STS, 28 de Febrero de 2000

PRIMERO.- Con fecha 19 de diciembre de 1997 el Juzgado de lo Social núm.

22 de Madrid, dictó sentencia en la que se declararon probados los siguientes hechos: "

ÚNICO.- 1.- La sentencia recurrida (STSJ/Madrid 25-VI-1998 -rollo 1795/98), confirma la sentencia de instancia estimatoria de la demanda interpuesta por el Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) y la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS) frente al beneficiario ahora recurrente en casación unificadora, declarando la nulidad de la resolución administrativa de fecha 11-X-1994 en la que se le reconoció la pensión de jubilación del Régimen General de la Seguridad Social (RGSS) en cuantía del 100% de la base reguladora de 253.943 ptas. y efectos económicos desde el 16-VI-1994, condenando al demandado a reintegrar la cantidad de 10.615.582 ptas. indebidamente percibidas durante el período 16-VII-1994 a 31-V-1997. Como otros datos fácticos, de interés a los fines del presente recurso, que figuran en los inalterados hechos declarados probados de la sentencia de instancia, destacan que: a) El demandado prestó servicios como empleado de Notarías para diversos notarios durante los periodos 5-XI-68 a 31-X-76, 1-I-77 a 20-VI-86 y 22-IX-86 a 30-XII-91; b) si bien el demandado se encontraba incluido en el RGSS, la acción protectora del colectivo de empleados de Notarías no es asumida en su integridad por dicho Régimen toda vez que la Mutualidad de Empleados de Notarías cubría con carácter obligatorio y sustitutivo de la acción protectora del Sistema de Seguridad Social, las contingencias de invalidez permanente, jubilación, muerte y supervivencia derivada de enfermedad común y accidente no laboral y que, por ello, el demandado figuró incluido en la referida Mutualidad, acreditando cotizaciones a la misma, sin obligación de cotizar al RGSS; c) además de la antes indicada pensión de jubilación del RGSS, el demandado solicitó de la Mutualidad pensión de jubilación, que le fue reconocida el 27-VI-94 en cuantía anual de 2.062.546 ptas. y efectos de 1-VII-94; d) mediante Orden Ministerial de 21-II-96 se decidió la integración en el RGSS del personal que viniera percibiendo la acción protectora sustitutiva de dicho régimen a través de la Mutualidad de Empleados de Notarías, con efectos de integración de 1-III-96; e) como consecuencia de la aplicación de la citada orden ministerial, el INSS ha detectado que el demandado es beneficiario de una prestación de jubilación indebidamente reconocida. Se razona en la sentencia recurrida para denegar la aplicación del cuestionado plazo excepcional de tres meses que "no consta en autos documento alguno que hiciera observar a esta Sala que el cómputo y percibo fue puesto de manifiesto por el demandado" y que siendo "indudable y notorio el carácter sustitutorio de la Mutualidad de Empleados de Notarías respecto de la contingencia de jubilación aquí cuestionada... (cabe) excluir la buena fe de quien, como el recurrente, ha venido percibiendo, con cargo al Régimen General, una prestación cuya protección se otorgaba por aquélla Mutualidad, y, por otra parte, la entidad gestora demandante no se ha retrasado excesivamente en reclamar lo indebidamente satisfecho, puesto que sólo cuando se produjo en 1996 la integración de la Mutualidad de Notarías en el Régimen General, tuvo exacto conocimiento de la irregularidad".

2. - Se aporta a efectos de contradicción la sentencia de esta Sala de 24 de octubre de 1996. La parte recurrida y el Ministerio Fiscal cuestionan el cumplimiento del requisito la existencia de la contradicción como presupuesto del recurso. No puede apreciarse la existencia de contradicción, porque entre los supuestos decididos no concurre la necesaria identidad. En efecto, sin entrar a considerar la posición del organismo gestor, lo cierto es que los datos que tienen en cuenta las sentencias a la hora de valorar la buena fe del beneficiario son distintos. En la sentencia de contraste la buena fe del beneficiario no se había cuestionado y se señala que "no se reprocha a éste que haya incumplido obligación alguna de proporcionar al organismo gestor la información sobre sus percepciones". Por el contrario, en la sentencia recurrida la buena fe del beneficiario se cuestiona, porque, para la Sala de suplicación el carácter sustitutorio de la Mutualidad de Empleados de Notarias en la prestación de jubilación, era "indudable" y "notorio", lo que significa que, para esa Sala, el beneficiario conocía cuando solicitó la pensión de jubilación del Régimen General que no había cotizado para esa prestación y, pese a ello, cursó la solicitud y luego compatibilizó las percepciones. La Sala de suplicación aprecia así una consciencia inicial de la antijuridicidad del reconocimiento solicitado. Es cierto que esta apreciación puede ser cuestionable a partir de los hechos probados, del debate en la instancia y en suplicación y del complejo régimen jurídico de las denominadas entidades sustitutorias. Pero se trata de una valoración que parte de hechos que ninguna relación guardan con los de la sentencia de contraste y que no pueden ser objeto de control a través de este recurso. La Sala de suplicación, partiendo de unos hechos de base (la existencia de la Mutualidad de Empleados de Notarías, la realización de una cotización única a la Mutualidad y no al Régimen General en la contingencia de jubilación y la solicitud de dos pensiones de jubilación) ha deducido la existencia de una actuación conscientemente antijurídica de la demandada en la solicitud de la pensión del Régimen General. El control de esta apreciación no puede realizarse en este excepcional recurso, porque lo impide el artículo 217 de la Ley de Procedimiento Laboral, pues en la sentencia de contrate ni se debate el problema de una actuación dolosa en la solicitud de las pensiones, ni se suscitan los problemas relativos al carácter de la Mutualidad, al conocimiento de éste y de la cotización única, y a la valoración de las dos solicitudes de las pensiones.

3. - Procede, por tanto, en este momento la desestimación del recurso, como propone el Ministerio Fiscal y sin que haya lugar a la imposición de costas por tener la parte recurrente el beneficio de justicia gratuita.

Desestimamos el recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por Don VICENTE L.R., contra la sentencia dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en fecha 25-junio-1998 (rollo 1795/1998), dictada en el recurso de suplicación interpuesto por el referido beneficiario contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Social nº 22 de Madrid en fecha 19-diciembre-1997 (autos 544/97), en proceso seguido a instancia del INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL y la TESORERÍA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL contra la parte ahora recurrente. Sin costas.

VOTO PARTICULAR que formula el Excmo. Sr. Magistrado Don Fernando S. M. a la sentencia dictada en el recurso de casación para la unificación de doctrina 3311/1998, defendiendo la existencia del presupuesto de contradicción ex art. 217 LPL y la aplicación del plazo excepcional de tres meses como límite temporal de la obligación de reintegro, así como reflexionando sobre la insuficiencia de los moldes procesales clásicos para dar respuestas uniformes a cuestiones como la suscitada en el presente litigio, con base en los siguientes razonamientos:

PRIMERO.- 1.- La cuestión que se plantea en el presente recurso de casación unificadora consiste en determinar cuál sea el límite temporal de la obligación de reintegro de las prestaciones de Seguridad Social que, en este trámite, ya no se cuestionan como indebidamente percibidas, si es el ordinario de cinco años o el excepcional de tres meses, en aquéllos supuestos en los que por parte de la Entidad Gestora en el momento de dictar la inicial resolución, que por ulterior cambio de criterio luego se califica de errónea, ya se disponía de los suficientes datos fácticos y jurídicos esenciales para poder haber dictado una resolución de contenido análogo a la ulteriormente acordada; y, en concreto, si en tales casos, de existir una demora excesiva por parte de la Gestora en el inicio del ejercicio de la acción tendente a obtener el reintegro, que puede generar una legítima confianza del perceptor en la ausencia de revisión, debe exigirse, para poder aplicar el referido plazo excepcional, una actuación positiva por parte del beneficiario o, si por el contrario, no le es exigible tal deber de información de datos y, en consecuencia, no es calificable como contraria a la buena fe su conducta.

2. - La sentencia recurrida (STSJ/Madrid 25-VI-1998 -rollo 1795/98), confirma la sentencia de instancia estimatoria de la demanda interpuesta por el Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) y la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS) frente al beneficiario ahora recurrente en casación unificadora, declarando la nulidad de la resolución administrativa de fecha 11-X-1994 en la que se le reconoció la pensión de jubilación del Régimen General de la Seguridad Social (RGSS) en cuantía del 100% de la base reguladora de 253.943 ptas. y efectos económicos desde el 16-VI-1994, condenando al demandado a reintegrar la cantidad de 10.615.582 ptas. indebidamente percibidas durante el período 16-VII-1994 a 31-V-1997. Como otros datos fácticos, de interés a los fines del presente recurso, que figuran en los inalterados hechos declarados probados de la sentencia de instancia, destacan que: a) El demandado prestó servicios como empleado de Notarías para diversos notarios durante los periodos 5-XI-68 a 31-X-76, 1-I-77 a 20-VI-86 y 22-IX-86 a 30-XII-91; b) si bien el demandado se encontraba incluido en el RGSS, la acción protectora del colectivo de empleados de Notarías no es asumida en su integridad por dicho Régimen toda vez que la Mutualidad de Empleados de Notarías cubría con carácter obligatorio y sustitutivo de la acción protectora del Sistema de Seguridad Social, las contingencias de invalidez permanente, jubilación, muerte y supervivencia derivada de enfermedad común y accidente no laboral y que, por ello, el demandado figuró incluido en la referida Mutualidad, acreditando cotizaciones a la misma, sin obligación de cotizar al RGSS; c) además de la antes indicada pensión de jubilación del RGSS, el demandado solicitó de la Mutualidad pensión de jubilación, que le fue reconocida el 27-VI-94 en cuantía anual de 2.062.546 ptas. y efectos de 1-VII-94; d) mediante Orden Ministerial de 21-II-96 se decidió la integración en el RGSS del personal que viniera percibiendo la acción protectora sustitutiva de dicho régimen a través de la Mutualidad de Empleados de Notarías, con efectos de integración de 1-III-96; e) como consecuencia de la aplicación de la citada orden ministerial, el INSS ha detectado que el demandado es beneficiario de una prestación de jubilación indebidamente reconocida. Se razona en la sentencia recurrida para denegar la aplicación del cuestionado plazo excepcional de tres meses que " no consta en autos documento alguno que hiciera observar a esta Sala que el cómputo y percibo fue puesto de manifiesto por el demandado" y que siendo "indudable y notorio el carácter sustitutorio de la Mutualidad de Empleados de Notarías respecto de la contingencia de jubilación aquí cuestionada" (cabe) excluir la buena fe de quien, como el recurrente, ha venido percibiendo, con cargo al Régimen General, una prestación cuya protección se otorgaba por aquélla Mutualidad, y, por otra parte, la entidad gestora demandante no se ha retrasado excesivamente en reclamar lo indebidamente satisfecho, puesto que sólo cuando se produjo en 1996 la integración de la Mutualidad de Notarías en el Régimen General, tuvo exacto conocimiento de la irregularidad".

3. - En la sentencia invocada como de contraste (STS/IV 24-X-1996

   -recurso 20/1996) se resolvía un supuesto en el que: a) el actor percibía desde 1990 una pensión de incapacidad permanente total (IPT) de la Seguridad Social y un complemento a cargo de la empresa pública para la que prestaba servicios; b) en junio de 1993 el INSS revisó la pensión del actor reduciendo su cuantía y señalando que dicha revisión tenía por objeto la aplicación del límite máximo de las pensiones públicas; c) el actor reclamó contra esta decisión, la sentencia de instancia admitió la revisión de la pensión para 1993, pero limitó el reintegro a los tres meses anteriores al 6-VII-93; d) frente a esta sentencia recurrieron el INSS y el beneficiario, la sentencia de suplicación desestimó ambos recursos. Esta Sala de casación desestimó el recurso de casación unificadora interpuesto por la Entidad Gestora considerando doctrina jurídica correcta la aplicación al caso del plazo excepcional de tres meses para delimitar el límite temporal de la obligación de reintegro de las prestaciones indebidamente percibidas, razonándose, con remisión a la STS/IV 24-IX-1996 (recurso 4065/1995), que "la existencia de una actuación de buena fe por parte del beneficiario no es cuestionable: no se reprocha a éste que haya incumplido obligación alguna de proporcionar al organismo gestor la información sobre sus percepciones y se constata un retraso injustificado de este organismo en la regularización de la situación ante 'la existencia de una información puntual de la entidad que realizaba, el pago de la pensión concurrente'", y que "por otra parte, no es razonable aquí exigir una mayor diligencia del beneficiario, pues, como señala la sentencia de 3-abril-1995, estamos ante una concurrencia entre percepciones, en la que la consideración del complemento a cargo de la empresa como una pensión pública ha sido una cuestión inicialmente controvertida hasta que se produjo la unificación de doctrina en este punto y, aunque el acto de reconocimiento inicial del derecho no implicaba la aceptación de la concurrencia sin la aplicación del tope máximo, la confianza del beneficiario surge también como consecuencia de la actuación de la gestora que, desde 1986 hasta 1993, no tuvo en cuenta esta circunstancia, ni el acto de fijación de la cuantía inicial, ni en las revalorizaciones sucesivas, teniendo, sin embargo, a su disposición la información necesaria".

4. - La contradicción existe en el punto en el que la plantea el recurso con la sentencia elegida como contradictoria, porque se trata también de un supuesto de no cuestionada, en este trámite, percepción indebida de prestaciones de Seguridad Social, en el que el organismo gestor conocía o estaba en condiciones de conocer desde el primer momento la existencia de los datos fácticos y jurídicos suficientes y esenciales para poder haber dictado una resolución en distinto sentido, existiendo una cuestión jurídica controvertida sobre la compatibilidad de las prestaciones que incide en la conducta exigible al beneficiario, y no habiendo procedido la Gestora a la revisión hasta años más tarde.

5. - Cabe destacar que a efectos de la determinación de la concurrencia del requisito de contradicción ex art. 217 LPL y efectuar el correspondiente análisis comparativo entre la sentencia recurrida y la referencial, aunque en temas como el ahora planteado alcance complejidad, deben separarse los sustanciales datos fácticos de los presupuestos jurídicos obrantes en las sentencias a comparar, dándose a los primeros el alcance preciso para evitar que los hechos prejuzguen el contenido de la resolución a adoptar. En esta línea, puede adicionarse para destacar la contradicción ex art. 217 LPL existente en el presente caso que: a) ha sido también una cuestión inicial y actualmente controvertida la posibilidad de compatibilizar las prestaciones del RGSS y de la Mutualidad de Notarías, dado el complejo régimen jurídico de las denominadas entidades sustitutorias (disposición transitoria 6ª.7 LGSS/1974, RD

   1879/1978 en relación con RD 2284/19885); b) el organismo gestor conocía o estaba en condiciones de conocer por los propios datos fácticos obrantes en el expediente administrativo inicial los datos suficientes para haber dictado desde el primer momento otra resolución de signo diferente, al no haber variado desde entonces la normativa aplicable, en lo que no habría influido el hecho anterior o posterior de que el propio beneficiario disfrutara o no de otra prestación por la misma contingencia con cargo a la Mutualidad referida; c) ante tal compleja situación jurídica, es cuestión de carácter jurídico y no fáctico, por lo que no incide en el tema de la existencia o inexistencia de identidad entre los hechos a comparar, el determinar si el beneficiario tenía obligación de informar exp resamente a la Entidad gestora de sus percepciones, lo que conllevaría, en su caso, al igual que en la sentencia de contraste, a concluir que no pueda reprocharse a éste "que haya incumplido obligación alguna de proporcionar al organismo gestor la información sobre sus percepciones" o no siendo razonable aquí "una mayor diligencia del beneficiario"; d) concurriendo, por último, la demora en la actuación administrativa, pues, con independencia de la fecha de integración, al no haber variado tampoco la normativa aplicable en el tema de la compatibilidad, desde el inicial momento tenia la Gestora "a su disposición la información necesaria".

6. - Establecido el presupuesto de contradicción, es obligado entrar a conocer de la cuestión planteada, debiendo señalarse que la doctrina jurídicamente correcta es la contenida en la sentencia de contraste, lo que, en aplicación de la misma, obliga a estimar el recurso de casación unificadora interpuesto por el beneficiario, dado que en el presente caso: a) existe un retraso injustificado por parte de la Entidad Gestora en la iniciación del ejercicio de la acción tendente a obtener el reintegro de las prestaciones que se entienden indebidamente percibidas por la beneficiaria que se constata como próximo a tres años; b) no es aceptable el argumento utilizado para justificar la dilación por parte de la Entidad Gestora, consistente en que sólo cuando se produjo en 1996 la integración de la Mutualidad de Notarías en el Régimen General, tuvo exacto conocimiento de la irregularidad, pues no se aducen hechos distintos a los obrantes en el propio expediente en el que recayó la resolución administrativa cuestionada y con base en éstos la Entidad Gestora ya disponía en el momento de dictar la resolución que luego ha calificado de errónea de los datos esenciales y suficientes para haber dictado una resolución de signo contrario (en concreto en aquél obran los documentos de cotización TC2 que se tuvieron en cuenta por la Gestora para el reconocimiento de la prestación de jubilación en que figuran como empleadoras cotizando diversas notarias); c) resultaría contrario a la equidad posibilitar la revisión plena del acto administrativo por causa no imputable al beneficiario imponiéndole a éste en exclusiva la carga de soportar las consecuencias negativas de la demora en la actuación revisora por parte de la Entidad Gestora; y d) creada una legítima confianza del perceptor en la ausencia de revisión por las circunstancias expuestas no debe exigirse, además, para poder aplicar el plazo excepcional de tres meses una actuación positiva del beneficiario imponiéndole el deber de información de datos que ya obraban inicialmente en poder de aquélla.

7. - Resolviendo en el extremo ahora discutido el debate planteado en suplicación se debería, a falta de otros datos, haber limitado la obligación del beneficiario al reintegro de las prestaciones de jubilación del Régimen General de la Seguridad Social abonadas por la Gestora desde los tres meses anteriores a la fecha de presentación de la demanda de revisión, en fecha 4-VIII-1997, en adelante.

   SEGUNDO.- 1.- Sobre el segundo aspecto enunciado, la reflexión sobre la insuficiencia de los moldes procesales clásicos para dar respuestas uniformes a cuestiones como la suscitada en el presente litigio, es dable constatar que, ante múltiples supuestos similares de percepción simultánea de dos prestaciones derivadas de una misma contingencia por parte de determinados colectivos de beneficiarios, la respuesta judicial de los distintos tribunales del orden social y de esta misma Sala ha sido diversa por múltiples causas que, aunque puedan entenderse o valorarse como jurídicamente correctas por ajustarse a la legalidad vigente y derivar también de las distintas conductas procesales y extraprocesales de las partes, puede provocar, como mínimo, una sensación de inseguridad jurídica a los ciudadanos y en concreto a los beneficiarios de la Seguridad Social afectados, lo que obliga a reflexionar sobre la insuficiencia de los mecanismos procesales actualmente existentes en el ámbito laboral para controlar eficaz y uniformemente las actuaciones en masa de las Entidades gestoras de la Seguridad Social.

2. - La inmensa mayoría de los conflictos individuales de los que conocen los diversos órganos judiciales integrados en el orden social de la jurisdicción son, sin lugar a dudas, los relativos a materias que pueden calificarse en sentido amplio de Seguridad Social, y en especial los que suscitan en torno a las diversas prestaciones del denominado régimen público de la Seguridad Social siendo, en consecuencia, cuestiones que afectan a millones de ciudadanos. Asimismo, las decisiones trascendentes sobre el reconocimiento o denegación del derecho al disfrute de tales prestaciones o sobre su concreto contenido son adoptadas inicialmente por las Entidades Gestoras que están encuadrados dentro del ámbito de las Administraciones Públicas, por lo que, aun cuando sus actos están sujetos al control de legalidad por parte de los Tribunales (art. 106 CE), disfrutan, consecuentemente, de los privilegios preprocesales y procesales que a tal condición sigue anudando nuestra legislación vigente.

3. - Uno de los privilegios de la Administración, con importantes consecuencias en el ámbito de la Seguridad Social, es el derivado del principio de autotutela ejecutiva y decisoria o declarativa que, en lo relativo al aspecto decisorio, comporta el que la Administración pueda efectuar unilateralmente declaraciones de derecho que afecten a terceros sin necesidad de acudir a los Tribunales y el que corresponda a aquéllos la carga de la impugnación. Es decir, que en aplicación del principio de decisión previa, por una parte, la Administración podrá fragmentar el tratamiento de los grupos masivos de administrados o beneficiarios en resoluciones diferentes, para obligar a cada uno de ellos a emprender individualmente su impugnación, y, por otra parte, incumbirá a los beneficiarios la carga de impugnar los actos de los Entes de la Seguridad Social relativos al reconocimiento o denegación de prestaciones u otros derechos en materia de Seguridad Social cuando consideren que tales actos, expresos o presuntos, de las Administración no se ajustan a la legalidad,

   -- con lo que se dará origen, en su caso, a múltiples procesos judiciales distintos con el evidente riesgo de diversidad de respuestas judiciales --, previa, además, la reclamación en vía administrativa y debiendo también sujetarse para ello a plazos perentorios, produciéndose, en caso contrario, el denominado acto consentido. Lo que, además, condicionará la postura procesal de los beneficiarios, tanto más si a ello se anudan, con mayor o menor intensidad, los posibles efectos de la denominada presunción de legalidad de los actos administrativos, la de imposibilidad de introducir variaciones sustanciales en el proceso respecto de lo planteado en la vía previa administrativa, las dificultades probatorias que ponen en cuestión el principio de la igualdad procesal de las partes o incluso la problemática de acreditación de requisitos como el de afectación general para poder acceder a recursos como el de suplicación o el de contradicción para viabilizar la casación unificadora.

4. - La indicada afectación masiva de los actos de la Administración de la Seguridad Social en los que se reflejen sus criterios interpretativos de las normas legales que estime vigentes, el privilegio de ser ella la que sin necesidad de acudir previamente a los Tribunales decida el concreto contenido de la decisión a adoptar y el que sean los beneficiarios quienes se ven obligados a acudir a los órganos jurisdiccionales para intentar obtener el reconocimiento de sus pretensiones y el que el principio de autotutela en su aspecto ejecutivo comporte, asimismo, el carácter inmediatamente ejecutivo de las resoluciones administrativas que pueden ser llevadas a efecto por la propia Administración autora del acto, origina, en suma, los altos índices de litigiosidad referidos y el que precisamente la Administración no sea la parte más interesada en lograr su disminución ni en obtener de los Tribunales en un tiempo razonable una solución uniforme sobre los diversos temas jurídicamente discutibles objeto de los conflictos instados por los beneficiarios. Se corre, pues, el riesgo de limitar a los supuestos en que la doctrina jurisprudencial sea desfavorable a las tesis sustentadas por los beneficiarios, los efectos de la labor unificadora que, de hecho, se está logrando en determinadas materias a través de la jurisprudencia contenida en las sentencias resolutorias de los recursos de casación para la unificación de doctrina.

5. - Las técnicas procesales introducidas en la LPL/1990, como la relativa a la acumulación de recursos pendientes cuando entre ellos exista identidad de objeto o de alguna de las partes, por su real inaplicación en la práctica, tampoco ha