelantado en el subapartado I.4.2, se ha centrado en el análisis
de los procedimientos aplicados por la AGE en la gestión del sistema de comercio de derechos de
emisión de gases efecto invernadero que comprende la asignación, entrega y canje de derechos
durante la vida de los mismos. A su vez, se ha incluido una referencia a la naturaleza de los
derechos y a su inclusión en el presupuesto de ingresos de la AGE. Por último, se completa el
Informe con los resultados de los trabajos en relación con las comunicaciones entre los entes y
agentes intervinientes, los recursos humanos existentes, el régimen sancionador, la aplicación de
los recursos generados y las cuestiones referentes a la Ley de transparencia y a la igualdad
efectiva entre mujeres y hombres.
Por tanto, la exposición de los resultados se desarrolla con la siguiente estructura:
1. Análisis de la naturaleza y características de los derechos de emisión de gases de efecto
invernadero y los ingresos recibidos por subastas.
2. Procedimiento seguido para la autorización de emisiones a las instalaciones y operadores
aéreos (ver gráfico nº 2).
3. Asignación y ajuste de los derechos de emisión de gases efecto invernadero.
4. Obligaciones de las instalaciones y operadores aéreos.
5. Procedimientos aplicados en la verificación de los niveles de emisiones de gases de efecto
invernadero.
6. Organización y funcionamiento del área española del Registro de la Unión.
7. Coordinación entre los distintos organismos que participan en el régimen de derechos de
emisión, así como medios informáticos y recursos humanos existentes para la gestión del
sistema.
8. Régimen sancionador.
9. Aplicación de los ingresos recibidos por los distintos entes y gestión realizada por la
Secretaria de Estado de Energía en la aplicación de los recursos presupuestarios
derivados de los ingresos de subastas para financiar los costes del sistema eléctrico
referidos al fomento de energías renovables.
10. Cumplimiento de las previsiones legales en materia de transparencia e igualdad efectiva
de hombres y mujeres.
II.1. ANÁLISIS DE LA NATURALEZA Y CARACTERÍSTICAS DE LOS DERECHOS DE
EMISIÓN DE GASES DE EFECTO INVERNADERO
II.1.1. Naturaleza y características de los derechos de emisión de gases de efecto
invernadero
El Régimen de Comercio de Derechos de Emisión (RCDE) es el sistema de comercio de derechos
de emisión establecido en el ámbito de la Unión Europea. Su objetivo es reducir las emisiones
fijando un límite sobre la cantidad total de determinados gases de efecto invernadero que pueden
emitir las instalaciones incluidas en el sistema. El esquema planteado se asienta sobre la
reducción progresiva del límite establecido a lo largo de su periodo de vigencia, con el fin de que
las emisiones totales de GEI mantengan una senda descendente.
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 25
El RCDE fue establecido por la Directiva 2003/87/CE, que preveía la adopción por los Estados
miembros de los sistemas y las medidas administrativas precisas para aplicar el precitado RCDE
en su respectivo ámbito nacional. La Directiva también atribuía una serie de responsabilidades
específicas a la Comisión, muchas de ellas destinadas a garantizar la aplicación coherente y
coordinada del RCDE en el conjunto de la UE. En la medida en que dicho régimen también creó
un mercado para el comercio de derechos de emisión, los Estados miembros y la Comisión tenían
que garantizar la integridad y estabilidad del mismo para que pudiera contribuir con eficacia a sus
objetivos medioambientales.
Por otra parte, la Directiva 2003/87/CE no define la naturaleza jurídica de los derechos de emisión.
En ese sentido, delimita algunas de sus características, al configurarlos como “instrumentos
fungibles, en soporte electrónico”, recogiendo, entre otras, la posibilidad de que se
comercializaran, de lo que se deriva que la regulación contenida en el Reglamento del Registro de
la UE no agotara todos sus aspectos. En España, la naturaleza jurídica de los derechos de
liberar a la atmósfera una tonelada equivalente de dióxido de carbono desde una aeronave o
desde una instalación incluida en el ámbito de aplicación” de dicha Ley.
Cabe destacar, además, que no existe homogeneidad en la definición de la naturaleza jurídica de
estos derechos en el ámbito de los Estados miembros de la UE. De hecho, ciertas divergencias se
pusieron de manifiesto en el Informe especial del Tribunal de Cuentas Europeo nº 6/2015 titulado
“Integridad y aplicación del régimen de comercio de derechos de emisión de la UE”, destacando el
referido Informe que “considerar los derechos de emisión instrumentos financieros solo explica
cómo deben ser tratados con arreglo a la legislación en materia de servicios financieros, pero no
aclara qué derechos tienen los titulares de los mismos”. Los Estados miembros cuya gestión fue
analizada en dicho Informe del Tribunal de Cuentas Europeo tienen diferentes planteamientos
sobre la naturaleza jurídica y régimen jurídico de los derechos de emisión. En Francia y en el
Reino Unido, las características de estos derechos son compatibles con los atributos jurídicos de
la propiedad y reciben el mismo tratamiento, pero en otros Estados miembros no existe una
definición legal de los derechos de emisión.
De acuerdo con las recomendaciones contenidas en dicho Informe especial, la Comisión Europea
realizó un estudio específico sobre la naturaleza legal de los derechos de emisión, que fue
publicado el 12 de julio de 2019. En dicho informe, la Comisión Europea concluyó que “una
modificación normativa para determinar de forma más clara la naturaleza legal de los derechos de
emisión, no necesariamente proporcionaría una mayor certidumbre legal sobre los derechos
asociados a este tipo de unidades, ni tampoco tendría un impacto en la liquidez del mercado o la
protección de las garantías constituidas con los mismos”.
En España, la titularidad originaria de los derechos de emisión corresponde a la AGE, que los
asigna, enajena o cancela de conformidad con lo establecido en la referida Ley 1/2005. El
procedimiento general establecido en la normativa comunitaria para el comercio de derechos de
emisión es la subasta, si bien existe la posibilidad de que se asignen de manera gratuita a
instalaciones ubicadas en territorio español con riesgo significativo de fuga de carbono
13
, así como
13
En 2013, y en cada uno de los años siguientes hasta 2020, las instalaciones de sectores o subsectores expuestos a
un riesgo significativo de fuga de carbono recibieron derechos de forma gratuita. El grado de asignación gratui ta alcanzó
en este caso el 100% de la cantidad determinada de acuerdo con las normas comunitarias armonizadas de asignación
gratuita transitoria.
Se entiende por sectores o subsectores expuestos a un riesgo significativo de fugas d e carbono aquellos en los que la
aplicación del régimen de comercio de derechos de emisión provocaría un aumento de las emisiones en terceros países
que no han impuesto a su industria obligaciones comparables en materia de emisiones de carbono. Los sectores
expuestos a un riesgo significativo de fuga de carbono serán determinados por la Comisión Europea.
A su vez, el Real Decreto 1055/2014, de 12 diciembre, crea un mecanismo de compensación de costes de emisiones
indirectas de gases de efecto invernadero para empresas de determinados sectores y subsectores industriales a los que
se considera expuestos a un riesgo significativo de "fuga de carbono" y se aprueban las bases reguladoras de la
concesión de las subvenciones para los ejercicios 2014 y 2015. El Real Decreto 655/2017, de 23 de junio, modificó el
Real Decreto 1055/2014, y prorrogó su vigencia hasta el 31 de diciembre de 2020. Esta norma tiene c omo finalidad
evitar en lo posible que un beneficiario esté expuesto a un riesgo significativo de “fuga de carbono”, si sus competidores
26 Tribunal de Cuentas
a determinados operadores aéreos. No obstante, si bien en menor cuantía, hay instalaciones que
son elegibles para recibir asignación y que no están en riesgo de fuga de carbono
14
.
Por otra parte, los gases de efecto invernadero son aquellos que están incluidos en el listado del
anexo II de la Ley (dióxido de carbono, metano, óxido nitroso, hidrofluorocarburos,
perfluorocarburos y hexafluoruro de azufre) y otros componentes de la atmósfera tanto naturales
como antropogénicos, que absorben y vuelven a emitir la radiación infrarroja. Las categorías de
actividades y gases incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 1/2005 son los recogidos en el
anexo I de dicha Ley: dióxido de carbono (CO2), óxido nitroso (N2O) y perfluorocarburos.
II.1.2. Ingresos recibidos por subastas
Como ya se ha adelantado en el epígrafe II.1.1 anterior, la titularidad de los derechos de emisión
subastados corresponde a la AGE. El art. 10.1 de la Directiva 2003/87/CE establece que los
Estados miembros subastarán todos los derechos de emisión que no se asignen de forma gratuita
y no se hayan incorporado a la reserva de estabilidad del mercado o se hayan cancelado
15
.
Como se ha anticipado, la subasta es el método de asignación por defecto del régimen de
comercio de derechos de emisión de la UE y se rige por el Reglamento 1031/2010 de la Comisión,
de 12 de noviembre, que regula todos los aspectos relativos a la organización y realización de las
subastas, para garantizar que se lleve a cabo de una manera abierta, transparente, armonizada y
no discriminatoria. El mecanismo de la subasta se asienta en el principio de “quien contamina,
paga” de tal suerte que las empresas cuya actividad conlleve emisiones de GEI deban adquirir un
porcentaje cada vez mayor de derechos de emisión mediante subasta, incorporando así el coste
medioambiental al coste económico de su actividad.
El modelo de subasta que se establece en el Reglamento 1031/2010, se fundamenta en una
plataforma común para todo el ámbito de la Unión Europea de la que, bajo ciertas condiciones,
pueden segregarse los Estados miembros que deseen implantar plataformas propias. En relación
con esta cuestión, España subasta sus derechos de emisión a través de la plataforma común de
la Unión Europea, servicio que presta la entidad alemana EEX (European Energy Exchange) con
sede en Leipzig, en el marco de un contrato adjudicado por las autoridades comunitarias de la UE.
En el periodo fiscalizado existía una segunda plataforma de subastas, con sede en Londres
(Reino Unido), que actuaba como plataforma de subastas del Reino Unido (régimen existente con
anterioridad a la salida del Reino Unido de la Unión Europea, el 31 de enero de 2020, con efectos
a partir del 1 de enero de 2021)
16
.
de terceros países no se enfrentan a los mismos costes de CO2 en los precios de la electricidad y si dicho beneficiario
no puede repercutir esos costes en los precios del producto sin perder una parte significativa del mercado. La cuantía de
las compensaciones no es superior, para cada instalación, a los costes por las emisiones de CO2 que han trasladado los
generadores de electricidad y mantiene el incentivo para que se reduzca el consumo de electricidad en la instalación,
garantizando la compensación por los consumos eficientes. La compensación de los costes quedará condicionada al
cumplimiento de las normas comunitarias sobre ayudas de Estado aplicables.
14
Así lo establece el art. 10bis de la Directiva (UE) 2018/410, del Parlamento Europeo y del Consejo de 14 de marzo de
2018, y la Decisión de la Comisión de 27 de a bril de 2011 por la que se determinan las normas transitorias de la Unión
para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al art. 10 bis de la Directiva
2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo.
15
Los derechos no asignados no llegan a estar en posesión de España ya que no llegan a salir de la cuenta central de
asignación. Una parte de los derechos no asignados -la relacionada con los ceses totales, parciales, reducciones
significativas de capacidad y derechos de la reserva de nuevos entrantes no usados- irá directamente a la llamada
“Reserva de Es tabilidad del Mercado”, regulada en la Decisión (UE) 2015/1814 del Parlamento Europeo y del Consejo
de 6 de octubre de 2015 relativa al establecimiento y funcionamiento de una reserva de estabilidad del mercado en el
marco del régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión, y por la que
se modifica la Directiva 2003/87/CE. La otra parte de los derechos no asignados irá a la bolsa de nuevos entrantes de la
fase IV.
16
Es preciso aclarar que el proceso de subasta y la plataforma de subasta no han sido objeto de fiscalización, al
producirse bajo la responsabilidad del Comité Director de la Contratación Pública Común de la Comisión Europea,
aunque el titular de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente participa en ese Comité junto con los subastadores de
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 27
Para acceder a las subastas, todos los participantes deben cumplir con los criterios de elegibilidad
y admisión establecidos en los arts. 18 y 19 del Reglamento 1031/2010 y tener los permisos o
exenciones regulatorios necesarios.
No obstante lo anterior, como consecuencia de la adquisición en subasta de los derechos de
emisión se devengan recursos que se registran en el capítulo 5 del presupuesto de ingresos de la
AGE (ingresos patrimoniales), en particular, en el concepto del presupuesto de ingresos 557.
En el siguiente diagrama de flujos se recoge, en líneas generales, el procedimiento de ingreso de
los recursos líquidos devengados en el marco de las subastas:
otros Estados m iembros. El pre citado Comité interviene en el proceso de contratación de la plataforma común de
subasta y en la ejecución del contrato correspondiente.
28 Tribunal de Cuentas
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 1
PROCEDIMIENTO DE INGRESOS DEVENGADOS EN LAS SUBASTAS
Ingresos procedentes de subastas (pagos adeudados a España por la
adquisición de los derechos de emisión por los participantes en subastas)
Información sobre
las transferencias
Comunicación periódica
(dos firmas) ordenando
transferencia del 10%
ingresos menos costes
de mantenimiento e
intereses
Comunicación periódica
(dos firmas) ordenando
transferencia del 90%
ingresos menos costes
de mantenimiento e
intereses
Cuenta TARGET-2 titularidad del Banco de España
designada por el SEMA
Cuenta operativa del Tesoro Público en el BE
Autoridades competentes
(OECC/SEMA)
Intervención Delegada
Secretaría General del
Tesoro y Financiación
Internacional
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 29
En el siguiente cuadro se detalla los derechos reconocidos netos registrados en el concepto 557
del presupuesto de ingresos de la AGE provenientes de subastas de derechos de emisión en los
dos ejercicios fiscalizados, cuya recaudación líquida fue depositada en la cuenta del Banco de
España, así como las transferencias efectuadas desde esa cuenta a las cuentas operativas del
Tesoro Público.
CUADRO Nº
3.
MOVIMIENTOS CUENTA DE INGRESOS DE SUBASTAS EN EL BANCO DE ESPAÑA Y
DERECHOS RECONOCIDOS NETOS CONCEPTO DEL PRESUPUESTO DE INGRESOS 557
(EUROS)
INGRESOS POR SUBASTAS
CUENTA BANCO DE ESPAÑA INGRESOS POR SUBASTAS
AÑO 2017
AÑO 2018
Ingresos por subastas
493.550.495,00
1.306.039.791,60
Intereses y tarifa del Banco de España
20.621,42
48.469,75
Transferencias correspondientes al 10% de los ingresos generados
49.352.987,36
130.599.132,19
Transferencias correspondientes al 90% de los ingresos generados
444.176.886,22
1.175.392.189,66
Total transferencias a la cuenta del Tesoro Público en el Banco de España
493.529.873,58
1.305.991.321,85
CONCEPTO 557 DERECHOS RECONOCIDOS NETOS
493.529.873,58
1.305.991.321,85
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la OECC.
El funcionamiento y operativa de la cuenta abierta por la OECC para operar en el mercado de
derechos de emisión (para recibir los ingresos de la subasta) se rige por un convenio suscrito
entre la Secretaría de Estado de Medio Ambiente y el Banco de España el 7 de noviembre de
2012. La cuenta se configura como “instrumental”, del tipo TARGET-2, de titularidad del Banco de
España, con requisitos de acceso específicos.
El procedimiento empleado en la OECC para su gestión en el periodo fiscalizado no era el más
adecuado, ya que se utilizaba una tecnología desfasada.
Con posterioridad al periodo fiscalizado y, con ocasión de la declaración del Estado de Alarma a
causa de la pandemia de COVID 19, a partir de marzo de 2020 se modificó la práctica, de tal
suerte que, a la finalización del periodo fiscalizado, el procedimiento conlleva la firma física de las
órdenes de transferencia por una única autoridad, que se envían al Banco de España por dos vías
electrónicas alternativas. A este respecto, cabe señalar que la transferencia de recursos al Tesoro
desde esa cuenta TARGET-2 no comporta una firma mancomunada de la orden por dos
intervinientes autorizados, lo que supone una debilidad en el procedimiento, ya que una doble
firma asegura un control reforzado de estas transacciones y un menor nivel de riesgo.
Como se observa en el cuadro nº 3, el importe de los derechos reconocidos netos en el concepto
presupuestario 557 del presupuesto de ingresos de la AGE, en los dos ejercicios fiscalizados,
coincide con los ingresos recibidos por subastas, al margen de los intereses y tarifas que cobra el
Banco de España por la gestión de la cuenta. Esta cantidad está disponible para la lucha contra el
cambio climático y para los otros fines previstos en la Ley.
El resumen de los ingresos recibidos junto con la aplicación de los fondos se plasma en un
informe anual, que envían todos los Estados miembros a través de la plataforma EIONET (Red
Europea de Información y Observación sobre el Medio Ambiente) de conformidad con el art. 17
del Reglamento (UE) nº 525/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, a efectos de
cumplimiento de la normativa comunitaria respecto al uso de los ingresos derivados de las
subastas de derechos de emisión de los gases efecto invernadero. El informe es elaborado por la
OECC y se denomina “Notificación de información sobre la utilización de los ingresos procedentes
de las subastas” con arreglo al art. 24 del precitado Reglamento.
30 Tribunal de Cuentas
La Agencia Europea de Medio Ambiente, por su parte, elabora el informe conjunto de los Estados
miembros sobre el empleo de los ingresos recibidos de las subastas, siendo los últimos
disponibles al tiempo de finalizar los trabajos de fiscalización, los correspondientes a los años
2017 y 2018.
En la información sintetizada que envía la OECC a través de EIONET, se observa que el dato
reflejado en esta plataforma correspondiente al año 2017 coincide en miles de euros con el total
de ingresos recibidos por subastas incluyendo intereses y tarifa de Banco de España (493.551
miles de euros), aunque se observa una pequeña diferencia para el año 2018, ya que, de acuerdo
con la información facilitada, el importe de 1.306.042 miles de euros no se corresponde con los
ingresos por subastas realizados ese año que fue de 1.306.039.791,59 euros.
El empleo dado a los ingresos de subastas de derechos de emisión de gases efecto invernadero,
cuyo análisis se expone en el subapartado II.9, corresponde al ámbito competencial de otros
órganos de MITERD, incluida la Secretaría de Estado de Energía, así como a las comunidades
autónomas y otros órganos y entidades de la AGE
17
.
II.2. ANÁLISIS DEL PROCEDIMIENTO DE AUTORIZACIÓN PARA EMITIR GASES DE
EFECTO INVERNADERO EN INSTALACIONES Y OPERADORES AÉREOS
En el diagrama de flujos siguiente se recogen de manera sintética las principales fases de los
procedimientos para autorizar a emitir GEI y para asignar los derechos de emisión que se
desarrolla en el subapartado II.3.
17
En relación con esta cuestión el Tribunal de Cuentas está realizando la Fiscalización de las actuaciones desarrolladas
por el Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente y por el Ministerio para la Transición Ecológica
en relación con el cambio climático, ejercicio 2018.
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 31
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 2
RÉGIMEN DE COMERCIO DE DERECHOS DE EMISIÓN (ESQUEMA SIMPLIFICADO DE
FUNCIONAMIENTO)
II.2.1. Autorización de emisiones de instalaciones
Las instalaciones incluidas en el RCDE son las que se encuentran comprendidas en la definición
del art. 2 i) de la Ley 1/2005
18
. No están incluidas las instalaciones o partes de instalaciones cuya
dedicación principal sea la investigación, desarrollo y experimentación de nuevos productos y
procesos, ni las instalaciones que quemen exclusivamente biomasa.
La solicitud de autorización de emisiones de gases de efecto invernadero (AEGEI) se regula en el
art. 5 de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, de tal suerte que el titular de la instalación la dirige al
órgano competente de la comunidad autónoma en cuyo territorio se ubique la instalación. La
solicitud se realiza antes de entrar en funcionamiento, debiendo comprobar el órgano autonómico
el cumplimiento de los requisitos preceptivos.
En términos generales, las instalaciones solicitaron autorización de emisiones para el periodo
2013-2020 en el segundo semestre de 2010 y la autorización de emisión se resolvió en junio de
2011, siendo este un requisito indispensable para poder solicitar la asignación gratuita de
derechos de emisión de GEI para el período 2013-2020.
Las comunidades autónomas, por otra parte, comunican a la OECC las resoluciones de
otorgamiento, modificación y extinción de las autorizaciones, en el plazo de diez días desde la
fecha de la resolución, según detalla el art. 8 de la Ley 1/2005.
18
Toda unidad técnica fija donde se lleven a cabo una o varias actividades de las enumeradas en el anexo I de la Ley
1/2005, así como cualesquiera otras actividades directamente relacionadas con aquellas que guarden una relación de
índole técnica con las actividades realizadas en dicho lugar y puedan tener repercusiones sobre las emisiones y la
contaminación.
32 Tribunal de Cuentas
En el curso de la fiscalización se recabó información sobre los controles utilizados para comprobar
que todas las instalaciones que emiten GEI estaban incluidas o excluidas del RCDE. El resultado
de las comprobaciones no fue homogéneo, pudiéndose clasificar los procedimientos de control en
tres categorías:
- Cotejo de parámetros e indicadores de la Autorización Ambiental Integrada
19
.
- Servicio de Inspección ambiental.
- Inspección física o documental.
II.2.2. Nuevos entrantes
El art. 2.k) de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, define como nuevo entrante a:
- Toda instalación que lleve a cabo una o varias de las actividades indicadas en el anexo I, a
la que se le conceda una autorización de emisión de gases de efecto invernadero por
primera vez en los dieciocho meses anteriores al comienzo de un período de comercio o
durante el mismo.
- Toda instalación que lleve a cabo una o varias de las actividades indicadas en el anexo I,
que haya sido objeto de una ampliación significativa en los dieciocho meses anteriores al
comienzo de un período de comercio o durante el mismo, a la que se le conceda una
nueva autorización de emisión de gases de efecto invernadero o su renovación.
De conformidad con esta definición, y para el periodo de comercio 2013-2020, el 30 de junio de
2011 fue la fecha determinante a efectos de considerar una instalación como “nuevo entrante”. De
este modo, si la primera autorización de emisiones de gases de efecto invernadero se concedió
por primera vez después de esa fecha, o si la ampliación significativa de capacidad se produjo
posteriormente, la instalación fue considerada como un nuevo entrante.
II.2.3. Instalaciones excluidas
El apartado 1 de la disposición adicional cuarta de la Ley 1/2005, establece que el órgano
competente de cada comunidad autónoma, previo informe del MITERD, puede acordar la
exclusión, a partir de 1 de enero de 2013, de las instalaciones ubicadas en su territorio que tengan
la consideración de pequeños emisores o se trate de hospitales, siempre que sus titulares lo
hayan solicitado y hayan acreditado el cumplimiento de una serie de requisitos.
A los efectos en esta disposición adicional, son pequeños emisores las instalaciones que hayan
notificado a la autoridad competente emisiones inferiores a 25.000 toneladas equivalentes de
dióxido de carbono (CO2), excluidas las emisiones de la biomasa, para cada uno de los tres años
precedentes a la solicitud de asignación a que se refiere el art. 19, y en el caso de que realicen
actividades de combustión, con una potencia térmica nominal inferior a 35 MW.
En síntesis, el procedimiento por el cual las instalaciones solicitaron la exclusión en la fase III,
periodo 2013-2020, fue el siguiente:
19
De acuerdo con el art. 3 del Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación, una “Autorización Ambiental Integrada” es
una resolución escrita del órgano competente de la comunidad autónoma en la que se ubique la instalación, por la que
se permite, a los efectos de la protección del medio ambiente y de la salud de las personas, explotar l a totalidad o parte
de una instalación, bajo determinadas condiciones destinadas a garantizar que la misma cumple el objeto y las
disposiciones de esta Ley.
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 33
- La autoridad competente para acordar la exclusión fue la comunidad autónoma. El órgano
competente de la misma abrió un trámite de información pública no inferior a tres meses y
remitió una petición de informe al MITERD (obligatorio y vinculante), a través de la OECC.
- La exclusión se solicitó con 22 meses de antelación con respecto al inicio del periodo de
comercio, de tal suerte que el plazo finalizó el 28 de febrero de 2011. La solicitud se
acompañó de la documentación que determinó la comunidad autónoma acreditativa, en
todo caso, de que se aplicarían las medidas de mitigación que conducirían a la reducción
de emisiones equivalente (Declaración responsable del titular de la instalación), y con el
compromiso de la instalación de implantar un sistema de seguimiento y notificación de
información sobre sus emisiones.
- España notificó a la Comisión Europea la lista de instalaciones que optaban a ser
excluidas junto a la lista de instalaciones que solicitaban asignación gratuita. La exclusión
se consideró adoptada si en el plazo de 6 meses desde la notificación a la Comisión
Europea no se formularon objeciones.
- La exclusión se aprobó al comienzo del periodo de comercio y no se contemplaba una
nueva fase para tramitar solicitudes de “exclusiones” hasta el siguiente periodo. Es decir,
que las nuevas instalaciones que se introdujeron en el RCDE de la UE a mitad del periodo,
aunque cumplieran los requisitos, no pudieron ser excluidas hasta el siguiente periodo. Por
esta razón muchas instalaciones solicitaron ante su comunidad autónoma la exclusión del
RCDE desde el primer momento.
El Real Decreto 301/2011, de 4 de marzo, por su parte, tiene por objeto establecer las medidas de
mitigación de emisiones de GEI aplicables a las pequeñas instalaciones, que, de acuerdo con la
disposición adicional cuarta de la Ley 1/2005, podían considerarse equivalentes a la participación
en el régimen de comercio de derechos de emisión, si se lograba que una instalación redujera sus
emisiones en un 21% en 2020 con respecto a su nivel de emisiones del año 2005.
Las medidas podían incluir la posibilidad de entregar derechos de emisión o realizar “Reducciones
Certificadas de Emisiones”, entre otras acciones, al amparo de lo previsto por la disposición
adicional quinta de la Ley 1/2005, por el exceso de emisiones respecto de la obligación asumida,
en cuyo caso no se daría un supuesto de incumplimiento susceptible de sanción
20
.
De la información remitida por las comunidades autónomas a través de la OECC se desprende
que la medida implantada en su mayoría por estas instalaciones excluidas fue la regulada en el
RD 301/2011, consistente en la reducción de emisiones en un 21% en el año 2020, a través de
sustitución del gasóleo de categoría “C” por gas natural, recuperación de condensados y cambio
de quemadores, entre otras actuaciones.
De esa información también se desprende que la práctica más frecuente fue la adopción de
resoluciones expresas de exclusión de las instalaciones. No obstante, algunas comunidades
siguieron prácticas distintas: una de ellas emite resolución expresa solo en el caso de que se
conceda autorización, y otra señala que, si de los datos se deduce que la instalación no está
incluida en el ámbito de la Ley 1/2005, remite al titular comunicación al respecto.
De acuerdo con las recomendaciones del Grupo Técnico de comercio de emisiones, se considera
que “una instalación, cuya exclusión haya sido aprobada, se entenderá excluida a lo largo de todo
el periodo 2013-2020 independientemente de que cese su actividad en el transcurso de dicho
periodo”. Así, muchas instalaciones que habían cesado en su actividad no recibieron una
resolución de revocación de la exclusión.
20
La disposición adicional segunda de l RD 1264/2005 desarrolla el régimen de transmisión de unidades de reducción
de emisiones (URE) y de reducción certificada de emisiones (RCE) y su utilización para cumplir con la obligación de
entrega de derecho; se amplía esta información en un subapartado posterior.
34 Tribunal de Cuentas
II.2.4. Autorización de emisiones de operadores aéreos
La aviación fue incorporada en el RCDE de la UE con efectos de 1 de enero de 2012. Los Estados
miembros remitieron a la Comisión Europea informes verificados de emisiones
21
, que permitieron
un cálculo de los niveles de emisión por tonelada y kilómetro (benchmark) que se toman como
referencia al comienzo de cada ciclo o fase
22
.
En la fase III, están incluidos los operadores aéreos comerciales y no comerciales, si bien solo
emisiones de vuelos con origen y destino en aeródromo comunitario, es decir, intracomunitarios, lo
que supone una limitación de la eficacia del sistema que afecta a toda la Unión Europea, toda vez
que los trayectos más largos y con aeronaves de mayor dimensión son los que operan rutas
intercontinentales.
Para saber las toneladas de gases de CO2 que emiten los operadores aéreos, los Estados
miembros cuentan con las herramientas de Eurocontrol
23
, que presta sus servicios
contractualmente.
A su vez, Eurocontrol recibe fondos de operadores aéreos (pagan una tarifa por los servicios que
les presta) con el objeto de modelizar y estimar las emisiones mediante unos parámetros muy
precisos de las rutas que va a realizar.
La Comisión Europea atribuye a cada Estado Miembro de la Unión Europea la gestión de un
número de operadores aéreos bajo el RCDE atendiendo a los siguientes criterios:
- Si es un operador aéreo comercial de la UE, al Estado miembro que ha concedido la Licencia
de Explotación (AOC)
24
.
- Si se trata de un operador aéreo comercial extranjero o de un operador aéreo no comercial, al
Estado miembro al que se le atribuyan la mayor parte de las emisiones de los vuelos operados
por dicho operador durante el periodo de referencia (2006-2008). Si el operador inició sus
actividades posteriormente, se toma como referencia el primer año natural de operaciones.
Este criterio, en ocasiones, da lugar a dificultades en la aplicación del RCDE, como se señala
en el apartado II.8.
La inclusión de un operador de aeronaves en el RCDE depende, no del hecho de que aquel figure
en la lista de operadores de aeronaves establecida por la Comisión, sino de la realización de
alguna de las actividades de aviación que contempla el anexo I de la Directiva 2003/87/CE. Los
21
El art. 38 de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, regula la asignación de derechos de emisión a los operadores aéreos.
Conforme a dicho artículo, l os o peradores a éreos atribuidos a España so licitaron ante el extinto Ministerio de Medio
Ambiente, y Medio Rural y Marino asignación de de re chos de emisión para los períodos 2012 y 2013 -2020 hasta el 28
de febrero de 2011. De acuerdo c on el citado precepto, la solicitud consistió en la presentación de los datos de
toneladas/kilómetro transportadas en 2010. Estos datos debían estimarse de acuerdo con el Plan de seguimiento y
debían haber sido verificados satisfactoriamente por un verificador acreditado para ello.
22
Índice de referencia o benchmark, es todo índice que se utilice como referencia para determinar el seguimiento del
valor de una magnitud en términos relativos. Es frecuente su utilización en el ámbito financiero para analizar la evolución
de un índice, o estimar el rendimiento de dicho índice o de definir la asignación de activos de una cartera o de calcular
las tasas de rendimiento.
23
Eurocontrol es el nombre abreviado de la «Organización Europea para la Seguridad de la Navegación Aérea» (en
inglés, European Organisation for the Safety of Air Navigation). Esta organización se fundó en Bruselas (Bélgica) en
diciembre de 1960, siendo sus promotores los seis países siguientes: Alemania, Bélgica, Fra ncia, Luxemburgo, Países
Bajos y Reino Unido. Se trata de una organización civil y militar de cará cter paneuropeo, integrada por 41 Estados
miembros y a los que se suman la Conferencia Europea de Aviación Civil (CEAC) y la prop ia Unión Europea, que se
adhiere en 2002 a la misma para asistirla en la consecución de sus fines. Su objetivo fundamental es la armonización e
integración de los servicios de navegación aérea en Europa para lograr una mayor seguridad y eficiencia en las
operaciones de tránsito aéreo.
24
De acuerdo c on el Reglamento (UE) 2019/226 de la Comisión, de 6 de febrero de 2 019, que modifica el Reglamento
(CE) nº 748/2009 de la Comisión, por el que se especifica el Estado miembro responsable de la gestión de cada
operador aéreo que han realizado una actividad de aviación enumerada en el anexo I de la Directiva 2003/87/CE.
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 35
cambios introducidos en la lista de operadores de aeronaves se basan en los datos más recientes
facilitados por Eurocontrol.
En lo que respecta al ámbito nacional, existe una base de datos proporcionada por Eurocontrol
con las operaciones relevantes a los efectos del RCDE. El contenido de esa base de datos es
evaluado por la Unidad de Medio Ambiente de AESA en coordinación con la OECC, con el
objetivo de identificar, mediante comparación con listados de años anteriores, la atribución de
nuevos operadores o la existencia de errores, en cuyo caso son comunicados por la OECC a la
Comisión para su subsanación.
Una vez identificados los operadores aéreos atribuidos a España (tanto repetidos como nuevos),
la Unidad de Medio Ambiente de AESA analiza, conjuntamente con la OECC, su inclusión en el
RCDE a partir de los datos de tráfico y emisiones disponibles.
Una vez se han identificado los sujetos obligados al cumplimiento de las obligaciones del RCDE,
la OECC les remite una comunicación mediante correo postal certificado, en la que se indican los
requerimientos a los que están sujetos en el año en curso.
En relación con esta cuestión, existe una reserva de derechos de emisión para los nuevos
entrantes
25
que se incorporen una vez iniciado un ciclo temporal. Así, queda reservado el 3% del
volumen total de derechos del periodo 2013-2020 para asignar a operadores considerados
"nuevos entrantes”. En el caso de que se reincorporen al régimen tienen que permanecer hasta el
fin del periodo o fase.
En ambos casos la actividad desarrollada por los operadores no puede constituir, total o
parcialmente, una continuación de una actividad de aviación realizada previamente por otro
operador.
Están excluidas del RCDE las categorías siguientes:
- Aeronaves con masa máxima de despegue autorizada menor de 5.700 kg.
- Vuelos efectuados por un operador aéreo comercial que realice menos de 243 vuelos por
periodo durante tres periodos cuatrimestrales sucesivos.
- Vuelos efectuados por un operador aéreo comercial que realice vuelos con un total de
emisiones anuales inferior a 10.000 toneladas de CO2/año.
También hay rutas que, pese a referirse a un ámbito geográfico intracomunitario, no computan a
efectos del RCDE, como sería el caso de las regiones ultraperiféricas (caso de determinadas rutas
a Canarias).
II.3. ANÁLISIS DEL PROCEDIMIENTO DE ASIGNACIÓN Y AJUSTE DE DERECHOS DE
EMISIÓN DE GASES EFECTO INVERNADERO
II.3.1. Asignación de derechos de emisión gratuitos a instalaciones
La mecánica del RCDE se fundamenta en la entrega al sistema por parte de los emisores de GEI
(instalaciones) anualmente, de un número de derechos de emisión igual a las emisiones
realizadas durante el año anterior.
25
A este respecto, se consideran nuevos entrantes los operadores aéreos:
- Que comiencen a desarrollar una actividad de aviación incluida en el anexo I de la Ley 1/2005, una vez
transcurrido el año de referencia para la asignación en cada periodo.
- Cua ndo los datos sobre toneladas-kilómetro aumenten de media más de un 18% anual entre el año de referencia
para la asignación en cada periodo y el segundo año natural de dicho período.
36 Tribunal de Cuentas
Las instalaciones y operadores aéreos disponen de derechos de emisión procedentes de
asignaciones gratuitas, subastas y adquisiciones en el mercado. No obstante, el número total de
derechos de emisión originarios está limitado y, como se ha anticipado, es decreciente, para
promover la reducción de las emisiones. Así, la UE fija el “techo máximo de asignación” que
corresponde con la cantidad de “toneladas de CO2 a emitir que se convierten en derechos de
emisión”.
En lo que respecta a las asignaciones gratuitas de derechos de emisión, cabe recordar que la
misma se efectuó para todo el periodo 2013-2020. Estas asignaciones se concretan cada año por
instalación, siendo objeto de aprobación mediante acuerdo del Consejo de Ministros.
El 30 de junio de 2011 fue la fecha determinante a efectos de considerar una instalación como
nuevo entrante para el periodo de comercio 2013-2020. De este modo, si la primera autorización
de emisiones de gases de efecto invernadero se concedió por primera vez después de esa fecha,
o si la ampliación significativa de capacidad se produjo posteriormente, la instalación fue
considerada como un nuevo entrante.
aspectos relativos a la asignación de derechos de emisión en el marco de dicha Ley, establecen
que la asignación individualizada de derechos de emisión se adopta, a solicitud del interesado,
mediante acuerdo del Consejo de Ministros, previo trámite de información pública y consulta a la
Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático
26
.
Así, tras haberse analizado las alegaciones y, en su caso, introducido los cambios y ajustes
pertinentes, se procede a notificar a la Comisión Europea las asignaciones preliminares de GEI
para que realice el escrutinio previsto en el art. 19 de la Decisión 2011/278/UE de la Comisión, de
27 de abril de 2011. En esta fase del proceso, la Comisión puede reclamar a los Estados
miembros aclaraciones sobre la información facilitada y, en su caso, una revisión de la aplicación
de las normas de asignación gratuita, lo cual puede conllevar modificaciones de la asignación
preliminar. La Comisión aprueba las asignaciones preliminares de nuevos entrantes, y puede
denegar la cantidad anual preliminar de derechos asignados en caso de que no se hubieran
aplicado correctamente las normas armonizadas.
En último lugar, el Consejo de Ministros, a propuesta de las titulares de los Ministerios
intervinientes (actualmente Ministerios de Transición Ecológica y el Reto Demográfico; de Asuntos
Económicos y Transformación Digital, y de Industria, Comercio y Turismo), aprueba la asignación
individual de derechos de emisión de GEI.
Para el periodo 2013-2020 la primera asignación de derechos de emisión se efectuó mediante
Acuerdo de Consejo de Ministros (ACM), de 15 de noviembre de 2013, contemplando dicho
Acuerdo el otorgamiento de asignación individualizada a 839 instalaciones incluidas (Anexo I) y
166 instalaciones excluidas (Anexo II)
27
.
Analizado el contenido del Anexo I del ACM, se advirtió que, de las 839 instalaciones incluidas en
el mismo, la asignación de 59 instalaciones era cero, por lo que, de facto, son 780 las
instalaciones a las que se asignaron 526.607.859 derechos de emisión
28
. A su vez, se asignaron
26
La Ley 9/2020 ha modificado, con posterioridad al periodo fiscalizado, el art. 19 de la Ley 1/2005, pe rmitiendo que los
titulares de las instalaciones puedan solicitar a la OECC la asignación gratuita de los derechos de emisión para cada
periodo de asignación sin necesidad de presentarla ante el órgano autonómico competente.
27
Las instalaciones, pese a estar excluidas al amparo de la disposición adicional 4ª de la Ley 1/2005, solicitaron
asignación a efectos de su posible reintroducción en el RCDE.
28
La justificación aportada por la OECC a esta circunstancia es que algunas de estas instalaciones, susceptibles de
recibir asignación gratuita, en el momento de aprobarse la asignación para el periodo 2013-2020, no tenían calor
elegible para recibir asignación, y así lo notificaron en sus solicitudes de asignación gratuita (estas instalaciones estaban
dentro del régimen aunque no hubieran recibido asignación gratuita, por lo que se tenían que verificar sus emisiones),
otras instalaciones eran generadores eléctricos, sin producción ni consumo de calor (instalaciones de ciclo combinado
que presentaron solicitud y por eso se les incluyó en el acuerdo aunque no recibieron asignación).
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 37
10.960.505 derechos gratuitos para 166 instalaciones que, pese a estar excluidas al amparo de la
disposición adicional 4ª de la Ley 1/2005, solicitaron asignación a efectos de su posible
reintroducción en el régimen
29
.
No se asignaron derechos de emisión de forma gratuita a los generadores de electricidad, a las
instalaciones de captura, a las conducciones para el transporte ni a los emplazamientos de
almacenamiento de dióxido de carbono de conformidad con el art. 16.3 de la ley 1/2005. En el
caso de los generadores de energía eléctrica, la adquisición de derechos de emisión supone un
coste que se traslada al sistema de fijación del precio de la energía.
Con posterioridad a esta asignación inicial, se aprobaron en sucesivos ACM asignaciones
individuales a nuevos entrantes (instalaciones no incluidas en el ACM de asignación inicial y
ampliaciones significativas de capacidad a instalaciones que ya tenían asignación anterior).
En el siguiente diagrama de flujos se sintetiza el procedimiento seguido para la asignación de
derechos de emisión a nuevas instalaciones y ampliaciones significativas de capacidad en el
periodo 2013-2020 y en el anexo nº 1 del informe se amplía la información sobre este
procedimiento.
29
Existen otras instalaciones que no aparecen en los ACM al no haber s olicitado asignación de derechos de emisión
gratuitos, aunque están dentro del RCDE.
38 Tribunal de Cuentas
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 3
ASIGNACIÓN DERECHOS DE EMISIÓN A NUEVAS INSTALACIONES Y AMPLIACIONES
SIGNIFICATIVAS DE CAPACIDAD, PERIODO 2013-2020
En el cuadro siguiente se recogen los ACM que efectuaron asignaciones de derechos de emisión
a nuevas instalaciones y ampliaciones significativas de capacidad de instalaciones ya incluidas en
el periodo 2013-2020
30
:
30
La información se presenta agregada, agrupando los ACM.
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 39
CUADRO Nº
4.
ACUERDOS CONSEJO DE MINISTROS ASIGNACIÓN DERECHOS DE EMISIÓN NUEVOS
ENTRANTES: NUEVAS INSTALACIONES Y AMPLIACIÓN DE CAPACIDAD
(NÚMERO DE DERECHOS ASIGNADOS)
31
,
32
AÑO
DCHOS. RESERVA NNEE
FECHA ACM
NUEVOS
ENTRANTES
Nº
INST.
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
CÁLCULOS
A PARTIR
DE ANEXOS
ACM
SEGÚN
TEXTO ACM
(MILLONES
DE EUROS
O EUROS)
1º GRUPO
25/04/2014
NUEVAS
INSTAL.
4
97.564
126.667
122.977
119.340
115.756
112.223
108.740
105.313
908.580
AMPLIACIONES
9
1.679.478
1.650.304
1.621.078
1.591.856
1.562.632
1.533.410
1.504.185
1.474.961
12.617.904
SUBTOTAL
13
1.777.042
1.776.971
1.744.055
1.711.196
1.678.388
1.645.633
1.612.925
1.580.274
13.526.484
13,5
MILLONES
2º GRUPO
10/04/2015
NUEVAS
INSTAL.
7
74.130
78.269
72.803
70.227
67.697
65.213
62.773
60.382
551.494
AMPLIACIONES
5
179.980
212.364
203.618
195.056
186.673
178.472
170.442
162.600
1.489.205
SUBTOTAL
12
254.110
290.633
276.421
265.283
254.370
243.685
233.215
222.982
2.040.699
2,0
MILLONES
3º GRUPO
22/04/2016
NUEVAS
INSTAL.
8
8.004
72.652
136.071
110.565
106.133
101.790
97.539
93.375
726.129
AMPLIACIONES
7
14.402
57.866
90.198
92.464
94.584
96.565
98.405
100.100
644.584
SUBTOTAL
15
22.406
130.518
226.269
203.029
200.717
198.355
195.944
193.475
1.370.713
1.206.173
SUBTOTAL 3 PRIMEROS GRUPOS
16.937.896
16,7
MILLONES
4º GRUPO
21/04/2017
NUEVAS
INSTAL.
4
20.180
19.829
23.670
35.478
32.183
31.580
30.978
30.377
224.275
AMPLIACIONES
8
807
11.155
84.427
113.996
111.903
109.810
107.716
105.625
645.439
SUBTOTAL
12
20.987
30.984
108.097
149.474
144.086
141.390
138.694
136.002
869.714
SIN DATOS
ACM
5º GRUPO
13/04/2018
NUEVAS
INSTAL.
8
-
-
-
64.622
161.079
155.785
151.717
147.697
680.900
AMPLIACIONES
9
-
23.877
38.918
101.406
123.231
120.926
118.621
116.317
643.296
SUBTOTAL
17
23.877
38.918
166.028
284.310
276.711
270.338
264.014
1.324.196
1.324.196
SUBOTAL 5 PRIMEROS GRUPOS
19.131.806
19,3
MILLONES
6º GRUPO
05/04/2019
NUEVAS
INSTAL.
6
-
-
-
-
111.902
150.194
147.333
144.469
553.898
AMPLIACIONES
13
6.746
8.229
34.967
58.057
99.903
172.848
181.237
179.420
741.407
SUBTOTAL
19
6.746
8.229
34.967
58.057
211.805
323.042
328.570
323.889
1.295.305
1.202.429
SUBOTAL 6 PRIMEROS GRUPOS
20.427.111
20,01
MILLONES
7º GRUPO
14/04/2020
NUEVAS
INSTAL.
13
7.769
7.634
6.153
6.039
5.925
81.935
231.815
149.517
496.787
AMPLIACIONES
22
10.188
16.085
50.328
65.277
108.672
225.185
390.579
387.702
1.254.016
SUBTOTAL
35
17.957
23.719
56.481
71.316
114.597
307.120
622.394
537.219
1.750.803
1.701.406
TOTAL NUEVAS INSTALAC.
50
207.647
305.051
361.674
406.271
600.675
698.720
830.895
731.130
4.142.063
TOTAL AMPLIACIONES
73
1.891.601
1.979.880
2.123.534
2.218.112
2.287.598
2.437.216
2.571.185
2.526.725
18.035.851
TOTAL
123
2.099.248
2.284.931
2.485.208
2.624.383
2.888.273
3.135.936
3.402.080
3.257.855
22.177.914
21,7
MILLONES
Fuente: Elaboración propia a partir del contenido de los Acuerdos de Consejo de Ministros.
Las principales conclusiones que se extraen del análisis de los ACM son las siguientes:
- Se asignaron derechos procedentes de la reserva de nuevos entrantes a 50 nuevas
instalaciones.
31
Los datos de este cuadro se han elaborado atendiendo exclusivamente a los ACM, no a las Resoluciones de la
Secretaría de Estado de Medio Ambiente.
32
De acuerdo con las alegaciones de la OECC “dos instalaciones experimentaron cese de actividad superior a 6 meses,
ajustándose a cero los derechos de las anualidades correspondientes”, circunstancia que no pudo ser conocida a la
finalización de los trabajos de fiscalización.
Por otro lado, en los anexos de los ACM constan los derechos totales asignados para cada instalación, lo que dificulta el
cálculo exacto de los derechos adicionales asignados en caso de sucesivas ampliaciones por incremento de capacidad
para una misma instalación.
40 Tribunal de Cuentas
- Se produjeron 73 ampliaciones de derechos por aumento de capacidad que afectaron a 63
instalaciones (una de ellas fue ampliada en tres ocasiones y siete recibieron dos
ampliaciones de derechos). Estos derechos también procedían de la reserva de nuevos
entrantes.
- El contenido de los diferentes ACM no era homogéneo en aspectos tales como el código
de identificación de la instalación, ya que no siempre se ha utilizado el mismo
33
, y en la
cifra de derechos asignados procedentes de la reserva de nuevos entrantes, facilitando el
dato exacto en unos casos y redondeado en millones en otros.
- A su vez, en el texto de los ACM de asignación para nuevos entrantes se hacía referencia
a la cifra total de derechos asignados, pese a que una parte de ellos se tomaba de la
reserva de nuevos entrantes, sin desglosar la cantidad que corresponde a nuevas
instalaciones y a ampliaciones.
- En el anexo que acompañaba a cada ACM se detallaban, por instalaciones y por años, los
derechos asignados, indicando si se trataba de nueva instalación o de una ampliación.
Debe advertirse que, en el caso de las ampliaciones, la asignación que aparecía en dicho
anexo era la resultante de sumar a la ya concedida para la parte de la instalación existente
(asignación inicial), la correspondiente a la ampliación significativa de capacidad. Dado que
no constaba este dato de derechos por “ampliación”, se ha calculado por diferencia entre
los derechos que constan en los anexos y los asignados inicialmente y así se refleja en el
cuadro anterior.
- La discrepancia entre la cifra de nuevos derechos asignados procedentes de la reserva de
nuevos entrantes que figura en el texto de los ACM, con los cálculos realizados por el
Tribunal de Cuentas no ha podido ser conciliada, apuntándose por la OECC como causa
más plausible, la existencia de ajustes en la asignación inicial por disminución de la
actividad o cese parcial de instalaciones acordados por diversas Resoluciones de la
Secretaria de Estado de Medio Ambiente (SEMA)
34
.
Por otra parte, no existe información en tiempo real sobre las modificaciones conjuntas de
ACM y SEMA, que permita mostrar los derechos de emisión para cada instalación en un
momento concreto y al final del periodo, de tal suerte que para disponer de dicha
información actualizada sería preciso acudir a los datos recogidos en los registros internos
del OECC y, adicionalmente, a los obrantes en la aplicación del Registro de la UE del
RCDE.
- De las 166 instalaciones excluidas iniciales, solo una de ellas (NIMS 825 código RENADE:
ES025009000968) se incorporó al régimen en el séptimo grupo de nuevos entrantes con
ampliación por aumento significativo de capacidad; otra instalación se incorporó sin
ampliación significativa de capacidad por lo que no aparece en los ACM (código RENADE:
ES014101000025), lo que dificulta el seguimiento de instalaciones operativas con
derechos de emisión de GEI en un momento temporal.
- Se ha advertido el caso de una instalación (cód. RENADE: ES053904000305) que en el
mismo año tuvo un incremento de capacidad, aprobado por ACM y una disminución de
capacidad, aprobada por Resolución de la SEMA, lo que no resulta compatible con un
marco de gestión anual de los derechos de emisión de GEI (al comunicar las instalaciones
al final del año a la comunidad autónoma las variaciones significativas de capacidad). En
33
En el primer grupo consta código de identificación (ID) y código RENADE; en los grupos 2, 3, 4 y 5, el código ID y
código NIMS y en los grupos 6 y 7 solo código ID.
34
En las instalaciones que tuvieron ajustes como consecuencia de Resoluciones de la SEM A (por ajustes en la
asignación inicial por disminución de l a actividad o cese parcial de instalaciones) y posterior ampliación, no ha podido
comprobarse si, al sumar los derechos con cargo a la reserva para nu evos entrantes, se ha considerado por el Tribunal
de Cuentas la cantidad de nuevos derechos adicionales sobre los ajustes SEMA.
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 41
este caso, en particular, se asignaron derechos adicionales por ampliación en el cuarto
grupo de nuevos entrantes (ACM 21 de abril de 2017) y por Resolución de 13 de diciembre
de 2017, se ajustaron los derechos para los ejercicios 2017 a 2020, motivados por un cese
parcial de actividad.
- Por último, del contraste de la información recogida en los ACM con la que aparece en el
Registro de la UE, se han identificado veintiuna instalaciones con la siguiente leyenda en el
Registro de la UE “Fuera ETS en fase 3, cuenta pendiente de cierre” en mayo de 2020. A
once de estas veintiuna, se les asignaron derechos en el ACM inicial y a seis de ellas se le
ajustaron derechos en las Resoluciones SEMA de 28 febrero 2014 aunque no fue a cero,
siendo así que al estar cerradas estas instalaciones no debían figurar con ningún derecho
asignado, por lo menos al final del periodo. Estas discordancias, de acuerdo con la OECC,
se produjeron a consecuencia del desconocimiento existente en el momento de tramitar las
Resoluciones de la SEMA de la situación de cese definitivo de la instalación. Así, en
algunos casos la revocación de la autorización no llegó a tiempo, y una vez elevada la
propuesta ACM no se introdujeron modificaciones en su contenido. Estas once
instalaciones tienen pendiente la devolución de los derechos asignados hasta la fecha en
que la OECC conoció la revocación de la AGEI.
II.3.2. Ajuste de los derechos de emisión gratuitos asignados a las instalaciones
A lo largo del periodo 2013-2020 una instalación podría sufrir cambios en su producción, por lo
que necesitaría tramitar un ajuste en la asignación. A este respecto, los ajustes en las
asignaciones se conceden mediante Resolución de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente
(SEMA), previo informe de los órganos competentes de los actuales Ministerios para la Transición
Ecológica y el Reto Demográfico, de Industria, Comercio y Turismo y de Asuntos Económicos y
Transformación Digital. La compleja tramitación podía suponer una dilación en la tramitación de
los ajustes.
En el procedimiento de modificación de los derechos de emisión asignados, se concede audiencia
previa al titular de la instalación en los supuestos en los que sea exigible de conformidad con el
art. 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas. Antes de que se dicte resolución, la asignación ajustada preliminar se
notifica a la Comisión Europea (a través de la aplicación DECLARE) y no debe resultar rechazada
por esta, de conformidad con lo previsto en la Decisión 2011/278/UE
35
.
En el siguiente diagrama de flujos se sintetiza el procedimiento seguido para la modificación de los
derechos asignados por cambios de capacidad por cese parcial y recuperación de actividad tras
cese parcial y en el anexo nº 2 se detalla con más amplitud este procedimiento.
35
La OECC utiliza DECLARE para la notificación a la Comisión Europea de los ajustes anuales de la asignación a
instalaciones que han experimentado cambios por cese parcial de la actividad, recuperación de actividad tras cese
parcial, o reducción significativa de capacidad. Además, se notifica la asignación adicional para los nuevos entrantes por
ser nuevas instalaciones o por aumentos significativos de capacidad. Los ceses definitivos también se notifican a través
de la plataforma DECLARE.
Por el contrario, no es posible notificar a través de la plataforma DECLARE la asignación resultante de los casos de
fusiones o escisiones de instalaciones y la asignación para instalaciones excluidas que se reintroducen en el régimen de
comercio de derechos de emisión, si tenían asignación reconocida cuando se aprobaron las asignaciones al inicio del
periodo de comercio.
42 Tribunal de Cuentas
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 4
PROCEDIMIENTO PARA LA MODIFICACIÓN DE DERECHOS DE EMISIÓN A LAS
INSTALACIONES
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 43
Se considera que una instalación ha cesado sus actividades cuando se cumpla alguno de los
motivos recogidos en el art. 6 del Real Decreto 1722/2012
36
.
En el siguiente cuadro se muestran los ajustes en la asignación de los derechos de emisión
gratuitos producidos en el periodo 2013-2020 por Resoluciones de la SEMA y motivo del ajuste y
en el anexo nº 3 se incluye el detalle por motivo de ajuste:
CUADRO Nº
5.
AJUSTES RESOLUCIONES DE LA SEMA POR MOTIVO Y AÑOS DE AJUSTE EN LAS
INSTALACIONES (NÚMERO DE INSTALACIONES)
FECHA
MOTIVO DEL AJUSTE
Nº
INSTALACIONES
AÑOS
AJUSTE
28.02.2014
Reducción significativa de capacidad, cese parcial antes del 1 de
enero de 2013
162
2013-2020
18.11.2014
Reducción significativa de capacidad, cese parcial o recuperación de
su nivel de actividad antes del 1 de enero de 2014
81
2014-2020
02.12.2015
Cese parcial, recuperación de actividad tras cese parcial o reducción
significativa de capacidad
98
2014-2020
20.09.2016
Cese parcial, recuperación de actividad tras cese parcial o reducción
significativa de capacidad
47
2016-2020
05.12.2016
Cese parcial, recuperación de actividad tras cese parcial o reducción
significativa de capacidad
6
2015-2020
13.12.2017
Cese parcial, reanudación de actividad, recuperación de actividad tras
cese parcial o reducción significativa de capacidad
54
2015-2020
21.05.2018
Reanudación de actividad
1
2017-2020
21.05.2018
Reanudación de actividad
1
2017-2020
03.10.2018
Cese parcial o recuperación de actividad tras cese parcial
39
2017-2020
27.02.2019
Cese parcial, recuperación de actividad tras cese parcial o reducción
significativa de capacidad
12
2017-2020
15.04.2019
Cese parcial o reducción significativa de capacidad
2
2018-2020
27.05.2019
Cese parcial de actividad
1
2019-2020
26.07.2019
Cese parcial, recuperación de actividad tras cese parcial o reducción
significativa de capacidad
45
2017-2020
20.03.2020
Cese parcial, recuperación de actividad tras cese parcial o reducción
significativa de capacidad
7
2019-2020
15.07.2020
Cese parcial o recuperación de actividad tras cese parcial
48
2019-2020
17.12.2020
Recuperación de actividad tras cese parcial o reducción significativa
de capacidad
4
2018-2020
TOTAL
608
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Resoluciones de la SEMA.
Del análisis de las Resoluciones de la SEMA referidas en el cuadro se desprenden las siguientes
conclusiones:
- Se dictaron dieciséis resoluciones de ajuste de derechos de emisión, que totalizan 608
ajustes a instalaciones afectadas por reducción significativa de capacidad, cese parcial o
recuperación de su nivel de actividad antes del 1 de enero del año anterior al que fueron
adoptadas.
36
a) Que se haya revocado o dejado sin validez la autorización de emisión de gases de efecto invernadero, la
autorización ambiental integrada o cualquier otra autorización medioambiental pertinente.
b) Que las autorizaciones mencionadas en la letra a) se hayan extinguido.
c) Que el funcionamiento de la instalación sea técnicamente imposible.
d) Que la instalación no esté funcionando, pero haya funcionado anteriormente, y sea técnicamente imposible reanudar
las actividades.
e) Que la instalación no esté funcionando, pero haya funcionado anteriormente y el titular no pueda garantizar que la
instalación reanude sus actividades a más tardar en el plazo de seis meses a partir del cese de actividades (ampliable a
dieciocho meses debido a circunstancias excepcionales e imprevisibles).
44 Tribunal de Cuentas
- Las dos primeras resoluciones de la SEMA en el marco del periodo 2013-2020 (28 de
febrero y 18 de noviembre de 2014), se dictaron muy próximas al ACM de inicial (15 de
noviembre de 2013), lo que evidencia la dificultad en el seguimiento de las modificaciones
significativas de las instalaciones. De hecho, la Resolución de 28 de febrero de 2014
aprobó los ajustes en las asignaciones de derechos de emisión de gases de efecto
invernadero para el periodo 2013-2020 a las instalaciones que habían registrado una
reducción significativa de capacidad o habían cesado parcialmente sus actividades antes
del 1 de enero de 2013. Esta Resolución afectó a 162 instalaciones cuyos derechos
asignados para el periodo 2013-2020 ascendían inicialmente a 75.097.756, y se redujeron
a 39.525.327. Cabe señalar que en los anexos que acompañaban a estas dos
Resoluciones del año 2014 no constaba para cada instalación el motivo del ajuste, detalle
que comenzó a incluirse en las resoluciones a partir del 2 de diciembre de 2015. Además,
las instalaciones, en ocasiones, sufrieron sucesivos ajustes.
- En el curso de los trabajos de fiscalización se advirtió que no se habían publicado en la
página web de MITERD todas las resoluciones de la SEMA, lo que no se compadece con
individualizada de derechos de emisión serán accesibles al público, en los términos y con
las limitaciones previstas en las normas reguladoras del derecho de acceso a la
información en materia de medio ambiente
37
. De hecho, la OECC presenta ciertas
deficiencias en el seguimiento de las Resoluciones de la SEMA que dificultan la pista de
auditoría.
- No son objeto de resolución de la SEMA los ajustes a cero de la asignación de derechos
de emisión derivados de cese de actividad por cierre de instalación que originen la
extinción de la autorización, lo que supone una carencia en el marco normativo de
seguimiento de las instalaciones
38
.
Por otra parte, se ha advertido la ausencia de comunicación de variaciones significativas de
capacidad y cese de actividad por las instalaciones cuando es detectada por otras vías
alternativas, como son:
- Con ocasión de la verificación del informe de emisiones de gases de efecto invernadero
(ver subapartado II.5 posterior), el verificador puede observar cambios en la capacidad, el
nivel de actividad y el funcionamiento de la instalación que puedan repercutir en su
asignación de derechos de emisión y que el titular de la instalación no haya notificado a la
autoridad competente antes del 31 de diciembre del período de notificación (art. 24,
apartado 1, de la Decisión 2011/278/UE). En estos casos, el verificador ha de incluir en su
informe una descripción de tales cambios junto con las observaciones correspondientes.
En estos supuestos las comunidades autónomas han de informar a la OECC en un plazo
máximo de diez días desde la recepción del informe de verificación. En el subapartado II.5
se analiza el proceso de revisión que desarrollan los verificadores.
Estos cambios de capacidad no comunicados por las instalaciones y puestos de manifiesto por
otros medios evidencian que el procedimiento seguido no consigue detectar todos los cambios
producidos, lo que origina que no se ajusten las asignaciones de derechos en el momento preciso.
Con posterioridad al periodo fiscalizado, y con efectos en la fase IV (a partir de 2021), se han
introducido modificaciones en este ámbito, entre las que cabe destacar:
37
Las Resoluciones de la SEMA de 21 de mayo de 2018, 27 de febrero de 2019 y 15 de a bril de 2019 no se
encontraban publicadas a la finalización de los trabajos de fiscalización.
38
La revocación de la AEGEI es un proceso complejo, particularmente en ciertos casos, como, por ejemplo, en los
supuestos de la suspensión de la actividad de la instalación durante un plazo superior a un año, tal y como se recoge en
el art. 7 de la Ley 1/2005. En dichos casos, excepcionalmente, la comunidad autónoma puede demorar la extinción de la
autorización hasta que transcurra un plazo máximo de 18 meses de suspensión de la actividad, lo que dificulta aún más
obtener una información actualizada de la situación de las distintas instalaciones.
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 45
- Se tipifica una nueva infracción, muy grave, consistente en la falta de devolución de
derechos gratuitos transferidos en exceso una vez que adquiera firmeza la resolución por
la que se ordena la devolución (Ley 9/2020, de 15 de diciembre, por la que se modifica la
- Se articula el procedimiento de devolución de derechos de emisión para los casos en que
se haya producido un exceso en la transferencia de derechos gratuitos asignados a la
instalación (RD 1089/2020, de 9 de diciembre, por el que se desarrollan aspectos relativos
al ajuste de la asignación gratuita de derechos de emisión de gases de efecto invernadero
en el periodo 2021-2030).
- Se habilita a la OECC a proceder, previo apercibimiento, a la ejecución de oficio de la
resolución del procedimiento de devolución una vez transcurrido el plazo sin que se haya
hecho efectiva la misma. Asimismo, se establece que en el caso de que, en el momento de
proceder a la ejecución de oficio, no existiesen derechos suficientes en la cuenta de
haberes del titular, se podrá proceder al apremio sobre el patrimonio de la cantidad líquida
equivalente a los derechos que deban devolverse y de los intereses de demora que, en su
caso, pudieran derivarse. Esta previsión se hace necesaria con el fin de asegurar que los
derechos transferidos en exceso sean devueltos a la Administración, completándose de
esta forma la regulación existente anteriormente.
En suma, los procedimientos de modificación de los derechos asignados a las instalaciones son,
por su dinamismo, complejos, circunstancia esta que se intensifica al intervenir múltiples órganos
en su tramitación. Adicionalmente, la carencia de la OECC de un registro interno suficientemente
fiable y en tiempo real dificulta el seguimiento de los ajustes.
II.3.3. Datos de las instalaciones en los registros internos de la OECC
La OECC dispone de una base de datos en la que constan los datos de las instalaciones que
forman parte del RCDE (incluidas y excluidas). En esta base de datos se incorpora la información
que se recibe de las comunidades autónomas y de las instalaciones y a su vez se vuelca la
información en el Registro de la UE (excepto las emisiones verificadas de GEI que se introduce
directamente en el mismo). El análisis de los datos sobre el número de instalaciones, referido a
octubre de 2020 (fecha en que fue aportada la última actualización de la base de datos) se refleja
en el siguiente cuadro:
CUADRO Nº
6.
NÚMEROS DE INSTALACIONES EN REGISTROS INTERNOS DE LA OECC EN FUNCIÓN DEL
CÓDIGO (NÚMERO DE INSTALACIONES)
INSTALACIONES/CÓDIGO
NÚMERO
Cuenta de Cod_RENADE/Expdte (Archivo)
1.135
Cuenta de ID Instalación
1.037
Cuenta de CodNIMs (asignación fase III)
969
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la OECC.
Todas las instalaciones incluidas en los registros de la OECC (1.135) disponen de número de
expediente para archivo y código RENADE
39
.
39
El código RENADE: lo adjudica la OECC cuando una instalación se incorpora al RCDE, instalaciones con una
AEGEI/Resolución de exclusión de RCDE, independientemente de q ue tengan ID o no (incluye excluidas, por ejemplo,
que pueden no tener ID).
46 Tribunal de Cuentas
Por otra parte, de estas 1.135 instalaciones, 1.037, el 91% también poseen “Cuenta en Registro
UE” y 98, el 9% carecen de ella, ya que el código “ID de instalación” se recibe cuando se abre
cuenta en el Registro de la UE. De estas 1.037 instalaciones, el 93%, 969 poseen CodNIMs
40
(Instalaciones que han solicitado asignación gratuita y para las que se ha notificado información
sobre asignación gratuita a la Comisión Europea en algún momento del periodo), a excepción de
11 (el 1%) de instalaciones que figuran en el ACM del grupo 7 como Nueva Instalación (NI) con el
estado de “registros pendientes de actualizar” pese a haber asignación de derechos para los años
2019 y 2020. Las restantes 61 están inscritas en el Registro de la UE, pero no han recibido
asignación de derechos.
De las comprobaciones efectuadas se deprende que persisten códigos o números de registros no
estrictamente homogéneos, ya que han tenido codificaciones y funciones diferentes a lo largo del
tiempo, por lo que sigue pendiente abordar una homogeneización y unificación que facilite el
seguimiento y gestión de las instalaciones
41
.
En el siguiente cuadro, se recoge la distribución geográfica de las instalaciones por comunidad
autónoma, atendiendo al código de instalación:
40
El CodNIMs es un identificador dad o a cada instalación que se utiliza en la tramitación de la aprobación de la
asignación gratuita y de los cambios en la misma, y en particular, en los actos en los que participa la Comisión Europea.
El código se genera de forma automática al cumplimentar los formularios de solicitud de asignación o comunicación de
cambios, pero no sería efectivo hasta que s e comunica el formulario a la Comisión Europea. Esta asignación de nuevos
entrantes o los cambios por ajustes en la asignación se comunican a la Comisión Europea a través de DECLARE (la
plataforma web de intercambio de información con la Comisión). Las instalaciones que no tienen CodNIMs serían las
instalaciones que no han solicitado asignación gratuita para el periodo 2013-2020, de las que no se ha comunicado
información relacionada con la asignación gratuita a la Comisión Europea y que no tendrían asignación aprobada.
41
Algunos ejemplos concretos de la casuística y diferencias entre los distintos códigos e instalaciones serían, entre
otras: una instalación que solicitó asignación en fase III tenía un CodNIMs, pero si se le revocó su AEGEI por cualquier
motivo antes de la aprobación de la asignación no apareció en el ACM de 2013. Una instalación incluida en el régimen
general en fase 2 pero excluida en fase III tenía ID, pero no tiene CodNIMs si no ha solicitado asignación, mientras que
una excluida de fase III puede no tener ID y tener CodNIMs si ha solicitado asignación. Existen también i nstalaciones
Código RENADE y con ID pero sin CodNIMs, que son instalaciones en el régimen y que no tienen asignación gratuita.
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 47
CUADRO Nº
7.
INSTALACIONES POR CCAA (NÚMERO DE INSTALACIONES)
CCAA
COD. RENADE (1)
COD.
INSTALACIÓN
(2)
CODNIMs
(3)
Andalucía
165
137
129
Aragón
59
51
49
Canarias
22
17
16
Cantabria
24
24
20
Castilla y León
82
78
74
Castilla-La Mancha
86
81
74
Cataluña
165
154
148
Ceuta
1
1
1
Comunidad de Madrid
32
26
22
Comunidad Foral de Navarra
29
28
28
Comunidad Valenciana
218
201
190
Extremadura
40
36
29
Galicia
63
61
58
Illes Balears
12
9
9
La Rioja
9
9
9
Melilla
1
1
1
País Vasco
64
61
57
Principado de Asturias
37
37
31
Región de Murcia
26
25
24
NÚMERO TOTAL
1.135
1.037
969
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la OECC.
(1) COD. RENADE: Es el código que emplea la OECC cuando una instalación se incorpora al RCDE.
(2) COD. ID INSTALACION: Instalaciones en el ámbito de aplicación de RCDE que tienen o han tenido abierta
cuenta en el Registro UE independientemente de si han recibido asignación.
(3) COD. NIMS: Código asignado a las instalaciones que han solicitado asignación gratuita en algún momento
de la fase III.
Como se aprecia en el cuadro, la comunidad autónoma que tiene mayor número de instalaciones
incluidas en el ámbito del RCDE es la Comunidad Valenciana, seguida de Cataluña y Andalucía.
En cuanto a las categorías de actividades y gases incluidos en el ámbito de aplicación del RCDE,
cabe recordar que no están incluidas las instalaciones o partes de instalaciones cuya dedicación
principal sea la investigación, desarrollo y experimentación de nuevos productos y procesos, ni las
instalaciones que utilicen exclusivamente biomasa como combustible.
En el siguiente cuadro se detallan las instalaciones que están incluidas en cada categoría de
actividades del anexo I de la Ley 1/2005:
48 Tribunal de Cuentas
CUADRO Nº
8.
INSTALACIONES POR CCAA EN FUNCIÓN DE LAS CATEGORÍAS DEL ANEXO I DE LA LEY
1/2005 (NÚMERO DE INSTALACIONES)
SECTOR INSTALACIÓN ANEXO I LEY 1/2005
Nº INSTALACIONES
Sin sector asignado (*)
1
1.a Generación:
2
1.a Generación: carbón
20
1.a Generación: ciclo combinado
38
1.a Generación: extrapeninsular
19
1.a Generación: fuel
1
1.a Generación: termosolar
43
Subtotal 1.a.
123
1.b Cogeneración
187
1.c Otras instalaciones de combustión
158
Subtotal 1 Combustión en instalaciones con una potencia térmica
nominal superior a 20 MW
468
2. Refinería de petróleo
11
3. Producción de coque
2
5. Producción de arrabio o acero
22
6. Producción o transformación de metales férreos
15
7. Producción de aluminio primario
4
8. Producción de aluminio secundario
3
9. Producción o transformación de metales no férreos
9
10. Fabricación de cemento
32
11. Producción de cal o calcinación de dolomita o magnesita
21
12. Fabricación de vidrio
44
13. Fabricación de productos cerámicos
296
14. Fabricación de lana mineral
2
15. Secado o calcinación de yeso
7
16. Fabricación de pasta de papel
14
17. Fabricación de papel o cartón
57
18. Producción de negro de humo
1
19. Producción de ácido nítrico
4
22. Producción de amoniaco
1
23. Fabricación de productos químicos en bruto
19
24. Producción de hidrógeno
3
25. Producción de carbonato y bicarbonato sódico
1
TOTAL
1.037
(*) Sin categoría asignada, ya que tiene la consideración de nuevo entrante el 1 de abril de 2019.
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la OECC.
La categoría que más instalaciones tiene corresponde a la “combustión en instalaciones con una
potencia térmica nominal superior a 20 MW”, con un total de 468 instalaciones y, dentro de ella,
las subcategorías de cogeneración y otras instalaciones de combustión. La segunda categoría con
más instalaciones es la fabricación de productos cerámicos con un total de 296 instalaciones.
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 49
II.3.4. Asignación y modificación de derechos de emisión gratuitos a operadores aéreos
La asignación de derechos de emisión gratuitos a los operadores aéreos es anual y menor al nivel
de emisiones estimado del periodo de referencia. En este sentido, el diseño normativo del
mecanismo se asienta en el principio de reducir progresivamente el total de derechos gratuitos
asignados con el fin de promover la reducción de las emisiones. En cuanto a la mecánica del
procedimiento, al igual que en instalaciones, tienen la obligación de entregar derechos antes del
30 de abril del año siguiente al que se refieran las emisiones, con cargo al saldo disponible de
derechos de su cuenta de Registro de la UE.
La solicitud de asignación (para el periodo 2013-2020) se realizó por los operadores aéreos,
mediante la presentación ante la autoridad competente del Estado miembro responsable de la
gestión, 22 meses antes del comienzo del periodo de comercio, de los datos verificados
correspondientes a las toneladas-kilómetro en el año de referencia en relación con las actividades
de aviación enumeradas en el anexo I de la Ley 1/2005. Para el año 2012 y el periodo 2013-2020,
el año de referencia fue 2010
42
.
La asignación a los operadores aéreos se basa en los parámetros que, de conformidad con la
normativa comunitaria, determina la Comisión Europea al menos quince meses antes del
comienzo de cada período de comercio.
La asignación de derechos de emisión en España se adopta mediante acuerdo del Consejo de
Ministros, con trámite de información pública, previa consulta a la Comisión de Coordinación de
Políticas de Cambio Climático, y a propuesta de los actuales Ministerios de Asuntos Económicos y
Transformación Digital, de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana y de Transición Ecológica y el
Reto Demográfico. Dicho acuerdo debía adoptarse y publicarse en el plazo de 3 meses a partir de
la fecha de adopción de la decisión de la Comisión en la que fija los parámetros para la
determinación de las emisiones.
La asignación a operadores aéreos no es tan dinámica como en instalaciones, ya que es objeto de
aprobación por una sola vez para todo el periodo de referencia, sin que los cambios en el volumen
de emisiones de los distintos operadores aéreos motiven ajustes en la asignación de derechos de
emisión de GEI, de lo que se deriva la ausencia de un procedimiento de notificación de los
mismos a la Comisión Europea. No obstante, es evidente que la actividad de los operadores
aéreos y, por ende, su nivel de emisiones sufre variaciones a lo largo de los periodos de
referencia (2013-2020 en este caso)
43
.
En el cuadro siguiente se detallan los Acuerdos de Consejo de Ministros del periodo 2013-2020
correspondientes a los operadores aéreos incluidos en el RCDE en España y las asignaciones
gratuitas anuales asignadas, así como las sucesivas modificaciones y nuevos entrantes.
42
La AESA evalúa el volumen de derechos requeridos, mediante el análisis de los denominados Informes tonelada/km
relativos a los años 2010 y 2014 reportados por los operadores aéreos en virtud del art. 3 8 y 41 de la Ley 1/2005. Así, la
asignación individualizada de d erechos de emisión de gases efecto invernadero se determina en base a un benchmark
(Datos de emisión de tonelada/km), multiplicando el benchmark por los datos de toneladas-kilómetro verificados
presentados por cada operador aéreo en su solicitud. A este respecto, el benchmark se calcula dividiendo el número de
derechos de emisión a asignar gratuitamente entre la suma de todos los datos de toneladas/km verificados para el año
de referencia presentados por los titulares en su solicitud.
43
Las modificaciones en la asignación individualizada de derechos de emisión de operadores aéreos surgen p ara dar
cumplimiento a las modificaciones normativas introducidas e n la Directiva 2003/87/CE, entre otros, al quedar fuera del
ámbito de aplicación del RCDE las emisiones correspondientes a los vuelos op erados en un aeródromo situado en una
región ultraperiférica.
50 Tribunal de Cuentas
CUADRO Nº
9.
ASIGNACIÓN GRATUITA ANUAL DE DERECHOS DE EMISIÓN A OPERADORES AÉREOS
(ASIGNACIÓN ANUAL DE DERECHOS GRATUITOS Y Nº DE OPERADORES AÉREOS)
ACUERDO
CONSEJO DE
MINISTROS
PERIODO
ASIGNACIÓN ANUAL
ASIGNACIÓN
ANUAL
OPERADORES
AÉREOS
16/12 2011
2013-2020
9.030.920
68
07/11/2014
Modificación 2013-2016
1.905.775
65
24/03/2017
2013-2016
264.304
5 Nuevos
1 Ampliación
11/05/2018
2017-2020
1.866.500
62
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Acuerdos del Consejo de Ministros.
Cabe señalar que la OECC notifica al operador aéreo nacional la modificación de la asignación
individualizada de Derechos de Emisión, por correo ordinario con acuse de recibo. Esta vía de
comunicación no se compadece con la obligación de relacionarse con las personas jurídicas
obligatoriamente por medios electrónicos y telemáticos recogida en el art. 14 de la Ley 39/2015,
de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común.
Por otra parte, AESA dispone de varias herramientas de datos para evaluar el tráfico aéreo y
emisiones generadas dentro del RCDE, entre otras:
- Emissions Trading Scheme-Support Facility, herramienta operada por Eurocontrol,
recogiendo información que incluye una base de datos con todo el tráfico aéreo del
espacio territorial de la Unión Europea.
- Base de datos ESTOP, gestionada por la Dirección General de Aviación Civil, que contiene
todas las entradas y salidas de aeronaves en territorio español con detalles
pormenorizados de datos de cada vuelo.
- CERT: Herramienta de Estimación y comunicación de emisiones de la Organización de
Aviación Civil Internacional (OACI).
II.4. OBLIGACIONES DE LAS INSTALACIONES Y DE LOS OPERADORES AÉREOS EN EL
RÉGIMEN DE COMERCIO DE DERECHOS DE EMISIÓN
II.4.1. Obligaciones de las instalaciones en el RCDE
El proceso anual de seguimiento, notificación y verificación de las emisiones de GEI y el
procedimiento aplicado por la autoridad competente para aprobar los informes de emisiones de
GEI se denomina “ciclo de cumplimiento”. En el siguiente diagrama de flujos se sintetiza los
principales hitos que ocurren a lo largo del año y en el anexo nº 4 el detalle de los procedimientos
aplicados en las comunidades autónomas respecto a las obligaciones de las instalaciones en el
RCDE.
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 51
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 5
OBLIGACIONES DE LAS INSTALACIONES EN EL RCDE
En el marco del procedimiento de aprobación de los informes de emisiones de GEI, la OECC
precisa identificar aquellas instalaciones que, o no han realizado ninguna notificación de cambios
en su capacidad antes del 31 de diciembre o, erróneamente, han notificado que no han tenido
cambios o que han tenido cambios pero no suponen que se tenga que ajustar la asignación
(presentan un formulario simplificado habilitado a tal efecto). Es decir, instalaciones que sí han
experimentado cambios que requieren ajustar la asignación, pero no lo han comunicado. Para
identificar estas instalaciones, la OECC lleva a cabo diversas acciones, incluyendo solicitudes de
información a las comunidades autónomas.
52 Tribunal de Cuentas
A este respecto, debe recordarse que no se transfieren derechos hasta que no se aclaran las
diferencias de los casos dudosos y las circunstancias de las instalaciones que han sufrido una
disminución significativa de las emisiones, pero habían comunicado que no habían tenido cambios
en sus niveles de capacidad (o que no habían informado de esa previsión de cambios).
El proceso evidencia que los controles existentes no siempre detectan las modificaciones de
capacidad o las variaciones en el nivel de actividad, particularmente si no son declarados por las
instalaciones.
A este respecto, la OECC no tiene capacidad suficiente de control para detectar los cambios no
declarados, lo que da lugar a un riesgo de que el número de derechos de emisión transferidos no
sea siempre el correcto. De hecho, la OECC advirtió la existencia de instalaciones que habían
modificado su nivel de actividad sin haberlas comunicado al recibir la información para la
tramitación de las solicitudes de la fase IV.
Por otra parte, en el curso del análisis sobre el contenido de los ACM, se verificó que se
aprobaron por Consejo de Ministros incrementos de capacidad referentes a periodos previos de
hasta cuatro años, lo que no se compadece con un sistema que prevé la comunicación anual de
los incrementos y decrementos de capacidad significativos, lo que ahonda en lo expuesto
anteriormente. En este sentido, el verificador comprueba emisiones, pero no niveles de actividad,
por lo tanto, puede suceder que un incremento significativo de capacidad no sea detectado (en
ocasiones, no obstante, esta circunstancia si puede ser advertida por la comunidad autónoma).
A partir de 2021, el concepto de aumento de capacidad desaparece y el sistema se fundamentará
en los niveles de actividad de los dos años anteriores que se podrán aumentar o disminuir, lo que
evidencia que el sistema no era el más adecuado para un control de las variaciones de los
derechos gratuitos asignados a cada instalación
44
.
El anexo nº 5 describe con mayor grado de detalle los informes y cuestionarios que emiten a lo
largo del año las comunidades autónomas relacionados con el RCDE.
Las comunidades autónomas, por otra parte, envían copia a la OECC de las siguientes
actuaciones: autorización, modificación y extinción de la autorización de la emisión de gases de
efecto invernadero; aprobación de planes de seguimiento de instalaciones; notificación de
cambios en la capacidad, nivel de actividad y funcionamiento de las instalaciones o ausencia de
cambio; y aprobación de informes de mejora.
II.4.2. Obligación de los operadores aéreos en el RCDE
Los operadores aéreos están obligados a remitir la información directamente a la OECC a través
de AESA. Al igual que las instalaciones, tienen que disponer de un plan de seguimiento de
emisiones aprobado por la OECC con la propuesta favorable del Ministerio de Transportes,
Movilidad y Agenda Urbana (MITMA), a través de la AESA. No obstante, a diferencia de las
instalaciones, el plan de seguimiento no es previo al inicio de operaciones.
Los operadores aéreos, en el ámbito de las obligaciones del RCDE, remiten directamente a AESA
la información indicada a continuación
45
:
- Primera versión o actualización del plan de seguimiento de emisiones, en cumplimiento del art.
36 de la Ley 1/2005.
44
La Ley 9/2020 modifica el art. 22 de la Ley 1/2005, de manera que el titular de la instalación deberá remitir a la Oficina
Española de Cambio Climático, antes del 28 de febrero de cada año, un informe de nivel de actividad verificado.
45
En el trámite de alegaciones la OECC manifestó que se enviaba esta información conjuntamente a AESA y a la propia
Oficina, circunstancia que no se corresponde con la información facilitada por la propia Oficina en el curso de la
fiscalización, en la que se evidenció que esa información se remite por los por operadores a AESA, siendo este
organismo el que lo remite posteriormente a la OECC.
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 53
- Solicitudes de exención al régimen comunitario de comercio de derechos de emisión de GEI.
- Informe de mejoras, en cumplimiento del art. 69 del Reglamento (UE) nº 601/2012 de la
Comisión de 21 de junio de 2012 sobre el seguimiento y la notificación de las emisiones de
gases de efecto invernadero en aplicación de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo
y del Consejo.
Los operadores también están obligados a disponer de cuenta de haberes de operador aéreo y a
entregar el informe verificado de emisiones. Los operadores aéreos de menor dimensión, por otra
parte, pueden acogerse a medidas de simplificación en materia de seguimiento, verificación y
notificación de emisiones y, si se mantienen por debajo de determinados umbrales de emisión,
pueden solicitar de Eurocontrol un informe de datos de emisiones conforme al artículo 28 bis del
apartado 6 de la Directiva 2003/87/CE sin tener en estos casos que realizar una verificación
externa.
El siguiente diagrama de flujos contiene el esquema seguido en la revisión de los informes de
emisiones de los operadores aéreos y en el anexo nº 6 se detalla el procedimiento seguido.
54 Tribunal de Cuentas
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 6
REVISIÓN DEL INFORME DE EMISIONES POR AESA
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 55
Los planes de seguimiento de emisiones de un operador aéreo y sus actualizaciones, remitidos a
AESA, son objeto de revisión conforme a los criterios establecidos en la normativa comunitaria y
en los desarrollos reglamentarios de la referida Ley (en concreto el Reglamento UE Nº 601/2012 y
el Reglamento UE nº 2066/2018 por el que se modifica el anterior). Una vez concluido el proceso
de validación, el Jefe de la Unidad de Medio Ambiente de AESA emite un informe de evaluación
sobre el citado plan, que es remitido por el mismo cauce que el informe de emisiones a la OECC,
y al igual que este, se envía con toda la documentación justificativa del proceso de validación
llevada a cabo.
En caso de modificación significativa, los operadores aéreos deben presentar una actualización
del plan para su aprobación por la OECC y, en caso de modificación no significativa, deben
remitirlo para conocimiento (no para aprobación). En estos casos, la OECC acusa recibo de la
recepción del plan confirmando por escrito al operador aéreo el carácter no significativo de la
modificación. En el curso del análisis de los informes de emisiones se revisa si se ha seguido la
metodología de seguimiento establecida en el plan aprobado o comunicado. En caso de advertirse
alguna discrepancia, bien el verificador, bien la OECC (si pasa inadvertida para el verificador)
contactan con el operador aéreo para que, en su caso, actualice el plan.
En el siguiente diagrama de flujos se sintetizan los pasos para la elaboración, comprobación y el
envío de los informes que realiza AESA que se detalla en mayor medida en el anexo nº 7.
56 Tribunal de Cuentas
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 7
REVISIÓN DE INFORMES POR AESA
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 57
Tal y como se detalla en el diagrama de flujos, la sociedad mercantil estatal Servicios y Estudios
para la Navegación Aérea y la Seguridad Aeronáutica S.M.E. M.P. S.A. (SENASA), en su
condición de medio propio instrumental y servicio técnico de la Administración General del Estado
y sus entidades y organismos de derecho público, viene prestando asistencia técnica desde el año
2010 a AESA (incluyendo los ejercicios fiscalizados) en las tareas correspondientes a supervisión
operadores aéreos, gestión y administración del RCDE, lo que se materializó a través de
diferentes encargos.
En virtud de los encargos aludidos, SENASA desarrolla las actividades descritas en el anexo nº 7
del Informe con objeto de garantizar el cumplimiento de las obligaciones atribuidas a AESA en la
aplicación del RCDE.
Las valoraciones, conclusiones y trabajos realizados por SENASA son remitidas a la OECC
mediante oficio firmado por la Directora de Seguridad de Aeronaves de AESA, que se acompañan
de la documentación justificativa del proceso de validación y revisión llevada a cabo, así como de
copia de la documentación sobre la que se emiten los informes.
De las comprobaciones efectuadas se desprende que AESA desarrolla, de facto, algunas tareas
de apoyo técnico que no aparecen explícitamente enunciadas en la Ley 1/2005. Entre estas
funciones puede aludirse a:
- Apoyo en la elaboración del informe a remitir anualmente a la Comisión Europea, en virtud
del art. 21 de la Directiva 2003/87/CE, y del informe anual remitido al organismo nacional
de acreditación, en virtud del art 73. del Reglamento UE Nº 2067/2018.
- Participación como apoyo en los grupos de trabajo de índole técnica establecidos en el
seno de la Comisión Europea. En concreto SENASA, en representación de AESA,
participa junto a la OECC en el grupo denominado TF Aviation.
Adicionalmente, como se ha descrito, la intervención de AESA y, por extensión, de la OECC como
órganos competentes para desarrollar las funciones de supervisión en relación con las emisiones
de los operadores aéreos (revisión de planes de seguimiento, revisión de los informes de
verificaciones de emisiones, entre otras, arts. 22 y 35 de la Ley 1/2005) ha sido trasladada en su
totalidad, por medio de encargos de gestión, a SENASA, cuyo personal es el que realiza las
actuaciones, elabora los informes y revisa los que presentan los operadores, entre otras tareas.
Esta práctica puede implicar dos riesgos que se detallan a continuación y que ya han sido
referidos por este Tribunal de Cuentas en otras ocasiones, en particular en el Informe de
fiscalización de las encomiendas de gestión de determinados ministerios, organismos y otras
entidades públicas llevadas a cabo al amparo de la legislación que habilita esta forma instrumental
de gestión administrativa, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 30 de abril de 2015:
- Primero, la existencia de una dependencia funcional total y permanente de AESA,
principalmente, y de la OECC, por extensión, con respecto a SENASA para el ejercicio de
algunas de sus competencias, como la revisión de los planes de seguimiento o de los
informes verificados de emisiones. Esta situación revela, de una parte, la existencia de
deficiencias organizativas de carácter estructural, derivadas de un inadecuado
dimensionamiento de las plantillas de personal (recursos humanos) y de los medios
materiales de que disponen la OECC y AESA para atender de modo eficiente la totalidad
de las funciones y competencias que tienen atribuidas normativamente; y de otra parte,
que se está haciendo uso del encargo a medios propios como medio para satisfacer unas
necesidades operativas permanentes y no puntuales.
- Segundo, la participación de SENASA, como Sociedad Mercantil Estatal, en la realización
de trabajos cuyo desempeño puede llevar aparejado el ejercicio de potestades públicas, lo
que no está permitido por nuestro ordenamiento jurídico.
58 Tribunal de Cuentas
En efecto, el art. 113 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector
Público (LRJSP) establece que las Sociedades Mercantiles Estatales “en ningún caso
podrán disponer de facultades que impliquen el ejercicio de autoridad pública, sin perjuicio
de que excepcionalmente la ley pueda atribuirles el ejercicio de potestades
administrativas”. Por su parte, el art. 67 de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de Medidas
Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que establece el régimen jurídico de
SENASA, no confiere a esta sociedad mercantil el ejercicio de ninguna potestad
administrativa, ni el ejercicio de competencias administrativas que normativamente
corresponden a los órganos administrativos y otras entidades de derecho púbico,
ciñéndose a la realización material de trabajos, estudios y proyectos técnicos. De igual
modo, el art. 9.2 del TREBEP dispone que “el ejercicio de las funciones que impliquen la
participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la
salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas
corresponden exclusivamente a los funcionarios públicos”; condición que no ostenta el
personal contratado por SENASA.
En este mismo sentido, la Disposición Adicional 4ª de la Ley 21/2003, permite al Ministerio
de Fomento (actual Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana) realizar
encargos a organismos públicos y a sociedades mercantiles estatales que tengan la
condición de medio propio instrumental y servicio técnico de la Administración General del
Estado y de sus organismos y entidades de derecho público, para la ejecución de
actuaciones materiales propias de la inspección aeronáutica, pero no para el ejercicio de
competencias administrativas y menos aún el ejercicio de potestades públicas.
Sin embargo, como se ha comprobado en la presente fiscalización, el alcance y la amplitud
de los trabajos que desarrolla esta sociedad en este ámbito de actividad es tal, que hace
que AESA o la OECC deban asumir como propios, sin prácticamente posibilidad real de
revisarlos, o de seguir un criterio distinto, los informes y propuestas elaborados por
SENASA. Esta circunstancia es singularmente relevante, por cuanto afecta de plano al
posible ejercicio de potestades públicas, en los encargos conferidos para la realización de
“trabajos de apoyo en procedimientos sancionadores” o para la “revisión de los planes de
seguimiento de emisiones” y “revisión de los informes verificados de emisiones
presentados”, de los que pueden derivarse procedimientos sancionadores en caso de
apreciarse alguna de las conductas tipificadas como infracciones en el art. 29 bis de la Ley
1/2005
46
.
II.5. VERIFICACIÓN DE EMISIONES
El RD 1315/2005, de 4 de noviembre, establece las normas básicas que han de regir los sistemas
de seguimiento y verificación de las emisiones de gases de efecto invernadero de las
46
En relación con las alegaciones formuladas por la AESA, en las que se señala que “los trabajos llevados a cabo por la
entidad SENASA, en el marco de un encargo, son de carácter meramente material o técnico sin conten er valoraciones o
subjetividades y, adicionalmente, son evaluados, supervisados y visados por personal funcionario de la Agencia Estatal
de Seguridad Aérea, que una ve z concluyen la fiabilidad del trabajo realizado proceden a la emisión de los informes, su
firma y remisión a la autoridad competente”, cabe puntualizar que la carencia de medios de AESA se traduce en que la
realización de sus funciones descansa en su totalidad en SENASA, cuyo personal es quien realiza las actuaciones,
elabora las propuestas de informes y, revisa los que presentan los operadores aéreos. A este respecto, en la propia
motivación del encargo se señala que “AESA, no puede ejecutar en su integridad exclusivamente con medios
personales y materiales propios la totalidad de sus competencias […], por lo que se propone encargar a SENASA los
trabajos de apoyo que se enumeran en el apartado tercero del cuadro de características”. En el Anexo 7 de este Informe
se desarrollan las tareas concretas que realiza AESA que se gún el propio encargo “consis tirán en tareas de análisis,
diseño, implantación y supervisión en relación al Régimen de Comercio de Derechos de Emisión de CO2” y, entre otras
“labores de apoyo en el seno de los procedimientos sancionadores incoados por la OECC por incumplimiento de la
normativa vigente en relación con el Esquema Europeo de Comercio de Derechos de Emisión ”. A este respecto, el
Tribunal señala que existe un riesgo de que se produzca la participación de SENASA en tareas inherentes al ejercicio
de autoridad pública, toda vez que su personal es el que, en el marco del encargo, desarrolla la tareas de revisión y
estudio de los aspectos determinantes de la posible comisión de infracciones en este ámbito por los operadores aéreos,
ante la falta de recursos de AESA y de la OECC.
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 59
instalaciones de conformidad con la Ley 1/2005. Determina el precitado RD que el titular de la
instalación es el responsable de la elaboración del informe anual sobre emisiones de gases de
efecto invernadero, estando exclusivamente sometidos dichos informes a la revisión de los
verificadores acreditados
47
. Cabe precisar que el referido RD 1315/2015 es aplicable a
instalaciones, pero no a los no operadores aéreos.
Los informes de emisiones son la base para determinar si las instalaciones han emitido más o
menos CO2 de los derechos que disponen y, por tanto, si están obligados a comprar derechos, en
el primer caso, o si por el contrario pueden venderlos.
Los estados miembros tienen que designar un único Organismo Nacional de Acreditación que
debe ser miembro de EA (European Cooperation for Accreditation), función que desempeña
ENAC
48
.
De la información aportada por la OECC en relación con el Organismo Nacional de Acreditación y
los seis verificadores acreditados se derivan las siguientes consideraciones:
- ENAC acompañó a los verificadores acreditados en la revisión de doce, diez y catorce
instalaciones en los años 2017, 2018 y 2019, respectivamente. A su vez, en el año 2017
acompañó a la visita realizada por un verificador a un operador aéreo.
- El número de visitas efectuadas por los verificadores a lo largo de los años 2017, 2018 y 2019
se muestran en el siguiente cuadro:
CUADRO Nº
10.
NÚMERO DE INSTALACIONES Y OPERADORES AÉREOS VISITADOS
Y NO VISITADOS AÑOS 2017-2019
(Nº DE VISITAS)
AÑO
INSTALACIONES
OPERADORES AÉREOS
TOTAL
INSTALACIONES
Y OP. AÉREOS
VISITADAS
NO
VISITADAS
TOTAL
VISITADOS
NO
VISITADOS
TOTAL
2017
796
54
850
15
0
15
865
2018
771
78
849
13
0
13
862
2019
768
68
836
13
0
13
849
Fuente: Elaboración propia a partir los datos remitidos por los verificadores acreditados.
- Todas las instalaciones que no fueron visitadas se correspondían con instalaciones excluidas
(todos los operadores aéreos fueron objeto de visita).
El procedimiento seguido en la comprobación realizada por los verificadores se sintetiza en el
siguiente diagrama de flujos y, con un mayor detalle, se desarrolla en el anexo nº 8.
47
Un verificador es un “agente de verificación competente”, independiente y acreditado para llevar a cabo el proceso de
verificación del informe anual de emisiones de gases de efecto invernadero.
48
El Considerando 17 del Reglamento UE 600/2012, señala : “El organismo nacional de acreditación establecido con
arreglo al Reglamento (CE) nº 765/2008 debe estar facultado para acreditar y para emitir una declaración oficial sobre la
competencia de un verificador para realizar actividades de verificación con a rreglo al presente Reglamento, adoptar
medidas administrativas y encargarse de la vigilancia de los verificadores”.
60 Tribunal de Cuentas
DIAGRAMA DE FLUJOS Nº 8
REVISIONES EFECTUADAS POR LOS VERIFICADORES
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 61
En relación con el procedimiento seguido por los verificadores, es preciso destacar que, en el caso
de que el verificador hubiera observado cambios en la capacidad, el nivel de actividad y el
funcionamiento de la instalación puedan repercutir en su asignación de derechos de emisión y que
su titular no lo hubiera notificado a la autoridad competente antes del 31 de diciembre del período
de notificación (art. 24, apartado 1, de la Decisión 2011/278/UE), se incluirá en su informe de
verificación una descripción de tales cambios y las observaciones correspondientes.
Tal y como se ha señalado en el subapartado anterior, el concepto de aumento significativo de
capacidad desaparece con el RD 1089/2020, a partir del año 2021, de tal suerte que el nuevo
sistema se fundamenta en los niveles de actividad de los dos años anteriores y sus aumentos y
disminuciones.
Una vez que los informes de emisión han sido verificados, el titular de la instalación debe remitir al
órgano autonómico competente, antes del 28 de febrero, el informe verificado sobre las emisiones
del año precedente, que se ajustará a lo exigido en la autorización.
Por su parte, las comunidades autónomas comprueban que el informe de emisiones incluya las
emisiones anuales del período de notificación y demás contenido determinado por la normativa
(Reglamento 601/2012 de 21 de junio de 2012) y que haya sido verificado con arreglo al
Reglamento 600/2012. Si el informe verificado es favorable, el dato de emisiones se inscribe en el
Registro de la UE.
De la información proporcionada por las comunidades autónomas, a través de la OECC, sobre las
comprobaciones realizadas por estas en el informe de emisiones, se desprende que la mayoría
realizan una revisión similar que comprende, entre otras cuestiones: que en los informes recibidos
los datos sean acordes con la información de la instalación y el plan de seguimiento y que sean
coherentes formal y técnicamente. Cabe reseñar que algunas comunidades emiten informes o
resoluciones de validación y anotan las emisiones en el Registro de la UE.
En el caso de que la autoridad autonómica discrepe en sus actuaciones de revisión con el dato de
emisiones verificado (en la mayoría de las comunidades autónomas no se ha dado el caso), se ha
aplicado el procedimiento establecido en el art. 23.2 de la ley 1/2005, a fin de inscribir las
emisiones verificadas en Registro de la UE. No obstante, cabe recordar que pese a los informes
verificados de emisiones y a las revisiones de los órganos competentes de las comunidades
autónomas, la OECC sigue detectando variaciones en la capacidad de las instalaciones que
afectan a las emisiones verificadas y al número de derechos de emisión asignados, por lo que el
grado de precisión de los mecanismos de medición de las emisiones tiene margen de mejora.
De acuerdo con la Recomendación, de 25 de marzo de 2009, del Grupo de trabajo de Comercio
de Emisiones de la Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático, las comunidades
autónomas deben enviar antes del 31 de mayo de cada año a la OECC los Informes de
emisiones
49
. La OECC revisa si están completos (las emisiones del informe verificado existen y
que el dato de emisiones coincide con el dato inscrito en el área de española del Registro de la
Unión, entre otros), así como la calidad de los informes (carencia de errores materiales y formales,
comprende los aspectos requeridos así como coherencia interna y externa, entre otros) y los
traslada a la Unidad de Inventarios (dependiente de Dirección General de Calidad y Evaluación
Ambiental y Medio Natural), con el fin de dar cumplimiento a la solicitud de información que realiza
dicha unidad a la OECC, como parte de la elaboración del Inventario Nacional de Gases de Efecto
Invernadero.
La UE pone a disposición de los Estados miembros una herramienta (a través de una herramienta
ofimática de uso comercial) para la comprobación de errores y la compilación de la información
relevante contenida en los formularios de los informes de emisiones anuales. Esta herramienta se
49
La remisión de los informes de emisiones está basada en el art. 22.5 de la Ley 1/2005, como un marco de
colaboración para crear y mantener una base de datos de comercio de derechos de emisión basada en la información
contenida en los informes verificados de emisiones.
62 Tribunal de Cuentas
ha distribuido a las comunidades autónomas por la OECC y, pese a la promoción de su utilización,
solo una de las comunidades, además de la propia OECC, la está aplicando, lo que dificulta el
proceso de validación de los informes de emisiones.
Respecto a la fecha de entrega de los informes de emisiones verificados por los órganos
competentes de las distintas comunidades autónomas, cabe reseñar lo siguiente:
- En 2018 de un total de 869 informes recibidos correspondientes al año 2017, 135 exceden la
fecha recomendada de 31 de mayo, pero ninguno excede el 30 de junio
50
(Aragón, Castilla-La
Mancha y Galicia).
- En el año 2019, de un total de 881 informes recibidos correspondientes a 2018, 523 exceden
la fecha recomendada de 31 de mayo, pero ninguno supera el 30 de junio (ocho comunidades
autónomas).
- En el año 2020, del total de 866 recibidos de 2019, 23 exceden de la fecha recomendada de
31 de mayo, y de 30 de junio (proceden todos ellos de la Comunidad Foral de Navarra)
51
.
Estas circunstancias evidencian que, a pesar de la mejora del dato, no se consiguió dar
cumplimiento a la recomendación del grupo de trabajo consistente en que se produjera la entrega
de los informes de emisiones antes del 31 de mayo, sin que exista un análisis de las posibles
causas (insuficiencia de medios, o no utilización de las herramientas disponibles).
En lo que respecta a los operadores aéreos, estos deben remitir al Ministerio de Transportes,
Movilidad y Agenda Urbana (AESA), antes del 28 de febrero de cada año, el informe verificado
sobre las emisiones de las aeronaves que han operado durante el año precedente, que ha de
ajustarse a lo previsto en el plan de seguimiento. Las particularidades en el procedimiento de la
verificación del dato de emisiones realizado a los operadores aéreos son las siguientes:
- Desde AESA se mantiene contacto con el organismo nacional de acreditación (ENAC)
para el intercambio de información y el análisis e interpretación del Reglamento, que regula
la verificación de los datos y a la acreditación de los verificadores de conformidad con la
Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo. Adicionalmente, desde la
citada ENAC se remite anualmente a la OECC, el calendario de visitas comunicado por las
distintas entidades de verificación (art. 71 de dicho Reglamento).
Adicionalmente algunos verificadores también remiten a AESA, con carácter informativo, el
calendario de visitas previstas.
- AESA lleva a cabo comunicaciones con las entidades de verificación durante el proceso de
validación del informe de emisiones verificado presentado por el operador aéreo. En este
sentido, si del análisis se deriva la necesidad de modificar el informe de verificación
generado por el verificador, se pone de manifiesto tal circunstancia en la propia
comunicación remitida al operador, con el fin de subsanar los errores detectados. Si de la
subsanación por parte del operador de las deficiencias comunicadas se produce una
actualización del informe de emisiones originalmente presentado, desde AESA se remite
copia de dicha actualización a la OECC.
Por último, cabe señalar que ENAC, como organismo nacional de acreditación, realiza auditorías
anuales de evaluación a los verificadores, mediante visitas de acompañamiento a dos o tres
instalaciones y a las oficinas de la entidad, que incluye la revisión de expedientes y el seguimiento
50
El 30 de junio es la fecha que se cancelan/entregan los derechos de emisión en el Registro de la UE.
51
De acuerdo con la información facilitada por la OECC, los 23 informes de emisiones a los que se alude, la información
se remitió por medios telemáticos el 21 de mayo y fue descargada en la m isma fecha por la OECC, y posteriormente, el
28 de mayo, se remitió formalmente mediante oficio, que debid o a una incidencia técnica en la aplicación del Registro
electrónico no fue localizado hasta el 30/9/2020.
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 63
de las desviaciones (no conformidades u observaciones) detectadas en anteriores
comprobaciones
52
.
II.6. ÁREA ESPAÑOLA DEL REGISTRO DE LA UNIÓN EUROPEA
En la fase III (2013–2020) del RCDE, que comprende el ámbito temporal de la fiscalización
(2017-2018), se modificó el sistema de PNA (Plan Nacional de Asignación de derechos de emisión
de gases de efecto invernadero), de tal manera que el límite de las emisiones de instalaciones
acogidas al RCDE se establecía ahora en el ámbito de la UE. En consecuencia, los derechos de
emisión que todavía se conceden gratuitamente se rigen por las normas armonizadas de
asignación basadas en criterios de referencia comunes a toda la UE. Como en fases anteriores,
las instalaciones que no reciben ningún derecho de emisión gratuito, o un número insuficiente de
ellos para cubrir sus emisiones, tienen que comprar derechos adicionales en el mercado o reducir
sus emisiones.
El Registro de la UE constituye un elemento clave en la protección de la integridad del RCDE de la
UE, ya que permite el registro y el seguimiento de todas las “transacciones físicas” con derechos
de emisión y la difusión de información esencial para el mercado. Pese a la centralización del
sistema de registros, la administración y gestión se encuentra, en cierto modo, descentralizada en
los Estados miembros, que siguen siendo los únicos responsables de la apertura, gestión y
actualización de las cuentas en sus secciones nacionales del Registro de la Unión, sin la
intervención del Administrador Central de la Comisión.
En el RCDE se ha fijado el límite de emisiones para el ámbito de la Unión Europea, de tal suerte
que, dentro del límite total del RCDE, los Estados miembros expiden derechos de emisión a través
de los mecanismos de asignación gratuita y subastas, creando un mercado en el que las
empresas y agentes pueden vender y comprar estos derechos
53
. A su vez, se ha creado un “Diario
de Transacciones de la Unión Europea (DTUE)” que se utiliza para controlar, registrar y autorizar
todas las operaciones que se producen en el Registro de la Unión a fin de garantizar que todas las
transferencias de derechos de emisión se ajusten a las normas de aplicación.
El cuadro nacional de asignación consiste en la información agregada de la cantidad de derechos
de emisión que se otorgan a una instalación u operador aéreo en virtud de los arts. 10 bis,
54
.
Así mismo, la información contenida en dicho cuadro indica la cantidad de derechos otorgados por
cada año natural que se encuentra publicada en el Diario de Transacciones de la Unión Europea,
para cada periodo de comercio. A este respecto el cuadro se aprueba mediante Acuerdo de
Consejo de Ministros, y todos los ajustes al mismo mediante Resolución de la Secretaría de
Estado de Medio Ambiente o, en caso de que superen las cantidades iniciales otorgadas,
mediante Acuerdo de Consejo de Ministros.
En el caso de los operadores aéreos, su correspondiente cuadro de asignación es aprobado
mediante Acuerdo de Consejo de Ministros, de tal suerte que en tanto en cuanto no se produzca
su aprobación, no es posible introducir estos datos en el Registro de la Unión.
52
En los informes se hace constar la revisión de la estructura organizativa de la entidad verificadora, su sistema de
gestión, y el mantenimiento del comité de partes como mecanismo de supervisión de imparcialidad, el documento de
análisis de riesgo de la entidad (recomendando mejoras si procediera), la estructura organizativa y el sistema de gestión
de la entidad (revisando el contenido de la auditoría interna), y si, durante el proceso de la actividad de verificación de
gases efecto invernadero, mantiene registros acordes con lo establecido en la normativa de referencia.
53
Debe recordarse que cada derecho de emisión equivale al derecho a emitir una tonelada de dióxido de carbono
equivalente en un período especificado (un año, generalmente). Los derechos de emisión se asignan a instalaciones y
operadores aéreos y pueden comercializa rse libremente en el mercado. Cada año, las instalaciones han de entregar un
número de derechos de emisión equivalente a las emisiones totales emitidas, fijándose el precio de acuerdo con
mecanismos de mercado. El mecanismo s e completa con la actuación de los “verificadores”, que estiman las emisiones
de gases de efecto invernadero de las instalaciones y operadores aéreos.
54
La estructura del cuadro está definida en los Anexos X y XI del Reglamento (UE) 389/2013 de la Comisión, de 2 de
mayo de 2013, por el que se establece el Registro de la Unión de conformidad con la Directiva 2003/87/CE.
64 Tribunal de Cuentas
Las instalaciones excluidas no tienen derecho a recibir asignación gratuita durante el tiempo que
se encuentren acogidas al régimen de exclusión. Sin embargo, si durante el periodo de comercio
para el cual han sido excluidas superan el umbral de las 25.000 toneladas de CO2 emitidas,
deberán solicitar la reintroducción en el régimen del RCDE-UE, y en el caso de que la instalación
hubiera solicitado asignación durante el plazo establecido para dicho periodo, tendrá derecho a
recibir la misma a partir del año de la reintroducción en el régimen (Disposición adicional cuarta de
la Ley 1/2005).
Por tanto, el cuadro nacional de asignación de aquellas instalaciones excluidas que hayan
solicitado asignación gratuita es aprobado junto con el resto de instalaciones, pero no es objeto de
carga en el área española del Registro de la Unión mientras dicha instalación no se reintroduzca
en el RCDE.
II.6.1. Tipos de cuentas
El Real Decreto 1264/2005, de 21 de octubre, regula la organización y funcionamiento del área
española del Registro de la UE, de conformidad con el Reglamento 389/2013 de la Comisión, de 2
de mayo de 2013, por el que se establece el Registro de la Unión de conformidad con la Directiva
2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y las Decisiones 280/2004/CE y 406/2009/CE
del Parlamento Europeo y del Consejo, y por el que se derogan los Reglamentos (UE) 920/2010 y
1193/2011 de la Comisión que, en su Capítulo 3 recoge los tipos de cuenta existente.
Para la apertura de cuenta en el área española de Registro de la UE, el administrador nacional
verifica si la información y la documentación aportada en la solicitud de apertura de cuenta es
completa, actualizada, exacta y veraz.
Existen varios tipos de cuentas atendiendo al tipo de usuario y operatividad, presentándose a
continuación su definición:
- Cuentas de haberes de titular de instalación: Son las cuentas asociadas a las instalaciones
incluidas en el RCDE. Todas las instalaciones que se encuentren dentro del ámbito de
aplicación de la Ley 1/2005 y cuenten con una AEGEI, han de disponer de una cuenta de
haberes de titular de instalación en el Registro de la Unión y cumplir con la obligación
contemplada en el apartado 2 del art. 27 de la citada Ley, referente a la entrega de derechos
de emisión.
- Cuentas de haberes de operador de aeronaves: Todos los operadores aéreos que se
Seguimiento aprobado, tienen la obligación de disponer de una cuenta de haberes de
operador de aeronaves en el Registro de la Unión y cumplir con la obligación contemplada en
el apartado 2 del art. 27 de la citada Ley, referente a la entrega de derechos de emisión.
- Cuentas de haberes de persona (física o jurídica): Son cuentas que pueden ser abiertas por
cualquier persona física o jurídica que desee participar voluntariamente en el sistema de
comercio. Existen dos tipos de cuentas de haberes de persona: las abiertas en el Área
Española del Registro de la Unión y las abiertas en el Registro Nacional Kioto
55
, como se
detalla en el epígrafe II.6.5.
Estas cuentas no serían válidas para hacer frente a la obligación de entrega de derechos de
emisión, de instalaciones y operadores aéreos incluidos en el Régimen.
55
El Registro de la Unión comprende el registro de las transacciones realizadas en el marco del régimen europeo de
comercio de derechos de emisión, actuando como un único “registro ETS” para todos los Estados miembros mientras
que los registros nacionales comprenden, adicionalmente, el registro de las transacciones realizadas en el marco del
Protocolo de Kioto (del que la Unión Europea es también parte y para la que utiliza el Registro de la Unión), que recoge
la posibilidad de obtener derechos de emisión en compensación por la realización de proyectos que comporten
reducciones de emisiones o absorción de emisiones, como se detalla en el epígrafe II.6.5.
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 65
- Cuentas de comercio (negociación): Al igual que las cuentas de haberes de persona, pueden
ser abiertas por cualquier persona física o jurídica que desee participar voluntariamente en el
régimen de comercio. Difieren con la anterior en su operatividad y en las tarifas asociadas a
su mantenimiento (más elevadas). Al igual que las cuentas de haberes de persona, no serían
válidas para hacer frente a la obligación de entrega de derechos de emisión, de instalaciones
y operadores aéreos incluidos en el Régimen.
A su vez en el Registro existen cuentas de haberes de las que es titular la AGE, en que se
inscriben todos los derechos de emisión que figuren en cada plan nacional de asignación, de
conformidad con lo dispuesto en el art. 20.2 de la Ley 1/2005. Algunas de ellas no han tenido
movimientos en los ejercicios fiscalizados puesto que, a partir de 2013, la asignación se transfiere
al Registro de la Unión desde una cuenta de la UE, como parte de la consolidación de los
registros. A 31 de diciembre de 2019, existían cinco cuentas de haberes nacionales abiertas cuya
titularidad corresponde a la AGE. Adicionalmente, la AGE también es titular de una cuenta de
retirada y otra de cancelación de derechos de emisión
56
.
La Orden AAA/351/2013 recoge las tarifas aplicables a cada tipo de usuario, y el art. 3 las cuentas
sobre las que no se percibirán tarifas
57
:
Existen cuentas cuya titularidad corresponda a las comunidades autónomas, que no pueden
adquirir ni operar con los derechos. Únicamente intervienen anotando emisiones a partir de la
información que recaban y revisan de los verificadores.
II.6.2. Funciones y competencias de cada parte interviniente
El Administrador Central, de conformidad con el art. 20 de la Directiva 2003/87/CE, es designado
por la Comisión y tiene encomendada:
- La llevanza de un registro independiente de transacciones en el que se consignarán las
expediciones, las transferencias y las cancelaciones de derechos de emisión.
- El control, con carácter automatizado, de cada transacción en los registros, mediante la
contabilización independiente de transacciones, para comprobar que no se producen
irregularidades en la expedición, la transferencia y la cancelación de derechos de emisión.
A su vez, en el Reglamento del Registro se especifica que el Administrador Central gestiona y
mantiene el Registro de la Unión (art. 4 del Reglamento (UE) nº 389/2013 de la Comisión). Dicho
registro es accesible al público y consta de cuentas separadas donde se registran los derechos de
emisión de que sea titular cada persona a la que se expidan o transfieran, o de la que se
transfieran derechos de emisión.
El Administrador Nacional es la Entidad responsable de gestionar en el Registro de la Unión, en
nombre de un Estado miembro, un conjunto de cuentas de usuario bajo la jurisdicción del Estado
miembro. Los Estados miembros designan a una o varias autoridades competentes para la
aplicación de las normas de la Directiva del RCDE. El órgano competente en España para operar
en el Registro centralizado de la UE es la Oficina Española de Cambio Climático que ostenta la
56
Estas dos cuentas se emplean en el Registro de Kioto, integrado en el Registro de la Unión, pero que no forma parte
del RCDE UE, y que son usadas estrictamente para los procesos de cierre contable del cumplimiento con los periodos
de compromiso del Protocolo de Kioto.
57
Cuentas que no devengan tarifa:
1. Las cuentas de haberes de titular de instalación o de operador aéreo en estado excluido o cerrado alojadas en el área
española del Registro de la Unión.
2. Las cuentas de haberes de titular de instalación alojadas en el Registro Kioto nacional.
3. Las cuentas de los verificadores.
4. Las cuentas cuyo titular sea la Administración General del Estado.
5. Las cuentas cuyo titular sean las Comunidades Autónomas.
66 Tribunal de Cuentas
responsabilidad de la apertura, gestión y actualización de las cuentas de su sección nacional del
Registro de la Unión.
Por su parte, el Real Decreto 1264/2005, de 21 de octubre, regula la organización y
funcionamiento de la sección española (área española) del Registro de la Unión de derechos de
emisión, en desarrollo de lo previsto en la Ley 1/2005. Es el instrumento a través del cual se
asegura la publicidad y permanente actualización de la titularidad y control de los derechos de
emisión y tiene por objeto la inscripción de todas las operaciones relativas a la expedición,
titularidad, transmisión, transferencia, entrega, retirada y supresión de los derechos de emisión,
así como la constitución de derechos reales u otra clase de gravámenes sobre los mismos, en la
medida que así lo contemple el reglamento sobre régimen normalizado y garantizado de registros.
Como ya se ha mencionado anteriormente, la titularidad originaria de los derechos de emisión de
gases de efecto invernadero corresponde a la AGE, que efectúa una asignación primaria mediante
subasta. A este respecto, el derecho de emisión tiene carácter transmisible; y su expedición,
titularidad, transferencia, transmisión, entrega y supresión debe ser objeto de inscripción en el
Registro de la Unión de derechos de emisión.
Los agentes operan en el sistema de comercio de derechos de emisión a través de “cuentas de
haberes”, en las que figuran los derechos de emisión de los que disponen, bien para emitir gases
en su actividad industrial o bien para negociar en el mercado. Así, los titulares de cuentas de
haberes del registro serán los titulares de instalaciones y operadores aéreos, la Administración
General del Estado y cualquier persona física o jurídica distintas de las anteriores que sean parte
en una transmisión de derechos y no dispongan de cuenta en otro registro nacional de derechos
de emisión de un Estado de la Unión Europea. Asimismo, cualquier persona física o jurídica, de
conformidad con lo establecido en la Ley 1/2005, podrá ser titular de una o más cuentas en el área
española del Registro de la Unión.
Por último, las comunidades autónomas colaboran en la comunicación de los datos de emisiones
verificadas de las instalaciones fijas. La inscripción de emisiones de gases efecto invernadero del
año lo anota cada comunidad autónoma, con fecha límite de 31 de marzo del año siguiente al que
se refiera (el dato puede ser real o estimado). Si la instalación no entrega los derechos que debe
en el Registro a 30 de abril (del dato de emisiones anotado), incurre en un incumplimiento que
puede dar lugar a la tramitación de un procedimiento sancionador.
En el siguiente gráfico se desarrolla el ciclo de cumplimiento anual de transferencia de la
asignación de derechos, entrega y cancelación de los mismos dentro del área española del
Registro de la UE.
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 67
GRÁFICO Nº 3
CICLO ANUAL DE CUMPLIMIENTO DE DERECHOS DE EMISIÓN DE GEI DENTRO DEL
ÁREA ESPAÑOLA DEL REGISTRO UE
Fuente: Elaboración propia a partir de la información facilitada por la OECC.
68 Tribunal de Cuentas
El 30 de diciembre de 2013, la OECC suscribió un contrato de servicios, prorrogado en dos
ocasiones (13 de septiembre de 2017 y 6 de julio de 2018)
58
que estuvo vigente durante todo el
periodo fiscalizado, mediante el que se encomendó a una empresa la prestación del servicio de
apoyo al Administrador Nacional en relación con el RCDE y el protocolo de Kioto
59
. Dicho contrato
no se sometió a fiscalización previa de la Intervención General de la Administración del Estado, ya
que la retribución al contratista no implicó gasto presupuestario con cargo a los Presupuestos
Generales del Estado ni pagos de la Hacienda Pública Estatal. El servicio se financia con la
percepción de las tarifas previstas en la normativa comunitaria de registros, en el marco del
régimen de comercio de derechos de emisión, y reguladas en la Orden AAA/351/2013, de 27de
febrero
60
.
La facturación real por los servicios prestados de acuerdo con el contrato firmado y las tarifas a los
usuarios de la Orden AAA/351/2013 se recoge en el siguiente cuadro:
CUADRO Nº
11.
FACTURACIÓN EMPRESA CONTRATISTA AÑOS 2017-2019
(EUROS)
TIPO DE CUENTA
CONCEPTO
TOTAL
FACTURADO 2017
TOTAL
FACTURADO 2018
TOTAL
FACTURADO 2019
Cuentas de Haberes de
Titular de Instalación
Apertura
6.000,00
6.000,00
5.000,00
Mantenimiento
129.562,50
126.912,50
124.637,50
Cuentas de Haberes de
Persona Física o
Jurídica
Apertura
0,00
0,00
1.400,00
Mantenimiento
12.750,00
12.458,34
12.562,49
Cuentas de Comercio
Apertura
0,00
0,00
2.100,00
Mantenimiento
24.000,00
23.833,33
25.416,67
Cuenta de Haberes de
Operador de Aeronaves
Apertura
2.000,00
500,00
1.000,00
Mantenimiento
5.400,00
5.400,00
5.662,50
Emisiones verificadas de
Titulares de Instalación y
Operadores de
Aeronaves
Emisiones
verificadas
566.349,00
599.063,83
568.711,34
Otros ingresos
(Certificados)
Otros ingresos
820,00
840,00
1.040,00
TOTAL
746.881,50
775.008,00
747.530,50
TOTAL CON IVA
903.726,62
937.759,68
904.511,91
Fuente: Elaboración empresa contratista
La Resolución de apertura y cierre de cuentas corresponde a la OECC de conformidad con el
apartado 2 del art. 3 del RD 1264/2005, ordenando, de esta forma, a la empresa contratista que
proceda a la apertura y cierre de las cuentas.
Respecto al contrato de servicios firmado con la referida empresa contratista el 30 de diciembre
de 2013 y sus prórrogas, cabe efectuar las siguientes consideraciones:
58
El 19 de noviembre de 2019 (referencia BOE-B-2019-56089, https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-B-2019-
56089), se formalizó con la misma empresa contratista el contrato para la prestación del servicio de gestión de las
tareas de administración nacional del área española del Registro de la Unión en relación con el régimen europeo de
comercio de derechos de emisión, el Protocolo de Kioto y el Acuerdo de París, para el periodo 2020-2022.
59
La empresa adjudicataria es una de las sociedades filiales del grupo operador de todos los mercados de valores de
España.
60
Derogada, con posterioridad al periodo fiscalizado y con efectos a parti r del 1 de enero de 2020 por la Orden
TEC/813/2019, de 24 de julio, sobre las tarifas del área española del Registro de la Unión en el marco de la Ley 1/2005,
de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero.
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 69
- El objeto principal del servicio lo constituye el conjunto de tareas relativas al apoyo al
Administrador Nacional relacionadas con la gestión ordinaria del área española del Registro
de la Unión, y comprende un elenco de actuaciones más amplio que el mero registro
contable de títulos representativos o anotaciones en cuenta objeto de transmisión o de
operaciones mercantiles.
- En el expediente de contratación no se concretó su “valor estimado”, lo que tuvo como
consecuencia que el contrato no fuera considerado contrato sujeto a regulación armonizada
(SARA), lo que habría podido tener repercusión sobre la publicidad comunitaria (obligatoria
de acuerdo con los arts. 17 y 142 del Texto refundido de la Ley de Contratos del Sector
Público, entonces en vigor)
61
y con ello afectar a la concurrencia de ofertas y a la propia
validez del contrato (art. 37.1 del Texto refundido de la Ley de Contratos del Sector
Público)
62
. A este respecto, cabe resaltar que la remuneración del contratista por medio de
tarifas abonadas por los usuarios y no con cargo a la Hacienda Pública, no implica que la
prestación carezca de un valor estimado, en los términos del art. 88 del entonces vigente
TRLCSP 3/2011.
- En la ejecución y cumplimiento de las cláusulas contractuales se han identificado las
siguientes deficiencias:
o El contenido de la memoria económica, elaborada anualmente en cumplimiento del
epígrafe V del Pliego de Prescripciones Técnicas, no se corresponde con lo
estipulado en el propio Pliego. Así, el Pliego aludía a “gastos incurridos en el
ejercicio anterior” e “ingresos previsto del año siguiente a la elaboración de la
memoria”, mientras que las memorias económicas facilitadas se refieren a los datos
reales de ingresos y gastos hasta octubre, estimándose los referidos gastos
correspondientes a noviembre y diciembre del año en curso.
o No se realizan actas de reconocimiento y comprobación del trabajo a pesar de que
el Pliego de Prescripciones Técnicas en su apartado V “calendario de entregas y
certificaciones”, recoge que “A la finalización del trabajo se elaborará un acta de
reconocimiento y comprobación del mismo, de acuerdo con lo establecido en el art.
En cuanto a la relación de la empresa contratista con las comunidades autónomas, cabe señalar
que la referida empresa, en sus relaciones con la OECC denunció, reiteradamente, la existencia
de dificultades en la gestión de las cuentas del Registro relacionadas con la dinámica de la
gestión, proponiendo el uso de un modelo estándar para la comunicación de cambios producidos
en las cuentas y sugiriendo, además, la posibilidad de homogenizar las resoluciones de las
comunidades autónomas a través de la emisión de una recomendación en esa línea por parte de
los grupos de trabajo comunes, ya que la Ley 1/2005 no define un formato común.
Ante estas dificultades surgidas en la gestión de las cuentas del registro, con el fin de disponer de
una herramienta para gestionar los expedientes de las cuentas en el Registro de manera más
automatizada, la OECC suscribió un acuerdo con el Ministerio de Salud, Seguridad Alimentaria y
Medio Ambiente de Bélgica que facultaba a la OECC a utilizar, sin coste, la aplicación
desarrollada en ese país, denominada REMA (Aplicación para la Gestión del Registro, Registry
Management Application). El acuerdo se firmó el 22 de febrero de 2017 y, posteriormente, el 24 de
noviembre de 2017, la OECC acordó la cesión de una licencia asociada (sublicencia) para uso por
parte de la empresa contratista, dado que serían ellos los que implantarían el REMA en sus tareas
de gestión ordinaria del Registro.
61
Real Decreto legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos
del Sector Público, derogado por la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público con efectos del 9 de marzo de 2018.
62
Esta circunstancia no se produjo en el contrato firmado en 2019 y vigente a la fecha de realización de los trabajos de
fiscalización, que sí ha sido calificado como contrato SARA.
70 Tribunal de Cuentas
El REMA es un programa informático que desarrollaron los Administradores belgas del Registro
de la UE, y que pusieron a disposición del resto de Administradores Nacionales en forma de
cesión gratuita del código fuente del programa, con la única obligación de respetar ciertas
condiciones
63
. El objeto del programa es automatizar los procesos de gestión de los datos del
Registro, de forma que sirve de Base de datos para registrar todo el historial de las cuentas y sus
cambios, e incluir la documentación entregada y la trazabilidad completa de los procesos.
Asimismo, contiene módulos para poder implantar un sistema de monitorización de transacciones,
con objeto de detectar posibles transacciones fraudulentas o sospechosas de serlo, de forma
cuasi-automática.
Sin embargo, la implantación del REMA fue infructuosa, sin que se lograra siquiera iniciar su
implantación en el ámbito de la OECC. Ello conllevó que durante varios años no se produjeran
avances en la solución de las dificultades antes referidas. Las causas de que no se haya llevado a
término la misma fueron las siguientes:
- El acuerdo solo contemplaba la cesión del código fuente y los manuales, sin servicio de
instalación, mantenimiento y desarrollo o adaptación a los sistemas de la OECC.
- Los trabajos de configuración y adaptación del REMA llevaban aparejados unos costes y
existían circunstancias técnicas que han impedido su integración tanto en los sistemas del
Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (MITERD) (por implicaciones
respecto a los requisitos de seguridad informática de la red del Ministerio), como en la
empresa contratista (por no disponer de personal cualificado para el desarrollo de estas
tareas). Finalmente, de acuerdo con la información facilitada por la OECC, la empresa
contratista ha optado por realizar un desarrollo propio de automatización de tareas, que se
prevé pueda implantarse a lo largo del año 2021.
Entre las funciones que tiene encomendadas la empresa contratista se encuentran las previstas
en el art. 25 del Reglamento (UE) 389/2013, de la Comisión, en particular, mantener actualizada la
información sobre las cuentas y los representantes autorizados
64
.
II.6.3. Información y magnitudes del área española del Registro de la UE
El Registro es una base de datos que contiene información confidencial e información disponible
al público general, según el siguiente detalle:
- Información accesible al público, se compone de información que es obligatorio difundir para
satisfacer los requisitos de transparencia del mercado de carbono de la UE.
- Información restringida, de carácter confidencial, que solo es accesible por los titulares de los
distintos tipos de cuentas y por los Administradores Nacionales (y la empresa contratista en
los casos en que está habilitado). Las comunidades autónomas, por su parte, tienen acceso
a parte de la información de las cuentas.
Las cuentas registradas en los años 2016, 2017, 2018 y 2019 en el área española del Registro de
la UE, atendiendo al tipo de usuario, son las siguientes:
63
Entre las condiciones se encuentra: no modificar el código fuente, no modificar las funcionalidades del software
original, no vender o alquilar la licencia, no eliminar los logos y copyrights originales, y poner a disposición del resto de
las Administraciones a las que se hubieran cedido las licencias las modificaciones que se hubieran hecho.
64
Art. 25.1. d el Reglamento (UE) 389/2013, de la Comisión: “Todos los titulares de cuentas notificarán al administrador
nacional, en el plazo de diez días laborables, cualquier cambio de la información presentada a efectos de la apertura de
una cuenta. Por otra parte, los titulares de cuentas confirmarán al administrador nacional para el 31 de diciembre de
cada año que la información correspondiente a su cuenta sigue siendo completa, actualizada, exacta y verdadera”.
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 71
CUADRO Nº
12.
CATEGORÍAS DE CUENTAS DE DERECHOS DE EMISIÓN DE GASES
DE EFECTO INVERNADERO (NÚMERO DE CUENTAS)
FECHA
TIPO DE CUENTA
31/12/2016
01/05/2017
31/12/2017
01/05/2018
31/12/2018
01/05/2019
Cuentas de haberes de titular de instalación
(incluidas y excluidas)
1.018
1.028
1.012
1.019
1.005
1.009
Cuentas de haberes de titular de instalación
excluidas
135
135
135
135
135
135
Cuenta de haberes de operador aéreo
(incluidos y excluidos)
69
70
73
72
72
73
Cuentas de haberes de operador aéreo
excluidas
37
37
39
38
38
43
Cuenta de haberes de persona física
52
52
50
49
49
46
Cuenta de comercio
25
24
24
24
23
23
Cuentas de verificador
19
19
19
19
19
19
Cuentas de haberes nacionales
5
5
5
5
5
5
TOTAL (salvo cuentas excluidas)
1.188
1.198
1.183
1.188
1.173
1.175
Fuente: Oficina Española del Cambio Climático.
Las asignaciones gratuitas reconocidas de derechos de emisión, tanto para instalaciones fijas
como para operadores aéreos, a 1 de mayo
65
(fecha de comienzo del periodo de cumplimiento de
emisiones) de los años 2017, 2018 y 2019, respectivamente, fueron las siguientes:
CUADRO Nº
13.
DERECHOS DE EMISIÓN DE GASES DE EFECTO INVERNADERO GRATUITOS
(NÚMERO DE DERECHOS DE EMISIÓN)
(NÚMERO DE DERECHOS)
NÚMERO DE DERECHOS DE EMISIÓN
FECHA
01/05/2017
01/05/2018
01/05/2019
Asignación a instalaciones
59.887.826
58.679.569
57.076.719
Asignación a operadores aéreos
2.378.130
2.377.871
2.394.482
TOTAL
62.265.956
61.057.440
59.471.201
Fuente: Oficina Española de Cambio Climático.
Las emisiones verificadas anotadas en el Registro de la Unión Europea, tanto para instalaciones
fijas como para operadores aéreos, a fecha 1 de mayo (comienzo de periodo de cumplimiento de
emisiones) de los años 2017, 2018 y 2019, respectivamente, fueron las siguientes:
65
Las instalaciones y operadores aéreos tienen la obligación de entregar al área española del Registro de la Unión,
antes del 30 de abril de cada año, un número de derechos de emisión equivalente al dato de emisiones verificadas
correspondientes al año anterior para su cancelación.
72 Tribunal de Cuentas
CUADRO Nº
14.
EMISIONES DE GASES DE EFECTO INVERNADERO VERIFICADAS
(TONELADAS DE DIÓXIDO DE CARBONO EQUIVALENTE)
EMISIONES VERIFICADAS (TONELADAS DE DIÓXIDO DE
CARBONO EQUIVALENTE)
FECHA
01/05/2017
01/05/2018
01/05/2019
Emisiones verificadas instalaciones
123.552.827
136.318.652
127.373.884
Emisiones verificadas operadores aéreos
4.523.869
4.588.794
5.047.825
TOTAL
128.076.696
140.907.446
132.421.709
Fuente: Oficina Española de Cambio Climático.
Debe recordarse que estas emisiones se toman en consideración a efectos del cumplimiento de
los compromisos de España en la reducción de la emisión de gases de efecto invernadero
(Protocolo de Kioto).
Los derechos asignados a las instalaciones decrecieron levemente en estos tres años pasando de
59.887.826 en el año 2017 a 57.076.719 derechos asignados en 2019; y las emisiones verificadas
sufrieron un incremento en 2018 para posteriormente decrecer al año siguiente, siendo el
incremento de emisiones de 3.821.057 toneladas de dióxido de carbono equivalente a la
diferencia de emisiones del año 2019 respecto al año 2017.
Respecto a los operadores aéreos, la OECC, en virtud de la normativa de aplicación, es el órgano
responsable de inscribir el dato sobre emisiones del año precedente de los operadores aéreos
antes del 31 de marzo del año al que se refieran. Las magnitudes de esta categoría de emisores
se recogen en la tabla de emisiones verificadas que, a tal fin, existe en el Registro de derechos de
emisión.
En este sentido, las emisiones reportadas en el año 2019 por los operadores aéreos en el área
española del Registro de la Unión ascendieron a 5.047.825 toneladas. Esta cifra es un 10%
superior al dato reportado en el año 2018, en que las emisiones intracomunitarias anotadas en el
Registro fueron 4.588.794 toneladas.
Por otra parte, la asignación gratuita transferida a las cuentas de haberes de los operadores
aéreos fue de 2.394.482 derechos en el año 2019 y de 2.377.871 de derechos en el año 2018, y
el total de derechos gratuitos transferidos procedentes de la reserva especial de 528.608
66
.
Cabe destacar que, en 2019, la asignación gratuita cubrió aproximadamente un 47% de las
necesidades de los operadores aéreos, y un 44% en el caso de las instalaciones, por lo que el
resto de los derechos necesarios fueron adquiridos en el mercado secundario o en subastas de
derechos de emisión.
Comparando la información del área española del Registro de la Unión y el Diario de
transacciones europeo se han identificado las siguientes incidencias durante el periodo
66
Art. 40 de la Ley 1/2005. El tres por ciento de la cantidad de derechos de emisión que deban asignarse a los
operadores aéreos a escala comunitaria pa ra los periodos de comercio esta blecidos en el art. 19 bis se destinará a una
reserva especial para los operadores aéreos:
a) Que comiencen a desarrollar una actividad de aviación de las contempladas en anexo I una vez transcurrido el año
de seguimiento para la asignación de un periodo de comercio.
b) Cuyos datos sobre toneladas-kilómetro aumenten por tér mino medio más de un 18% anual entre el año de
seguimiento para la asignación de un periodo de comercio y el segundo año natural de dicho periodo de comercio.
Las actividades descritas en los apartados anteriores no representarán en su totalidad o en parte una continuación de
una actividad de aviación realizada previamente por otro operador aéreo.
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 73
fiscalizado, ya que existían 31 instalaciones con cuentas abiertas con permiso revocado, debido a
diferentes causas
67
:
- Revocación de AEGEI, que debería implicar que la cuenta de dichas instalaciones sea objeto
de cierre antes del 30 de junio de 2021, de conformidad con el Reglamento 389/2013.
- Instalaciones que tienen pendiente la devolución de anualidades de derechos de emisión.
- Instalaciones con incumplimientos en la entrega de emisiones.
- Instalaciones con un saldo de unidades de Kioto CP1 que todavía no han sido canceladas
voluntariamente
68
.
- Instalaciones con resoluciones judiciales o administrativas bloqueadas en procedimientos de
embargo, pendientes de actuación judicial, por lo que hasta que la autoridad judicial no
levante o ejecute el embargo, la cuenta debe mantenerse abierta y bloqueada.
II.6.4. Apertura, funcionamiento y cierre de cuentas
Como ya se ha indicado, para la apertura de cuenta en el área Española de Registro de la UE, el
administrador nacional verifica si la información y la documentación aportada en la solicitud de
apertura de cuenta estaban completas y actualizadas y eran veraces. A este respecto, las
funciones son desarrolladas por la empresa contratista en el marco del contrato suscrito con la
OECC para el apoyo en la llevanza del área española del Registro.
La empresa contratista se encarga, a su vez, de activar la cuenta en el registro de cada operador
aéreo cuando se cumplen los requisitos del art.17 del Reglamento UE 389/2013 (su situación pasa
de bloqueada a activa). A este respecto, la denegación de apertura de cuenta se recoge el art. 22
del Reglamento 389/2013 de la Comisión
69
:
Todas las operaciones de expedición, titularidad, transmisión, transferencia, entrega, retirada y
cancelación de derechos de emisión deben ser inscritas en el registro. Igualmente, deben
inscribirse las limitaciones a la transmisión de derechos, en los supuestos previstos en esta Ley
(concursos de acreedores, entre otros).
Al menos una vez cada tres años, de acuerdo con el art. 25 del Reglamento 389/2013, la OECC, a
través de la empresa contratista, revisa si la información presentada para la apertura de una
cuenta en el Área Española del Registro de la Unión sigue siendo completa, actualizada, exacta y
veraz, y solicita, en su caso, que el Titular de Cuenta notifique los eventuales cambios necesarios
que se hubieran producido.
67
En el trámite de alegaciones la OECC manifestó que estas cuentas se cerrarán en el momento en el que se cumplan
los requisitos para ello, que a la finalización de los trabajos de fiscalización, no se había producido.
68
El protocolo de Kioto contemplaba la posibilidad de reducir las emisiones de GEI también a través de “proyectos”, de
tal manera que la reducción d e las emisiones se articula, bien mediante la inversión en proyectos, adicionales
ambientalmente, encaminados a reducir las emisiones antropógenas por las fuentes, o a incrementar la absorción
antropógena por los sumideros de los gases de efecto invernadero. Estos instrumentos tienen carácter complementario
a las medidas y políticas internas que constituyen la base fundamental del cumplimiento de los compromisos bajo el
Protocolo de Kioto. Los créditos de Kioto (CERs y ERUs) que fueron emitidos antes del 31 de diciembre de 2012 para la
reducción de emisiones para el período 2008-2012 (llamados créditos CP1) perdieron su elegibilidad en el RCDE el 1 de
abril de 2015.
69
Causas de denegación:
- L a información y documentación aportada sea incompleta, obsoleta, inexacta o falsa.
- Si el candidato a titular se encuentra en investigación o en los últimos ci nco años ha sido declarado culpable de
fraude en relación con derechos de emisión, blanqueo de capitales, financiación de terrorismo u otros delitos
graves para los que la cuenta pueda servir de instrumentos,
- Si el administrador nacional tiene motivos razonables para creer que la cuenta pueda utilizarse con fines
fraudulentos en relación con los derechos de emisión, blanqueo de capitales, financiación de terrorismo u otros
delitos graves.
74 Tribunal de Cuentas
El resultado de la revisión realizada (con recursos subcontratados) sobre la gestión de las cuentas
por la ya precitada empresa contratista finalizó el 30 de septiembre de 2019; habiéndose advertido
las siguientes incidencias:
- El 20% de las cuentas no fueron revisadas al tratarse de cuentas de instalaciones en
estado de exclusión que no podían operar, o por ser cuentas de empresas en concurso de
acreedores (en el informe de la auditoría se refería a motivos como cierres, cambio de
situación de la empresa, nuevos concursos, entre otros).
- El 11% de las cuentas no recibieron conformidad en el curso de la comprobación y
presentaron deficiencias, principalmente por cambios de titularidad o no aportación de
documentación. Estas cuentas pasaron a situación de suspendidas; disponiendo de seis
meses para subsanar las deficiencias. Cabe señalar que las deficiencias provinieron de
una falta de rigor suficiente en la comunicación de las modificaciones por parte de los
titulares de las cuentas
70
.
A su vez, de acuerdo con la información facilitada por las comunidades autónomas se verificó que,
a la finalización de los trabajos de fiscalización, no se había iniciado un procedimiento sancionador
por infracción administrativa grave tipificada en el art. 29.3.2 de la Ley 1/2005 (incumplir la
obligación de informar sobre la modificación de la identidad o el domicilio del titular de la misma) a
ninguna instalación, lo que revela que no se están ejerciendo las potestades sancionadoras en
este ámbito.
Los mecanismos de comunicación entre la OECC, la empresa que desarrolla las funciones de
apoyo en la llevanza del área española del Registro y las comunidades autónomas tienen un
margen de mejora significativo, incorporando medios normalizados a través de plataformas de
interconexión electrónicas automatizadas.
Como se ha referido anteriormente, en las cuentas de las instalaciones en el Registro de la UE se
anota el dato de emisiones del periodo inmediatamente anterior por la comunidad autónoma en la
que radique su sede social. Como se ha indicado, la fecha límite para la inscripción del dato de
emisiones es el 31 de marzo. El órgano competente de las comunidades autónomas, como regla
general, introduce directamente los datos de emisiones verificadas en las cuentas del Registro de
la Unión Europea a las que tienen acceso (denominadas “de verificador”) que se refieren a las
instalaciones radicadas en su respectivo territorio, salvo en los casos de las comunidades de
Andalucía, Aragón y Cataluña, en los que son estas quienes envían los datos a la OECC para que
en su nombre efectúe su carga automática en el Registro.
En cuanto a la fecha de anotación del dato de emisiones en el Registro de la UE no se han
observado deficiencias significativas en los años 2017 y 2018, con la excepción de una instalación
(código RENADE: ES071901001070), que entregó los derechos con posterioridad a la fecha límite
(30 de abril). Esta incidencia se produjo como consecuencia de una entrega de una cantidad de
derechos incorrecta debido a una incorrecta anotación de las emisiones realizadas, lo que produjo
un desfase temporal mientras se corregía.
No obstante, la ausencia de una herramienta informática adecuada en la OECC se tradujo en
ciertas dificultades para facilitar la información precisa al Tribunal de Cuentas para la realización
de las comprobaciones necesarias, ya que se advirtieron discrepancias en las fechas de
referencia de las anotaciones que requirieron aclaraciones y conciliaciones.
70
En el trámite de alegaciones, la OECC manifestó que existían un total de 70 cuentas suspendidas, lo que
representaba el 6% del total de las cuentas. Ahora bien, el cálculo de ese porcentaje considera todas las cuentas,
incluidas aquellas que se acordó por la propia OECC con la empresa contratista que no fueran auditables. De hecho, en
el “Informe-memoria de avance anual del servicio de apoyo al administrador nacional del área española del Registro de
la Unión, año 2019”, elaborado por la propia OECC se estima ese porcentaje e n el 11%, descontadas las cuentas “no
auditables”. Por tanto, se considera que el porcentaje que mejor representa la realidad de la situación de las cuentas es
el de este “Informe-memoria”. En relación con esta cuestión, se reitera la complejidad de las tareas de s eguimiento de la
dinámica de las cuentas.
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 75
Por último, en lo que respecta a las anotaciones posteriores a 2019, las incidencias advertidas
provinieron, en su práctica totalidad, de problemas para la apertura de la cuenta en el registro de
la UE ocasionadas por la Declaración del Estado de Alarma en marzo de 2020 (dificultades que
tuvo el titular para obtener los documentos requeridos). A este respecto, en la fase 4, se ha
modificado la normativa en el sentido de que sea posible abrir una cuenta aun cuando no se haya
entregado toda la documentación necesaria, de forma que se permita anotar emisiones y realizar
la entrega, manteniendo a todos los representantes de la cuenta suspendidos hasta que no se
complete la documentación.
A su vez, de acuerdo con el análisis de la información contenida en la Base de Datos de la OECC,
se han identificado las siguientes deficiencias:
- Se produjo un error en la información cargada para 35 instalaciones sobre la asignación
aprobada por la OECC. Dicha deficiencia fue corregida posteriormente en una nueva
entrega, evidenciándose, no obstante, las dificultades ocasionadas por la carencia de un
sistema informático de apoyo en el seguimiento de las instalaciones sujetas al RCDE.
- Se producen desfases temporales entre la revocación de la AEGEI por ceses definitivos de
la instalación y su comunicación por el órgano de la comunidad autónoma a la OECC, lo
que origina que los derechos asignados tarden en corregirse en los registros internos de la
OECC y en el Registro de la UE. Tampoco estos ajustes son objeto de Resolución del
SEMA, por lo que no se puede saber la situación real en un momento dado de la
instalación. Este Tribunal ha verificado la falta de ajuste de los derechos asignados en los
siguientes casos, detallados en el cuadro:
76 Tribunal de Cuentas
CUADRO Nº
15.
DESFASES TEMPORALES ENTRE REVOCACIÓN AEGEI Y AJUSTE
DE LA ASIGNACIÓN DE DERECHOS
COD. RENADE
INSTALACIÓN
AÑO
DERECHOS
TRANSFERIDOS
RESPECTO A
LOS
ASIGNADOS
FECHA
RESOLUCIÓN
EXTINCIÓN AEGEI
POR CCAA
PARADA
INSTA/CESE
OBSERVACIONES/AJUSTE ASIGNACIÓN OECC
ES080809000552
2017
-11.569
12/03/2018
2016
La OECC suspendió transferencia cuando t uvo
conocimiento de la parada pero el ajuste solo cuando
tuvo conocimiento de la revocación de la AEGEI
ES173001000859
2017
-18.377
26/10/2017
04/02/2014
La OECC suspendió trasferencia cuando tuvo
conocimiento de la parada pero el ajuste solo cuando
tuvo conocimiento de la revocación de la AEGEI
ES192005000941
2017
-73.756
13/12/2017
19/04/2016
La OECC suspendió transferencia cuando t uvo
conocimiento de la parada, pero el ajuste solo cuando
tuvo conocimiento de la revocación de la AEGEI
ES064201000973
2017
-17.318
25/10/2018
2014
La OECC suspendió transferencia cuando t uvo
conocimiento de la parada pero el ajuste solo cuando
tuvo conocimiento de la revocación de la AEGEI
2018
-16.994
ES10121310-723
2017
-4.214
14/02/2018
15/09/2016
La OECC realizó la transferencia el 30 de marzo de
2017 por lo que tuvo que realizar una devolución el 18
de abril de 2018
ES011408000001
2018
-2.837
no aportada
2017
La OECC suspendió transferencia cuando t uvo
conocimiento de la parada pero el ajuste solo cuando
tuvo conocimiento de la revocación de la AEGEI (21
de enero de 2020)
ES074508000441
2019
-3.097
Tramite de
revocación no
finalizado
31/12/2018
La OECC suspendió transferencia cuando t uvo
conocimiento de la parada pero el ajuste solo cuando
tenga conocimiento de la revocación de la AEGEI
ES10121310-884
2019
-4.452
17/01/2020
2018
La OECC suspendió transferencia cuando t uvo
conocimiento de la parada pero el ajuste solo cuando
tuvo conocimiento de la revocación de la AEGEI (16
de diciembre de 2020)
Fuente: Elaboración propia a partir de datos facilitados por la OECC.
- En la instalación identificada con el código ES10121310885, se ha evidenciado una
divergencia de 1.811 toneladas de CO2 en las emisiones anotadas en los registros internos
de la OECC correspondientes a 2017 con los datos de esta instalación que constaban en
el Registro de la UE. De acuerdo con los antecedentes examinados, la comunidad
autónoma estimó el nivel de emisiones de esta instalación en 10.512 toneladas de CO2, en
ausencia de datos facilitados por la propia instalación. Año y medio después de la
finalización del plazo preceptivo, el 3 diciembre de 2019, se aportó el nivel de emisiones
verificado, que fue de 8.701 toneladas de CO2, validado por la comunidad autónoma por
Resolución de 11 de diciembre de 2019. Sin embargo, ese valor no se anotó en el Registro
de la UE que mantuvo el valor estimado original. A este respecto, este procedimiento de
corrección solo ha sido aplicado en una ocasión por una comunidad autónoma.
Estas diferencias y desfases temporales en la anotación de variaciones en las distintas fuentes de
datos evidencian que la información obtenida no siempre alcanza un grado de precisión suficiente.
A este respecto, debe destacarse que la OECC carece de una herramienta informática de apoyo
en la tramitación de los procedimientos que conllevan los derechos de emisión de GEI, lo que
agrava sus deficiencias.
Respecto al desfase temporal en la comunicación a la OECC de la extinción de la AEGEI, cabe
recordar que, en el plazo de 10 días desde la fecha de resolución, la comunidad autónoma deberá
comunicarlo a la OECC de conformidad del art. 8 de la Ley 1/2005. No obstante, de acuerdo con
la información facilitada por la OECC, algunas revocaciones de AEGEI se demoran en el tiempo
sin causa justificada.
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 77
Por otro lado, la revocación es un proceso largo en algunos casos, tal y como se recoge en el art.
7 de la Ley 1/2005, particularmente en el caso de la suspensión de la actividad de la instalación
durante un plazo superior a un año. Además, excepcionalmente, la comunidad autónoma puede
demorar la extinción de la autorización hasta que transcurra un plazo máximo de 18 meses de
suspensión de la actividad, lo que dificulta la obtención de información actualizada de la situación
de las distintas instalaciones.
Cabe destacar a este respecto, que la información reflejada en este subapartado sobre los
derechos de emisión entregados y emisiones verificadas no se corresponde con la reflejada en los
informes de aplicación del comercio de derechos de emisión en España emitidos en virtud del art.
21 de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 13 de octubre de 2003,
publicados en la página web de la OECC, que se resume en el siguiente cuadro en lo que
respecta a los años 2017 a 2019.
CUADRO Nº
16.
EMISIONES VERIFICADAS, DERECHOS DE EMISIÓN ENTREGADOS Y EMISIONES
VERIFICADAS NO ENTREGADAS INFORME ART. 21 DIRECTIVA 2003/87/CE
(número de instalaciones)
Nº INSTALACIONES
CASUÍSTICA INSTALACIONES
2017
2018
2019
Nº de DE entregados 30 abril >= emisiones verificadas
928
936
951
Nº de DE entregados 30 abril
4
5
11
Emisiones verificadas año anterior no anotadas a 30 de abril
1
1
1
TOTAL
933
942
963
En relación con el listado de instalaciones que aparecen con cuenta abierta en el RCDE existen
21 instalaciones no excluidas, en las que figura la leyenda “Fuera ETS en fase 3, cuenta
pendiente de cierre”. De acuerdo con los antecedentes facilitados por la OECC, se trataba de
instalaciones que no tienen obligaciones en el RCDE, cuentas de instalaciones excluidas o de
instalaciones que tienen emisiones cero (esta información es concordante con los registros de la
base de datos interna de la OECC y con la información enviada por las comunidades autónomas,
que no reflejaban estas instalaciones como abiertas). En ese sentido, además, constaba que dos
de esas instalaciones se extinguieron en 2014 y una cesó su actividad en 2012.
Sin embargo, doce de esas veintiuna instalaciones figuraban en el ACM de asignación de
derechos (once con derechos asignados y una con cero), es decir, tenían derechos de emisión
asignados, pero solo seis constaban en la Resoluciones de la SEMA de 28 de febrero de 2014 de
ajuste en la asignación de derechos. Las nueve restantes no constaban en el ACM.
Todo ello revela ciertas disfunciones en las actuaciones de preparación y seguimiento de las
instalaciones y de la titularidad de los derechos de emisión, que se agravan por las carencias
técnicas ya aludidas.
II.6.5. Procedimiento de transmisión de unidades de reducción de emisiones (URE) y de
reducción certificada de emisiones (RCE)
El protocolo de Kioto contemplaba la posibilidad de reducir las emisiones de GEI también a través
de “proyectos”, de tal manera que la reducción de las emisiones se articula, bien mediante la
inversión en proyectos encaminados a reducir las emisiones originadas por actividades
empresariales o industriales, bien mediante el incremento de la absorción antropógena a través de
los sumideros de gases de efecto invernadero. Estos instrumentos tienen carácter complementario
78 Tribunal de Cuentas
a las medidas y políticas internas que constituyen la base fundamental del cumplimiento de los
compromisos bajo el Protocolo de Kioto
71
.
En este sentido, los proyectos de los Mecanismos de Flexibilidad producen dos tipos de unidades:
UREs (Unidad de Reducción de Emisiones) para los proyectos del Mecanismo de Aplicación
Conjunta, y RCEs (Reducción Certificada de Emisiones) para los proyectos del Mecanismo de
Desarrollo Limpio
72
.
La disposición adicional segunda del RD 1264/2005 desarrolla el régimen de transmisión de
unidades de reducción de emisiones (URE) y de reducción certificada de emisiones (RCE) y su
utilización para cumplir con la obligación de entrega de derechos.
Así, la transmisión de los créditos procedentes de los mecanismos de aplicación conjunta o
desarrollo limpio que cumplan todos los requisitos establecidos por Naciones Unidas (URE o RCE)
y hayan sido válidamente reconocidos a los efectos de cumplir con la obligación de entrega
prevista en el art. 4.2.f) de la Ley 1/2005, serán objeto de inscripción, transferencia, entrega y
cancelación en el registro, en los términos previstos para los derechos de emisión en este Real
Decreto y en el Reglamento (CE) 2216/2004 de la Comisión, de 21 de diciembre de 2004.
La utilización de estos créditos por parte de los titulares de instalaciones para cumplir con sus
obligaciones de entrega de derechos se realiza conforme a lo previsto en ese Real Decreto, con
respeto al porcentaje máximo de la asignación correspondiente a cada instalación. Por otra parte,
la cancelación de RCE se realiza mediante transferencia desde la cuenta de haberes de la
Administración General del Estado a la cuenta de cancelación.
II.7. RECURSOS HUMANOS, MEDIOS DE COMUNICACIÓN E INFORMÁTICOS EMPLEADOS
EN EL RCDE Y EN LA COORDINACIÓN ENTRE LOS DISTINTOS ORGANISMOS QUE
PARTICIPAN EN EL RÉGIMEN DE DERECHOS DE EMISIÓN
II.7.1. Recursos humanos de la OECC
La OECC para la gestión de sus funciones disponía, a 31 de marzo de 2020, de la siguiente
dotación de efectivos:
- Unidad de Apoyo, con trece funcionarios.
- Subdirección General de Coordinación de Acciones frente al Cambio Climático, que
contaba con veintitrés puestos de personal funcionario de los que cuatro puestos se
encontraban vacantes.
71
El ámbito objetivo de la fiscalización comprende el cómputo y seguimiento de estos proyectos en relación con las
emisiones de GEI, pero no la planificación y gestión de estos proyectos, con independencia de si se financian con
fondos de la AGE.
72
Si bien se trata de unidades que, en ambos casos, equivalen a la emisión a la atmósfera de una tonelada de CO2, son
activos diferentes y tienen precios distintos en el mercado de carbono. Los referidos mecanismos, basados en
proyectos, cumplen un doble objetivo: facilitan a países desarrollados o con economías en transición de mercado el
cumplimiento de sus compromisos de reducción y limitación de emisiones ; y apoyan el desarrollo sostenible de los
países en desarrollo, a través de la transferencia de tecnologías limpias mediante la inversión en dichos proyectos.
A efectos de la Ley 1/2005 se definen de la siguiente manera:
- Pro yecto de aplicación conjunta: un proyecto de inversión que cumpla los requisitos establecidos en el art. 6 del
Protocolo de Kioto a la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático.
- Pro yecto de desarrollo limpio: u n proyecto de inversión que cumpla los requisitos establecidos en el art. 12 del
Protocolo de Kioto a la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático.
- Uni dad de reducción de las emisiones (URE): una unidad expedida de conformidad con el art. 6 del Protocolo de
Kioto a la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático.
- Red ucción certificada de las emisiones (RCE): una unidad expedida de conformidad con el art. 12 del Protocolo
de Kioto a la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático.
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 79
- Subdirección General de Mercados de Carbono, que contaba con veintiún funcionarios,
incluyendo dos puestos vacantes.
Habida cuenta del volumen de procedimientos relacionados con la gestión de los derechos de
emisión, tal y como se desarrolla a continuación, la dotación de personal es significativamente
escasa. A mayor abundamiento, los perfiles funcionales de los empleados de la OECC, en
ocasiones, no se correspondían con las características de las funciones que desempeñaban, ya
que el organismo carecía de funcionarios pertenecientes a cuerpos con especialización en materia
de gestión de expedientes económico-administrativos.
En ese sentido, y como ya se ha indicado en el epígrafe II.4.2 en relación con la supervisión de las
actividades de los operadores aéreos, se aprecia que la OECC no está dimensionada para
gestionar el amplio y creciente elenco de competencias y funciones atribuidas, derivando en una
deficiencia organizativa de carácter estructural. La creciente atención que precisa la amenaza del
cambio climático requiere que exista una estructura administrativa adecuada, que a la finalización
de los trabajos de fiscalización se revela como insuficiente.
En lo que respecta al ámbito de las comunidades autónomas, de la información facilitada a través
de la OECC, se deduce que todas las comunidades disponen de un órgano administrativo
específico, con rango de Dirección General en la mayoría de los casos, para gestionar los
derechos de emisión de GEI. Sin embargo, y al igual que el ámbito de la AGE, en lo que respecta
a las comunidades autónomas, los recursos humanos asignados para desarrollar las funciones
que corresponde a las mismas en virtud de la Ley 1/2005 también son muy escasos, a tenor del
volumen de tareas a desarrollar en el ámbito autonómico.
Por otra parte, el volumen de gestión en este campo de las comunidades autónomas es
heterogéneo. Así, las comunidades con mayor número de instalaciones sujetas al régimen de
comercio de derechos de emisión tienen, al menos, dos funcionarios y, en algunos casos, como
en Andalucía, colaboran también tres o cuatro técnicos. Por el contrario, Castilla-La Mancha solo
tiene asignado un técnico de una empresa pública que dedica un 20% de su tiempo de trabajo a
estas tareas.
II.7.2. Medios de comunicación de la OECC con los distintos entes intervinientes en el
RCDE
Como se ha puesto de manifiesto a lo largo de la exposición de los subapartados anteriores, en el
ciclo anual del RCDE se produce un flujo de información y documentación por distintos medios de
comunicación entre la OECC y los distintos entes intervinientes. A continuación, se presentan las
principales conclusiones del análisis de los medios utilizados para la instrumentación de los
procedimientos y la transmisión de información entre los distintos agentes involucrados.
Comunicaciones con la Comisión Europea
La OECC utiliza la plataforma DECLARE
73
para el envío a la Comisión Europea de los ajustes
anuales de la asignación a instalaciones que han experimentado cambios por cese parcial,
recuperación de actividad tras cese parcial, o reducción significativa de capacidad y los ceses
definitivos. Además, se envía la asignación adicional para los nuevos entrantes por ser nuevas
instalaciones o por aumentos significativos de capacidad. Sin embargo, la plataforma DECLARE
no permite la comunicación de la asignación resultante de las fusiones o escisiones de
instalaciones ni tampoco de la asignación para instalaciones excluidas que se reintroducen en el
régimen de comercio de derechos de emisión, o en el caso de que hubieran tenido una asignación
reconocida cuando se aprobaron las asignaciones al inicio del periodo de comercio.
73
La plataforma DECLARE fue creada por la Comisión Europea para las comunicaciones entre los Estados miembros y
la propia Comisión.
80 Tribunal de Cuentas
En lo que respecta al uso de DECLARE para la notificación y seguimiento de emisiones, su uso es
voluntario y son los organismos autonómicos los que pueden solicitar acceso, a través de la
OECC. No obstante, a la finalización de los trabajos de fiscalización solo una comunidad
autónoma estaba utilizando DECLARE, lo que evidencia que se no se está aprovechando el
potencial de la misma.
Por su parte, el envío de la documentación a la Comisión Europea se efectúa por conducto de la
Subdirección General de Relaciones Internacionales del MITERD, que a su vez remite la
documentación al Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, para su
entrega a la Representación Permanente de España ante la Unión Europea, sin que exista
ninguna plataforma específica al efecto.
Comunicaciones sobre emisiones de operadores aéreos
Las comunicaciones sobre emisiones de los operadores aéreos entre AESA y la OECC se
articulaban hasta 2017 a través de oficios en papel remitidos por correo postal. En 2018, las
comunicaciones de AESA a la OECC pasaron a efectuarse, parcialmente, por medio de una
plataforma de interconexión y, solo en 2019, las comunicaciones se articularon por medios
electrónicos. En consecuencia, a partir de 2019 se da pleno cumplimiento al mandato contenido
en el art. 3.2 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, cuando señala que las
relaciones entre Administraciones Públicas y de estas con sus órganos, organismos públicos y
entidades vinculados o dependientes deben articularse “a través de medios electrónicos, que
aseguren la interoperabilidad y seguridad de los sistemas y soluciones adoptadas [...]”.
Cabe señalar que, para las comunicaciones puntuales a la Comisión Europea sobre operadores
aéreos, aunque sean menos frecuentes, por existir una menor variación en los derechos
asignados sobre operadores aéreos, se emplea el correo electrónico. Debe señalarse, a este
respecto, que los envíos por correo electrónico son más vulnerables desde un punto de vista de la
seguridad de las comunicaciones y conllevan, por tanto, un mayor riesgo en lo que respecta a su
garantía y seguridad.
Comunicaciones con la empresa contratista
No existió en el periodo fiscalizado una práctica homogénea ni un único sistema para articular las
comunicaciones de la OECC con la empresa contratista que desarrolla las labores de apoyo en la
llevanza del área española del Registro y con los terceros involucrados por los trabajos de
seguimiento de las cuentas del sistema de emisiones.
Así, las Resoluciones de la OECC que ordenan actuaciones sobre las cuentas, o el intercambio de
datos sensibles de las mismas, se remiten y reciben mediante correo electrónico cifrado o a través
de una utilidad informática para compartir ficheros informáticos proporcionada por la Secretaría
General de Administración Digital del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital.
Alternativamente, se ha previsto la entrega por mensajería con medidas de salvaguarda
específicas, en caso de que los medios anteriores no puedan utilizarse. Por otra parte, los envíos
relacionados con solicitudes de apertura de cuentas y documentación relativa al contrato se hacen
con documentación física (correo postal certificado). Por último, las incidencias de los usuarios del
Registro, así como de las propias tareas del Administrador Nacional, se gestionan a través de una
aplicación de la Comisión Europea, denominada JIRA, a la que tienen acceso tanto la empresa
contratista como la OECC.
En relación con estas cuestiones, se considera que las comunicaciones que la OECC dirija a los
terceros que ostenten titularidad de cuentas en el sistema de comercio de derechos de emisión
pueden tener naturaleza de notificaciones o comunicaciones en el marco de un procedimiento
administrativo, por lo que debían articularse a través de un procedimiento de notificaciones
telemáticas sujeto a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 81
las Administraciones Públicas, particularmente si los destinatarios tienen naturaleza de personas
jurídicas (en cuyo caso es preceptivo).
En lo que respecta a las relaciones con la referida empresa contratista, deben distinguirse las
notificaciones que se dirijan en el marco del vínculo contractual de la OECC con esta entidad
motivadas por el propio devenir del contrato, que debían articularse por medio de notificaciones
electrónicas, de las comunicaciones de trabajo a consecuencia de las respectivas funciones en
relación con la gestión de los derechos de emisión. Estas últimas pueden no tener naturaleza de
notificaciones administrativas, pero, no obstante, dado lo sensible de la información que se
incorporan, deberían transmitirse por medios suficientemente seguros, cualidad que no siempre
puede predicarse del correo electrónico.
Comunicaciones con las comunidades autónomas
No ha existido en el periodo fiscalizado un procedimiento homogéneo para el envío de
comunicaciones y la tramitación de las remisiones de información entre las comunidades
autónomas y la OECC. Así, la práctica más frecuente para el envío de información por parte de las
comunidades es una combinación de información y comunicaciones por medio de registro
electrónico completadas con el envío de correos electrónicos con ficheros informáticos adjuntos,
práctica que no es la más adecuada, puesto que el correo electrónico no garantiza
suficientemente la privacidad, integridad y trazabilidad de las comunicaciones y, además, no
genera apuntes en los registros administrativos.
Otra práctica menos frecuente comportaba la articulación de las comunicaciones por medio de
plataformas de interconexión con apunte en los registros electrónicos respectivos. No obstante,
ciertos ficheros informáticos se enviaban al margen de esa comunicación formal, a través de la
utilidad de la Secretaría General de Administración Digital antes referida, lo que minoraba el grado
de seguridad e integridad alcanzada mediante las plataformas de intercambio.
Por otra parte, se seguía utilizando el envío en soporte papel por correo postal, de manera
excepcional, para remitir determinados documentos.
En lo que respecta a las comunicaciones que enviaba la OECC a las comunidades autónomas, la
práctica más frecuente hasta 2020 fue la del correo electrónico, que como ya se ha indicado no
garantiza unos requisitos mínimos de seguridad e integridad y no cumple el principio de “no
repudio” en el caso de notificaciones telemáticas. Persistía también el envío de documentación por
correo postal.
Estas prácticas no se compadecen con el principio enunciado en el art 3.2 de la Ley 40/2015
cuando señala que “las Administraciones Públicas se relacionarán entre sí y con sus órganos,
organismos públicos y entidades vinculados o dependientes a través de medios electrónicos, que
aseguren la interoperabilidad y seguridad de los sistemas y soluciones adoptadas”. Además, se
encuentra a disposición de la Administración General del Estado y del resto de Administraciones
Públicas, desde hace años, un sistema de intercambio de registros administrativos por medios
electrónicos entre Administraciones Públicas, en este caso la OECC y las comunidades
autónomas, que cumple las garantías exigidas por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, y los Reales
Decretos 3/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Seguridad en el
ámbito de la Administración Electrónica y 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema
Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica.
Con posterioridad al periodo fiscalizado, el Real Decreto 1089/2020, de 9 de diciembre, por el que
se desarrollan aspectos relativos al ajuste de la asignación gratuita de derechos de emisión de
gases de efecto invernadero en el periodo 2021-2030, introduce modificaciones a este respecto,
en concreto, estableciendo el informe de actividad se remita en el formato electrónico establecido
al efecto por la Comisión Europea. Por otra parte, gradualmente se va avanzando en el envío de
documentos y comunicaciones a través de las utilidades de intercambio de registros electrónicos.
82 Tribunal de Cuentas
Comunicaciones con otros agentes relacionados con el sistema de gestión de los
derechos de emisión: verificadores y las entidades nacionales de certificación,
instalaciones y operadores aéreos
La OECC se relacionaba en el desarrollo de sus funciones con múltiples agentes: verificadores,
ENAC, titulares de instalaciones y operadores aéreos.
Cabe destacar que la práctica de la OECC no se ha ajustado plenamente al contenido del art. 14.2
de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, ya que no ha tenido en cuenta que las personas jurídicas,
entes sin personalidad jurídica, entre otros agentes, están obligadas a relacionarse por medios
electrónicos y telemáticos con las Administraciones Públicas, lo que afectó a la remisión por
correo electrónico de determinadas comunicaciones de la OECC a los verificadores y ENAC, que
incluían notificaciones de posibles incumplimientos del Reglamento de acreditación y verificación,
revisiones de informes de emisiones y de verificación, documentación de verificación interna e
inspecciones de conformidad, que debió hacerse mediante notificaciones telemáticas. Esta misma
incidencia afectó a notificaciones a instalaciones y a operadores aéreos.
II.7.3. Medios informáticos empleados
En el curso de la fiscalización, tal y como se ha puesto de manifiesto en los diferentes
subapartados, se ha advertido que la base de datos empleada por la OECC para la Gestión del
RCDE adolecía de ciertas deficiencias que, por una parte, afectaban al adecuado cumplimiento de
los principios de conservación de los datos, integridad y trazabilidad aplicables a la gestión en
entornos informáticos (art. 1 del RD 3/2010 de 8 de enero, por el que se regula el Esquema
Nacional de Seguridad en el ámbito de la Administración Electrónica); y, por otro, han dificultado la
gestión de los expedientes por el personal. Entre estas deficiencias cabe destacar las siguientes:
- El diseño de la aplicación se centró en presentar la información completa de la situación
actual de las instalaciones, por lo que no resulta posible acceder a la información original de
la tramitación de la instalación y a la situación en momentos precedentes en determinadas
interfaces, lo que implica que se ha perdido la trazabilidad e integridad de los registros.
- No está integrado con el registro de la sede electrónica el “volcado” automático de los datos
de las comunicaciones presentadas, lo que requiere que estos sean introducidos
manualmente, con el consiguiente coste en horas de trabajo y riesgo de error.
De hecho, el “volcado” de los datos a través de formularios por parte de los gestores, en
ocasiones, ha conllevado errores, que produjeron divergencias entre la información que
arrojaba el RCDE y la recogida en sus registros internos (RENADE).
- La base de datos presentaba limitaciones en la preparación de informes, así como en la
exportación de estos datos a otras aplicaciones ofimáticas de trabajo (información a remitir
a la UE, información de ACM y resoluciones de la SEMA, entre otros).
- Por último, la exportación de información facilitada a este Tribunal en el curso de los
trabajos de fiscalización adolecía de ciertas deficiencias, que precisaron trabajos
posteriores de conciliación, que afectaron a los datos sobre 35 instalaciones que,
inicialmente, figuraban como “inexistentes”.
En virtud de lo expuesto, las herramientas informáticas utilizadas por la OECC adolecían de
limitaciones técnicas significativas, no cumplían los requisitos de integridad y trazabilidad en los
registros de las instalaciones y operadores aéreos y carecían de un grado de interconexión
suficiente. Estas deficiencias de la base de datos suponen un riesgo significativo de incidencias en
la gestión de expedientes con un incremento de la carga de trabajo del personal del OECC y del
riesgo de errores, así como un incumplimiento de los principios de integridad, trazabilidad y
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 83
fiabilidad aplicables a la gestión de entornos informáticos (art. 1 RD 3/2010, de 8 de enero, por el
que se regula el Esquema Nacional de Seguridad en el ámbito de la Administración Electrónica).
II.8. SANCIONES
La Ley 1/2005, en su capítulo VII, recoge el régimen sancionador en materia de derechos de
emisión de GEI. En esta disposición se configura un ejercicio de la potestad sancionadora
compartido entre la AGE y las comunidades autónomas, de tal suerte que:
- A las comunidades autónomas les corresponde el ejercicio de la potestad sancionadora
sobre instalaciones, con la excepción de lo previsto en el art. 29.2.4º de la Ley 1/2005.
- El órgano competente para imponer las sanciones por las conductas tipificadas en el
referido art. 29.2.4º
74
de la Ley 1/2005 es el Consejo de Ministros, correspondiendo a la
OECC la iniciación e instrucción de los procedimientos sancionadores.
- La competencia para sancionar las infracciones cometidas por operadores aéreos también
está atribuida a la AGE. En el periodo fiscalizado, la competencia correspondía a MITERD,
previo informe de AESA
75
, siendo competente la OECC para la iniciación e instrucción de
los procedimientos.
En relación con los mecanismos de coordinación en materia de sanciones, está previsto en el
reglamento de funcionamiento de la Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático
que las comunidades autónomas comuniquen a la OECC las sanciones impuestas a las
instalaciones y los expedientes sancionadores pendientes de inicio y en tramitación, cuando esta
elabora el informe sobre la aplicación del RCDE previsto en el art. 21 de la Directiva 2003/87/CE,
lo que se articula a través de la remisión de un informe anual por parte de la OECC a través de
EIONET, cuyo plazo finaliza antes del 30 de junio del año siguiente al que se refiera.
El art. 30 de la ley 1/2005 regula las sanciones tanto para instalaciones como para operadores
aéreos en función de la infracción. A este respecto, se prevén sanciones pecuniarias de hasta
2.000.000 euros para las infracciones muy graves y, a su vez, una medida específica para las
instalaciones en algunos casos, que comporta la clausura total o parcial de la instalación por un
periodo de dos años y la extinción o suspensión de la autorización por un periodo de uno o dos
años.
A la fecha de realización de los trabajos de fiscalización, la OECC había tramitado veintidós
expedientes sancionadores a instalaciones y dieciocho a operadores aéreos (estando pendientes
de inicio otros cinco expedientes a la fecha de entrega de la información) para el periodo de
comercio 2013-2020.
II.8.1. Instalaciones
De los veintidós expedientes sancionadores tramitados a instalaciones por infracción recogida en
el art. 29.2.4º de la Ley 1/2015, por asignaciones entre los años 2013 y 2016, cuatro se
encontraban en tramitación (procedimientos por asignaciones gratuitas de 2016); mientras que de
los otros dieciocho, cuatro se han resuelto sin sanción, diez con una sanción de 50.001 euros y
cuatro con una sanción de 30.000,06 euros.
74
Ocultación o alteración intencionada de la documentación que acompaña a la asignación individualizada de derechos
de emisión, o incumplimiento de la obligación de informar al amparo del art. 6 de la Ley 1/2005, de cambios de la
instalación que pudieran tener incidencia en la determinación del volumen de derechos asignados.
75
En el art. 35 de la Ley 1/2005 se atribuía la competencia al Ministerio de Medio Ambiente, habiéndose modificado
este precepto en 2020 para otorgar la competencia a la SEMA.
84 Tribunal de Cuentas
Por otra parte, las comunidades autónomas no remiten información ni estadística, ni de ningún
otro tipo a la OECC sobre los procedimientos sancionadores tramitados por ellas. Recabada
información sobre este particular a través de la OECC, se desprenden las siguientes conclusiones:
- Salvo cuestiones puntuales, como es la asignación de competencias sancionadoras en su
ámbito territorial, ninguna comunidad autónoma ha desarrollado normativa específica en
relación con el procedimiento sancionador en su ámbito competencial.
- Cuando una comunidad autónoma impuso una sanción y se produjo su ingreso, este se
imputó al presupuesto de ingresos de la comunidad autónoma.
- La incompleta cumplimentación del cuestionario a remitir por parte de las comunidades
conductas susceptibles de constituir infracciones de su ámbito competencial, ya que algunos
tipos de infracciones están muy relacionadas
76
.
La complejidad en la atribución de las competencias ha motivado que se introdujeran diversas
modificaciones en los preceptos que lo regulan, cuya redacción, además, no siempre ha facilitado
la interpretación:
competencia sea de la Administración General del Estado, la resolución del procedimiento
recaerá en el Consejo de Ministros, previo informe de la Abogacía del Estado.
- En 2020, con posterioridad al periodo fiscalizado, se volvió a modificar el referido art. 35 (Ley
9/2020 de 16 de diciembre, de modificación de la Ley 1/2005), atribuyendo al titular de la
Secretaría de Estado de Medio Ambiente la potestad sancionadora sobre los operadores
aéreos y para aquellas infracciones cometidas por instalaciones cuya competencia no
De la información analizada en el curso de la fiscalización y recabada por la OECC de las
comunidades autónomas, se identificó en un caso la tramitación de dos expedientes
sancionadores a una misma instalación por dos infracciones en el mismo ejercicio (una por la
comunidad autónoma y la otra por la OECC), motivadas por infracciones de los apartados 2 y 4
del art. 29, sin que existiera comunicación mutua de esta circunstancia entre la OECC y la
comunidad autónoma. A este respecto, la similitud de las conductas tipificadas en ambos
apartados y la ausencia de cauces de comunicación de la incoación de procedimientos
sancionadores pueden ocasionar problemas de coordinación entre la OECC y las comunidades
77
.
II.8.2. Operadores aéreos
Tal y como se ha mencionado, el MITERD a través de la OECC, ejerce la potestad sancionadora
sobre los operadores aéreos previo informe de la AESA. A la fecha de finalización de los trabajos
de fiscalización, la OECC había tramitado dieciocho expedientes sancionadores para el periodo de
comercio 2013-2020 (estando pendientes de inicio otros cinco expedientes) de los que solo uno
ha terminado abonando la sanción. Los dieciocho expedientes corresponden a diez operadores
aéreos extranjeros (de cuatro nacionalidades de fuera de la Unión Europea y en su mayoría
76
Entre otros, ocultar o alterar intencionadamente la información exigida en el art. 19.3 o incumplir la obligación de
informar, al amparo del art. 6, de cambios en la instalación que pudieran tener incidencia en la determinación del
volumen de derechos asignados.
77
De acuerdo con la información facilitada por la OECC al Tribunal de Cuentas, se considera que se ha cometido
infracción del a rt. 29.2.2º de la Ley 1/2005 cuando el incumplimiento de la obligación de info rmar a la que se refiere el
precepto tiene incidencia en los datos de em isiones y en la metodología de seguimiento. En cambio, se considera que
se ha cometido la infracción del art. 29.2.4º cuando la información a que se refiere el precepto (respecto de la solicitud
de asignación o de notificación de cambios en los niveles de actividad, en virtud del art. 6 de la L ey 1/2005) tiene
incidencia en la asignación gratuita de derechos de emisión que corresponde a la instalación.
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 85
procedentes de la Federación Rusa), lo que dificulta la tramitación de las sanciones al intervenir
un operador aéreo con sede en el extranjero.
El órgano sancionador en caso de operadores aéreos es el titular de la Secretaría de Estado de
Medio Ambiente, previo informe de la Agencia Estatal de Seguridad Aérea.
Por otra parte, como se ha anticipado, la tramitación del procedimiento sancionador, ya de por sí
compleja, afronta dificultades específicas en el caso de que el presunto infractor sea un operador
aéreo extranjero. Entre los obstáculos específicos a los que se enfrenta este tipo de tramitación
cabe destacar los siguientes:
- Existen dificultades para recabar el domicilio del operador aéreo a efectos de notificaciones,
requiriendo el apoyo de Eurocontrol en múltiples ocasiones.
- El seguimiento del curso de las notificaciones no es viable en múltiples ocasiones,
transcurriendo, además, un largo periodo de tiempo hasta que llegan a su destino.
- En el caso de evidenciarse la falta de recepción de la notificación, o en caso de ausencia de
evidencia alguna, se ha precisado tramitar la publicación de edictos en el Boletín Oficial del
Estado (BOE), lo que ralentizó aún más el procedimiento.
- En el caso de que la notificación llegó a buen fin, en diecisiete casos de los dieciocho
analizados, el operador aéreo no pagó el importe de la sanción ni en periodo voluntario ni en
vía ejecutiva, pese a que los derechos estaban recogidos en los registros de la Agencia
Estatal de la Administración Tributaria por un importe total de 885.514 euros. A este
en su art. 31, o como la Ley 21/2003, de Seguridad Área, en su art. 30, parecen difícilmente
aplicables en estos casos.
En consecuencia, si bien en el ámbito de la Unión Europea existen cauces de colaboración
internacional para reclamar importes adeudados en el marco de expedientes sancionadores
(verbigracia RD 1558/2012), lo cierto es que las conductas de operadores aéreos
extracomunitarios quedan impunes, sin que se hayan habilitado mecanismos de garantía para
evitarlo.
II.9. GESTIÓN REALIZADA POR LOS DISTINTOS ENTES EN LA APLICACIÓN DE LOS
RECURSOS PRESUPUESTARIOS DERIVADOS DE LOS INGRESOS DE SUBASTAS
II.9.1. Cuestiones generales de la asignación de recursos prevista en la normativa
La aplicación de los fondos obtenidos en las subastas de derechos de emisión de GEI se rige por
la disposición adicional quinta de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuesto Generales
del Estado para el año 2013, que estipuló que en las Leyes de Presupuestos Generales del
Estado de cada año se destine a financiar los costes del sistema eléctrico previstos en la Ley
54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, referidos a fomento de energías renovables,
“un 90 por ciento del ingreso estimado por la subasta de los derechos de emisión de gases de
efecto invernadero, con un máximo de 450 millones de euros”. Asimismo, esa disposición
determinó que “el 10 por ciento restante del ingreso estimado por la subasta de los derechos de
emisión de gases de efecto invernadero, con un máximo de 50 millones de euros”, quede afectado
a la política de lucha contra el cambio climático
78
.
78
La disposición transitoria 5ª del Real Decreto-ley 25/2018, de 21 de diciembre, modifica los importes para el año 2019
de tal manera que, con efectos exclusivos en el ejercicio de 2019, el empleo de los ingresos procedentes de las
subastas de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, contemplado en la Disposición adicional quinta de la
Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013, será el siguiente:
86 Tribunal de Cuentas
En la precitada disposición adicional se especificaba que la aportación que hubiera de realizarse
en función de la recaudación del mes de diciembre se efectuaría con cargo al presupuesto del
ejercicio siguiente. A su vez, si los ingresos de subastas superaban lo previsto en los
Presupuestos Generales del Estado, se recogía la posibilidad de tramitar una generación de
crédito.
En cumplimiento de lo dispuesto, los Presupuestos Generales del Estado incluyeron en el marco
de diferentes programas presupuestarios, dotaciones presupuestarias gestionadas por distintos
organismos y direcciones generales actualmente dependientes o adscritos a la Secretaría de
Estado de Medio Ambiente que se encargaron de la ejecución de políticas de lucha contra el
cambio climático. A su vez, algunos de estos organismos y direcciones generales transfirieron
fondos a distintas comunidades autónomas para dichos fines. Adicionalmente, la Secretaría de
Estado de Energía también intervino en la aplicación de los fondos provenientes de las subastas
de los derechos de emisión de GEI.
Cabe subrayar que la Directiva 2003/87/CE, en su art. 3 quinquies, apartado cuatro, impone un
deber de transparencia a los Estados miembros en la aplicación de los recursos generados por la
subasta de derechos de emisión, señalando expresamente que “la transparencia sobre el uso de
ingresos procedentes de la subasta de derechos de emisión en el marco de la Directiva es
fundamental para respaldar los compromisos de la Unión”.
En el cuadro siguiente se refleja el importe de las obligaciones reconocidas netas de las partidas
en las que constan “Actuaciones financiadas con ingresos procedentes de subastas de derechos
de emisión” para el periodo 2017-2019, junto con los derechos reconocidos netos por ingresos de
subastas de derechos de emisión del mismo periodo.
a) Para financiar los costes del sistema eléctrico previstos en la Ley del Sector Eléctrico, referidos a fomento de
energías renovables, hasta un importe de 1.000 millones de euros.
b) Para otras actuaciones de la política de transición justa y d e lucha contra el cambio climático, hasta un importe
de 100 millones de euros.
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 87
CUADRO Nº
17.
DERECHOS RECONOCIDOS NETOS POR SUBASTAS DE DERECHOS DE EMISIÓN Y
EMPLEO DADO AL FOMENTO DE ENERGÍAS RENOVABLES Y POLÍTICAS DE LUCHA
CONTRA EL CAMBIO CLIMÁTICO
(EUROS)
DERECHOS RECONOCIDOS SUBASTAS DERECHOS DE EMISIÓN
2017
2018
2019
DERECHOS RECONOCIDOS NETOS
493.529.873,59
1.305.991.321,85
1.245.157.348,20
Transferencias del Banco de España al Tesoro 90%
444.176.886,23
1.175.392.189,66
1.120.641.613,38
Transferencias del Banco de España al Tesoro 10%
49.352.987,36
130.599.132,19
124.515.734,82
OBLIGACIONES RECONOCIDAS NETAS CON CARGO A INGRESOS SUBASTAS DE DERECHOS DE EMISIÓN
SERVICIOS/ORGANISMOS/DIRECCIONES
GENERALES
2017
2018
2019
Secretaría de Estado de Energía transferencia a la
CNMC para financiar costes del sector eléctrico
372.908.145,91
450.000.000,00
954.114.744,54
SUBTOTAL COSTES ELÉCTRICOS
372.908.145,91
450.000.000,00
954.114.744,54
OOAA Parques Nacionales. Plan PIMA ADAPTA
1.500.000,00
0,00
1.183.810,00
Dirección General del Agua
21.427.306,85
7.652.249,62
18.516.979,67
Dirección General de la Costa y el Mar
950.832,44
20.267.106,58
2.377.486,24
Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental y
Medio Natural
4.000.000,00
2.000.000,00
Oficina Española de Cambio Climático (OECC)
12.448.348,00
8.000.000,00
10.362.618,95
OECC gastos de la 25 Conferencia de Convención Marco
de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
61.037.381,00
SUBTOTAL LUCHA CONTRA EL CAMBIO CLIMÁTICO
36.326.487,29
39.919.356,20
95.478.275,86
TOTAL
409.234.633,20
489.919.356,20
1.049.593.020,40
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la oficina presupuestaria de la SEMA.
- En el ejercicio 2019, figuran desagregadas las obligaciones reconocidas por la OECC, a fin
de que la comparación de datos con los ejercicios 2017 y 2018 sea homogénea en cuanto a
la utilización de ingresos, ya que, excepcionalmente, en 2019 se financiaron con gastos
corrientes de la OECC, con cargo a ingresos procedentes de subastas, la 25 Conferencia de
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, celebrada en España
en diciembre de 2019, que supusieron unas obligaciones reconocidas netas de 61.037.381
euros.
- En ningún ejercicio de los analizados se ha llegado a aplicar el importe total de los derechos
reconocidos netos por ingresos de subastas, si bien la obligación legal alude a “un máximo”,
también contempla la posibilidad de generar crédito por los excesos de recaudación.
II.9.2. Incidencias identificadas en el análisis de las transferencias a la CNMC para
financiar los costes del sistema eléctrico
Por otra parte, la aplicación de los fondos por la Secretaría de Estado de Energía para financiar
los costes del sistema eléctrico referidos al fomento de energías renovables se ha instrumentado
a través de trasferencia de fondos a la CNMC. Del análisis efectuado se desprenden las
siguientes consideraciones:
- El cálculo de los costes del sistema eléctrico a compensar se efectúa por medio de una
certificación expedida por la Oficina Nacional de Contabilidad de la Intervención General de
la Administración del Estado (IGAE).
88 Tribunal de Cuentas
- El sector eléctrico supone en torno al 44% de las emisiones de GEI (cuadro nº 2). Como ya
se ha señalado en el subapartado II.3, las instalaciones dedicadas a la generación de
energía eléctrica que emiten GEI, han de adquirir derechos de emisión en las subastas o en
el mercado secundario, por lo que ese coste se traslada al mecanismo de fijación de precios
de la energía eléctrica.
- La aplicación de la mayor parte de los ingresos procedentes de la subastas se asignan a la
compensación de los costes del sistema eléctrico “referidos a fomento de energías
renovables”, resaltando que el sector energético supone el 44% de las emisiones de GEI, de
tal suerte que, en cierto modo, parte de los costes del uso de energías no renovables se
retorna a las empresas del sector energético.
- La aplicación de la disposición adicional 5ª de la Ley de Presupuestos Generales del Estado
para 2013, que dispone que “se emplearán los ingresos de las subastas para financiar los
costes del sistema eléctrico previstos en la Ley del Sector Eléctrico, referidos a fomento de
energías renovables, hasta un importe de 1.000 millones de euros”, se traduce en que los
recursos provenientes de la subasta de derechos de emisión se integran en los ingresos del
sistema eléctrico, conjuntamente con los otros recursos previstos en la normativa de
aplicación. Así, de acuerdo con las alegaciones formuladas por la Secretaría de Estado de
Energía “la principal fuente de ingresos del sistema eléctrico son los ingresos procedentes de
la facturación por peajes y cargos que pagan los consumidores”. A su vez, “para el pago de
las cuantías destinadas al fomento de las renovables, cogeneración y residuos, se perciben
ingresos de los PGE que nunca superan los costes”. En cuanto al mecanismo de pago, es
importante destacar, según señala la Secretaría de Estado de Energía “que no se produce
una asignación directa de los recursos que proceden de los PGE (subastas de CO2 y Ley
15/2012) a las plantas de renovables, cogeneración y residuos, sino que el dinero de PGE de
subastas de CO2 y de la Ley 15/2012, así como los ingresos de peajes y cargos van a un
sistema común (el sistema de liquidaciones de la CNMC) y con estos ingresos se pagan los
costes del sistema eléctrico”. A su vez, esta Secretaría de Estado puntualiza que “las
liquidaciones del sistema eléctrico cubren, entre otros, los importes que perciben las
instalaciones renovables en concepto del régimen retributivo específico y que han de
garantizar que las instalaciones perciban una rentabilidad razonable. En este sentido, los
importes que perciben las instalaciones son independientes del origen de los fondos que
financian dicho régimen retributivo específico”.
En suma, no está contemplado en la normativa del sistema eléctrico, ni en su procedimiento
de liquidaciones, una transferencia directa entre los ingresos procedentes de partidas
presupuestarias (entre las que se encuentran los ingresos por derechos de emisión de CO2),
a un coste o sujeto específico destinado al fomento de las energías renovables. De ello, se
infiere que, en palabras de la Secretaría de Estado de Energía, la aplicación de los ingresos
provenientes de los derechos de emisión “contribuye a sostener financieramente, entre otras
cosas, parte de la financiación de las empresas de energías renovables (denominadas de
forma más técnica, instalaciones de régimen retributivo especifico)”. Por tanto, no existe un
fomento directo del uso de las energías renovables con cargo a los recursos de las subastas
de derechos de emisión, sino que forman parte de los recursos existentes en el sistema para
favorecer su utilización mediante el aseguramiento de un nivel de rentabilidad.
- Esta configuración determina que la información sobre la aplicación de los recursos
provenientes de los derechos de emisión, en aplicación del principio de transparencia exigido
por la Directiva 2003/87/CE, se obtenga de los mecanismos de reporte del sistema eléctrico
(informes del Instituto para la Diversificación y Ahorro de Energía sobre energías renovables,
y de la CNMC sobre las liquidaciones del sistema eléctrico). En consecuencia, en lo que
respecta a la proporción de los ingresos por derechos de emisión que se integran en el
sistema eléctrico, la configuración establecida en España no contempla un sistema finalista
que vincule los ingresos por subastas de derechos de emisión con la promoción directa del
uso de las energías renovables. Estos recursos (822 millones de euros en 2017 y 2018, y
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 89
954 millones en 2019) tienen una cuantía significativa, aunque la liquidación del sistema de
retribución específica alcanzó un importe de 7.157 millones de euros en 2019, de acuerdo
con la información aportada en el trámite de alegaciones por la Secretaría de Estado de
Energía.
- Las resoluciones de autorización y compromiso del gasto para la realización de las
transferencias a la CNMC con cargo al crédito presupuestario 23.03.000X.737,
correspondientes al ejercicio 2019 (y que incluyen recursos procedentes de subastas de
derechos de 2018), por importe de 954.114.745 euros, fueron llevadas a cabo por el
Secretario de Estado de Energía por delegación de la Ministra, con invocación expresa del
artículo 2.1 de la Orden TEC/1425/2018, de 17 de diciembre, que amparaba dicha actuación.
Sin embargo, la autorización de los correspondientes documentos contables ADOk (de
autorización, compromiso, reconocimiento de obligaciones y propuesta de pago
79
) que,
además, incorporaban el acto administrativo de reconocimiento de la obligación, fue llevada a
cabo por el Director del Gabinete del Secretario de Estado de Energía.
Esta actuación del Director del Gabinete fue articulada mediante una invocación genérica de
la Orden TEC/1425/2018, de 17 de diciembre, de delegación de competencias (sin mención
en este de ningún artículo específico de la Orden), ya que la competencia originaria para
adoptar dichos actos corresponde a la Ministra titular del departamento, como se ha
señalado. Sin embargo, esta pretendida delegación no está comprendida en realidad en
ninguno de los supuestos contemplados en la referida Orden ni, además, tampoco podría
estarlo dado que los miembros de los gabinetes no pueden, en ningún caso, adoptar actos o
resoluciones que correspondan legalmente a los órganos de la Administración General del
Estado. En definitiva, los referidos actos de compromiso de gasto y reconocimiento de
obligaciones fueron adoptados por un órgano que no era competente para ello, pudiendo
del Procedimiento Administrativo Común)
80
.
A este respecto debe recordarse que el art. 9.1 de la LRJSP prevé que “los órganos de las
diferentes Administraciones Públicas podrán delegar el ejercicio de las competencias que
tengan atribuidas en otros órganos de la misma Administración, aun cuando no sean
jerárquicamente dependientes, o en los Organismos públicos o Entidades de Derecho
Público vinculados o dependientes de aquéllas”. A su vez, el art. 10 de la Ley 50/1997, del
Gobierno, regula los Gabinetes de los Secretarios de Estado configurándolos como órganos
sui generis, con funciones propias claramente definidas, al configurarlos como “órganos de
apoyo político y técnico” -en este caso de los Secretarios de Estado-, cuyos miembros
“realizan tareas de confianza y asesoramiento especial”. Se trata por tanto de órganos de
naturaleza cualitativamente distinta a la de los órganos administrativos que, de acuerdo con
el art. 5 de la LRJSP, son aquellos a los que el ordenamiento jurídico atribuye “funciones que
79
Posibilidad recogida en la Regla 61 apartado 2 de la Orden del Ministro de Economía y Hacienda, de 1 de febrero de
1996, por la que se aprueba la Instrucción de operatoria contable a seguir en la ejecución del gasto del Estado.
80
En el trámite de alegaciones la Secretaría de Estado de Energía ha interpretado el párrafo segundo del art. 2.1 de la
Orden TEC/1425/2018 (“Se delega por la Ministra en los subdirectores generales, y asimilados, competentes por razón
de la materia, con independencia de la cuantía, la competencia para reco nocer obligaciones”) en el sentido de
considerar competente, por delegación, al Director de Gabinete, en tanto que órgano asimilado al Subdirector General
reconociendo su competencia en materia de gasto, por un lado, al referirse a créditos del servicio presupuestario 03
“Secretaría de Estado de Energía” de la que es titular del Gabinete, y por otro, como órgano de la Secretaría de Estado
de Energía, que tiene atribuidas las competencias, de acuerdo con el artículo 2 del Real Decreto 500/2020, de 28 de
abril, de estructura del ministerio.
Sin embargo, no puede compartirse esta interpretación toda vez que las competencias en cuestión, tanto por razón de la
materia, como por la titularidad de los créditos presupuestarios gestionados, corresponden, de acuerdo con el Real
Decreto 500/2020, d e 28 de abril, actualmente en vigor, y con el Real Decreto 864/2018, d e 13 de julio, en vigor en el
periodo fiscalizado, a los órganos administrativos del m inisterio (no a los gabin etes); en concreto, a los titulares de la
Secretaría de Es tado de Energía, de la Dirección General de Política Energética y Minas y de la Subdirección General
de Energía Eléctrica. La asimilación a la que se refiere la Secretaría de Estado de Energía en sus alegaciones no puede
por tanto ser extendida en ningún caso al Director del Gabinete, porque, además de lo ya señalado, dicha extensión
vulneraría la prohibición expresa establecida por el artículo 10 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
90 Tribunal de Cuentas
tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo”. Por
esta razón, el propio art. 10 de la Ley del Gobierno, de forma inequívoca y taxativa, establece
que dichos Gabinetes “en ningún caso puedan adoptar actos o resoluciones que
correspondan legalmente a los órganos de la Administración General del Estado o de las
organizaciones adscritas a ella”. De hecho, es el propio art. 10 el que establece tan solo dos
únicas excepciones, habilitando de forma expresa a sus miembros a que participen en la
adopción de decisiones administrativas por parte de los órganos colegiados a los que
pertenezcan o, en el caso de los Jefes de Gabinete, a que dicten “actos administrativos
propios de la jefatura de la unidad que dirigen”. A ello debe añadirse que, en coherencia con
esta regulación, los miembros de los Gabinetes, y en este caso en particular el Director, de
acuerdo con la Relación de Puestos de Trabajo de MITERD, tienen la condición de personal
eventual que, conforme al art. 13 Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del
Empleado Público “solo realiza funciones expresamente calificadas como de confianza o
asesoramiento especial”
81
.
Por tanto, si por disposición expresa de la ley, los miembros de los Gabinetes “solo” realizan
funciones de confianza y asesoramiento especial y “en ningún caso” pueden adoptar actos o
resoluciones que correspondan a órganos administrativos (como son la autorización del
compromiso de gasto o el reconocimiento de obligaciones para la realización de
transferencias a la CNMC en concepto de compensación de los costes del sistema eléctrico),
no cabe que una norma con rango inferior a la Ley, como es una orden ministerial, les
confiera el ejercicio de otro tipo de atribuciones y menos aún por vía de delegación.
- A mayor abundamiento, en estas transacciones se ha verificado la existencia de una
discordancia entre la fecha de reconocimiento de la obligación de una de las transferencias a
la CNMC, por importe de 81.597.295 euros, que figura en el sello estampado de los
documentos en papel y en el Sistema de Información Contable de la Administración General
del Estado, con la fecha real de adopción del acto que es la que se registró en la aplicación
informática IRIS de la Intervención General de la Administración del Estado. A este respecto,
en el momento de aprobación del precitado acto de reconocimiento de la obligación, marzo
de 2019, en el ámbito de la Secretaría de Estado de Energía, convivía la tramitación en
soporte papel de los actos de ejecución del presupuesto de gastos con la efectuada por
medios electrónicos y telemáticos, lo que dio lugar a que un error material en el fechado del
documento en papel, no detectado en el registro contable de la operación, provocase la
incoherencia antes referida. De ello se desprende que la duplicidad de soportes supone una
81
Por su parte, y en la misma línea que la Secretaría de Estado de Energía, la Intervención General de la
Administración del Estado señala en sus alegaciones que esos actos fueron adoptados por delegación de la Ministra de
tal suerte que “La delegación de competencias se encuentra regulada en el art. 9 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de
Régimen Jurídico del Sector Público y en el art. 20 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Ninguno de
estos dos preceptos establecen limitación alguna, ni por razón de la persona ni por razón de la materia, para establecer
delegaciones de competencia a favor de los Directores de Gabinete, sin que se pueda hacer una interpretación
extensiva de estas limitaciones. De lo anterior se deriva que la Ministra para la Transición Ecológica y Reto Demográfico
cuando dictó la Orden TEC/1425/2018 no tenía limitaciones para efectuar dicha delegación y que en este caso el
Director de Gabinete de la Secretaria de Estado de Energía actúa por delegación, amparándose en la Orden de
delegación de competencias expresamente, siendo dicha Orden válida”.
De igual manera que en el caso de la alegación de la Secretaría de Estado de Energía, este Tribunal no puede
compartir el criterio sostenido por la Intervención General toda vez que el artículo 10 de la Ley del Gobierno sí establece
una limitación expresa y clara: los miembros de los gabinetes “en ningún caso pueden adoptar actos o resoluciones que
correspondan legalmente a los órganos de la Administración General del Estado”. A pesar de la literalidad de este
precepto, considera la IGAE que esta limitación se refiere a la atribución de la titularidad de las competencias propias de
los Directores de Gabinete, pero no al ejercicio de competencias delegadas. Sin embargo, donde la Ley no distingue no
se debe distinguir y, por tanto, si la Ley no admite ninguna excepción (“en ningún caso”), esa limitación alcanza a
cualquier forma de ejercicio de la competencia, ya sea esta como competencia propia o, a mayor abundamiento, por
delegación. Admitir que por la vía de la delegación los órganos de los gabinetes pudieran adoptar actos o resoluciones
que legalmente corresponden a los órganos administrativos supondría admitir actos realizados al a mparo de una norma
(la orden de delegación) con un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico (el artículo 10 de la Ley del Gobierno),
lo que no puede ser compartido en ningún caso por este Tribunal de Cuentas.
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 91
debilidad de los procedimientos, además de una mayor carga de trabajo al requerirse la
digitalización y exportación de documentos
82
.
II.9.3. Aplicación de estos recursos en otros Estados de la Unión Europea
En el curso de los trabajos se consultó a la OECC si se habían desarrollado estudios
comparativos con otros Estados miembros de la UE en relación con los mecanismos de aplicación
estos recursos. A este respecto, la OECC indicó que el sistema utilizado en España es singular,
en la medida en que en otros Estados los recursos aplicados en la lucha contra el cambio
climático se incluyen directamente en los presupuestos, encuadrados en los programas
destinados a esta finalidad.
Por último, cabe señalar que, tal y como se ha reflejado en el subapartado II.1, el resumen de los
ingresos recibidos junto con la aplicación de los fondos en la lucha del cambio climático se plasma
en un informe anual que envían todos los Estados miembros a través de la plataforma EIONET de
conformidad con el art. 17 del Reglamento (UE) nº 525/2013, a efectos del cumplimiento de la
normativa comunitaria respecto al uso de los ingresos derivados de las subastas de derechos de
emisión de los gases de efecto invernadero.
La información para elaborar el informe sobre el importe de los recursos empleados en la lucha
contra el cambio climático se recaba, por la OECC, de los órganos y entes intervinientes, si bien la
información remitida no tiene una estructura ni un contenido homogéneo (se agregan magnitudes
no estrictamente comparables como obligaciones reconocidas netas, pagos, compromisos de
gastos, entre otros). A este respecto, se han identificado discrepancias entre los importes que
refleja la oficina presupuestaria que se plasman en este subapartado y los importes que refleja
dicho informe enviado a través de EIONET.
II.10. CUMPLIMIENTO DE LAS PREVISIONES LEGALES EN RELACIÓN CON LA LEY
ORGÁNICA 3/2007, DE 22 DE MARZO, PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE MUJERES
Y HOMBRES, Y CON LA LEY 19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE TRANSPARENCIA,
ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO
II.10.1. Cumplimiento de la Ley Orgánica 3/2007 para la igualdad efectiva de mujeres y
hombres
En el desarrollo de este procedimiento fiscalizador no se han puesto de manifiesto
incumplimientos de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres
y hombres.
II.10.2. Cumplimiento de la Ley 19/2013 de transparencia, acceso a la información pública
y buen gobierno
Respecto de la información preceptiva a publicar por los órganos y entes dependientes de la AGE,
a los efectos de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información
pública y buen gobierno, en relación con la OECC cabe distinguir la información preceptiva,
exigida por esa disposición, y otra información disponible en la página web de la Oficina.
Así, la mayor parte de la información que es común con la de otros órganos y entes de MITERD
está disponible en los portales de la AGE (verbigracia https://transparencia.gob.es/ o
https://contrataciondelestado.es/wps/portal/plataforma).
Adicionalmente, en la web de la OECC se publica información sobre el RCDE-UE y su aplicación
práctica. Sin embargo, no se incluyeron todos los ajustes introducidos en virtud de las
82
En febrero de 2020 entró en vigor la Orden HAC/552/2019, de 11 de abril, de modificación de la Orden de 1 de
Febrero de 1996, p or la que se aprueba la Instrucción de operatoria contable a seguir en la ejecución del gasto del
Estado, que formaliza la tramitación de los documentos contables en soporte exclusivamente electrónico.
92 Tribunal de Cuentas
Resoluciones de la SEMA del periodo de 2013-2020, ni los convenios suscritos o los informes de
órganos de control externo (por ejemplo, el del Tribunal de Cuentas Europeo nº 15/2020, sobre el
sistema de comercio de derechos de emisión
83
).
83
https://www.eca.europa.eu/es/Pages/DocItem.aspx?did=54392
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 93
CONCLUSIONES DE LA FISCALIZACIÓN
III.1. CONCLUSIONES SOBRE LA NATURALEZA Y RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS
DERECHOS DE EMISIÓN DE GASES DE EFECTO INVERNADERO
1. Los gases de efecto invernadero son aquellos que están incluidos en el listado del anexo II de
la Ley 1/2005 (dióxido de carbono, metano, óxido nitroso, hidrofluorocarburos,
perfluorocarburos y hexafluoruro de azufre). En el anexo I de esa Ley se definen las
actividades que están sujetas al ámbito de aplicación del sistema de comercio de derechos de
emisión en nuestro país, que se enmarca en la Directiva 2003/87/CE.
A este respecto, en el ámbito de la Unión Europea no existe homogeneidad en lo que
respecta a la definición de la naturaleza jurídica de los derechos de emisión de gases de
efecto invernadero, como ha tenido ocasión de manifestar el Tribunal de Cuentas Europeo.
Por su parte, en España, la titularidad originaria de los referidos derechos corresponde a la
Administración General del Estado y su régimen jurídico se contiene, principalmente, en la
Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de
emisión de gases de efecto invernadero.
Los derechos de emisión se asignan, primariamente, a través de dos mecanismos: asignación
gratuita y subasta, existiendo, posteriormente, un mercado secundario de los mismos. En este
sentido, el sistema se fundamenta en el principio de “quien contamina, paga”, estableciéndose
además un umbral decreciente del máximo de derechos de emisión asignados con el fin de
promover una reducción gradual de las emisiones.
De acuerdo con los registros de la Oficina Española de Cambio Climático, al finalizar el
periodo fiscalizado (2019), los derechos de emisión adquiridos en subastas o en el mercado
secundario supusieron el 53% de las necesidades de los operadores aéreos, y un 56 % en el
caso de las instalaciones, proviniendo el resto de asignaciones gratuitas. De ello se
desprende que existe margen para que se reduzca aún más la proporción que suponen las
asignaciones gratuitas, lo que puede reforzar el efecto incentivador del sistema de derechos
de emisión para la reducción de las emisiones (subapartado II.1 y epígrafe II.6.2).
2. El concepto presupuestario en el que se registran los ingresos provenientes de estas
subastas es el 557. En el periodo fiscalizado se contabilizaron derechos reconocidos netos
correspondientes a subastas de derechos de emisión por importe de 493.529.874 y
1.305.991.322 euros en los ejercicios 2017 y 2018, respectivamente.
Las subastas se gestionan en el ámbito competencial de la Comisión Europea, transfiriéndose
al Tesoro por conducto de una cuenta TARGET-2 del Banco de España. A este respecto, el
procedimiento empleado en la Oficina Española de Cambio Climático para la gestión de las
transferencias desde esa cuenta TARGET-2 a las cuentas operativas del Tesoro no es el más
adecuado, ya que no comporta una firma mancomunada de la orden por dos intervinientes
autorizados, lo que supone una debilidad en el procedimiento, en la medida en que una doble
firma asegura un control reforzado de estas transacciones y un menor nivel de riesgo
(epígrafe II.1.2).
III.2. CONCLUSIONES SOBRE EL PROCEDIMIENTO DE AUTORIZACIÓN PARA EMITIR
GASES EFECTO INVERNADERO EN INSTALACIONES Y OPERADORES AÉREOS
3. Las instalaciones incluidas en el ámbito de aplicación del sistema de derechos de emisión
están obligadas a solicitar autorización para operar, siendo la comunidad autónoma la
administración competente para otorgarla. Las autorizaciones para las instalaciones que
podían emitir gases en el periodo 2013-2020 se otorgaron en el año 2010, aunque se
contempla un procedimiento específico para autorizar nuevos entrantes. En relación con esta
cuestión, los controles y procedimientos implantados en las distintas comunidades autónomas
94 Tribunal de Cuentas
para comprobar que todas las instalaciones que emiten gases de efecto invernadero estaban
incluidas o excluidas del RCDE no eran homogéneos.
En este sentido, se advirtió una cierta disfunción en la gestión de las instalaciones excluidas y
en las que cesaron su actividad en el periodo, ya que, en muchos casos, no recibieron una
resolución expresa por parte de las comunidades autónomas confirmando su situación
(epígrafe II.2.1).
4. Están incluidos en el ámbito de aplicación del sistema de comercio de derechos de emisión
los operadores aéreos comerciales y no comerciales, si bien solo en lo que se refiera a
emisiones de vuelos con origen y destino en aeródromos comprendidos en el ámbito
geográfico de la Unión Europea (con determinadas excepciones, aeronaves de menor
dimensión, rutas de conexión con regiones ultraperiféricas, entre otros). En consecuencia,
existe una limitación significativa de la efectividad de esta medida, ya que las aeronaves de
mayor tamaño, así como los trayectos más largos (y con un mayor nivel de emisiones) operan
en vuelos de carácter intercontinental. No obstante, estas limitaciones del régimen afectan no
solo a España, sino al conjunto de la Unión Europea.
A este respecto, todos los datos necesarios para la aplicación de las reglas del sistema se
aportan por Eurocontrol, que elabora las bases de datos con los cálculos de emisiones,
partiendo de las rutas operadas y las aeronaves utilizadas. En este sentido, cada Estado es
responsable de los operadores comerciales a los que ha concedido la licencia de explotación,
así como de aquellos extranjeros o no comerciales que hubieran supuesto la mayor parte de
las emisiones de los vuelos operados por dicho operador durante el periodo de referencia, lo
que en ocasiones da lugar a disfunciones, como la dificultad de ejercer el régimen
sancionador sobre estos últimos (epígrafe II.2.4).
III.3. CONCLUSIONES SOBRE EL PROCEDIMIENTO DE ASIGNACIÓN Y AJUSTE DE
DERECHOS DE EMISIÓN DE GASES EFECTO INVERNADERO
5. Las instalaciones y operadores aéreos disponen de derechos de emisión procedentes de
asignaciones gratuitas, subastas y adquisiciones en el mercado. Al principio de cada año, los
operadores aéreos y las instalaciones entregan al sistema un número de derechos de emisión
igual a las emisiones realizadas durante el año anterior. Con esta entrega, los derechos de
emisión correspondientes quedan cancelados en el Registro.
Por su parte, las asignaciones gratuitas de derechos de emisión se efectuaron inicialmente
mediante Acuerdo del Consejo de Ministros, que concreta la asignación por año e instalación
y se efectuó para todo el periodo 2013-2020. Así, las instalaciones no incluidas en los
antecedentes que se tomaron como referencia, cerrados 30 de junio de 2011, se sometían al
régimen de “nuevos entrantes”. De las actuaciones realizadas, se ha desprendido que el
contenido de los diferentes Acuerdos de Consejo de Ministros no era homogéneo en aspectos
formales, tales como el código de identificación de la instalación, ya que no siempre se ha
utilizado el mismo, o la cifra de derechos asignados procedentes de la reserva de nuevos
entrantes, incluyendo el dato exacto en unos casos y redondeado en millones en otros, lo que
dificulta su seguimiento.
Tampoco se han publicado en la página web de la Oficina Española de Cambio Climático las
resoluciones de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente, de acuerdo con lo previsto en el
art. 19.7 de la ley 1/2005 (subapartado II.3).
6. La complejidad del procedimiento de modificación de derechos gratuitos asignados a las
instalaciones, unido al dinamismo de su actividad, produce desfases entre la situación real de
las instalaciones y la adopción de las resoluciones de la Secretaría de Estado de Medio
Ambiente que formalizan las modificaciones de las asignaciones originales acordadas por el
Consejo de Ministros, lo que se agrava por la carencia de un registro interno en la Oficina
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 95
Española de Cambio Climático, que permita hacer un seguimiento de los ajustes realizados y
pendientes de registrar.
Además, al no incluirse en las resoluciones de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente los
ajustes a cero de la asignación de derechos de emisión derivados del cese de actividad por
cierre de instalación que originen la extinción de la autorización, no se dispone de una
información actualizada.
Por último, en algunos casos, las comunidades autónomas demoran la tramitación y remisión
de los acuerdos de revocación de las autorizaciones para emitir gases de efecto invernadero,
incumpliendo el art. 8 de la Ley 1/2005 (subapartado II.3).
7. Del análisis de los registros internos de la Oficina Española de Cambio Climático se
desprende lo siguiente (epígrafes II.3.1 y II.3.3):
- Persisten códigos y números de registros no homogéneos para las instalaciones, que han
tenido codificaciones y funciones diferentes a lo largo del tiempo, por lo que sigue
pendiente abordar una homogeneización y unificación que facilite el seguimiento y gestión
de las instalaciones en estos casos.
- Se ha advertido además que una instalación, en un mismo año, fue objeto de un
incremento de capacidad, aprobado por Acuerdo de Consejo de Ministros y de una
disminución de capacidad, aprobada por Resolución de la Secretaría de Estado de Medio
Ambiente, lo que no resulta compatible con un marco de gestión anual de los derechos de
emisión de GEI (al comunicar las instalaciones al final del año a la comunidad autónoma
las variaciones significativas de capacidad).
- Existen once instalaciones con cuenta en el Registro de la UE (situación de mayo de 2020)
que, de acuerdo con los antecedentes analizados, continúan teniendo derechos asignados
pese a que recayeron sobre los titulares resoluciones de ajuste a cero (estos que
carecerían de derechos), revelando una discrepancia entre su situación jurídica real y el
reflejo en el Registro, lo que pone de manifiesto la dificultad en el seguimiento y
actualización de los datos de las instalaciones sujetas al régimen de comercio de derechos
de emisión.
III.4. CONCLUSIONES SOBRE LAS OBLIGACIONES DE LAS INSTALACIONES Y DE LOS
OPERADORES AÉREOS EN EL RÉGIMEN DE COMERCIO DE DERECHOS DE EMISIÓN
8. Se han identificado debilidades en el procedimiento seguido para detectar los cambios
significativos de capacidad y ceses de actividad de instalaciones no comunicados por los
propios titulares, y que finalmente se advierten por la Oficina Española de Cambio Climático
por otras circunstancias (verificaciones del informe de emisiones de gases de efecto
invernadero y en las solicitudes de asignación presentadas en la OECC en la fase IV, al
compararlas con las de la fase III). Como consecuencia de ello, se produjeron demoras en la
reasignación de derechos de emisión en el momento preciso y en la devolución de los
derechos de emisión asignados en exceso en su caso. Este procedimiento de devolución no
se reguló hasta el año 2020.
En este sentido, en el curso del análisis sobre el contenido de los Acuerdos de Consejo de
Ministros, se verificó que se aprobaron por Consejo de Ministros asignaciones adicionales de
derechos de emisión por incrementos de capacidad referentes a periodos previos de hasta
cuatro años, lo que no se compadece con un sistema que prevé la comunicación anual de los
incrementos y decrementos de capacidad significativos (epígrafe II.4.1).
9. La Agencia Española de Seguridad Aérea viene ejerciendo funciones de apoyo técnico
relacionadas con las emisiones de gases de efecto invernadero de los operadores aéreos que,
96 Tribunal de Cuentas
no le están explícitamente atribuidas en la Ley 1/2005. Entre estas funciones puede aludirse al
apoyo en la elaboración del informe a remitir anualmente a la Comisión Europea, en virtud del
art. 21 de la Directiva 2003/87 y del informe anual remitido al organismo nacional de
acreditación, en virtud del art 73. del Reglamento UE Nº 2067/2018; así como su participación
en los grupos de trabajo de índole técnico establecidos en el seno de la Comisión Europea
(epígrafe II.4.2).
10. La intervención de Agencia Española de Seguridad Aérea y, por extensión, de la Oficina
Española de Cambio Climático, como órganos competentes para desarrollar las funciones de
supervisión en relación con las emisiones de los operadores aéreos, entre ellas la revisión de
planes de seguimiento, la revisión de los informes de verificaciones de emisiones, entre otras,
medios propios a SENASA, cuyo personal es el que realiza las actuaciones, elabora los
informes y revisa la información que presentan los operadores aéreos, entre otras tareas.
Esta situación revela, de una parte, la existencia de deficiencias organizativas de carácter
estructural, derivadas de un inadecuado dimensionamiento de los recursos humanos y
técnicos de la Oficina Española de Cambio Climático y de la Agencia Española de Seguridad
Aérea para atender sus funciones ya que están haciendo uso del encargo a medios propios
como medio para satisfacer unas necesidades operativas permanentes y no puntuales; y por
otra, la participación de SENASA, como Sociedad Mercantil Estatal, en la realización de
trabajos cuyo desempeño puede llevar aparejado el ejercicio de potestades públicas, lo que no
está permitido por nuestro ordenamiento jurídico. En este sentido, el alcance y la amplitud de
los trabajos que desarrolla esta sociedad conlleva que la Agencia Española de Seguridad
Aérea o la Oficina Española de Cambio Climático deban asumir como propios, sin
prácticamente posibilidad real de revisarlos, o de seguir un criterio distinto, los informes y
propuestas elaborados por SENASA. Esta circunstancia es singularmente relevante, por
cuanto afecta de plano al posible ejercicio de potestades públicas en los encargos conferidos
para la realización de “trabajos de apoyo en procedimientos sancionadores”, o para la “revisión
de los planes de seguimiento de emisiones” o la “revisión de los informes verificados de
emisiones presentados”, de los que pueden derivarse procedimientos sancionadores (epígrafe
II.4.2).
III.5. CONCLUSIONES SOBRE LA VERIFICACIÓN DE EMISIONES
11. El titular de cada instalación es responsable de la elaboración de un informe anual sobre
emisiones de gases de efecto invernadero, estando exclusivamente sometidos dichos
informes a la revisión de los verificadores acreditados. Sin embargo, el procedimiento
diseñado no es plenamente fiable, ya que la Oficina Española de Cambio Climático continúa
detectando variaciones en la capacidad de las instalaciones y en los derechos asignados que
no habían sido notificados en los informes de verificación, por lo que el grado de precisión de
los mecanismos de medición de las emisiones tiene margen de mejora (subapartado II.5).
12. Pese a las recomendaciones del Grupo de Trabajo de Comercio de Emisiones de la Comisión
de Coordinación de Políticas de Cambio Climático, persisten retrasos en la entrega de los
informes de emisiones por parte de las comunidades autónomas, cuyo plazo finaliza el 31 de
mayo de cada año (subapartado II.5).
III.6. CONCLUSIONES SOBRE EL ÁREA ESPAÑOLA DEL REGISTRO DE LA UNIÓN
EUROPEA
13. El Registro de la Unión Europea permite el seguimiento de todas las transacciones con
derechos de emisión y la difusión de información esencial para el mercado, estando su gestión
descentralizada, ya que cada Estado es responsable de introducir la información sobre la
apertura, gestión y actualización de las cuentas en las secciones nacionales del Registro. En
España, la Oficina Española de Cambio Climático ostenta la responsabilidad de la apertura,
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 97
gestión y actualización de las cuentas de su sección nacional del Registro de la Unión. Para la
realización de sus funciones, la Oficina Española de Cambio Climático ha recabado el apoyo
de la una empresa. Dicha colaboración se instrumentó mediante un contrato de servicios, que
comenzó a ejecutarse el 30 de diciembre de 2013 y fue prorrogado en dos ocasiones. En
relación con este contrato se han identificado las siguientes incidencias (epígrafe II.6.2):
- En el expediente de contratación no se concretó su “valor estimado” lo que tuvo como
consecuencia que el contrato no fuera considerado contrato SARA (sujeto a regulación
armonizada). Esta circunstancia habría podido tener repercusión sobre la publicidad
en vigor) y con ello afectar a la concurrencia de ofertas y a la propia validez del contrato
(art. 37.1 del TRLCSP 3/2011). A este respecto, cabe resaltar que la remuneración del
contratista por medio de tarifas abonadas por los usuarios y no con cargo a la Hacienda
Pública, no implica que la prestación carezca de un valor estimado, en los términos del art.
88 del entonces vigente TRLCSP 3/2011.
- En la ejecución y cumplimiento de las cláusulas contractuales se ha identificado que el
contenido de la memoria económica elaborada anualmente en cumplimiento del epígrafe V
del Pliego de Prescripciones Técnicas no se corresponde con lo estipulado en el propio
Pliego y que no se realizan actas de reconocimiento y comprobación del trabajo a pesar de
que el referido Pliego así lo recoge.
14. La empresa contratista en las labores de apoyo en la llevanza del área española del Registro
puso de manifiesto, reiteradamente, la existencia de dificultades en las cuentas del Registro
relacionadas con su dinámica de gestión (falta de homogeneidad en la información recibida),
proponiendo el uso de un modelo estandarizado para la comunicación de cambios producidos
en las cuentas y sugiriendo, además, la posibilidad de homogenizar las resoluciones de las
comunidades autónomas. Sin embargo, no se ha desarrollado ninguna herramienta para
resolver estas dificultades, ni tampoco tuvo éxito un proyecto para utilizar un sistema
informático desarrollado por las autoridades belgas, por lo que a la finalización de los trabajos
de fiscalización persisten esas dificultades (epígrafe II.6.2).
15. Se ha observado que en la revisión efectuada por la OECC (a través de la empresa
contratista), sobre la idoneidad de la información presentada para la apertura de una cuenta
en el Área Española del Registro de la Unión, el 11% de las cuentas no recibieron conformidad
en el curso de la comprobación y presentaron deficiencias, principalmente, por cambios de
titularidad o no aportación de documentación. A su vez, pese a que de acuerdo con el art.
29.3.2 de la Ley 1/2005 existe una infracción consistente en incumplir la obligación de informar
sobre la modificación de la identidad o el domicilio del titular de la cuenta del Registro de la
UE, no se habían tramitado sanciones por este incumplimiento (epígrafe II.6.4).
16. La ausencia de una aplicación informática integrada para la gestión de los derechos de
emisión ha ocasionado deficiencias en la información que utiliza la Oficina Española de
Cambio Climático. De hecho, se han identificado desfases temporales entre el contenido de la
información y la situación real, así como en las comunicaciones de las comunidades
autónomas a la Oficina Española de Cambio Climático de las revocaciones de autorización de
emisiones de las instalaciones. Adicionalmente, existen diferencias en los derechos asignados
a algunas instalaciones entre lo recogido en la base de datos de la OECC y las resoluciones
de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente (epígrafe II.6.4).
98 Tribunal de Cuentas
III.7. CONCLUSIONES SOBRE LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN E INFORMÁTICOS
EMPLEADOS EN EL RCDE Y LA COORDINACIÓN ENTRE LOS DISTINTOS
ORGANISMOS QUE PARTICIPAN EN EL RÉGIMEN DE DERECHOS DE EMISIÓN.
RECURSOS HUMANOS DEDICADOS A LA GESTIÓN DEL RCDE
17. Los recursos de la Oficina Española de Cambio Climático no están dimensionados para
gestionar el amplio y creciente elenco de competencias y funciones atribuidas, derivando en
una deficiencia organizativa de carácter estructural. Esta insuficiencia de recursos afecta tanto
a los recursos humanos como a los medios técnicos disponibles (epígrafes II.7.1 y II.7.3).
- En lo que respecta a los recursos humanos, y en particular, al perfil funcional de los
empleados públicos, existe una carencia de funcionarios con especialización en gestión de
expedientes económico-administrativos. A ello ha de añadirse una dotación estructural de
funcionarios escasa para el amplio y creciente abanico de funciones, produciéndose, en
los últimos años, un creciente número de puestos vacantes.
- En lo que se refiere a los medios técnicos, la Oficina Española de Cambio Climático carece
de una herramienta informática integrada para el desarrollo de sus funciones en relación
con los derechos de emisión de gases de efecto invernadero. Así, las herramientas
utilizadas en el periodo fiscalizado adolecían de ciertas deficiencias y limitaciones, que
afectaban a la integridad y trazabilidad de la información que contienen y a su
interconexión con otras aplicaciones como, por ejemplo, los registros telemáticos.
18. Las notificaciones y comunicaciones emitidas y recibidas por la Oficina Española de Cambio
Climático en el marco de sus funciones con frecuencia no se efectuaron con arreglo a lo
dispuesto en las Leyes 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo y 40/2015,
de 1 de octubre, del Sector Público, ya que se instrumentaron en ocasiones por correo
electrónico. Asimismo, los envíos a determinados destinatarios como la empresa contratista,
los verificadores, las instalaciones y los operadores aéreos nacionales no tuvieron en
consideración la obligación de relacionarse con medios electrónicos con la Administración
(epígrafe II.7.2).
III.8. CONCLUSIONES SOBRE SANCIONES
19. Las sanciones impuestas a operadores aéreos extracomunitarios por incumplimientos de la
normativa de derechos de emisión de gases de efecto invernadero y cuya gestión está
atribuida a España no se logran recaudar, quedando, por tanto, esas conductas impunes, sin
que se hayan diseñado mecanismos de garantía que eviten estas prácticas (subapartado II.8).
III.9. CONCLUSIONES SOBRE LA GESTIÓN REALIZADA POR LOS DISTINTOS ENTES EN
LA APLICACIÓN DE LOS RECURSOS PRESUPUESTARIOS DERIVADOS DE LOS
INGRESOS DE SUBASTAS
20. Los ingresos procedentes de las subastas de derechos de emisión de gases de efecto
invernadero que, en aplicación de la Ley 15/2012, se destinan al sistema eléctrico para el
fomento de las energías renovables (373, 459 y 954 millones de euros en 2017, 2018 y 2019,
respectivamente), se integran en el conjunto de ingresos de ese sistema conjuntamente con
los procedentes de la facturación por peajes y cargos que pagan los consumidores. Por tanto,
no existe un fomento directo del uso de las energías renovables con cargo a los recursos de
las subastas de derechos de emisión, esto es, no se produce una asignación directa de los
recursos que proceden de esas subastas a las plantas de energías renovables, cogeneración
y residuos, sino que esos fondos se integran en sistema de liquidaciones de la Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia que sufragan los costes del sistema eléctrico.
Estas liquidaciones cubren, entre otros, los importes que perciben las instalaciones renovables
en concepto del régimen retributivo específico, destinado a favorecer su rentabilidad. En
consecuencia, el empleo de este mecanismo indirecto no permite individualizar y cuantificar la
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 99
efectividad de la promoción del uso de las energías renovables financiada con cargo los
ingresos procedentes de los derechos de emisión.
Además, se ha verificado que el cumplimiento del deber de transparencia impuesto a los
Estados miembros por la Directiva 2003/87/CE, en su art. 3 quinquies, apartado cuatro, en
relación con la aplicación de los recursos generados por la subasta de derechos de emisión no
se traduce en la elaboración y publicación de información específica sobre este particular por
parte de los órganos del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, sino
que se cumplimenta a través de los mecanismos de reporte generales del sistema eléctrico:
informes del Instituto para la Diversificación y Ahorro de Energía sobre energías renovables, y
de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia sobre las liquidaciones del sistema
eléctrico (epígrafe II.9.2).
21. Adicionalmente, el informe anual sobre los ingresos recibidos por la subasta de los derechos
de emisión y su aplicación, que ha de elaborarse preceptivamente, adolece de ciertas
deficiencias, existiendo discrepancias entre los datos que facilita la Oficina Presupuestaria del
Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (tanto ingresos como gastos) y
los que recaba directamente la Oficina Española de Cambio Climático de los órganos que han
aplicado los fondos, debido a que estos últimos no suministran una información homogénea
(se agregan magnitudes no estrictamente comparables como obligaciones reconocidas netas,
pagos, compromisos de gastos, entre otros) (epígrafes II.9.2 y II.9.3).
22. Se ha evidenciado que los actos de reconocimiento de la obligación mediante los que se
articularon las transferencias a la CNMC con cargo al crédito presupuestario 23.03.000X.737,
correspondientes al ejercicio 2019 (y que incluyen recursos procedentes de subastas de
derechos de 2018), por importe de 954.114.745 euros (instrumentados mediante documentos
contables ADOK) fueron adoptados por el Director del Gabinete del Secretario de Estado de
Energía, que no era competente para ello, dado que los miembros de los gabinetes no
pueden, en ningún caso, adoptar actos o resoluciones que correspondan legalmente a los
órganos de la Administración General del Estado (epígrafe II.9.2).
RECOMENDACIONES
IV.1. RECOMENDACIONES DIRIGIDAS AL MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA
Y EL RETO DEMOGRÁFICO
1. Se considera conveniente incrementar los recursos humanos asignados a la Oficina
Española de Cambio Climático, reforzando, particularmente, los perfiles especializados en
materia de gestión y tramitación administrativa. A su vez, deberían valorarse las medidas
que procedan para evitar la rotación de los funcionarios que obtengan destino en este
centro directivo, habida cuenta de la naturaleza especializada de sus funciones y el periodo
de formación y adaptación que se precisa.
2. Se sugiere abordar la modernización de los medios informáticos de los que dispone la
Oficina Española de Cambio Climático para asegurar el cumplimiento de los requisitos
técnicos de la tramitación electrónica de los procedimientos y facilitar una gestión más ágil y
eficiente. En ese contexto, debería valorarse la oportunidad de implantar una aplicación que
permitiera una gestión integrada de los aspectos que comporta la dinámica de los derechos
de emisión de gases de efecto invernadero que esté conectada con los registros
electrónicos, para favorecer la interconexión con las comunidades autónomas y con el resto
de agentes intervinientes, y que permita, a su vez, un seguimiento actualizado de los
distintos aspectos relacionados con los derechos de emisión, asegurando la seguridad,
integridad y trazabilidad de los registros.
3. Se sugiere valorar conjuntamente con la Agencia Estatal de Seguridad Aérea la posibilidad
de implementar algún mecanismo de garantía (verbigracia depósito o caución al aterrizar en
100 Tribunal de Cuentas
suelo español) a aplicar a las aeronaves de operadores aéreos de países ajenos a la Unión
Europea, atribuidos a España a efectos de la gestión de los derechos de emisión, con los
que no existan acuerdos que permitan hacer efectivo el cobro de derechos a favor de las
administraciones públicas españolas.
4. Se sugiere valorar la oportunidad de destinar una parte de los ingresos provenientes de las
subastas de derechos de emisión a financiar actuaciones directas de fomento de las
energías renovables en el sector eléctrico incorporando, en su caso, medidas de
condicionalidad, con el fin de promover una mayor efectividad en el uso de estos cuantiosos
recursos.
IV.2. RECOMENDACIONES DIRIGIDAS A LA OFICINA ESPAÑOLA DEL CAMBIO CLIMÁTICO
5. Se considera conveniente que la transferencia de efectos líquidos desde la cuenta
TARGET-2 al Tesoro se efectúe con firma mancomunada de, como mínimo, dos
intervinientes. A tal fin, se sugiere autorizar a algún funcionario de la Oficina Española de
Cambio Climático adicional para que pueda firmar mancomunadamente con otro de los
autorizados, con el propósito de mejorar la operatividad y las garantías en esas
operaciones.
6. Se recomienda que, en la elaboración del Informe preceptivo a elaborar sobre la aplicación
de los fondos en la lucha del cambio climático (Reglamento UE nº 525/2013), la información
considerada sea, exclusivamente, la que proporcione la Oficina Presupuestaria del
Ministerio.
7. Resultaría conveniente que la Oficina Española de Cambio Climático abordase una
homogeneización y racionalización de los códigos y números de registro de las
instalaciones, con el fin de unificar la codificación y facilitar su seguimiento y gestión.
8. Se sugiere reforzar los mecanismos de coordinación entre la Oficina Española de Cambio
Climático, la empresa contratista para el apoyo en la llevanza del área española del
Registro y las comunidades autónomas, mediante la estandarización de procedimientos
internos de control y de las comunicaciones de datos, implementación de plataformas de
conexión y automatización de tareas para su pertinente trazabilidad. En concreto, en el
ámbito de las infracciones cometidas por las instalaciones, se deberían reforzar los
mecanismos de comunicación entre aquellas para mejorar su coordinación, habida cuenta
de las conexiones existentes entre las conductas tipificadas.
9. Resultaría conveniente revisar la redacción del epígrafe V del pliego de prescripciones
técnicas del contrato de servicios firmado con la empresa contratista de las labores de
apoyo en la llevanza del área española del Registro, de tal manera que la memoria a
presentar sea concordante a un ejercicio económico de gastos e ingresos reales o
previstos.
Madrid, 24 de junio de 2021
LA PRESIDENTA
María José de la Fuente y de la Calle
ANEXOS
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 103
ANEXO 1
PROCEDIMIENTO DE MODIFICACIÓN DE LA ASIGNACIÓN DE DERECHOS DE EMISIÓN EN
NUEVAS INSTALACIONES Y AMPLIACIÓN SIGNIFICATIVA DE CAPACIDAD
PROCEDIMIENTO DE MODIFICACIÓN DE LA ASIGNACIÓN DE DERECHOS DE EMISIÓN EN
NUEVAS INSTALACIONES Y AMPLIACIÓN SIGNIFICATIVA DE CAPACIDAD
Los casos de ampliación significativa de capacidad y nuevos entrantes o instalaciones que
modifican los derechos de emisión tienen un procedimiento similar:
- En cuanto a la ampliación significativa de capacidad serán objeto de verificación
independiente por un verificador acreditado, dicha ampliación de capacidad opta a recibir
asignación gratuita de derechos de emisión desde la reserva de nuevos entrantes, el titular
podrá solicitar asignación tan pronto como se haya producido el inicio del cambio de
funcionamiento
- Respecto a los nuevos entrantes, podrán solicitar asignación tan pronto como se haya
producido el inicio del funcionamiento normal de la instalación en los términos previstos en la
Decisión 2011/278/UE. Solo se aceptarán las solicitudes que se presenten a la autoridad
competente en el plazo de un año a partir del inicio del funcionamiento normal de la
instalación o subinstalación de que se trate. Se asignarán derechos de emisión adicionales
sobre la base de las emisiones históricas, expresadas en toneladas equivalentes de dióxido
de carbono para las emisiones producidas antes del inicio del funcionamiento normal,
verificadas de forma independiente.
- En ambos casos los titulares de las instalaciones que hayan registrado una ampliación
significativa de capacidad y los nuevos entrantes que soliciten asignación, deben presentar la
información y los datos necesarios para calcular la asignación, esta información debe
presentarse ante la CCAA en la plantilla desarrollada por la Comisión Europea al efecto, e irá
acompañada de un informe metodológico que contenga una descripción detallada de cómo se
han determinado los datos. El órgano autonómico competente remitirá la plantilla y el informe
metodológico al MITERD en un plazo de 10 días.
Las solicitudes de asignación deberán ser verificadas de forma independiente por un
verificador acreditado de conformidad con el Anexo I del Reglamento (UE) n.° 600/2012
de la Comisión, de 21 de junio de 2012, relativo a la verificación de los informes de
emisiones de gases de efecto invernadero y de los informes de datos sobre toneladas-
kilómetro y a la acreditación de los verificadores para las actividades en virtud del art. 10
bis de la Directiva 2003/87/CE. El proceso de verificación se referirá al informe
metodológico y a los datos notificados para el cálculo de la asignación.
Los verificadores externos comprueban las notificaciones sobre las emisiones de gases
de efecto invernadero realizadas por los titulares del RCDE UE, así como las
notificaciones de toneladas-kilómetro realizadas por los operadores aéreos contemplados
en el RCDE UE.
La asignación gratuita requiere la notificación de la asignación preliminar a la Comisión Europea,
y que esta no la rechace.
104 Tribunal de Cuentas
ANEXO 2
PROCEDIMIENTO SEGUIDO EN LOS CAMBIOS DE LAS INSTALACIONES QUE CONLLEVE
AJUSTE EN LA ASIGNACIÓN DE DERECHOS DE EMISIÓN POR CESE PARCIAL,
REDUCCIÓN SIGNIFICATIVA DE CAPACIDAD Y RECUPERACIÓN DE ACTIVIDAD TRAS
CESE PARCIAL
PROCEDIMIENTO SEGUIDO EN LOS CAMBIOS DE LA INSTALACIÓN QUE CONLLEVE
AJUSTE EN LA ASIGNACIÓN DE DERECHOS DE EMISIÓN POR CESE PARCIAL,
REDUCCIÓN SIGNIFICATIVA DE CAPACIDAD Y RECUPERACIÓN DE ACTIVIDAD TRAS
CESE PARCIAL
Antes de finalizar cada año, cada titular de instalación debe comunicar a la Comunidad Autónoma
los cambios en su capacidad nivel de actividad o del funcionamiento que se hayan producido o
que se espere que se produzcan, junto con toda la información pertinente sobre dicho cambio
efectivo o previsto, de acuerdo con el Real Decreto 1722/2012. Si el cambio tiene carácter
significativo ha de cumplimentarse una plantilla normalizada de la Comisión Europea, incluyendo
un informe metodológico que contenga una descripción detallada de cómo se han determinado
los datos ante el órgano autonómico competente.
En caso de que la citada plantilla no resulte aplicable por tratarse de cambios efectivos o
previstos de capacidad, del nivel de actividad o del funcionamiento que no supongan modificación
en el nivel de asignación, los titulares de la instalación presentarán una descripción de dichos
cambios previstos o efectivos en un formato que permita identificar claramente la instalación a la
que se hace referencia ante el órgano autonómico competente.
Los órganos competentes de las comunidades autónomas remitirán la información presentada, a
la Secretaría de Estado de Medio Ambiente/OECC en un plazo máximo de diez días desde su
recepción.
A la vista de la información presentada podrá ser necesario:
- Modificar la autorización de emisión de gases de efecto invernadero (la realizará de oficio
el órgano autonómico competente en el plazo máximo de tres meses).
- Ajustar la cantidad anual preliminar de derechos de emisión asignados gratuitamente a
una instalación, si ello resulta necesario a consecuencia de los cambios registrados de la
capacidad o del nivel de actividad.
A su vez, en el caso excepcional de que se detecte exceso de asignación, debido a cambios de
nivel de capacidad, se dicta el acuerdo de inicio del procedimiento de devolución del exceso de
asignación, se produce la suspensión de acceso a la cuenta del Registro, como medida cautelar
de salvaguarda que evite que esos derechos puedan transferirse o venderse esos derechos.
Aunque exista suspensión de acceso a las instalaciones, estas deben entregar los derechos
correspondientes, para ello se habilita a la entidad que gestiona el Registro de la UE, para que
estos casos efectúen la entrega en su nombre.
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 105
ANEXO 3
RESOLUCIONES DE LA SEMA POR MOTIVO DE AJUSTE
FECHA
MOTIVO AJUSTE
Nº
INSTALACIONES
AÑOS
AJUSTE
28.02.2014
Reducción significativa de capacidad o cese parcial antes del 1 de
enero de 2013”
162
2013-2020
18.11.2014
Reducción significativa de capacidad, c ese parcial o recuperación de
su nivel de actividad antes del 1 de enero de 2014”
81
2014-2020
2.12.2015
Cese parcial en 2014
56
2015-2010
Recuperación de la actividad en 2013
3
2014-2020
Recuperación de la actividad en 2013 y cese parcial 2014
1
2014-2020
Recuperación de la actividad en 2014
35
2015-2020
Reducción significativa de capacidad 2014
3
2015-2020
SUBTOTAL
98
20.09.2016
Cese parcial
26
2016-2020
Recuperación tras el cese parcial
20
2016-2020
Reducción significativa de capacidad
1
2016-2020
SUBTOTAL
47
5.12.2016
Cese parcial
1
2015-2020
Cese parcial
1
2016-2020
Recuperación tras el cese parcial
1
2016-2020
Reducción significativa de capacidad
1
2015-2020
Reducción significativa de capacidad
2
2016-2020
SUBTOTAL
6
13.12.2017
Cese Parcial
27
2017-2020
Reanudación de actividad
24
2017-2020
Reducción significativa de capacidad
1
2017-2020
Reducción significativa de capacidad
1
2015-2020
Reducción significativa de capacidad y Cese Parcial
1
2015-2020
SUBTOTAL
54
21.05.2018
Reanudación de actividad
1
2017-2020
SUBTOTAL
1
3.10.2018
Cese parcial de actividad
16
2018-2020
Recuperación de actividad tras cese parcial
22
2018-2020
Recuperación tras cese parcial
1
2018-2020
SUBTOTAL
39
27.02.2019
Cese parcial de actividad
3
2018-2020
Cese parcial de actividad
1
2017-2020
Recuperación actividad tras cese parcial
4
2018-2020
Reducción Significativa de capacidad
4
2018-2020
SUBTOTAL
12
15.4.2019
Cese parcial de actividad
1
2018-2020
Reducción Significativa de capacidad
1
2018-2020
SUBTOTAL
2
27.05.2019
Cese parcial de actividad
1
2019-2020
SUBTOTAL
1
26.07.2019
Cese parcial de actividad
17
Recuperación actividad - Excepción cese parcial
1
2019-2020
Recuperación actividad tras cese parcial
24
2019-2020
Recuperación actividad tras cese parcial
1
2017-2020
Reducción significativa de capacidad
2
2018-2020
SUBTOTAL
45
20.03.2020
Cese parcial
2
2019-2020
Recuperación de actividad tras cese parcial
4
2019-2020
Reducción significativa de capacidad
1
2019-2020
SUBTOTAL
7
106 Tribunal de Cuentas
15.07.2020
Cese parcial
32
2020
Recuperación de actividad tras cese parcial
15
2020
Recuperación de actividad tras cese parcial
1
2019-2020
SUBTOTAL
48
17.12.2020
Recuperación de actividad tras cese parcial
1
2018-2020
Reducción significativa de capacidad
2
2020
Reducción significativa de capacidad
1
2018-2020
SUBTOTAL
4
TOTAL
607
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Resoluciones SEMA.
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 107
ANEXO 4
PROCEDIMIENTOS APLICADOS EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS RESPECTO A LAS
OBLIGACIONES DE LAS INSTALACIONES EN EL RCDE
PROCEDIMIENTOS APLICADOS EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS RESPECTO A LAS
OBLIGACIONES DE LAS INSTALACIONES EN EL RCDE
Los principales puntos de este ciclo consisten en que antes del 28 de febrero de cada año, tanto
las instalaciones sujetas al régimen de comercio de derechos de emisión como las excluidas,
deben presentar los informes de emisiones verificados que deben ser validados por la CCAA.
Antes del 31 de marzo, la CCAA debe estudiar y validar dichos informes para inscribir las
emisiones, de las instalaciones sujetas a comercio, en el área española del Registro de la Unión
para el Comercio de Derechos de Emisión. Asimismo, si alguna de las instalaciones sujetas a
comercio no presenta informe verificado o el resulta del mismo no es satisfactorio, la CCAA debe
emitir una estimación de las emisiones, a través del correspondiente trámite administrativo (Antes
del 30 de abril cada instalación tiene que entregar derechos, por las emisiones verificadas, en el
Registro de la UE).
Finalizada la campaña de verificación de las instalaciones incluidas en el RCDE, la CCAA remite
a la OECC un informe en relación a las emisiones de las instalaciones en régimen de exclusión,
suelen tener mayor plazo de entrega a la OECC (hasta el 30 de abril), así como otro relativo a las
discrepancias detectadas en los informes de verificación.
Además, si la instalación está afectada, por el art.69.1 del Reglamento 601/2012, es decir, posee
algún flujo fuente que aplica nivel inferior en dato de actividad, o factor de cálculo por inviabilidad
técnica o costes irrazonables, deberá justificarlo en este informe con la periodicidad establecida
en dicho art. (en función de la categoría de la instalación A, B y C, cada cuatro, dos y un año
respectivamente).
De acuerdo con el apartado 4 del art. 69 del Reglamento 601/2012, cuando el informe de
verificación de emisiones de GEI, señale irregularidades o contenga recomendaciones de mejora
con arreglo a los arts. 27, 29 y 30 del citado Reglamento, el titular de la instalación debe
presentar antes del 30 de junio del mismo año en el que el verificador haya emitido el suyo, un
informe de mejoras.
La Autoridad Competente de la CCAA evalúa dichas medidas y comprueba si la propuesta
desarrollada por el titular es adecuada, para su aprobación y si supone modificación del plan de
seguimiento, verifica que el titular lo ha solicitado correctamente (el plan de seguimiento de
acuerdo con la Ley 1/2005, es la documentación pormenorizada, completa y transparente de la
metodología de seguimiento de una instalación u operador aéreo concreto, incluida la
documentación de las actividades de adquisición y tratamiento de datos y el sistema de control
de su veracidad).
El tipo de aprobación del informe de mejoras dependerá si el mismo supone modificación del plan
de seguimiento o no. En el caso de que así sea, se aprobará junto con la Resolución de
modificación del plan de seguimiento que conlleve. En el caso contrario, se suele aprobar en una
Resolución conjunta con otros informes de mejora de otras instalaciones que no conlleven
modificación de sus planes de seguimiento y que se emiten anualmente.
El titular de la instalación tiene que documentar por escrito la metodología de seguimiento (plan
de seguimiento), que no puede ser modificada arbitrariamente. El plan de seguimiento debe
ajustarse a los requisitos de la legislación aplicable a escala de la UE, en particular al
Reglamento sobre el seguimiento y la notificación.
Entre septiembre diciembre las instalaciones revisan sus planes de seguimiento y comprueban
que su contenido se ajusta a la realidad de la instalación. Este plazo coincide con las primeras
visitas de los verificadores, que realizan sus visitas in situ en la sede de las instalaciones. Cada
modificación significativa de plan de seguimiento es evaluada y en caso de aprobación se articula
mediante modificación de la autorización de emisiones.
108 Tribunal de Cuentas
Antes del 31 de diciembre, las instalaciones presentan comunicación a la CCAA de cambios en la
instalación en el nivel de actividad o en la capacidad de acuerdo con el art. 4 del Real Decreto
1722/2012 que puedan suponer cambios en la asignación de derechos de emisión. Todas las
comunicaciones recibidas por las CCAA se reenvían a la OECC en el plazo de 10 días. Con esta
información, la OECC identifica el conjunto de instalaciones a las que tienen que ajustar la
asignación de derechos de emisión que no será transferida hasta su ajuste.
Respecto al momento en que tienen lugar la transferencia de la asignación, hay que considerar la
obligación de la Administración (OECC) de transferir la asignación de la anualidad
correspondiente antes del 28 de febrero de cada año.
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 109
ANEXO 5
INFORMES QUE EMITEN LOS ÓRGANOS AUTÓNOMICOS A LO LARGO DEL CICLO DE
CUMPLIMIENTO
INFORMES QUE EMITEN LOS ÓRGANOS AUTÓNOMICOS A LO LARGO DEL CICLO DE
CUMPLIMIENTO
Resoluciones e informes que emiten las CCAA a lo largo del año:
- Modificación de la autorización de la emisión de gases de efecto invernadero (art. 6 de la
- Extinción de la autorización de la emisión de gases de efecto invernadero (art. 7 de la Ley
1/2005).
- Aprobación de planes de seguimiento que implican modificación de la autorización por
modificaciones significativas habidas en la instalación (art. 15 del Reglamento (UE)
601/2012 de la Comisión, de 21 de junio, sobre el seguimiento y la notificación de las
emisiones de gases de efecto invernadero en aplicación de la Directiva 2003/87/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo y art. 4.5 de la Ley 1/2005).
- Estimación de las emisiones anuales de una instalación, en caso que no presente informe
anual en plazo, lo presente sin verificación, el resultado de la verificación sea negativa, o
haya discrepancias con el contenido del informe anual verificado.
- Aprobación de informe de mejoras (art. 69 del Reglamento (UE) 601/2012).
- Validación de emisiones de las instalaciones incluidas y excluidas.
- Exención de obligación de seguimiento y notificación de las instalaciones excluidas que
hayan parado actividad.
- Aprobación del plan de seguimiento de instalaciones excluidas que vuelvan a la actividad.
- Cambio de titularidad.
- Expediente sancionador (arts. del 29 al 35 de la Ley 1/2005).
Informes y cuestionarios, entre otros, que se remiten por las comunidades autónomas al
MITERD/OECC:
- En el mes de mayo, remisión del cuestionario referente a las instalaciones de la
Comunidad Autónoma que sirve de base para la elaboración del informe anual del art. 21
de la Directiva 2003/87/CE que debe presentar cada Estado miembro a la Comisión antes
del 30 de junio.
- Informe del art. 72 Reglamento (UE) nº 600/2012 (y art. 73 Reglamento de Ejecución (UE)
2018/2067), que consiste en el intercambio de información sobre resultados de la revisión
de informes de emisiones y de verificación, documentación de verificación interna e
inspecciones realizados por el verificador (esta información se comunica también a la
entidad nacional de acreditación, ENAC).
- Elaboración de informes en respuesta a diferentes peticiones o aclaraciones efectuadas
por el MITERD.
- Comunicaciones del Grupo de Trabajo del Comercio de Derechos de Emisión.
110 Tribunal de Cuentas
ANEXO 6
PROCEDIMIENTO SEGUIDO EN LA REVISIÓN DEL INFORME DE EMISIONES DE LOS
OPERADORES ÁEREOS
PROCEDIMIENTO SEGUIDO EN LA REVISIÓN DEL INFORME DE EMISIONES DE LOS
OPERADORES ÁEREOS
AESA cuenta con un protocolo de actuación para análisis de informes de emisiones, donde se
detallan todos los pasos y herramientas utilizadas. Los informes de emisiones, una vez se
reciben por la Unidad de Medio Ambiente de AESA, pasan a ser gestionadas por el equipo
técnico, y se procede al control de dicha documentación y revisión mediante el apoyo de una
herramienta informática (Herramienta informática denominada CONTROL INFORMES
VERIFICACION_AÑO). Si AESA después de la revisión del informe de emisiones verificado
encuentra alguna discrepancia se lo comunica al verificador que retrocede informe y vuelve a
emitirlo.
Una vez concluido el proceso de validación, el Jefe de la Unidad de Medio Ambiente de AESA
emite un Informe firmado sobre el citado informe de emisiones, que es remitido a la Directora de
Seguridad de Aeronaves, quien procede a su traslado mediante oficio, a la OECC.
A partir del año 2018 la AESA remite mediante Registro electrónico a través de SIR (Sistema de
Interconexión de Registros) a la OECC, el informe de emisiones de operador aéreo del año
anterior para su aprobación.
El informe de emisiones se envía junto al oficio correspondiente con toda la documentación
justificativa del proceso de validación llevada a cabo, así como el informe valorativo emitido por
AESA.
Derechos de emisión de gases de efecto invernadero, ejercicios 2017 y 2018 111
ANEXO 7
ACTIVIDADES REALIZADAS POR SENASA EN VIRTUD DE LOS DIFERENTES ENCARGOS
FIRMADOS CON AESA
ACTIVIDADES REALIZADAS POR SENASA
En virtud de los encargos aludidos, SENASA desarrolla las actividades recogidas a continuación
con objeto de garantizar el cumplimiento de las obligaciones atribuidas a AESA en la aplicación
del RCDE.
- Identificación de sujetos obligados con carácter anual, se procede a la evaluación del
listado de operadores atribuidos a España, publicado por la Comisión Europea, con el
objetivo de identificar, la atribución de nuevos operadores o la existencia de errores. Una
vez identificados los operadores aéreos atribuidos a España, se evalúa, de forma
consensuada con la AESA/OECC su inclusión en el año en curso a partir de los datos de
tráfico y emisiones disponibles.
- Revisión de planes de seguimiento de emisiones de CO2: Una vez un operador aéreo
remite a AESA un nuevo plan o una actualización de uno previamente aprobado se
procede a su evaluación conforme a los criterios establecidos en la normativa comunitaria
y en los desarrollos reglamentarios de la referida Ley, en concreto el Reglamento
601/2012 y el Reglamento 2066/2018 por el que se modifica el primero.
- Evaluación de las solicitudes de asignación de derechos de emisión gratuitos remitidas
por los operadores aéreos. Se evalúa mediante el análisis de los denominados Informes
TKM relativos a los años 2010 y 2014 reportados por los operadores aéreos en virtud del
análogo al realizado para la revisión de informe de emisiones de CO2.
- Evaluación de solicitudes de exención de un operador aéreo, se evalúa la documentación
presentada que se compara con los datos generados a partir de fuentes independientes
de información. Las conclusiones de dicha evaluación son remitidas tanto a la OECC
como al propio operador.
- Revisión de informes de emisiones de CO2, se comprueba el cumplimiento de los
aspectos formales y de contenido del informe presentado por el operador aéreo. En los
supuestos en que un operador aéreo no remitiese el informe de emisiones en el plazo
establecido en el art. 22 de la Ley 1/2005 se le requiere mediante correo electrónico el
cumplimiento de la citada obligación. En caso que tal requerimiento resulte infructuoso, se
procede a la estimación de las emisiones.
- Revisión de informes de mejora: En dicho informe, el operador de aeronaves deberá
describir las medidas y los plazos que ha aplicado o que pretende aplicar para corregir las
irregularidades detectadas por el verificador y para poner en práctica sus
recomendaciones. La AESA lo valida y emite un informe favorable dirigido a la OECC, que
procederá a su aprobación. En virtud del art 69.4. del Reglamento 601/2012, en el caso
que el informe de verificación emitido por una entidad de verificación acreditada, y
realizado de conformidad con el Reglamento 2067/2018, señale irregularidades
importantes o contenga recomendaciones de mejora, el operador aéreo deberá someter a
la aprobación de la autoridad competente un informe antes del 30 de junio del mismo año
en que el verificador haya emitido el suyo.
- Participación en el trámite de expedientes sancionadores incoados por la OECC, en estos
casos la AESA en cumplimiento del apartado 2 del art. 35 de la Ley 1/2005 remite a la
citada OECC los informes preceptivos para que se proceda al ejercicio de la potestad
sancionadora.
112 Tribunal de Cuentas
ANEXO 8
PROCEDIMIENTO SEGUIDO POR LOS VERIFICADORES ACREDITADOS EN LA REVISIÓN
DEL INFORME DE EMISIONES
PROCEDIMIENTO SEGUIDO EN LA REVISIÓN DEL INFORME DE EMISIONES POR LOS
VERIFICADORES ACREDITADOS
Los verificadores una vez acordado la fecha de la visita con la instalación la comunica a la CCAA
y a la entidad de acreditación (ENAC), pudiendo ser acompañados en la visita por representantes
del órgano autonómico competente.
El verificador decidió no realizar visitas al emplazamiento de las instalaciones, basándose en los
resultados de los análisis de riesgos y tras determinar que podía acceder a distancia a todos los
datos pertinentes y que se cumplían las condiciones establecidas para no realizar las visitas (art.
32 del Reglamento 2067/2018). Este procedimiento se denomina verificación simplificada y en
estos casos el titular de la instalación debió presentar solicitud previa ante la CCAA para recibir el
consentimiento.
En algunos casos se realizó más de una visita anual, entre otros motivos por ser instalaciones
complejas y cuando había que verificar los formularios de asignación de derechos de emisiones o
de cambios de capacidad de las instalaciones, de acuerdo a la reglamentación aprobada.
Las instalaciones excluidas fueron visitadas cuando se verificó por primera vez un informe de
emisiones del titular; cuando un verificador no hubiera efectuado ninguna visita al emplazamiento
en los dos períodos de notificación que preceden inmediatamente al correspondiente a la
solicitud; y cuando, durante el período de notificación, se hubieran producido modificaciones
significativas del plan de seguimiento.
El verificador realizó las siguientes comprobaciones:
- Si las actividades de flujo de datos y los sistemas utilizados en el flujo de datos, estaban
incluidos los sistemas informáticos mediante procedimientos analíticos.
- Si las actividades de control del titular estaban debidamente documentadas, ejecutadas y
mantenidas y si eran eficaces para mitigar los riesgos inherentes.
- Si los procedimientos enumerados en el plan de seguimiento eran eficaces para mitigar
los riesgos inherentes y los riesgos para el control, y asimismo si se habían aplicado,
estaban suficientemente documentados y se mantenían de manera adecuada.
En el caso de que el verificador hubiera observado cambios en la capacidad, el nivel de actividad
y el funcionamiento de la instalación que puedan repercutir en su asignación de derechos de
emisión y que el titular de la instalación no hubiera notificado a la autoridad competente antes del
31 de diciembre del período de notificación de conformidad con el art. 24, apartado 1, de la
Decisión 2011/278/UE, se incluirá en su informe de verificación una descripción de tales cambios
y las observaciones correspondientes.
Una vez que los informes de emisión han sido verificados el titular de la instalación debe remitir al
órgano autonómico competente, antes del 28 de febrero, el informe verificado sobre las
emisiones del año precedente, que se ajustará a lo exigido en la autorización de emisiones.
ALEGACIONES FORMULADAS
RELACIÓN DE ALEGACIONES
ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO
-
ALEGACIONES
FORMULADAS
POR
LA
INTERVENCIÓN
GENERAL
DE
LA
-
-
-
ALEGACIONES FORMULADAS LA SECRETARÍA DE ESTADO DE ENERGÍA
ALEGACIONES FORMULADAS POR AGENCIA ESPAÑOLA DE SEGURIDAD AÉREA
ALEGACIONES FORMULADAS POR LA OFICINA ESPAÑOLA DE CAMBIO CLIMÁTICO
ALEGACIONES FORMULADAS POR LA OFICINA
ESPAÑOLA DE CAMBIO CLIMÁTICO
2
ALEGACIONES AL ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACIÓN
SOBRE LA GESTIÓN DE LOS DERECHOS DE EMISIÓN DE GASES DE
EFECTO INVERNADERO, EJERCICIOS 2017 Y 2018
ALEGANTE: Oficina Española de Cambio Climático
1. Alegaciones a los resultados de la fiscalización
1.1. Sección II.1.
A. Sección II.1.1.
o En la sección II.1.1., penúltimo párrafo, primera frase de la página 32, se afirma
que se asignan derechos de forma gratuita a las instalaciones con riesgo
significativo de fuga de carbono. Esto es impreciso ya que no se menciona que, si
bien en menor cuantía, hay instalaciones que son elegibles para recibir asignación
y que no están en riesgo de fuga de carbono. Así lo establece el artículo 10bis de
la Directiva ETS y la Decisión de la Comisión de 27 de abril de 2011 por la que se
determinan las normas transitorias de la Unión para la armonización de la
asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 10 bis de la
Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo.
B. Sección II.1.2.
o En la página 32 se afirma que el proceso de subasta se produce fuera del ámbito
competencial de los órganos de la Administración General del Estado de España.
Conviene aclarar en este punto que la Ley 1/2005, en su artículo 14, atribuye la
aplicación y gestión de las subastas a la Secretaría de Estado de Medio Ambiente,
y designa al titular de esta Secretaría de Estado como subastador, figura
introducida por la normativa de la Unión Europea en materia de subastas. Como
consecuencia de ello, y a modo de ejemplo, la Secretaría de Estado participa junto
a los subastadores de otros Estados miembros y la Comisión europea en el
Comité Director de la Contratación Pública Común, responsable de la contratación
de la plataforma común de subasta y de la gestión del contrato en vigor en cada
momento.
o En la Sección II.1.2., sobre los ingresos recibidos por subastas, en la página 35,
se afirma que el procedimiento de operación de la cuenta TARGET-2 no comporta
una firma mancomunada. A este respecto, debe puntualizarse que toda la
operativa sobre esta cuenta sí exige firma mancomunada, siendo la única
excepción los traspasos a la cuenta operativa del Tesoro Público.
1.2. Sección II.2.
A. Sección II.2.4.
o El último párrafo de esta sección (página 42) es confuso e inexacto. Los vuelos a
regiones ultraperiféricas están excluidos del RCDE en todo caso, se trate o no de
vuelos de servicio público (no siempre lo son). Al mismo tiempo, un vuelo de
servicio público (y, por tanto, excluido) puede tener lugar entre aeródromos
incluidos en el RCDE como lo son los vuelos interinsulares que sí están en el
RCDE.
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1.3. Sección II.3.
A. Sección II.3.1.
o Sobre el diagrama de flujos 3, página 44, hay que añadir que se recaba también
el informe de la Secretaría de Estado de Energía, junto con los informes de
MINCOTUR y MINECO.
o Sobre el cuadro nº4 (página 45), y en relación con los datos de asignación que
refleja, se han de aclarar algunas imprecisiones respecto de la discrepancia
señalada en la página 46 entre la cifra de derechos asignados procedentes de la
reserva de nuevos entrantes en el texto de los Acuerdo de Consejo de Ministros
y los cálculos presentados en el anteproyecto de informe:
Por una parte, en relación con los datos de asignación para las nuevas
instalaciones de los grupos cuarto y séptimo de nuevos entrantes, en esta tabla
se ha considerado como asignación de la bolsa de nuevos entrantes a
determinada asignación que procede de la bolsa de asignación instalaciones
existentes.
Se trata de la asignación de las anualidades 2013 y 2014 de la
instalación ID744 del cuarto grupo de nuevos entrantes, que
experimentó un cese de actividad superior a 6 meses en 2014
y en aplicación del artículo 6.1.e) del Real Decreto 1722/2012,
de 28 de diciembre, la asignación inicial aprobada por Acuerdo
de Consejo de Ministros de 15 de noviembre 2013 de las
anualidades 2015-2020 se ajustó a cero. La instalación
reanudó su actividad previamente a que su Autorización de
Emisiones de Gases de Efecto Invernadero fuera revocada y
solicitó asignación como nuevo entrante que se aprobó bajo la
fórmula de nueva instalación para las anualidades del periodo
2016-2020.
La misma situación se produce respecto a la asignación de las
anualidades 2013-2018 que procede de la bolsa de
instalaciones existentes de la instalación ID203954, que
experimentó un cese de actividad superior a 6 meses en 2018
y en aplicación del artículo citado, la asignación de las
anualidades 2019-2020 se ajustó a cero. La instalación
reanudó actividad antes de que su AEGEI fuera revocada y
solicitó asignación como nuevo entrante que se otorga bajo la
fórmula de nueva instalación para las anualidades de 2019 y
2020.
Por otra parte, respecto a los datos de asignación adicional aprobada a las
ampliaciones significativas de capacidad, los datos incluidos en el cuadro 4
computan erróneamente las cuantías correspondientes a las instalaciones que
han aparecido en más de un Acuerdo de Consejo de Ministros por haber sido
nuevos entrantes del periodo más de una vez (por ejemplo, cuando hay
ampliaciones de capacidad en años distintos). Es el caso de ID533, ID782,
ID880, ID945, ID973, ID984, ID204982, ID205622, ID207302.
En la página 46 se menciona que las ampliaciones de derechos por aumento de
capacidad afectaron a 64 instalaciones. Sin embargo, se debería señalar que
han sido 63 instalaciones, al ser dos instalaciones en lugar de una las
instalaciones que se han incluido tres veces en Acuerdo de Consejo de Ministros
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de nuevos entrantes (la instalación ID880 con tres ampliaciones significativas de
capacidad y la ID207302, una vez como nueva instalación y dos veces por
ampliación significativa de capacidad).
B. Sección II.3.2.
o En la sección II.3.2., página 48, es necesario precisar que el diagrama de flujo
sintetiza el procedimiento para modificación de los derechos por “reducciones
significativas de capacidad, cese parcial y recuperación de actividad tras cese
parcial”. Al referirse el párrafo a “cambios de capacidad” se genera confusión con
posibles solicitudes de aumentos significativos de capacidad.
o En el diagrama de flujos 4 es necesario eliminar los dos cuadros de la parte final
a la derecha, ya que el procedimiento de devolución y la suspensión de acceso a
la cuenta del registro solamente se producen en aquellos casos excepcionales en
los se hayan transferido derechos en exceso a una instalación, y no con carácter
general en todos los casos en los que haya reducción de derechos.
o En el segundo párrafo de la página 51 se afirma que el hecho de que las dos
primeras resoluciones de la SEMA en 2013-2020 se dictaran muy próximas al
acuerdo de Consejo de Ministros inicial (15 de noviembre de 2013) se debe a la
dificultad en el seguimiento de las modificaciones de las instalaciones. Es
necesario aclarar que la determinación de la asignación para el periodo es un
trámite que dura alrededor de dos años y que resuelve el Consejo de Ministros.
En este periodo de dos años de tramitación, las instalaciones sufren
modificaciones que no se pueden tramitar como parte del acuerdo de Consejo de
Ministros que aprueba la asignación. Por lo tanto, la cercanía en fecha de Acuerdo
de Consejo de Ministros y resoluciones del SEMA se debe a que son
procedimientos que suceden en paralelo, con objetivos diferentes (uno,
determinación de la asignación inicial, otro, determinación de los ajustes que
afecten a dicha asignación inicial), con órganos diferentes de resolución.
o En la lista de modificaciones de la fase IV (página 52, párrafo tercero) debería
añadirse que pasa a ser obligatoria la verificación por un tercero independiente de
los niveles de actividad de las subinstalaciones, lo que está previsto que mejore
sustancialmente el sistema, y evite el retraso en la detección de cambios en las
instalaciones que puedan afectar a la asignación.
C. Sección II.3.3.
o En el penúltimo párrafo de la página 53 se afirma que sigue pendiente una
homogeneización y unificación de los códigos de identificación de las
instalaciones que facilite su seguimiento y gestión. Siguiendo la práctica que se
ha establecido de conformidad con la Comisión Europea, existen tres códigos
diferentes, con finalidades diferentes y que sirven a propósitos diferentes. Las
instalaciones pueden tener uno, dos o tres de estos códigos dependiendo de sus
circunstancias, por lo que no puede abordarse una homogeneización y unificación.
D. Sección II.3.4.
o El segundo párrafo de la página 56 hace referencia a que la solicitud de asignación
gratuita se realizó mediante la presentación por los operadores aéreos de los
informes sobre datos de toneladas-kilómetro del año de referencia “a la OECC a
través de la AESA”. En realidad, estos informes fueron presentados oficialmente
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ante OECC y ante AESA, emitiendo AESA un informe favorable, preceptivo para
que la OECC pueda aprobar los informes.
o La nota al pie 38 de la página 56 requiere ciertas puntualizaciones. La AESA y la
OECC determinan los datos de toneladas kilometro incluidos en el ámbito del
RCDE mediante el análisis de los denominados Informes sobre datos de
toneladas kilómetro transportadas de los años 2010 y 2014, reportados por los
operadores aéreos en virtud del art. 38 y 41 de la Ley 1/2005. La asignación
individualizada de derechos de emisión de gases efecto invernadero se determina
en base a un benchmark (valor de referencia) que determina la Comisión Europea
a partir de los datos de toneladas kilómetros proporcionados por los Estados
Miembros. La asignación individual es el resultado de multiplicar el benchmark por
los datos de toneladas-kilómetro verificados presentados por cada operador aéreo
en su solicitud.
o En el penúltimo párrafo de la página 56 hay una referencia al Ministerio de
Hacienda que debe sustituirse por el Ministerio de Asuntos Económicos y
Transformación Digital.
o Respecto al segundo párrafo de la página 57 es necesario aclarar que la
obligación de relacionarse con las personas jurídicas por medios electrónicos y
telemáticos afecta únicamente a los operadores aéreos nacionales. La mayoría
de los operadores aéreos son extranjeros por lo que no se puede aplicar la Ley
39/2015 a efectos de notificaciones.
o En el listado de herramientas de AESA recogido en la última parte de esta sección
falta la herramienta MECETA de AESA.
1.4. Sección II.4.
A. Sección II.4.1.
o En la página 59 se afirma que los Acuerdos de Consejo de Ministro aprobaron
incrementos de capacidad de hasta cuatro años previos. Hay que aclarar que este
hecho se debe, con carácter general, a que la normativa de la UE impone que no
se pueda solicitar asignación gratuita mientras la nueva capacidad instalada no
haya superado ciertos umbrales de utilización, y no necesariamente a retrasos en
la identificación de dichos casos. Una instalación nueva, o una ampliación de
capacidad, pueden llevar años funcionando sin haber alcanzado esos umbrales
de utilización y, por lo tanto, sin poder todavía presentar la solicitud de asignación.
B. Sección II.4.2.
o Hay una serie de imprecisiones sobre cómo se comunican los operadores aéreos
con la OECC y AESA. La información a la que se refieren los dos primeros
párrafos de la página 60 se remiten conjuntamente a la OECC y a AESA.
o En el cuarto párrafo de la página 60, donde se habla del “Informe anual de
verificado sobre los datos de las emisiones producidas durante el año anterior, en
virtud del artículo 36 bis.”
o Sobre la relación que se establece entre Eurocontrol y los pequeños operadores
aéreos en el penúltimo párrafo de la página 60 es necesario aclarar que
Eurocontrol no verifica informes, tal y como se deduce del texto del informe. Sin
embargo, los pequeños operadores aéreos sí pueden acogerse a medidas de
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simplificación en materia de seguimiento, verificación y notificación de emisiones,
y si se mantienen por debajo de determinados umbrales de emisión, pueden
solicitar de Eurocontrol un informe de datos de emisiones conforme al artículo
28bis del apartado 6 de la Directiva 2003/87/CE sin tener en estos casos que
realizar una verificación externa.
o En la página 61, en el Diagrama de flujos 6, es el operador el que elabora el
informe y lo remite al verificador para comprobación (cambiar sentido flechas). En
caso de que se identifiquen discrepancias, el requerimiento no se hace al
verificador (como indica erróneamente la flecha) sino al operador aéreo. Como
finalización del proceso, convendría incluir la acción de anotación de las emisiones
en el Registro de la Unión.
o En relación con los diagramas de la página 63:
En el primer diagrama debe aclararse que, una vez se hace público el listado de
operadores sujetos al RCDE UE por parte de la Comisión Europea, la OECC
analiza el listado para comprobar qué operadores son nuevos y qué operadores
han podido ser eliminados del listado. De manera informal se suele compartir y
contrastar la información con SENASA. En ningún caso SENASA o AESA emiten
ningún tipo de informe de evaluación.
Respecto al tercer diagrama, la petición de informe de OECC está dirigida
oficialmente a AESA, de conformidad con la Ley 1/2005. Sin embargo, el
diagrama sugiere que OECC hace la petición directamente a SENASA.
o En referencia al párrafo cuarto de la página 64 hay que aclarar que en lo referente
al apoyo para elaborar el informe sobre el art. 21 de la Directiva 2003/87/CE, la
OECC ha solicitado contrastar determinados datos que deben reflejarse en el
informe, ya que tanto AESA como SENASA disponen de la información en lo
referente al ciclo de cumplimiento, de la misma forma que se consulta a las CCAA
en el ámbito de sus competencias para que informen acerca de las instalaciones
fijas, sin necesidad de que se atribuyan funciones en Ley 1/2005 y en base a la
cooperación en el ámbito de la administración pública. En lo referente al apoyo en
el grupo denominado TF Aviation, en este grupo participan representantes de
Estados Miembros del ramo de medio ambiente, así como de aviación civil. Por
parte de España, la representación corresponde la OECC, pero se invita en
ocasiones a representantes de AESA a asistir a las reuniones en su condición de
expertos técnicos en la materia, si así lo desean. Esto es enriquecedor para ambas
partes a la hora de formar una opinión o adoptar posiciones tras la reunión. En
ningún caso su participación supone que la OECC delegue ninguna competencia
en esta materia en AESA o SENASA.
o Se afirma, en el último párrafo de este apartado, en la página 65, que AESA o la
OECC deben asumir como propios, sin posibilidad real de revisarlos, los informes
y propuestas elaboradas por SENASA. Por parte de la OECC se puede asegurar
que esto no es cierto. La OECC revisa todas las valoraciones de AESA relativas
a los planes de seguimiento e informes de emisiones o de mejora recibidos. Es
más, la OECC suele hacer comentarios a las valoraciones de AESA/ en los casos
en que se constatan imprecisiones en planes e informes no advertidas en la
revisión de AESA.
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1.5. Sección II.5.
o En el penúltimo párrafo de la página 69 se hace referencia al reglamento
2067/2018. Para el periodo fiscalizado el Reglamento a aplicar es el 600/2012.
Por otro lado, esto mismo pasa con las instalaciones: Los verificadores remiten la
información sobre las visitas de verificaciones a ENAC quien las remite a la OECC
quien pasa la información a cada CCAA. Además, los verificadores suelen
informar a las CCAA respectivamente de las visitas a realizar en su territorio. Todo
ello para cumplir con los artículos 70 y 76 del Reglamento 600/2012.
1.6. Sección II.6.
o En relación con el último párrafo de la página 70 hay que aclarar la existencia de
un sublímite nacional de emisiones de GEI para cada país es cierto únicamente
para los sectores difusos, que son aquellos que no están incluidos en el régimen
de comercio de derechos de emisión. En el RCDE se mantiene el límite de
emisiones a nivel comunitario. Dentro de este límite total del RCDE los EEMM
expiden derechos de emisión a través de los mecanismos de asignación gratuita
y subastas, creando un mercado en el que las empresas y agentes pueden vender
y comprar estos derechos. Entre los objetivos del DTUE referidos en este párrafo
debería añadirse el objetivo de dar transparencia en relación con el mercado de
derechos de la UE.
o En relación con los cuadros de asignación (página 71), tanto de instalaciones
como de operadores aéreos, hay que aclarar que el cuadro nacional de asignación
y sus cambios están sometidos al escrutinio de la Comisión Europea, de forma
que, para actualizar los datos en el Registro de la Unión, esta debe manifestar su
no rechazo al mismo, ordenando entonces al Administrador Central del Registro
de la Unión la autorización para la carga de los datos en el sistema informático del
Registro.
A. Sección II.6.1.
o Sobre las cuentas de la AGE que se mencionan en el penúltimo párrafo de la
página 72 hay que aclarar que la cuenta de retirada y la de cancelación son
cuentas relativas al Registro de Kioto, integrado en el Registro de la Unión, pero
que no forma parte del RCDE UE, y que son usadas estrictamente para los
procesos de cierre contable del cumplimiento con los periodos de compromiso del
Protocolo de Kioto. Por tanto, no son relevantes para el RCDE y su inclusión aquí
puede generar confusión.
o La afirmación del primer párrafo de la página 73 requiere una puntualización. Sí
existen cuentas cuya titularidad corresponde a las comunidades autónomas,
denominadas “cuentas de verificador”. El propio Registro impide que puedan
alojar derechos de emisión y realizar transferencias, dado que su única función
es, como bien se dice al final del párrafo, anotar las emisiones.
B. Sección II.6.2.
o En el penúltimo párrafo de la página 74 se afirma que, si transcurre un plazo
superior a 40 días desde el 30 de abril sin que la instalación entregue los derechos
que le corresponde entregar, se cerraría la cuenta. El régimen sancionador
previsto en el Capítulo VIII de la Ley 1/2005 no prevé el cierre de la cuenta en
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ningún caso. De hecho, una instalación que incumple con su entrega de derechos
no puede cerrar su cuenta hasta que realice la entrega, independientemente de
que se la sancione por el incumplimiento.
o En relación con el último párrafo de la página 77, hay que aclarar que en la
tramitación del expediente de contratación mencionado se interpretó que, al no
existir un pago directo de la AGE al contratista, el valor estimado era nulo. Esta
interpretación estuvo refrendada por el informe favorable de Abogacía del Estado.
En la tramitación del expediente de contratación realizado para el contrato del
periodo 2020-2022 se ha interpretado en línea con lo apuntado por el equipo
fiscalizador, calculando un valor estimado del contrato en función de la facturación
tramitar la debida publicidad de la licitación a través del DOUE.
o Sobre la ausencia de actas de reconocimiento y comprobación del trabajo de
Iberclear (página 78, cuarto párrafo), a la finalización del contrato en 2019, se
consideró que, al no tener el contrato incidencia presupuestaria, no era posible
realizar un acto de recepción formal con la Intervención Delegada de la IGAE. No
obstante, sí se estimó conveniente expedir un certificado en el que se indicase
que el contratista había ejecutado la totalidad de los trabajos del contrato a
satisfacción de la Administración. Se entendió que los informes de revisión de las
memorias anuales de Iberclear eran suficientes cumplían este propósito.
o En lo que respecta al acuerdo con el Ministerio de Salud, Seguridad Alimentaria y
Medio Ambiente de Bélgica (párrafo sexto de la página 78), la OECC no firmó el
acuerdo mencionado motivada por las dificultades surgidas en la gestión de las
cuentas manifestada por Iberclear, sino en el contexto de disponer de una
herramienta para gestionar los expedientes de las cuentas en el Registro de forma
más automatizada y poder disponer de un cuadro de mando para supervisar dicha
gestión. La redacción del párrafo y el vínculo del Acuerdo con las dificultades de
gestión dan información inexacta. Esto mismo aplica al primer párrafo de la página
79 y la afirmación de que la no implantación de REMA resultase en retrasos en la
solución de las dificultades mencionadas en párrafos anteriores.
C. Sección II.6.3.
o En el segundo párrafo de la página 82 se afirma que comparando la información
del área española del Registro de la Unión y el Diario de transacciones europeo
se han identificado una serie de incidencias durante el periodo fiscalizado sobre
las que se apuntan los siguientes comentarios:
Sobre la revocación de AEGEI (cuarto párrafo de la página 82) y el retraso en el
cierre de las cuentas correspondientes en el Registro, es necesario aclarar que
existieron causas debidamente justificadas y ajustadas a normativa que
impidieron llevar a cabo dichos cierres. Es decir, todas las cuentas que se
mantienen abiertas y no se han cerrado en plazo, están abiertas por causas
justificadas y amparadas por la regulación del Reglamento de Registro o la
legislación nacional. Cabe señalar que dichas cuentas serán cerradas una vez
se resuelvan las causas que obligan a mantenerlas abiertas.
Sobre las instalaciones del 7 grupo de nuevos entrantes (noveno párrafo de la
página 82), y la afirmación de que no consta asignación en el DTUE, si se accede
al EUTL se puede consultar el historial de modificaciones de las NAT y se podrá
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observar que en “Date Time” hay una referencia a la “2020-04-17 15:13:04” a la
que se puede acceder y encontrar las 13 instalaciones antes mencionadas, lo
que demuestra que la asignación correspondiente al ACM de 14 de abril de 2020
fue cargada el día 17 de abril de 2020, justificándose el desfase de 3 días en el
tiempo transcurrido desde la aprobación del ACM hasta la adopción de la
Decisión de la Comisión Europea que autoriza la carga de la NAT (tabla nacional
de asignación) en el Registro.
En relación con la mención particular a la instalación ID332, no existe la
discrepancia a la que se refiere el anteproyecto de informe. Procede hacer las
siguientes puntualizaciones:
Mediante ACM de 15/11/2013 se aprobó una asignación para
2017 de 8.190 derechos.
La asignación fue transferida el 30 de marzo de 2017 puesto
que, a la luz de los datos que obraban en el expediente, no se
tenía constancia de la existencia de una disminución de
actividad en años anteriores que tuviese como resultado un
cese parcial con el consecuente ajuste a la baja de la
asignación gratuita de la instalación.
El 1 de julio de 2017 se recibió la comunicación de la instalación
sobre su cese de actividad, por lo que a partir de entonces se
suspendió la transferencia de las anualidades de 2018 en
adelante.
La OECC revisó el expediente y consideró necesario abrir un
expediente de devolución, que se acabó resolviendo el 4 de
mayo de 2018 por el Secretario de Estado de Medio Ambiente.
Como resultado, la asignación de 2017, entre otras, se redujo
a 5.030 derechos.
Conforme al proceso habitual para actualizar la NAT en el
Registro, una vez aprobada a nivel nacional el 4 de mayo de
2018, se actualizó en el Diario de Transacciones de la Unión el
día 19 de julio de 2018 a las 11:59:23, como se puede
comprobarse en la web del DTUE. Por tanto, no existe
discrepancia con el Diario de Transacciones de la Unión
Europea, puesto que la cantidad que muestra desde esa fecha
es la cantidad aprobada por la última resolución de la SEMA
mencionada. Por otro lado, la base de datos muestra la
asignación inicialmente transferida, sin contar las
transacciones de devolución que hayan sido requeridas
posteriormente.
Mientras en el Diario de Transacciones de la Unión se muestra
el cuadro de asignación aprobado, en la base de datos de la
OECC se refleja el dato de asignación transferida en un
momento inicial, independiente de procedimientos posteriores
de devolución.
Lo mismo ocurre en relación con la información reflejada en el informe sobre la
instalación ID976: Al igual que en el caso anterior:
En el ACM de 15/11/2013 se aprueba una asignación inicial
para 2017 de 28.016 derechos.
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La asignación de 2017 es transferida el 30 de marzo de 2017,
no teniendo constancia entonces de ninguna disminución de
actividad en años anteriores.
Posteriormente, con inf ormación adicional, la OECC revisó el
expediente y consideró necesario abrir un expediente de
devolución, que se acabó resolviendo el 25 de abril de 2019
por el Secretario de Estado de Medio Ambiente. Como
resultado, la asignación de 2017, entre otras, se redujo a
14.008 derechos.
Conforme al proceso habitual para actualizar la NAT en el
Registro, y en paralelo al proceso de aprobación mediante
Resolución del Secretario de Estado, se actualizó en el Diario
de Transacciones de la Unión el día 12 de abril de 2019 a las
12:03:53, como se puede comprobar en la web del DTUE.
En definitiva, la base de datos muestra la asignación
inicialmente transferida (sin contar las transacciones de
devolución que hayan sido requeridas posteriormente),
mientras que el Diario de Transacciones de la Unión muestra
la asignación aprobada. La aparente diferencia en la cifra no
es una discrepancia de datos, dado que es explicable por el
procedimiento de devolución.
En la misma situación se encuentra la instalación ID1:
En primer lugar, todo parece indicar que la incidencia se refiere
al año 2018, y no al año 2017 como se hace referencia en el
texto.
Al igual que en los casos anteriores, la diferencia en las cifras
se corresponde con un ajuste realizado posteriormente a la
realización de la transferencia de la anualidad 2018. Sin
embargo, en este caso se trata de un ajuste por cese definitivo.
La transferencia de la anualidad de 2018 se realizó el 21 de
marzo de 2018 (una primera cantidad de 1.438 derechos de
conformidad con la asignación aprobada por la Resolución del
Secretario de Estado de Medio Ambiente de 13 de diciembre
de 2017) y 12 de octubre de 2018 (la cantidad de 1.399
derechos que, sumada a la anterior, alcanza los 2.837
derechos que figura aprobada en Resolución del Secretario de
Estado de Medio Ambiente de 3 de octubre de 2018).
Con posterioridad a estas transferencias, el 20 de febrero de
2020 la OECC recibió oficio de la Comunidad Autónoma
comunicando la extinción de la AEGEI de la instalación, en la
cual se detallaba que la instalación no había tenido emisiones
en 2018. En la misma fecha, la OECC remitió a Iberclear dicha
resolución, ordenando que se anotase en la información de la
instalación asociada a la cuenta en el Registro como último año
de emisiones. La anotación fue realizada el día siguiente
(21/02/2020) en el Registro, lo que produce dos efectos en la
cuenta: el primero, impide que se pueda anotar emisiones a
partir del año siguiente al último año de emisiones (en este
caso, 2018); el segundo, ajusta automáticamente a cero las
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anualidades posteriores al último año de emisiones en el
cuadro nacional de asignación.
En este caso, por tanto, la asignación a partir del año 2018 en
adelante se ajustó a cero el 21 de febrero de 2020 (tal y como
se puede ver en el Diario de Transacciones de la Unión). Sin
embargo, la base de datos muestra la asignación inicialmente
transferida (sin contar las transacciones de devolución que
hayan sido requeridas posteriormente). Por tanto, no hay
discrepancia al ser dos datos distintos (asignación aprobada
actualizada vs. asignación transferida en un momento inicial).
D. Sección II.6.4.
o Respecto al último párrafo de la página 83, relativo a la existencia de un 20% de
cuentas que no fueron revisadas, deben hacerse las siguientes puntualizaciones.
De acuerdo con el procedimiento previo que se estableció con Iberclear por parte
de la OECC, no se incluyeron en el procedimiento de la auditoria los siguientes
casos:
Cuentas de instalación u operadores aéreos que figuren en estado excluido, las
cuáles se auditarían en el momento en el que dicha cuenta tuviera que pasar a
estado abierto. Esto se estimó así para evitar tener que someter a los gastos
económicos relativos a la actualización de documentación a todas aquellas
cuentas que al estar excluidas, tienen completamente limitada su operatividad.
Cuentas de verificador: al no disponer de saldos y ser cuentas instrumentales a
efectos de la anotación de emisiones, no se estimó necesario incluirlas en el
proceso de auditoria.
Toda cuenta que, en la fecha de inicio del proceso de la auditoria, tuviera
impuesta una suspensión de acceso a los representantes autorizados y
representantes autorizados adicionales como consecuencia de no haber
aportado la documentación requerida en el anterior proceso de auditoria. Esto
se estimó así porque al ser cuentas que ya estaban suspendidas, no tenía
sentido realizar de nuevo el proceso.
Las 235 cuentas que figuran en el informe de auditoría de Iberclear (Ref. Informe
Final V-2 30-11-19), responden a estos casos.
o En relación con el segundo párrafo de la página 8, y sobre la afirmación de que el
28% de las cuentas no recibieron conformidad en el curso de la comprobación y
presentaron deficiencias, principalmente por cambios de titularidad, deben
hacerse las siguientes puntualizaciones. En el informe de auditoría de Iberclear
(Ref. Informe Final V-2 30-11-19), figuran en total 70 cuentas suspendidas (ver
tabla de la página 3 de dicho informe). Esto representa un 6% del total. En ningún
momento el informe concluye que la razón de la suspensión fuera por cambios de
titularidad. La razón de la suspensión es porque no cumplieron el plazo
establecido para actualizar la documentación que se les pidió.
o En relación a la fecha de anotación de los datos de emisiones en el registro
(párrafo 6 de la página 84), en lo que respecta a la instalación con código RENADE
ES071901001070, cabe hacer las siguientes puntualizaciones:
Con fecha 26 de abril de 2018, la instalación “Cogeneradores Vidrieros,A.E.I.”
con identificador en el registro 913, inició una transferencia desde su cuenta de
haberes de titular de instalación y con destino a la cuenta de supresión de la
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Unión, correspondiente a la entrega de 144.393 derechos de emisión, a fin de
dar cumplimiento a sus obligaciones de acuerdo con la Ley 1/2005, de 9 marzo,
por la que se regula el régimen de comercio de derechos de emisión de gases
de efecto invernadero. Sin embargo, sus emisiones verificadas eran de 232
tCO2.
Con fecha de 27 de abril de 2018 y una vez finalizada dicha transferencia, la
instalación “Cogeneradores Vidrieros,A.E.I.” advirtió que la cantidad
correspondiente a la entrega había sido consignada erróneamente, por lo que
procedió a solicitar por escrito la anulación de la misma. Dicho escrito, fechado
en el mismo día 27 de abril de 2018, se recibió por la Oficina Española de Cambio
Climático el día de 3 de mayo de 2018. Para poder proceder a una anulación de
una entrega con posterioridad al 1 de mayo de 2018, una de las condiciones es
que la instalación realizase una nueva entrega por la cantidad correcta (232
derechos), que fue completada el 23/05/2018.
La anulación de la sobre-entrega se pudo hacer, por parte de la Comisión
Europea, el 20 de septiembre de 2018. En conclusión, en realidad la instalación
cumplió en todo momento con su obligación de entregar derechos de emisión
por cantidad equivalente a sus emisiones, pero la anulación de la entrega
errónea hace que la base de datos del Registro muestre una entrega posterior
correcta más tarde del 1 de mayo de 2018.
La situación de entregas de la cuenta de esta instalación se puede ver en el
Diario de Transacciones de la UE, en la que se demuestra que no existe
incumplimiento.
o Sobre el cuadro nº 16 se apuntan las siguientes aclaraciones:
Sobre la instalación ES012109000066, cabe hacer las siguientes
puntualizaciones sobre la afirmación de que la resolución aportada afecta a otra
instalación del grupo. La Resolución SEMA de 15 de abril de 2019, aportada
como justificación en correo electrónico de fecha 8 de febrero de 2021, contiene
en su anexo la instalación identificada con el código “ID instalación” Ref. 59, y
con código de notificación (Cod. NIMs) ES000000000000059. Como se puede
ver en diversos documentos remitidos al equipo fiscalizador, dicho ID
corresponde al Cód. RENADE ES012109000066. Por tanto, como demuestra
esta explicación, no procede incluir a la instalación en la tabla.
En el caso de la instalación ES10121310-849, la OECC suministró una
Resolución de la SEMA de 15 de abril de 2019 que no se correspondía con la
resolución que ajustaba la asignación a esta instalación. Existe una resolución
de la SEMA de la misma fecha que ajusta la asignación de la instalación a la que
se refiere este punto de forma coincidente con las transferencias realizadas y
que se adjunta a este informe de alegaciones.
En relación con la instalación ES12271B14-35986, conviene hacer las siguientes
puntualizaciones. A fecha de 1 de mayo de 2018, la asignación de 2017
aprobada era de 11.811 (ACM de 22 de abril de 2016, nuevo entrante del grupo
3), que fue transferida el 31 de marzo de 2017. Posteriormente, mediante
Acuerdo de Consejo de Ministros de 5 de abril de 2019 se ha reconocido un
aumento significativo de capacidad hasta 14.136, cuya cantidad adicional (2.325)
se transfirió el 16 de abril de 2019.
o En relación con la instalación ES10121310885 (primer párrafo de la página 86),
en lo relativo a lo indicado sobre las emisiones anotadas por parte de la OECC en
el registro de la UE, conviene hacer la siguiente puntualización. La OECC anotó
en el registro el dato corregido de emisiones una vez se le remitió formalmente la
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Resolución de 11 de diciembre de 2019, ya que procedimentalmente no es posible
hacerlo sin una resolución que respalde el cambio.
o En este mismo párrafo se afirma que el procedimiento de corrección del dato de
emisiones estimado por la comunidad autónoma no está amparado jurídicamente.
A este respecto, cabe recordar el artículo 35.6 del Reglamento 389/2013, que al
ser un reglamento comunitario es de aplicación directa. Según el mismo, la
autoridad competente podrá ordenar al administrador nacional que corrija las
emisiones verificadas anuales de un titular de instalación o de un operador de
aeronaves, con el fin de garantizar el cumplimiento de lo establecido en los
de la Unión de las emisiones estimadas o verificadas corregidas correspondientes
a dicho titular de instalación u operador de aeronaves respecto a un año
determinado. En este caso, el titular de la instalación presentó el informe
incumpliendo la fecha del artículo 22.1 de la Ley 1/2005 (antes del 28 de febrero),
pero esto no obsta para que cuando presente dicho informe verificado, la
comunidad autónoma aplique el procedimiento estándar de validación de acuerdo
con lo previsto en el artículo 23.1 de la Ley 1/2005 y ordene la corrección del dato
de emisiones ya inscrito previamente al 31 de marzo de acuerdo con lo previsto
en el art. 35.6 del Reglamento de Registros.
o Con respecto al penúltimo párrafo de esta sección, es necesario apuntar que las
instalaciones que aparecen en el ACM están incluidas en el mismo debido a que
solicitaron asignación gratuita y tenían AEGEI vigente en el periodo de referencia
para la solicitud definido por la Directiva. Por otro lado, en la Resolución de la
SEMA de 2014 sólo aparecen las instalaciones que estaban sujetas a ajuste en el
momento de emitirse la Resolución. La correlación entre instalaciones que
aparecen en el ACM de 2013 y que no aparecen en la Resolución de 2014 no
implica deficiencia alguna. En caso de que posteriormente hubiera un cese de
actividad, la asignación se modificó a cero a partir del año siguiente al año del
cese, ajustando su cuadro nacional de asignación consecuentemente.
1.7. Sección II.8.
A. Sección II.8.1.
o En lo referente a la interpretación sobre la normativa sancionadora, es necesario
indicar que desde que se inició la aplicación de este régimen en 2005 se ha
modificado sólo en dos ocasiones lo referente a la competencia sancionadora:
En 2018 para establecer un procedimiento que incluya el informe preceptivo de
Abogacía del Estado con carácter previo al Acuerdo de Consejo de Ministros que
establece la sanción y dejar claro que la instrucción corresponde a la OECC.
En 2020, para concretar la competencia para sancionar nuevas infracciones que
surgen en la Fase IV del RCDE UE (como consecuencia de nuevas obligaciones
de información en la Fase IV).
o Sobre la referencia (último párrafo de la sección en la página 95) a la comisión de
infracciones del art. 29 apartados 2 y 4 por la misma instalación, sancionables por
la CA y por la AGE, cabe señalar al respecto que:
Cada Administración es competente para conocer, instruir y resolver respecto de
una única infracción.
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Hay coordinación en la medida en que la OECC, antes de iniciar la instrucción
del expediente por comisión de la infracción del art 29.2.4º, recaba un
informe/oficio del órgano autonómico (actuación previa al inicio de actuaciones
sancionadoras) que resulta determinante para decidir la procedencia o no de
iniciar expediente sancionador. En concreto, se pregunta al órgano autonómico
si la instalación ha cumplido con la obligación de comunicar a 31 de diciembre
cambios experimentados el año anterior con incidencia en la asignación gratuita
de derechos de emisión.
2. Alegaciones a las conclusiones de la fiscalización
2.1. Sección III.1.
o En el primer párrafo se menciona que el anexo II de la ley 1/2005, de 9 de marzo,
define las actividades sujetas al régimen de comercio de derechos de emisión. Sin
embargo, las actividades se incluyen en el anexo I de la ley, no en el anexo II.
o Punto 2, página 102: El anteproyecto de informe no precisa que toda operación
en la cuenta TARGET-2 requiere firma mancomunada, con la única excepción de
los traspasos a la cuenta operativa del Tesoro Público.
2.2. Sección III.3.
o La afirmación del último párrafo del punto 5 es imprecisa. Se afirma que no se han
publicado en la web de la OECC las resoluciones de la Secretaría de Estado de
Medio Ambiente. En este punto es necesario aclarar que se han publicado, en la
web de la OECC, 16 resoluciones que afectan a la asignación de 608
instalaciones. Únicamente no se han publicado en la web 4 resoluciones que
afectan a 5 instalaciones, de las que se está valorando su publicación, ya que
contienen información sensible al tratarse de resoluciones de carácter individual.
o Se expone en el punto 6 que la OECC carece de un registro interno que permita
hacer un seguimiento de los ajustes realizados y pendientes de registrar. La
OECC dispone de documentos internos de trabajo con el seguimiento del ciclo
anual de ajustes en archivos Excel. Una vez termina el ciclo anual, la información
se vuelca en la base de datos de la OECC de instalaciones sujetas al régimen de
comercio de derechos de emisión.
o Con respecto a la falta de resoluciones de la SEMA sobre los ajustes de la
asignación a cero en el caso de cese de actividad por cierre de la instalación, el
artículo 6 del Real Decreto 1722/2012, de 28 de diciembre, no prevé
expresamente dictar una resolución en los casos de un cese definitivo. En este
sentido, la modificación a cero de la anualidad posterior al año de un cese
definitivo de una instalación es una consecuencia de dicho cierre, que no precisa
una evaluación técnica como sí se hace en cualquier otro tipo de ajuste por una
modificación de la actividad o capacidad de la instalación. Por otro lado, la
situación real de la instalación es pública en el Diario de Transacciones de la Unión
Europea, por lo que la información actualizada de cierres es pública y accesible.
o En el punto 7, igual que en la sección II.3.3., se afirma que está pendiente una
homogeneización y unificación de los códigos de identificación de las
instalaciones que facilite su seguimiento y gestión. Siguiendo la práctica que se
ha establecido de conformidad con lo establecido por la Comisión Europea,
existen tres códigos diferentes, con finalidades diferentes y que sirven a
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propósitos diferentes. Las instalaciones pueden tener uno, dos o tres de estos
códigos dependiendo de sus circunstancias, por lo que no puede abordarse una
homogeneización y unificación..
o En este mismo punto se afirma que una instalación, en un mismo año, fue objeto
de un incremento de capacidad aprobado por Acuerdo de Consejo de Ministros y
de una disminución de capacidad aprobada por resolución de la SEMA. En el
anteproyecto de informe se afirma que esto no es compatible. Hay que aclarar que
el aumento significativo de capacidad aprobado por Consejo de Ministros en 2017
se corresponde con un aumento significativo de capacidad en una subinstalación
que tuvo lugar en 2015, mientras que lo que aquí se refiere como disminución de
capacidad se corresponde con un cese parcial de actividad en otra subinstalación
de la misma instalación en el año 2017. Todo ello es perfectamente compatible y
ajustado a la normativa.
o Con respecto al último párrafo de la página 104, en el que se trata de las
discrepancias que supuestamente existen entre la situación jurídica real de la
instalación y el reflejo en el registro de 11 instalaciones, deben hacerse las
siguientes puntualizaciones. En primer lugar, el artículo 6 del Real Decreto
1722/2012, de 28 de diciembre, no considera como ajuste un cese definitivo, por
tanto, la modificación a cero de la anualidad posterior al año de un cese definitivo
de una instalación es una consecuencia del propio cese, no precisándose una
evaluación técnica como sí se requiere en los ajustes por una modificación de la
actividad o capacidad de la instalación. Dicha disposición justifica la situación
jurídica de la modificación del cuadro nacional de asignación de una instalación
como consecuencia de un cese definitivo. En segundo lugar, el artículo 52 del
Reglamento (UE) nº 389/2013 establece el procedimiento para modificar el cuadro
nacional de asignación para una instalación que ha cesado operaciones, de forma
que el Registro de la Unión modifica a cero las anualidades posteriores al último
año de emisiones consignado por el administrador nacional en la cuenta de
haberes de titular de instalación. La OECC, como administrador nacional del área
española del Registro de la Unión, consigna el último año de emisiones de una
instalación una vez la comunidad autónoma en la que se sitúa la instalación
traslada oficialmente la revocación de la AEGEI. Por tanto, la situación real de la
instalación en el Diario de Transacciones de la Unión Europea se actualiza de
forma inmediata al conocimiento formal, por la OECC, de su situación de cese
definitivo.
2.3. Sección III.4
o Con respecto a la conclusión 8 es necesario aclarar dos cuestiones:
De la redacción del primer párrafo, en particular de la última línea, puede
malinterpretarse que, hasta que no se reguló de forma expresa el procedimiento
de devolución en la modificación de la Ley 1/2005 no se han abierto
procedimientos de devolución. Hay que destacar que los procedimientos de
devolución de derechos asignados en exceso se llevan a cabo desde el año
2015.
El segundo párrafo atribuye la aprobación de asignaciones adicionales de hasta
cuatro años antes en los acuerdos de Consejo de Ministros a debilidades en el
procedimiento. El factor fundamental que explica este “desfase” entre el
momento en que una ampliación de capacidad o una nueva instalación empiezan
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a funcionar y el momento en que se aprueba su asignación en Consejo de
Ministros está en el periodo de tiempo que tardan estas instalaciones en cumplir
con los requisitos para solicitar asignación gratuita, en particular, el tiempo que
tardan en alcanzar la fecha de inicio de funcionamiento normal desde que
empiezan a funcionar. La normativa de la UE en este ámbito impone que, en
determinadas circunstancias, deba esperarse un largo periodo de tiempo antes
de que el titular de la instalación pueda cursar su solicitud.
o Con respecto a la participación de AESA en el informe del artículo 21 (conclusión
9) que se remite anualmente a la Comisión Europea es necesario puntualizar las
siguientes cuestiones:
La OECC contrasta determinados datos referentes al informe previsto en el art.
21 de la Directiva, para garantizar la exactitud de los mismos, teniendo en cuenta
que AESA ya dispone de la información en sus tablas de control, de la misma
forma que se consulta a las CCAA en el ámbito de sus competencias.
Respecto al informe sobre el art. 73, el formulario se envía a AESA (por la vía
del grupo técnico), al igual que se envía a las CCAA. AESA es competente para
pronunciarse y tiene constancia directa de los requerimientos directos a los
operadores aéreos para que introduzcan correcciones en los informes
verificados de los operadores aéreos.
En cuanto a la participación de SENASA en grupos de trabajo, es preciso explicar
que en los grupos de trabajo de la UE participan representantes de Estados
Miembros tanto del ramo de medio ambiente, así como de aviación civil. Por
parte de España, la representación corresponde la OECC pero se invita en
ocasiones a representantes de AESA a asistir a las reuniones en su condición
de expertos técnicos en la materia, si así lo desean. Esto es enriquecedor para
ambas partes a la hora de formar una opinión o adoptar posiciones tras la
reunión. En ningún caso su participación supone que la OECC delegue ninguna
competencia en esta materia en AESA o SENASA.
o En relación con el punto 10 de las conclusiones, primer párrafo, conviene precisar
que todas las competencias que la ley atribuye a la OECC son ejercidas
plenamente por el personal de la propia OECC. La OECC no ha realizado ningún
encargo a SENASA como medio propio.
2.4. Sección III.5.
o En el punto 11 hay que aclarar que los informes de emisiones, además de estar
verificados por un verificador acreditado, es validado por la comunidad autónoma
en la que se sitúe la instalación. También es necesario apuntar que los informes
de emisiones son precisos en cuanto a estimación de emisiones, que es su
objetivo, no así en cuanto a detectar variaciones de capacidad de las instalaciones
con efecto en la asignación, que dista mucho de su propósito, aunque se utilice
como indicador de posibles cambios. Además, hay que aclarar que, a partir de
2021, los informes sobre el nivel de actividad verificados que deben presentar las
instalaciones contribuirán a minimizar o eliminar la detección tardía de cambios
en las instalaciones.
2.5. Sección III.6.
o En relación con el segundo párrafo del punto 13 de las conclusiones, en la
tramitación del expediente al que se refiere el párrafo se interpretó que, al no
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existir un pago directo de la AGE al contratista, el valor estimado era nulo. Esta
interpretación estuvo refrendada por el informe favorable de Abogacía del Estado
a los pliegos. En la tramitación del expediente de contratación realizado para el
contrato del periodo 2020-2022, sin embargo, se ha interpretado en el sentido de
la conclusión del Tribunal de cuentas, calculando un valor estimado del contrato
en función de la facturación de años anteriores, que al superar el umbral
del Sector Público, ha exigido tramitar la debida publicidad de la licitación a través
del DOUE.
o Respecto a la conclusión número 14, relativa a la comunicación de cambios en
las cuentas del Registro, se ha elaborado un procedimiento recogiendo las
prácticas de cada CCAA con respecto a estos tipos de cambios y con
instrucciones claras a Iberclear para que cada solicitud de cambio que les sea
comunicada se pueda tratar adecuadamente. Como resultado, actualmente el
número de casos se ha reducido de forma considerable. Asimismo, la relación que
se hace de la herramienta REMA con los problemas en la actualización de datos
de titularidad de las cuentas no es exacta. REMA es una herramienta general para
automatizar los procesos de gestión de los datos del Registro, de forma que sirve
de Base de datos para registrar todo el historial de las cuentas y sus cambios, e
incluir la documentación entregada y la trazabilidad completa de los procesos. El
contrato con la autoridad belga no fue suscrito específicamente para solucionar
las dificultades relacionadas con los cambios de titularidad en las cuentas del
Registro, dado que las causas de las mismas no se deben a la falta de una
herramienta informática, sino más bien a la existencia de distintas prácticas en las
CCAA y la necesaria coordinación entre todas las partes involucradas. A este
respecto, la OECC sí ha tomado una acción: elaboración de un procedimiento
interno en 2020.
o Con respecto a la conclusión número 15:
Se entiende desde la OECC que las discrepancias señaladas en el anteproyecto
de informe no son tales. Las 3 instalaciones (ID332, ID976 e ID1) tuvieron una
transferencia de la asignación gratuita de 2017 cuando todavía no había
información que ponía de manifiesto la existencia de un cese parcial o un cese
definitivo. Tan pronto como se tuvo conocimiento de estas circunstancias, se
inició la tramitación de los correspondientes expedientes de ajuste y devolución
de la asignación. Las aparentes discrepancias se deben a que, para cada una
de estas instalaciones, se está comparando la asignación que se transfirió en un
momento inicial, con la que corresponde tras la tramitación del expediente de
ajuste y devolución.
En relación a las 31 instalaciones a las que se hace referencia (instalaciones con
cuentas abiertas a pesar de tener la AEGEI revocada), se dan en todos los casos
circunstancias bajo las cuales la regulación ampara el retraso en el cierre de las
cuentas: entregas o devoluciones pendientes, embargos o unidades pendientes
de ser canceladas para cerrar la cuenta. De hecho, es una obligación mantener
estas abiertas hasta que se resuelvan las circunstancias que les afectan y
puedan cerrarse.
Respecto a la conclusión 16, y la afirmación de que el 28% de las cuentas
presentaban deficiencias en la revisión efectuada por la OECC, conviene hacer
las siguientes puntualizaciones. En el informe de auditoría de Iberclear (Ref.
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Informe Final V-2 30-11-19), figuran un total 70 cuentas suspendidas (ver tabla
de la página 3 de dicho informe). Esto representa un 6% del total de las cuentas,
no un 28%. Asimismo, en ningún momento dicho informe concluye que la razón
de la suspensión fuera por cambios de titularidad, ni la OECC ni Iberclear han
manifestado esta razón en el curso de las reuniones periódicas del Comité de
Seguimiento del contrato. La única razón objetiva de los motivos para no superar
la auditoria es debido a que no cumplieron el plazo establecido para actualizar
la documentación que les fue requerida.
En relación con la conclusión 17, en concreto en referencia a los desfases
temporales a los que alude el anteproyecto de informe, el apartado II.6.4 se
refiere a casos en los que se habían producido revocaciones de las AEGEI de
instalaciones por cese definitivo. Debido a que para que se produzca esta
revocación la instalación debe de haber estado un año sin actividad, y en algunos
casos la comunicación de dichas resoluciones por parte de la CCAA a la OECC
se retrasó, la asignación solo pudo ser modificada a cero una vez que se recibió
la revocación de la AEGEI desde el órgano autonómico competente. Por tanto,
no pueden atribuirse estos desfases a la falta de una herramienta informática.
En cuanto a la diferencia entre los derechos asignados y las asignaciones
aprobadas a que se alude al final de este apartado, como se ha indicado con
detalle más arriba en este escrito de alegaciones, no es el caso.
2.6. Sección III.7.
o La conclusión 19 no refleja la realidad de las notificaciones y comunicaciones
emitidas y recibidas por la OECC. Esta conclusión parece señalar que
sistemáticamente se incumplen las leyes 39/2015 y 40/2015, cuando se trata de
casos puntuales y, en muchos de los casos, debidamente justificados (como en el
caso de comunicaciones con operadores aéreos extranjeros). Asimismo, se hace
referencia concreta a los verificadores, las instalaciones y los operadores aéreos,
con los cuáles se tiene habilitado un buzón de correo electrónico de consultas a
través del cual se adelanta información. La OECC adelanta las actuaciones por
correo electrónico y procede a continuación a notificarlas debidamente. Resulta
imposible notificar electrónicamente a operadores aéreos extranjeros. Se procede
entonces a enviarles certificadas las actuaciones -puesto que tampoco es posible
la notificación en papel- y en el caso de que no se tenga constancia de la recepción
del envío, se publica en el BOE un aviso. Se informa, asimismo, por correo
electrónico de la publicación de este aviso en BOE. Por otro lado, en relación con
la alusión a las comunicaciones con Iberclear, las mismas se hacen en el marco
del contrato establecido con los mismos y de acuerdo con los medios instruidos
por la propia Comisión Europea (correos electrónicos cifrados) debido a la
sensibilidad de los datos manejados.
3. Alegaciones a las recomendaciones
3.1. Sección IV.2.
o En el apartado 6, el anteproyecto de informe no precisa que toda operación en la
cuenta TARGET-2 requiere firma mancomunada, con la única excepción de los
traspasos a la cuenta operativa del Tesoro Público.
o En el apartado 8 vuelve a incidirse en esta sección en la necesidad de
homogeneizar los códigos de identificación de las instalaciones. Se reitera lo
Código seguro de Verificación : GEN-1b36-43ad-676a-b33e-e86a-37fe-48c3-4aef | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
CSV : GEN-1b36-43ad-676a-b33e-e86a-37fe-48c3-4aef
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : VALVANERA ULARGUI APARICIO | FECHA : 27/04/2021 16:36 | Sin acción específica
19
expuesto anteriormente sobre esta cuestión: no pueden homogeneizarse códigos
con funciones diferentes que responden a circunstancias diferentes de las
instalaciones del régimen.
Código seguro de Verificación : GEN-1b36-43ad-676a-b33e-e86a-37fe-48c3-4aef | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
CSV : GEN-1b36-43ad-676a-b33e-e86a-37fe-48c3-4aef
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
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ALEGACIONES FORMULADAS POR LA AGENCIA
ESTATAL DE SEGURIDAD AÉREA
MINISTERIO
DE
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PASEO DE LA CASTELLANA 112
28046 MADRID
dsa.
aesa@seguridadaerea.es TEL.: +34 91 396 8107
ALEGACIONES SOBRE LAS CONCLUSIONES RECOGIDAS E N EL ANTEPROYECTO DE INFORME
DE FISCALIZACIÓN SOBRE LA GESTIÓN DE LOS DERECHOS DE EMISIÓN DE GASES DE EFECTO
INVERNADERO, EJERCICIOS 2017 Y 2018 EMITIDO POR EL DEPARTAMENTO DEL ÁREA DE
ADMINISTRACIÓN ECONÓMICA DEL ESTADO, PERTENCIENTE AL TRIBUNAL DE CUENTAS, Y
FECHADO EL 12 DE ABRIL DE 2021.
1. Conclusión nº 9, incluida en el apartado III.4. CONCLUSIONES SOBRE LAS OBLIGACIONES DE LAS
INSTALACIONES Y DE LOS OPERADORES AÉREOS EN EL REGIMEN DE COMERCIO DE DERECHOS
DE EMISIÓN
La Agencia Española de Seguridad Aérea viene ejerciendo funciones relacionadas con las
emisiones de gases de efecto invernadero de los operadores aéreos que no le están atribuidas en
la Ley 1/2005, sin que exista ningún instrumento jurídico que lo ampare (convenio o encomienda
de gestión) con la Oficina Española de Cambio Climático. Entre estas funciones puede aludirse al
apoyo en la elaboración del informe a remitir anualmente a la Comisión Europea, en virtud del art.
21 de la Directiva 2003/87 y del informe anual remitido al organismo nacional de acreditación, en
virtud del art 73. del Reglamento UE Nº 2067/2018; así como su participación en los gr upos de
trabajo de índole técnico establecidos en el seno de la Comisión Europea (epígrafe II.4.2).
La Disposición final primera de la Ley 1/2005, relativa a títulos competenciales, establece lo
siguiente:
“Esta ley se dicta al amparo de las competencias exclusivas del Estado previstas en el artículo
149.1.13.ª y 23.ª de la Constitución, en materia de bases y coordinación de la planificación
general de la actividad económica y de legislación básica sobre protección del medio ambiente,
a excepción de la disposición adicional segunda, sin perjuicio de las competencias de ejecución
que ostentan las comunidades autónomas en materia de legislación de medio ambiente.
No obstante lo anterior, aquellas materias rel acionadas con la aviación se dictan también al
amparo de la competencia exclusiva del Estado prevista en el artículo 149.1.20.ª de la
Constitución en materia de control del espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo”. (la negrita
y el subrayado son nuestros).
Por lo anterior, vemos como si bien la Ley 1/2005 tiene un carácter sustantivamente
medioambiental, incide directamente en el sector de la aviación por lo que procede determinar
qué organismos de la Administración General del Estado ostentarían las competencias que en esta
materia establece la citada normativa.
A este respecto, y de conformidad con lo previsto en el artículo 6.1.ñ) del Real Decreto 500/2020,
de 28 de abril, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio Transición
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Ecológica, corresponden a la Oficina Española de Cambio Climático, con rango de dirección
general, entre otras, las siguientes funciones, el ejercicio de las funciones atribuidas a dicho
Ministerio por la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de
derechos de emisión de gases de efecto invernadero y, en general, la aplicación de la normativa
de comercio de derechos de emisión, incluyendo el inicio, la instrucción y la elaboración de
propuestas de resolución de expedientes sancionadores en los supuestos en los que esta Ley
atribuye la potestad sancionadora al Consejo de Ministros.
Por otra parte, el artículo 6.5 del Real Decreto 645/2020, de 7 de julio, por el que se desarrolla
la estructura orgánica básica del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana
establece que, como supervisor del sector aéreo, está adscrita al Ministerio de Transportes,
Movilidad y Agenda Urbana, a través de la Secretarí a General de Transportes y Movilidad, la
Agencia Estatal de Seguridad Aérea (AESA) , con autonomía funcional para el ejercicio de sus
funciones.
Por su parte, de conformidad con lo previsto en los artículos 8 y 9 del Real Decreto 184/2008, por
el que se aprueba el Estatuto de la Agencia Estatal de Seguridad Aérea, corresponden a la Agencia,
entre otras, las siguientes funciones:
• Realizar las comprobaciones, inspecciones, pruebas y revisiones necesarias para verificar
materialmente el cumplimiento de la normativa que regule la expedición,
mantenimiento, renovación y modificación de licencias, habilitaciones, autorizaciones,
aprobaciones, acreditaciones, certificados y, en general, los documentos oficiales que
habilitan para el ejercicio de funciones, la realización de actividades y la prestación de
servicios aeronáuticos.
• Velar por el desarrollo sostenible del transporte aéreo.
Por lo anterior, si bien la Oficina Española de Cambio Climático le corresponde el ejercicio de las
funciones que la Ley 1/2005 le atribuye al Minsiterio de Transición Ecolgócia, a la Agencia Estatal
de Seguridad Aérea, le corresponden las funciones que la Ley 1/2005 atribuye al Ministerio de
Transportes, Movilidad y Agenda Urbana.
Siendo esto así, la Ley 1/2005 atribuye las siguientes competencias al Ministerio de Transportes,
Movilidad y Agenda Urbana (MITMA):
• En relación a las obligaciones de información, se establece el procedimiento de
notificación y anotación en el registro de derechos de emisión de las emisiones
verificadas correspondientes a los operadores aéreos. En el caso de éstos, el operador
deberá entregar el informe verificado de emisiones al MITMA, que evalúa el informe y
en caso de aprobación notifica al Ministerio de Transición Ecológica para que proceda a
anotar las emisiones en el registro de derechos de emisión. En el caso de discrepancias
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corresponde al MITMA resolver, una vez notificadas las mismas al operador y
consideradas sus alegaciones.
• Los operadores aéreos deberán presentar propuestas de planes de seguimiento para
sus emisiones y toneladas-kilómetro ante el MITMA al menos con cuatro meses de
antelación respecto al comienzo de cada periodo de comercio. La aprobación de los
planes corresponderá al Ministerio de Transición Ecológica, previo informe del MITMA.
• El MITMA emite informe sobre el cumplimiento de los requisitos para acce der a la
reserva y el Ministerio de Transición Ecológica las remite a la Comisión Europea para
que, junto con los datos entregados por el resto de Estados miembros, pueda calcularse
el parámetro de referencia que se aplicará para determinar la asignación. La resolución
de asignación corresponde al Consejo de Ministros, realizado el trámite de información
pública, a propuesta de los Ministerios de Economía y Hacienda, de Transpo rtes y de
Transición Ecológica.
De lo hasta aquí expuesto, no puede más que concluirse que AESA tiene competencias ejecutivas
propias en materia de comercio de emisiones en el sector de la aviación, que son las atribuidas
por la Ley 1/2005 al MITMA, por lo que el instrumento jurídico que ampara su intervención en el
mismo es el propio marco legal de distribución de competencias inter ministeriales establecido
por la legislación que ha sido referida. Es decir, en ningún caso podría considerarse que AESA
actua por delegación, encargo, encomienda o cualquier otro tipo de régimen de colaboración o
cooperación con la Oficina Española de Cambio Climático.
No obstante lo anterior, se ha de significar que el MITMA cuenta con un vocal en la Comisión de
Coordinación de Políticas de Cambio Climático prevista en el artículo 3 de la Ley 1/2005.
En relación a las funciones concretas aludidas en el anteproyecto de informe cabe indicar que,
según fue comunicado por la presente unidad a requerimiento del equipo auditor en julio y
septiembre de 2020 (adjunto al presente do cumento como Anexo nº 1, y resaltado en amarillo),
las citadas actividades son ejecutadas en aras de garantizar la mayor y más eficaz coordinación
entre los ministerios involucrados en la gestión del esquema, indicándose en este sentido de
forma explícita que no se trata de actividades legalmente atribuidas a AESA.
De forma adicional, y al objeto de clarificar las funciones aludidas, se detallan a continuación las
acciones acometidas al respecto:
• En relación al apoyo para la elaboración del informe en cumplimiento del art. 21. De la
Directiva 2003/87, indicar en primer término que en virtud del apartado 1 del mismo,
“Los Estados miembros presentarán cada año a la Comisión un informe sobre la aplicación
de la presente Directiva. Dicho informe prestará especial atención a las disposiciones de
asignación de los derechos de emisión, al funcionamiento de los registros , a la aplicación
de las medidas de desarrollo sobre seguimiento y notificación, verificación y acreditación,
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y a las cuestiones relacionadas con el cumplimiento de la presente Directiva y al
tratamiento fiscal de los derechos de emisión, de haberlo...”
Este informe ha de ser remitido bajo un formato establecido por la Comisión Europea, de
manera que con carácter anual las autoridades competentes informan y resumen
diversos aspectos relativos al cumplimiento del esquema.
El citado cuestionario, aprobado mediante la Decisión de Ejecución de la Comisión, de 21
de marzo de 20141, y adjunta al presente escrito (Anexo nº 2), contempla en relación al
sector aéreo diversas cuestiones, tal y como puede consultarse el en Anexo de la Decisión
adjunta (apartados 3.b, 5.c o 6.c.) que aluden de forma ex plícita a funciones atribuidas a
AESA, como por ejemplo el chequeo de los informes de emisiones verificados (cuestión
6.9.)
En este sentido se considera que AESA debe trabajar de forma coordinada con la OECC
para dar respuesta a aquellas cuestiones requeridas por la COM que aluden a la aplicación
del esquema al sector aéreo y sobre las que la citada Agencia ostenta competencias
propias en base a la Ley 1/2005, como se expuso anteriormente. Al respecto, cabe
destacar que en ningún caso el citado cuestionario es remitido a la Comisión por AESA,
ciñéndose su actividad a compartir con la OECC el conjunto de datos que se considera que
dan respuesta a determinadas cuestiones incluidas en el mismo.
• En relación al apoyo para la elaboración del informe en cumplimiento del art 73. del
Reglamento UE Nº 2067/2018, indicar en primer término que en virtud del apartado 1
del mismo, “La autoridad competente del Estado miembro en el que el verificador esté
llevando a cabo la verificación comunicará anualmente al organismo nacional de
acreditación que haya acreditado a dicho verificador, como mínimo, lo siguiente: a) lo s
resultados pertinentes derivados de la comprobación del informe del titular y del
operador de aeronaves y de los informes de verificación, en concreto de cualquier
incumplimiento observado del presente Reglamento;”.
En este sentido, y dado que en virtud del art 23.3. de la Ley 1/2005 atribuye al Ministerio
de Fomento la valoración de los informes verificados presentados por los sujetos
obligados, se considera que la comunicación a la OECC de los hallazgos y/o
incumplimientos detectados durante el proceso de evaluación, para la correcta remisión
por su parte al órgano nacional de acreditación, no constituye una extralimitación de las
funciones de la presente Agencia.
1 Decisión de Ejecución de la Comisión de 21 de marzo de 2014 por la que se modifica la Decisión 2005/381/CE
en lo que respecta al cuestionario para informar sobre la aplicación de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento
Europeo y del Consejo.
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX%3A32014D0166
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En cualquier caso, cabe insistir en que la comunicación exigida por el citado art. 73 es
realizada por la OECC, considerándose la actividad de AESA incluida en su ámbito
competencial propio, al objeto de garantizar que se proporcione la mejor y más precisa
información, que se puede proporcionar como organismo que evalúa e informa sobre los
informes de emisiones y de verificación presentados.
• En relación a la participación de AESA en los grupos de trabajo de índole técnico
establecidos en el seno de la Comisión Europea, cabe señalar que la presencia en dichos
grupos, que se insiste son de ámbito meramente técnico, siempre es canalizada a través
de OECC y tiene por objeto conocer aquellos aspectos y novedades que resultan de
aplicación para el control y administración de las obligaciones del esquema. En este
sentido, y de forma ilustrativa, se adjunta (ver Anexo nº 3) al presente escrito la agenda
de la última reunión celebrada en el seno del grupo, el 20 de abril de 2021, en donde se
detallaron por ejemplo las funcionalidades de las herramientas desarrolladas por
Eurocontrol para el control y chequeo de Informes de Emisiones.
De esta forma, se considera altamente recomendable dar continuidad a la presencia,
previo consentimiento de la OECC, de técnicos de esta Agenc ia en reuniones de ámbito
técnico, en donde se comparten y detallan experiencias y herramientas que aluden de
forma explícita a los trabajos desarrollados en virtud de la Ley 1/ 2005.
2. Conclusión nº 10, incluida en el apartado III.4. CONCLUSIONES SOBRE LAS OBLIGACIONES DE LAS
INSTALACIONES Y DE LOS OPERADORES AÉREOS EN EL REGIMEN DE COMERCIO DE DERECHOS
DE EMISIÓN
La intervención de Agencia Española de Seguridad Aérea y, por extensión, de la Oficina Española
de Cambio Climático, como órganos competentes para desarrollar las funciones de supervisión en
relación con las emisiones de los operadores aéreos, entre ellas la revisión de planes de
seguimiento, la revisión de los informes de verificaciones de emisiones, entre otras, (arts. 22 y 35
de la Ley 1/2005), han sido trasladadas en su totalidad, por medio de encargos a medios propios
a SENASA, cuyo personal es el que realiza las actuaciones, elabora los informes y revisa la
información que presentan los operadores aéreos, entre otras tareas
En relación a esta conclusión del Anteproyecto de Informe, se rechaza de plano que se haya
producido o se esté produciendo un traslado o delegación de competencias o potestades públicas
a SENASA.
Los trabajos llevados a cabo por la entidad SENASA, en el marco de un encargo, son de carácter
meramente material o técnico sin contener valoraciones o subjetividades y, adicionalmente, son
evaluados, supervisados y visados por personal funcionario de la Agencia Estatal de Seguridad
Aérea, que una vez concluyen la fiabilidad del trabajo realizado proceden a la emisión de los
informes, su firma y remisión a la autoridad competente.
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En este sentido, y de acuerdo a la descripción de actividades desarrolladas por AESA en el ámbito
del esquema EU ETS, (Anexo nº 1) resulta evidente que el trabajo desarrollado por SENASA es
evaluado, visado y en su caso sometido a aclaraciones por parte del personal responsable de AESA
y, por tanto, meramente material o técnico.
En cualquier caso, mediante el presente escrito, y con objeto de clarificar el aspecto considerado
nos gustaría poner de manifiesto que el proceso de validación2 aludido en el documento
explicativo sobre actividades desarrolladas contempla este proceso de control llevado a cabo por
personal de AESA.
Cabe concluir, por tanto, que si bien el personal de SENASA adscrito a las tareas aludidas en el
ámbito del esquema europeo de comercio de emisiones llevan a cabo la evaluación preliminar y
meramente técnica de distintos documentos presentados por los sujetos obligados, en ningún
caso emiten o proponen su aprobación o rechazo, ciñéndose a informar justificadamente a AESA
sobre el proceso de evaluación, y resolviendo aquellas dudas o aspectos que durante el control
ejercido desde AESA se consideren convenientes.
Madrid, 27 de abril de 2021
LA DIRECTORA DE LA AGENCIA ESTATAL DE SEGURIDAD AEREA
(firmado electrónicamente)
Isabel Maestre Moreno
2 Texto extraído del documento de respuesta a cuestiones planteadas por el Tribunal de Cuentas en julio de 2020,
en relación al proceso de Revisión de Informes de Emisión de CO2: “Una vez concluido el proceso de validación,
el Jefe de la Unidad de Medio Ambiente de AESA emite un Informe firmado sobre el citado ER, que es remitido
a la Directora de Seguridad de Aeronaves, quien procede a su traslado mediante oficio, a la autoridad
responsable, esto es, la OECC. Este oficio es acompañado de la documentación justificativa del proceso de
validación llevada a cabo, así como copia del Informe de Emisiones sobre el cual se emite este informe valorativo.
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ALEGACIONES FORMULADAS POR LA SECRETARÍA
DE ESTADO DE ENERGÍA
SECRETARÍA DE ESTADO
DE ENERGÍA
MINISTERIO
PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA
Y EL RETO DEMOGRÁFICO
ALEGACIONES DE LA SECRETARIA DE ESTADO DE ENERGÍA AL “Anteproyecto de Informe de
fiscalización sobre la gestión de los Derechos de emisión de gases de Efecto invernadero, EJERCICIOS
2017 Y 2018
1.- COMENTARIO GENERAL SOBRE EL CONTENIDO DEL ANTEPROYECTO DE INFORME DEL TRIBUNAL
DE CUENTAS.
Con carácter previo se estima oportuno realizar unas consideraciones generales respecto a la
fiscalización realizada y su anteproyecto, que deben entenderse planteadas con el debido respeto
ante el Tribunal de Cuentas en el desempeño de sus funciones fiscalizadoras, y que se reconocen por
parte de esta Secretaría de Estado.
- Ámbito subjetivo (I.4.1), objetivo (I.4.2) y Objetivos y alcance de la fiscalización ( I.5):
Según se señala en el propio Anteproyecto de Informe (página 27), el ámbito objetivo de este
procedimiento de fiscalización es el sistema de comercio de los derechos de emisión de los gases
de efecto invernadero (GEI), “como herramienta para fomentar la reducción de las emisiones de
estos gases de una forma eficaz y económicamente eficiente, aspectos todos ellos comprendidos
en el ámbito de aplicación de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del
comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero”.
Y se ha incluido en el ámbito subjetivo, a la Secretaría de Estado de Energía, “en la medida en
que, por imperativo legal, la aplicación de la may or parte de los recursos generados por el
sistema de comercio de derechos de emisión recae en el ámbito competencial de ese órgano”.
Por ello, se señala (pág. 28) que el análisis elaborado en el mismo ha comprendido varios aspectos,
entre el que se encuentra “6. La aplicación po r la Secretaría de Estado de Energía del porcentaje
asignado de los ingresos de subastas de derechos de emisión.”
Como ha puesto de manifiesto el Anteproyecto de Informe, el sistema de comercio de los
derechos de emisión de los GEI es un instrumento complejo y que se basa en conferir un valor
económico a estos derechos que suponga un estímulo para disminuir las emisiones
contaminantes.
Según el TJUE (Asunto C‑321/15
1
, ArcelorMittal Rodange y Schifflange SA contra Gran Ducado de
Luxemburgo) “La fiabilidad y la solvencia de este mercado requieren un mecanismo riguroso y
veraz de asignación y de distribución de los derechos de emisión, para lo que es fundamental la
acción coordinada de la Unión y de los Estados miembros”.
1
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=CELEX:62015CC0321&from=SV
2
En esta sentencia se explica de forma muy clara en qué consiste este sistema y cuál es su finalidad,
así:
“(…) 51. Como ha recordado el Tribunal de Justicia, «[s]i bien el objetivo final del régimen de
comercio de derechos de emisión es la protección del medio ambiente por una reducción de las
emisiones de gases de efecto invernadero, dicho régimen no reduce por sí mismo tales emisiones,
sino que fomenta y favorece la búsqueda del menor coste posible para lograr una reducción de
dichas emisiones a un nivel dado». Sus ventajas medioambientales resultan de «la severidad de la
cuota total de derechos de emisión asignados, que representa el límite global de emisiones
autorizadas por dicho régimen.»
52. Los der echos de emisión, además de ser cada vez más escasos, dejarán progresivamente de
ser gratuitos, de manera que, para dar cobertura al conjunto de las emisiones reales de una
instalación, se hace necesario bien utilizar derechos de emisión propios no consumidos en años
anteriores, o bien adquirir derechos de emisión adicionales, ofrecidos por otros titulares. Aquí
«transferibles», según prescribe el artículo 3, letra a), de la Directiva 2003/87, lo que les confiere
valor económico, dada su escasez.
53. El valor económico de los derechos de emisión supone un estímulo notable para la minoración
de emisiones, pues, por un lado, la instalación que logre reducirlas puede vender los derechos que
le sobren; y, por otro lado, quienes, en un primer momento, prefieran comprar derechos de emisión
adicionales para satisfacer sus necesidades, terminarán por encontrar más rentable, en función
del progresivo encarecimiento de aquellos, la inversión en tecnologías de mayor eficacia ecológica
o la migración a fuentes de energía que liberen menos gases contaminantes. (…)”
Por ello, resulta importante destacar, como así se afirma en el Anteproyecto de Informe, que el
comercio de derechos de emisión de GEI es propiamente la “herramienta para fomentar la
reducción de las emisiones de estos gases de una forma eficaz y económicamente eficiente” (según
el objeto de este Informe) ya que el mecanismo supone, en sí mismo, el principal incentivo para
que las instalaciones disminuyan sus actividades contaminantes.
Es por esto que los ingresos de las subastas tienen un alcance diferente tanto a nivel comunitario
como nacional, puesto que la finalidad incentivadora de reducción de GEI ya está cumplida con el
sistema de comercio de los derechos de emisión.
En las Directivas
2
de aplicación se reconoce expresamente que corresponde a los Estados
miembros determinar el uso que deba hacerse de los ingresos procedentes de la subasta de
derechos de emisión.
No obstante, se identifican algunas medidas de lucha contra el cambio climático a las que deberían
dedicarse estos ingresos. Entre ellas se encuentran:
2
Versión consolidada de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 13 d e octubre de
2003 por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de ga ses de efecto invernadero
en la Unión y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo https://eur-lex.europa.eu/legal-
content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:02003L0087-20180408&from=ES
3
- Medidas para desarrollar energías renovables con objeto de cumplir el compromiso de la
Unión con las energías renovables y desarrollar otras tecnologías que contribuyan a la
transición a una economía hipocarbónica segura y sostenible, y de contribuir al cumplimiento
del compromiso de la Unión de aumentar la eficiencia energética a los niveles acordados en
los actos legislativos pertinentes;
- Medidas destinadas a mejorar la eficiencia energética, sistemas de calefacción urbana y el
aislamiento de las viviendas o prestar ayuda financiera para abordar aspectos sociales en
hogares con ingresos bajos y medios;
Y en base a esto, en España, conforme al marco europeo, y cumpliendo todos los requisitos en
cuanto transparencia y control, en los Presupuestos Generales del Estado de cada año, se
establece que el destino de los ingresos estimados por la subasta de los derechos de emisión de
GEI es financiar los costes del sistema eléctrico previstos en la Ley del Sector Eléctrico, referidos
a fomento de energías renovables, en unas cuantías máximas, en su caso.
A este respecto, y en esta misma línea, en el Proyecto
3
de Ley de Cambio Climático y Transición
Energética, que se encuentra actualmente en tramitación en el Senado, se establece como uno
de los recursos públicos destinados a la lucha contra el cambio climático (artículo 30.4) los
ingresos procedentes de estas subastas de derechos de emisión de GEI:
“4. Los ingresos procedentes de las subastas de derechos de emisión de gases de efecto
invernadero serán empleados para el cumplimiento de los objetivos en materia de cambio
climático y transición energética. Las leyes de Presupuestos Generales del Estado de cada año
recogerán los créditos correspondientes en el presupuesto del Ministerio para la Transición
Ecológica y el Reto Demográfico, destinándose al sistema eléctrico al menos 450 millones de euros
para financiar los costes del sistema eléctrico previstos en la Ley del Sector Eléctrico, referidos a
fomento de energías renovables, y pudiendo destinarse hasta el 30 % de los ingresos totales a
medidas con incidencia social para paliar situaciones provocadas por la transición hacia una
economía descarbonizada, o r elacionadas con la vulnerabilidad a los impactos del cambio
climático. Cada año, previo informe del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto
Demográfico, se podrá destinar un 25 % de los ingresos procedentes de las subastas de los
derechos de emisión de gases de efecto invernadero para la compensación de los efectos de los
costes directos por las emisiones de CO2, ligadas al consumo de electricidad, para las instalaciones
en riesgo de fuga de carbono.”
2. ALEGACIONES AL APARTADO II.9.2. Incidencias identificadas en el análisis de las transferencias a
la CNMC para financiar los costes del sistema eléctrico.
En el apartado “II.9.2. Incidencias identificadas en el análisis de las transferencias a la CNMC para
financiar los c ostes del sistema eléctrico” del Anteproyecto del Informe (página 99) se señalan
algunas consideraciones que se analizan a continuación, en las siguientes alegaciones:
3
https://www.senado.es/legis14/publicaciones/pdf/senado/bocg/BOCG_D_14_170_1737.PDF
4
ALEGACIÓN 1
- En la 2ª consideración (segundo párrafo página 99) se señala que la mayor parte de los recursos
provenientes de la subasta de derechos de emisión se asignan a la compensación de los costes del
sistema eléctrico “referidos a fomento de energías renovables”, resaltando que el sector
energético supone el 44% de las emisiones de GEI (cuadro nº 2).
Cabe señalar que, tal y como se ha indicado más arriba el destino de los ingresos de las subastas
es independiente del sistema en sí de comercio de los derechos de emisión ya que cumplen
funciones diferentes e independientes.
ALEGACIÓN 2
- Asimismo, en dicha consideración se señala lo siguiente:
“A este respecto, la OECC y la Secretaría de Estado de Energía no disponen de una información
detallada sobre el destino real que dan a estos fondos las empresas eléctricas ni tampoco lo
reclaman de la CNMC, lo que no se compadece con el principio de transparencia sobre la aplicación
de estos fondos proclamado en la Directiva 2003/87/CE. A este respecto, la Secretaría de Estado
de Energía se limita a proporcionar informes de carácter general y carentes de detalle a la OECC
sobre los recursos aplicados.
En particular, al margen de las magnitudes cuantitativas derivadas de la aplicación de la
normativa sectorial del sistema eléctrico, no se analiza ni se profundiza en la relación existente
entre la promoción del uso de las energías renovables cuyo coste se está financiado con cargo a
los ingresos de las subastas de derechos de emisión de gastos de efecto invernadero, lo que sería
razonable, habida cuenta del volumen significativo de recursos que se están transfiriendo (822
millones de euros en 2017 y 2018, y 954 millones en 2018).”
En este punto es importante aclarar varios extremos, que se encuentran entremezclados en esta
consideración, para entender la gestión y control que se hace desde este Ministerio y la CNMC sobre
los costes del sistema eléctrico, el sistema d e liquidaciones y el fomento de las energías renovables.
a) Costes del sistema eléctrico y su liquidación
Ley del Sector eléctrico:
La Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, incorpora al ordenamiento jurídico nacional
el concepto de sostenibilidad económica y financiera del sistema eléctrico en su artículo 13. En el citado
artículo, se detalla lo siguiente:
“2. Los costes del sistema serán financiados mediante los ingresos del sistema eléctrico que
comprenderán:
a) Los peajes de acceso a las redes de transporte y distribución satisfechos por los
consumidores y los productores y los agentes por las exportaciones de energía a países no
comunitarios, destinados a cubrir la retribución del transporte y la distribución,
5
b) los cargos que se establezcan para el pago de las otras partidas de costes que no sean
cubiertas por otros ingresos, según se encuentran definidos en el artículo 16,
c) cualquier mecanismo financiero establecido normativamente,
d) las partidas provenientes de los Presupuestos Generales del Estado destinadas a cubrir,
entre otros, las cuantías que se determinen cor respondientes a los costes del régimen
retributivo específico para el fomento de la actividad de generación a partir de fuentes de
energía renovables y al extracoste de la actividad de producción en los sistemas eléctricos
en los territorios no peninsulares con régimen retributivo adicional y,
e) Cualquier otro ingreso atribuido expresamente por una norma de rango legal o
reglamentario.
3. Los costes del sistema eléctrico, que se determinarán de acuerdo con lo dispuesto en la
presente ley y sus normas de desarrollo, serán los siguientes:
a) Retribución de las actividades de transporte y distribución.
b) Régimen retributivo específico de la actividad de generación a partir de fuentes de energía
renovables, cogeneración de alta eficiencia y residuos.
c) Retribución del extracoste de la actividad de producción en los sistemas eléctricos en los
territorios no peninsulares con régimen retributivo adicional.
d) Retribución asociada a la aplicación de mecanismos de capacidad, en su caso,
e) Retribución asociada a los mecanismos que se desarrollen en aplicación del artículo 25.1, en
su caso.
f) Compensación asociada a la moratoria nuclear de acuerdo con la disposición adicional
octava de la Ley 40/1994, de 30 de diciembre, de Ordenación del Sistema Eléctrico Nacional.
g) Dotación del fondo para la financiación del Plan General de Residuos Radiactivos.
h) Tasa de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia y del Ministerio de Industria,
Energía y Turismo.
i) Imputación de la diferencia de pérdidas asociada al cierre de energía en el mercado de
producción, en su caso.
j) Anualidades correspondientes a los déficit del sistema eléctrico, con sus correspondientes
intereses y ajustes.
k) Medidas de gestión de la demanda, en el caso en que así sean reconocidos conforme a lo
establecido en el artículo 49.
6
l) Gestión técnica y económica del sistema en caso de desajuste entre los ingresos y la
retribución de estas actividades conforme a lo establecido en el artículo 14.11, y el importe
recaudado a través de los precios regulados que cobran a los agentes.
m) Cualquier otro coste atribuido expresamente por una norma con rango legal cuyo fin
responda exclusivamente a la normativa del sector eléctrico.
n) Los gastos ocasionados por las cuentas gestionadas por el organismo encargado de las
liquidaciones para realizar la liquidación de los costes regulados del sector eléctrico, salvo
en los casos en que esté previsto que tales costes sean deducidos de los saldos que existan
en la cuenta en favor de los titulares del derecho de que se trate. Los gastos ocasionados
por la cuenta específica relativa al superávit de ingresos serán deducidos del saldo exist ente
en dicha cuenta.
4. Los ingresos del sistema serán suficientes para satisfacer la totalidad de los costes del sistema
eléctrico.”
Partidas PGE
En cuanto a las partidas provenientes de los PGE cabe señalar lo siguiente:
- La Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética en
su disposición adicional segunda recoge que:
“En las Leyes de Presupuestos Generales del Estado de cada año se destinará a financiar los
costes del sistema eléctrico previstos en el artículo 13 de la Ley del Sector Eléctrico, un importe
equivalente a la suma de los siguientes:
a) La estimación de la recaudación anual derivada de los tributos y cánones incluidos en la
presente Ley.
b) El ingreso est imado por la subasta de los derechos de emisión de gases de efecto
invernadero, con un máximo de 500 millones de euros.”
- Si bien la Ley 15/2012 recogía una cantidad, estas cantidades procedentes de las subastas de
CO2 se incorporan principalmente en las sucesivas Leyes de PGE.
En estos se hace referencia a que su destino es el pago de los costes eléctricos referidos al
fomento de renovables, así en la ley de PGE del año 2021 se recoge e “Para financiar los costes
del sistema eléctrico previstos en la Ley del Sector Eléctrico, referidos a fomento de energías
renovables, el 90 por ciento del ingreso estimado por la subasta de los derechos de emisión de
gases de efecto invernadero, hasta un importe de 1.100.000,00 miles de euros”
- Análogamente, existe otro origen de fondos de PGE cuyo destino es la liquidación del
extracoste de generación de los territo rios no peninsulares, y que también se incorporan en
las sucesivas leyes de PGE
Resulta conveniente destacar que, con diferencia, la principal fuente de ingresos del sistema
eléctrico son los ingresos procedentes de la facturación por peajes y cargos que pagan los
consumidores. Así pues, nos encontramos con que, para el pago de las cuantías destinadas al
fomento de las renovables, cogeneración y residuos, si bien se perciben ingresos de PGE, estos
7
nunca superan los costes, sino que gran parte de estos costes del sistema eléctrico se financian
con dinero de las facturas de los consumidores.
En cuanto al mecanismo de pago, es importante destacar que no se produce una asignación
directa del dinero que procede de los PGE (subastas de CO2 y Ley 15/2012) a las plantas
de renovables, cogeneración y residuos, sino que el dinero de PGE de subastas de CO2 y de la
Ley 15/2012, así como los ingresos de peajes y cargos van a un sistema común (el si stema de
liquidaciones de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia; CNMC) y con estos
ingresos se pagan los costes del sistema eléctrico.
Función de liquidación CNMC:
La competencia ejecutiva del procedimiento de liquidaciones se encuentra encomendado a la CNMC,
la cual a partir de los ingresos de PGE y de peajes y cargos liquidar los pagos tanto a los titulares (o
representantes) de las plantas de renovables, cogeneración y residuos, como a los titulares de redes
de transporte y distribución, a los tenedores de deuda del sistema eléctrico y al resto de costes
recogidos en el artículo 13 de la LSE.
En el ejercicio de las competencias atribuidas a la CNMC en la Disposición Adicional Octava y
determinadas actividades reguladas en los sectores energéticos, como son las liquidaciones de los
peajes de acceso de gas y electricidad y las liquidaciones de la retribución específica a las instalaciones
de producción de energía eléctrica con tecnologías que aprovechan energías primarias renovables,
cogeneración y residuos.
Estas liquidaciones se aprueban por su Consejo y publican en su página web
4
, de forma periódica,
en su página web para una mayor difusión y transparencia, ya sean las liquidaciones provisionales
como las definitivas. Asimismo, estas liquidaciones se remiten al Ministerio para su mayor
información.
Así, lo anteriormente expuesto viene a determinar que no está contemplado en la normativa del
sistema eléctrico, ni en su procedimiento de liquidaciones, una transferencia directa entre los
ingresos procedente de partidas presupuestarias (entre las que se encuentran los ingresos por
derechos de emisión de CO2), a un coste o sujeto específico destinado al fomento de renovables.
No obstante, se ha de tener en cuenta que el coste del régimen retributivo específico para el año
2019, último año con liquidación definitiva, alcanzó una cifra de 7.157M€, muy superior a la cuantía
ingresada por derechos de emisión en ese mismo ejercicio presupuestario (711M€).
El sistema de liquidaciones, además de ser acorde con la normativa nacional y europea, es un
sistema seguro, trasparente y rodeado de garantías con el fin de aumentar su eficacia y
aplicabilidad.
b) Marco normativo y retribución energías renovables:
La Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, regula las actividades destinadas al
suministro de energía eléctrica, consistentes en su generación, transporte, distribución, servicios de
4
https://www.cnmc.es/listado/expedientes_energia_liquidaciones/block/250/12777
8
recarga energética, comercialización e intercambios intracomunitarios e internacionales, así como la
gestión económica y técnica del sistema eléctrico, estableciendo a s u vez el marco retributivo de la
actividad de producción a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración, y residuos.
La producción a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración, y residuos se venía apoyando
con anterioridad incluso a la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico que regulaba el
régimen especial y que se desarrolló entre otros mediante el Real Decreto 2818/1998, de 23 de
diciembre, sobre producción de energía eléctrica por instalaciones abastecidas por recursos o fuentes
de energía renovables, residuos y cogeneración, el Real Decreto 436/2004, de 12 de marzo, por el
que se establece la metodología para la actualización y sistematización del régimen jurídico y
económico de la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial por una nueva
regulación de la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial y el Real Decreto
661/2007, de 25 de mayo, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica en
régimen especial, que establece un régimen jurídico y económico de la actividad de producción de
energía eléctrica en régimen especial.
El Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la
estabilidad financiera del sistema eléctrico, modifica el artículo 30 de la Ley 54/1997, de 27 de
noviembre, estableciendo las bases del régimen retributivo específico. Además, establece que este
nuevo régimen retributivo específico será de aplicación a todas las instalaciones que hubieran
obtenido el derecho a la percepción del régimen económico en virtud de los reales decretos citados
anteriormente (Real Decreto 2818/1998, Real Decreto 436/004 Real Decreto 661/2007, etc.).
El régimen retributivo específico se ha plasmado, en primer lugar, en el Real Decreto 413/2014, de 6
de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de
energía renovables, cogeneración y residuos, que establece la regulación del régimen jurídico y
económico de la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía
renovables, cogeneración y residuos; en segundo lugar, mediante la aprobación de la Orden
IET/1045/2014, de 16 de junio, por la que se aprueban los parámetros retributivos de las instalaciones
tipo aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de
energía renovables, cogeneración y residuos, de aplicación durante el primer periodo regulatorio, y,
finalmente, mediante la Orden TED/171/2020, de 24 de febrero, por la que se actualizan los
parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a determinadas instalaciones de
producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, a
efectos de su aplicación al periodo regulatorio que tiene su inicio el 1 de enero de 2020.
De acuerdo con este nuevo marco recogido en el Real Decreto 413/2014, de 6 de j unio, las
instalaciones podrán percibir durante su vida útil regulatoria, adicionalmente a la retribución por la
venta de la energía valorada al precio del mercado, una retribución específica compuesta por un
término por unidad de potencia instalada que cubra, cuando proceda, los costes de inversión para
cada instalación tipo que no puedan ser recuperados por la venta de la energía en el mercado, al que
se denomina retr ibuc ión a la inversión, y un término a la operación que cubra, en su caso, la diferencia
entre los costes de explotación y los ingresos por la participación en el mercado de producción de
dicha instalación tipo, al que se denomina retribución a la operación. Todo ello al objeto de alcanzar
una rentabilidad razonable según se establece en el artículo 14.7 de la Ley 24/2013, de 26 de
diciembre.
La Ley 24/2013, de 26 de diciembre, prevé en su artículo 14.4, para las instalaciones de producción a
partir de fuentes de energía renovables, cogeneración de alta eficiencia y residuos con régimen
9
retributivo específico, que al menos anualmente se actualizarán los valores de retribución a la
operación para aquellas tecnologías cuyos costes de explotación dependan esencialmente del precio
del combustible.
Dicha previsión se recoge en el artículo 20 del Real Decreto 4 13/2014, de 6 de junio, que establece
que al menos anualmente se revisará, de acuerdo con la metodología que reglamentariamente se
establezca, la retribución a la operación para aquellas instalaciones tipo a las que resulte de aplicación
y cuyos costes de explotación dependan esencialmente del precio del combustible. Así mismo se
añade que, como consecuencia de esta revisión, no se podrán eliminar ni incorporar nuevos tipos de
instalaciones a los que resulte de aplicación la retribución a la operación.
La Orden IET/1345/2015, de 2 de julio, por la que se establece la metodología de actualización de la
retribución a la operación de las instalaciones con régimen retributivo específico, regula la
metodología de actualización de la retribución a la operación de las instalacio nes tipo para las que
haya sido aprobado por orden ministerial un valor de la retribución a la operación distinto de cero y
cuyos costes de explotación dependan esencialmente del precio del combustible.
Los importes que perciben las instalaciones en concepto del régimen retributivo específico son
independientes del origen de los fondos que financian dicho régimen retributivo específico y tiene,
que garantizar en todo caso que las instalaciones perciben una rentabilidad razonable.
c) Políticas de fomento de energías renovables.
Ha quedado acreditado cómo los ingresos de las subastas de CO2 se integran en la parte del sistema
eléctrico que se dirige a sostener, entre otras cosas, parte de la financiación de las empresas de
energías renovables (denominadas de forma más técnica, instalaciones de régimen retributivo
especifico).
El marco de Políticas de fomento de energías renovables es muy amplio, así a m odo de resumen, en
lo referente a los años que son objeto de fiscalización por este Anteproyecto de Informe, se aprobó
el Plan
5
de Energías Renovables (PER) 2011-2020 por Acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de
noviembre de 2011, estableciendo objetivos acordes con la Directiva 2009/28/CE del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de
fuentes renovables, y atendiendo a los mandatos del Real Decreto 661/2007, por el que se regula la
actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial y de la Ley 2/2011, de 4 de marzo,
de Economía Sostenible.
Entre los aspectos analizados y tomados en consideración destaca el estudio de las Emisiones
acumuladas (2011 - 2020) de CO2 evitadas por el nuevo parque de energías renovables del PER 2011-
2020.
De esto se deduce que el fomento de las energías renovables a través de todas las herramientas,
planes y mecanismos que se han ido empleando a lo largo de los años y entre los que se encuentra,
de una manera importante, por su continuidad en el tiempo, y cuantía, los ingresos obtenidos de las
subastas de los derechos de comercio, han resultado eficaces, precisamente, en la evitación de
emisiones de GEI.
5
https://www.idae.es/tecnologias/energias-renovables/plan-de-energias-renovables-2011-2020
10
3. ALEGACIONES Al APARTADO III.9. CONCLUSIONES SOBRE LA GESTIÓN REALIZADA POR LOS
DISTINTOS ENTES EN LA APLICACIÓN DE LOS RECURSOS PRESUPUESTARIOS DERIVADOS DE LOS
INGRESOS DE SUBASTAS.
En el apartado “III.9.2. Conclusiones sobre la gestión realizada por los distintos entes en la aplicación de
los recursos presupuestarios derivados de los ingresos de subastas”, se concluye que:
21. “La Secretaría de Estado de Energía y la Oficina Española de Cambio Climático carecen de información
detallada sobre la aplicación de los recursos provenientes de la subasta de derechos de emisión que se
destinan a “financiar los costes del sistema eléctrico previstos en la Ley del Sector Eléctrico, referidos a
fomento de energías renovables”, de acuerdo con lo previsto por la disposición adicional quinta de la Ley
17/2012, 822 millones de euros en 2017 y 2018, y 954 millones en 2019.
En particular, al margen de las magnitudes cuantitativas derivadas de la aplicación de la normativa sectorial
del sistema eléctrico, no existe un análisis de la promoción del uso de las energías r enovables cuyo coste se
está financiando con cargo a los ingresos de las subastas de derechos de emisión de gasto de efecto
invernadero, lo que sería razonable, habida cuenta del volumen significativo de recursos que se están
transfiriendo.”
De acuerdo con las alegaciones señaladas en los apartados anteriores consideramos oportuno modificar
la Conclusión anterior, puesto que han quedado acreditados los siguientes extremos:
- Los ingresos de las subastas de CO2 se integran en el sistema eléctrico “para el fomento de las energías
renovables”.
- Los ingresos de las subastas de CO2 son independientes de la finalidad del sistema de subastas.
- El sistema eléctrico cubre, entre otros, los importes que perciben las instalaciones renovables en
concepto del régimen retributivo específico.
- El régimen retributiv o especifico se integra como una de las medias de fomento de energía renovable.
Habrá que tomar en consideración los compromisos en este sentido adquiridos por España.
- Existe un control por parte de la CNMC como organismo encargado de las liquidaciones que funciona de
forma trasparente en el ejercicio de sus competencias.
- La SEE recibe toda la información necesaria por parte de la CNMC en el ejercicio de su función de
liquidación.
- Como comentado en este informe, los sujetos y las cuantías de las liquidaciones realizadas por la CNMC
son públicas y accesibles en su página web.
- Con base en esta información, y otra, la SEE puede ejercer sus funciones que, de acuerdo con Real
Decreto 500/2020, de 28 de abril, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio
para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, y se modifica el Real Decreto 139/2020, de 28 de
enero, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales, se
encuentran, entre otras, el fomento de la sustitución de combustibles y vectores energéticos por otros
de menores emisiones, o el impulso de una transición justa.
- Si el sistema de liquidaciones no resultara eficaz y cumpliera sus objetivos, cubriendo la parte de
financiación de las energías renovables, todo el sistema eléctrico se vería afectado.
11
Por todo ello, se puede afirmar que la SEE, a través de la CNMC; dispone de toda la información necesaria
sobre la aplicación de los recursos provenientes de la subasta de derechos de emisión que se destinan a
“financiar los costes del sistema eléctrico previstos en l a Ley del Sector Eléctrico, referidos a fomento de
energías renovables”, de acuerdo con lo previsto por la disposición adicional quinta de la Ley 17/2012.
Asimismo, oportuno modificar modificar también la conclusión acerca de que no “existe un análisis de la
promoción del uso de las energías renovables cuyo coste se está financiando con cargo a los ingresos de las
subastas de derechos de emisión de gases de efecto invernadero”.
La SEE recibe los análisis e informes que requiere para el cumplimiento de sus funciones. En este sentido,
destaca el papel del IDAE
6
que es un organismo adscrito al Ministerio para la Transición Eco ló gica y el Reto
Demográfico, a través de la Secretaría de Estado de Energía, de quien depende orgánicamente y lleva a cabo
acciones de difusión y formación, asesoramiento técnico, desarrollo de programas específicos y financiación
de proyectos de innovación tecnológica y carácter replicable.
El IDAE se encarga de la elaboración del Plan de Energías Renovables que se basa en numerosos estudios
7
generales y sectoriales, de los que da cuenta a la SEE, en el ejercicio de sus funciones.
ALEGACIÓN 3
En relación con las cuestiones procedimentales recogidas en las páginas 99 y 100 del Anteproyecto
de Fiscalización relativas a “Se ha evidenciado que los actos de compromiso de gasto
8
y
reconocimiento de la obligación mediante los que se articularon las transferencias a la CNMC con
cargo al crédito pr esupuestario 23.03.000X.737, correspondientes al ejercicio 2019 (y que incluyen
recursos procedentes de subastas de derechos de 2018), por importe de 954.114.745
euros(instrumentados mediante documentos contables ADOK70) fueron autorizados y, en el caso del
reconocimiento de la obligación, adoptados por el Director del Gabinete del Secretario de Estado de
Energía, se manifiesta lo siguiente:
- El acto de aprobación y compromiso de gasto” examinado se ha adoptado por el titular de la
Secretaría de Estado de Energía en aplicación del párrafo primero del art. 2.1 de la Orden
TEC/1425/2018.
6
https://www.idae.es/
7
https://www.idae.es/uploads/documentos/documentos_PCT_11227.16_09_Estudio_evolucion_tecnologica_y_p
rospectiva_costes_EERR_64328903.pdf
En la elaboracion del PER 2011-2020 se previeron la inclusión de numeroso estudios, como por ejemplo, el
Estudio de costes-beneficios asociados al desarrollo de las tecnologías renovables: econó micos, ambientales,
sociales (creación de empleo, entre otros), etc.,
8
Se sugiere revisar si es una errata del Anteproyecto ya que se entiende que se refiere a reco nocimiento
de la obligación y propuesta de pago, la autorización del compromiso de gasto siempre ha sido de los
titulares de la SEE]
12
- Asimismo, los actos administrativos de reconocimiento de la obligación y propuesta de pago en
materia de gasto fueron autorizados por el director del Gabinete del Secretario de Estado de
Energía, ya que el Departamento ha interpretado el párrafo segundo del art. 2.1 de la Orden
TEC/1425/2018 en el sentido de considerar competente por delegación al Director de Gabinete
en tanto que órgano asimilado al Subdirector General, de acuerdo con el Real Decreto 500/2020
actualmente vigente así como los anteriores Reales Decretos de estructura del Departamento
“Se delega por la Ministra en los subdirectores generales, y asimilados, competentes por razón de
la materia, con independencia de la cuantía, la competencia para reconocer obligaciones.”
La calidad de asimilado del director de Gabinete del Secretaría de Estado de Energía a subdirector
general se recoge en el artículo 2.5 del Real Decreto 500/2020, de 28 de abril, de estructura, y su
competencia en materia de gasto la conoce el director de Gabinete, por un lado, al referirse a
créditos del servicio presupuestario 03 “Secretaría de Estado de Energía” de la que es titular del
Gabinete, y por otro, como órgano de la Secretaría de Estado de Energía, que tiene atribuidas las
- Asimismo, cabe señalar que la causa de nulidad de pleno derecho invocada (art. 47.1 b) de la Ley
39/2015) ha de ser interpretada restrictivamente, habiendo señalado el TS que la incompetencia
jerárquica no es causa de nulidad sino de anulabilidad, y siendo así que los actos anulables son
ALEGACIÓN 4
Por lo que se refiere al párrafo final de la página 100 del Anteproyecto cuyo literal es el siguiente:
“A mayor abundamiento, en estas transacciones se ha verificado que el acto de reconocimiento de
obligación71, autorizado el 6 de marzo de 2019 por el referido Director de Gabinete de la Secretaría de
estado de Energía, por importe de 81.597.295 euros, fue fiscalizado por el Interventor Delegado de la
IGAE el día 12 de marzo de 2019, lo que contravendría el art. 148 de la Ley 47/2003 que estipula que
la fiscalización previa ha de ejericerse con anterioridad a la adopción de los actos que son objeto de
contro72l.”
La Secretaría de Estado de Energí a manifiesta que se ha constatado l a correcta fiscalización del
expediente, sin perjuicio del error material detectado en el fechado manual del documento contable
puesto de m anifiesto en el Anteproyecto de fiscalización que incorpora el acto administrativo del
reconocimiento de la obligación y propuesta de pago, con número de operación
00168.2.19.3.1.0002992, pudiéndose observar en el mismo la fecha de contabilización mecanizada el
15 de marzo de 2019, siendo así pues los actos de autorización previos a los de contabilización y
posteriores a su fiscalización.
Por tanto, se solicita la consideración de esta alegación y la eliminación de dicho párrafo final,
verificada la correcta fiscalización del expediente.
13
4. CONSIDERACIONES SOBRE EL APARTADO IV DEL ANTEPROYECTO: RECOMENDACIONES
En el Anteproyecto de Informe se realizan las siguientes recomendaciones al Ministerio para la
Transición Ecológica y El Reto Demográfico, en el ámbito de la Secretaría de Estado de Energía:
- 4. La Secretaría de Estado de Energía debería recabar una información más completa y detallada
de la aplicación de los recursos provenientes de las subastas de derechos de emisión,
particularmente en lo que respecta a la promoción de las energías renovables en el sector eléctrico
que se está financiando con cargo a los recursos provenientes de la subasta de derechos de
emisión, en la medida en que esta función de promoción de las energías renovables recibe la mayor
parte de los fondos.
- 5. S e sugiere valorar la oportunidad de incorporar medidas de condicionalidad para acceder a la
financiación del coste del fomento de las energías renovables en el sector eléctrico con cargo a los
derechos de emisión de gases de efecto invernadero, con el fin de promover una mayor efectividad
en el uso de estos cuantiosos recursos.
El Ministerio para la Transición Ecológica y El Reto Demográfico comparte el planteamiento que
inspira estas recomendaciones, pero teniendo en cuenta las consideraciones sobre el marco
normativo del sector eléctrico analizado en estas alegaciones, desde la perspectiva de la Secretaría de
Estado de Energía (SEE), se deben matizar las dos recomendaciones anteriores 4 y 5 teniendo en
cuenta los contenidos expuestos en este documento de Alegaciones.
Adicionalmente, cabe señalar que la condicionalidad que se plantea en la recomendación 5 no encaja
con el funcionamiento del sistema de liquidaciones por parte de la CNMC, sin perjuicio del
cumplimiento de los objetivos de políticas de fomento de renovables que establece el marco
normativo que regula el fomento de las energías renovables.
ALEGACIONES FORMULADAS POR LA INTERVENCIÓN
GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO
www..pap.hacienda.gob.es
RCGabineteIGAE@igae.hacienda.gob..es
C/ Mateo Inurria nº 15
28036-Madrid
TEL: 91 536.70.75 / 70.09
FAX: 91 536.76.24
ALEGACIONES DE LA INTERVENCIÓN GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO EN
RELACIÓN CON EL ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACIÓN SOBRE LA GESTIÓN DE LOS
DERECHOS DE EMISIÓN DE GASES DE EFECTO INVERNADERO, EJERCICIOS 2017 Y 2018.
Se ha recibido en esta Intervención General de la Administración del Estado el Anteproyecto de
Informe de fiscalización sobre la gestión de los Derechos de Emisión de gases de efecto
invernadero, ejercicios 2017 y 2018, remitido por el Tribunal de Cuentas, por si se considera
adecuado proceder a formular alegaciones al citado informe, ya que si bien la Intervención
General de la Administración del Estado no forma parte del ámbito subjetivo de la citada
fiscalización, el citado Anteproyecto ha puesto de manifiesto incidencias relacionadas con las
funciones de dicho Centro Directivo.
En relación con lo anterior, esta Intervención General de la Administración del Estado formula
las siguientes alegaciones:
1. Con respecto a lo manifestado por el Tribunal de Cuentas sobre en su conclusión 23 do nde
se señala que:
“ Se ha evidenciado que los actos de r econocimiento de la obligación mediante los que se
articularon las transferencias a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia con cargo
al crédito presupuestario 23.03.000X.737 correspondientes al ejercicio 2019 (y que incluyen
recursos procedentes de subastas de derechos de 2018) por importe de 954.114.745 euros
(instrumentados mediante documentos contables ADOK) fueron adoptados por el Director del
Gabinete del Secretario de Estado de Energía, que no era competente para ello, comprometiendo
con ello su validez (art.47.1.b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento
Administrativo Común) dado que los miembros de los gabinetes no pueden, en ningún caso,
adoptar actos o resoluciones que correspondan legalmente a los órganos de la Administración
General del Estado (epígrafe II.9.2).
MINISTERIO
DE HACIENDA
I
NTERVENCIÓN GENERAL DE LA
ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO
En relación con esta conclusión se deduce que el Tribunal de Cuentas considera que el acuerdo
dictado por delegación por el Director del Gabinete del Secretario de Estado de Energía no está
comprendido en ninguno de los supuestos contemplados en la referida Orden TEC/1425/2018,
de 17 de diciembre, de delegación de competencias. En concreto, debe entenderse que el
Tribunal considera que la delegación que se invoca no está amparada en los art. 2 y 3 de la
referida Orden, pese a que dicho Director de Gabinete tienen rango de Subdirector General, y
añade, adicionalmente, que tampoco podría estarlo en dicha Orden de delegación, dado que los
miembros de los gabinetes no pueden, en ningún caso, adoptar actos o resoluciones que
correspondan legalmente a los órganos de la Administración General del Estado.
En relación con esta conclusión este Centro Directivo considera necesario poner de manifiesto
que:
1º. La delegación de competencias se encuentra regulada en el art. 9 de la Ley 40/2015, de 1 de
octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en el art. 20 de la Ley 50/1997, de 27 de
noviembre, del Gobierno. Ninguno de estos dos preceptos establecen limitación alguna, ni por
razón de la persona ni por razón de la materia, para establecer delegaciones de competencia a
favor de los Directores de Gabinete, sin que se pueda hacer una interpretación extensiva de
estas limitaciones en especial si tenemos en cuenta que la exposición de motivos de la propia
Ley 50/1997 del Gobierno manifiesta que “También se incluye una referencia especial a la
delegación de competencias, fijando con claridad sus límites, así como las materias que resultan
indelegables”.
De lo anterior se deriva que la Ministra para la Transición Ecológica y Reto Demográfico cuando
dictó la Orden TEC/1425/2018 no tenía limitaciones para efectuar dicha delegació n.
El precepto que se alude en el informe del Tribunal de Cuentas se refiere a la atribución de la
titularidad de las competencias propias de los Directores de Gabinete, no al ejercicio de las
competencias delegadas, pues como dice el apartado 4º del citado artículo 9 de la Ley de
Régimen Jurídico del Sector Público, estas resoluciones administrativas dictadas por delegación
se considerarán ado ptadas por el órgano delegante. Sólo de este modo se puede entender la
cantidad de delegaciones efectuadas a favor de los Directores de Gabinete, no sólo a partir de
la reforma llevada a cabo en la Ley del Gobierno por la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público
en 2015 (véase por ejemplo el art. 6 de la Orden EFP/43/2021), sino en el período comprendido
entre 1997 y 2015, en el que ni siquiera los Directores de Gabinete podían dictar actos
administrativos propios de la jefatura de su unidad.
2º. Asimismo, se considera relevante señalar que, en este caso, con carácter previo a la tramitación
del reconocimiento de la obligación, la aprobación y el compromiso de gasto fueron aprobados
por el Secretario de Estado de Energía (también por delegación) previa fiscalización de
conformidad por la Intervención Delegada de la IGAE en el Departamento Ministerial.
El documento contable ADOK es en este expediente el soporte del acto administrativo de
reconocimiento de la obligación.
El artículo 2.1 de la Orden/TEC/ 1425/2018, establece que la competencia para el reconocimiento
de la obligación correspondería, por delegación de la Ministra de Transición Ecológica y Reto
Demográfico, al subdirector o asimilado, competente por razón de la materia.
De acuerdo con lo anterior, este acto, está atribuido originariamente a la Ministra del
Departamento Ministerial. No obstante, en este caso el Director de Gabinete de la Secretaria de
Estado de Energía actúa por delegación, amparándose en la Orden de delegación de competencias
a la que se hace referencia de modo expreso en el pie de firma (como exige el artículo 9.4 de la
Ley 40/2015, “las resoluciones administrativas que se dicten por delegación indicarán
expresamente esta circunstancia y se considerarán dictadas por el órgano delegante” ).
Como indica el citado artículo 9.4 de la Ley 40/2015, al actuar el Director de Gabinete por
Delegación de la Ministra, el acto se considera dictado por el órgano delegante (la Ministra).
3º. Esta Intervención General considera que el supuesto analizado por el Tribunal de Cuentas no
podría considerarse, en ningún caso, como un supuesto de “manifiesta incompetencia” para el
reconocimiento de la obligación del Director del Gabinete de la Secretaria de Estado de Energía,
ya que la competencia invocada se estaba amparando en una Orden válida, aprobada por la
Ministra, vigente en aquel momento y publicada en el Boletín Oficial del Estado. Además, como se
ha indicado anteriormente, en el pie de firma del documento ADOK se hacía referencia de modo
expreso a la citada Orden de delegación (conforme a la interpretación antes indicada, se
consideraba que la Ministra había delegado la competencia para reconocer obligaciones en los
“subdirectores o asimilados”, entre los que se encontraba el Director de Gabinete que autorizó
dicho acto).
De acuerdo con lo anterio r, a nuestro juicio no cabe la menor duda de que el Director de Gabinete
de la Secretaria de Estado de Energía actuaba por delegación, no por competencia originaria, que
es la competencia que parece que está cuestionando el Tribunal.
Por este motivo, el problema suscitado, que alcanzaría en el peor de los casos a ser una cuest ió n
de interpretación de la citada Orden de delegación de competencias, no puede considerarse como
un vicio de nulidad de pleno derecho del acto de reco nocimiento de la obligación, ya que el artículo
47.1.b) de la Ley 39/2015 sólo contempla como supuestos de nulidad de pleno derecho “los
dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio”,
circunstancias que, a nuestro juicio, no pueden apreciarse en el supuesto analizado por los motivos
antes expuestos.
2.- En el segundo párrafo de la conclusión 23 del Anteproyecto de Informe, el Tribunal de Cuentas
manifiesta que:
“A su vez, en estas transacciones se ha verificado que el acto de reconocimiento de obligación,
autorizado, el 6 de marzo de 2019, por el referido Director de Gabinete de la Secretaria de Estado
de Energía por importe de 81.597.295 euros, fue fiscalizado por el Interventor Delegado de la IGAE
con posterioridad a la fecha de r econocimiento de la obligación, lo que podría contravenir el art.
148 de la Ley 47/2003, General Presupuestaria, que estipula que la fiscalización previa ha de
ejercerse con anterioridad a la adopción de los actos que son objeto de control (epígrafe II.9.2).
En este sentido en el Anteproyecto de Informe el Tribunal de Cuentas señala que “…en estas
transacciones se ha verificado que el acto de reconocimiento de la obligación, autorizado el 6 de
marzo de 2019, por el referido Director del Gabinete de la Secretaria de Estado de Energía, por
importe de 81 .5 97.295 euros, fue fiscalizado por el Interventor Delegado de la IGAE el día 12 de
marzo de 2019, lo que contravendría el art. 148 de la Ley 47/2003, General Presupuestaria, que
estipula que la fiscalización previa ha de ejercerse con anterioridad a la adopción de los actos que
son objeto de control”
En relación con la observación puesta de manifiesto por el Tribunal de Cuentas, la Intervención
General de la Administración de Estado ha procedido a analizar la documentación y registros que
sobre dicho expediente de gasto se aloja en sus aplicaciones informáticas en concreto en IRIS (
aplicación web centralizada en la IGAE que permite el envío de expedientes por parte de un centro
gestor a la respectiva intervención delegada y su posterior devolución por parte de la intervención,
adjuntado el resultado de la fiscalización de acuerdo con el procedimiento establecido en el Real
Decreto 686/2005, 10 de junio) y en la aplicación SIC-Cinconet (Sistema Informático Contable) para
obtener la cronología del procedimiento seguido en el expediente de gasto correspondiente.
- 8 de marzo de 2019 (IRIS): Entrada en la Intervención Delegada del Departamento Ministerial
para la fiscalización del reconocimiento de la obligación (en este caso el documento contable
ADOK incorpora el acto administrativo de reconocimiento de la obligación, como el propio
documento indica)
- 12 de marzo de 2019 (IRIS): Fiscalización de conformidad del reconocimiento de la obligación,
procediéndose ese mismo día a su devolución al gestor para su aprobación y volviendo a entrar
en la Intervención Delegada “con aprobación”. (El documento ADOK ya aprobado se envía al
servicio de contabilidad de la Intervención Delegada para que proceda a su contabilización).
- 15 de marzo de 2019 (SIC-Cinconet): “Fecha contable”, que figura en la impresión m ecanizada
del documento ADOK referente a la fecha de su contabilización.
- 18 de marzo de 2019 (IRIS): Fecha de recepción del documento procedente de Contabilidad,
para su envío al gestor de nuevo, una vez contabilizado.
- 20 de marzo de 2019 (SIC-Cinconet): Fecha de ordenación de pago.
- 21 de marzo de 2019 (SIC-Cinconet): Fecha de pago.
La cuestión que pone de manifiesto el Tribunal de Cuentas es que en el Sistema SIC-Cinconet
aparece la fecha de 6 de marzo de 2019 como fecha de reconocimiento de la obligación, lo que
podría llevar a pensar que el reconocimiento de la obligación por parte del gestor fue anterior a
su fiscalización por parte de la Intervención Delegada, sin que esta lo pusiera de manifiesto.
Esta afirmación, no obstante, teniendo en cuenta la información reportada por los sistemas
informáticos no es coherente con los hitos y fechas que se ponen de manifiesto tanto en IRIS como
en Cinconet. Creemos que la explicación de lo sucedido, atendiendo a los datos extraídos de los
sistemas informáticos antes citados, reside en entender que el documento administrativo que
soporta la operación fue fechado erróneamente de manera manual con un sello fechador con
fecha 6 de marzo de 2019, y que dicha fecha asignada manualmente por el gestor fue grabada
posteriormente por el Servicio de Contabilidad de la Intervención Delegada del Departamento
Ministerial procediendo a su registro en SIC, sin detectar en ese momento el error que se
arrastraba al no ser congruente esa fecha de reconocimiento de la obligación (6 de marzo de 2019)
ni con la fecha de fiscalización de conformidad (12 de marzo de 2019) o con la fecha contable (15
de marzo), ni con las fechas registrada por el sistema IRIS que figuran en la imagen que se incluye
al final de este escrito, que, de manera mecánica y sin intervención manual (y , en consecuencia,
sin posibilidad de error), quedan consignadas como fechas de entrada/fiscalización/salida de la
documentación de las Intervenciones Delegadas.
Por tanto, esta Intervención General de la Administración del Estado entiende que la introducción
de la fecha de 6 de marzo como fecha de reconocimiento de la o bligación se debe un error humano
inicial, acaecido por el gestor al fechar manualmente con un sello fechador el documento en el
que se sustancia el reconocimiento de la obligación, que fue registrado con dicha fecha “errónea”
por el grabador en el Sistema de Información Contable, sin que fuera congruente con el resto de
fechas que de manera mecanizada se registraron en los diferentes sistemas informáticos, y por
ello considera que, de acuerdo con la cronología que se desprende de los sistemas informáticos
analizados, la fecha de reconocimiento de la obligación fue el 12 de marzo, una vez fiscalizado
previamente el expediente de conformidad por la Intervención Delegada ese mismo día.
Se acompaña una imagen del sistema IRIS donde se puede apreciar las diferentes fechas que
señalan el procedimiento seguido por el expediente dentro de la Intervención Delegada del
Departamento Ministerial.
Madrid, 21 de abril de 2021
