STS, 22 de Marzo de 2004

Con fecha 7 de octubre de 1999, la Sala de lo Contencioso Administrativo ( Sección 6ª ) de la Audiencia Nacional dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: " FALLAMOS: DESESTIMAR el presente recurso contencioso- administrativo interpuesto por la representación procesal de TEXSANIT S.L., confirmando la Resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 11 de julio de 1.997, a que las presentes actuaciones se contraen, por su conformidad a Derecho. Sin expresa imposición de costas ".-

Contra dicha sentencia, interpuso recurso de casación la entidad TEXSANIT S.L., a través de su Procuradora Sra. ALBACAR MEDINA, que formalizó por escrito basándolo en cuatro motivos, todos ellos al amparo del artículo 88.1.d), de la Ley Jurisdiccional; el primero, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico, y en concreto de los artículos 9.1 y 9.3 de la Constitución Española, de los artículos 1.254, 1.255, 1.256 del Código Civil y del artículo 37.2.c), del Real Decreto 302/1.993, de 26 de Febrero; el segundo, por infracción de la doctrina jurisprudencial de esta Sala aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate; el tercero, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico, en concreto de los artículos 1.261 y 1.274 del Código Civil; y el cuarto, por vulneración de los artículos 117.1, 117.3 y 117.4 de la Constitución Española. Terminó suplicando a la Sala que se dictase sentencia estimándolo, y casando y anulando la recurrida, se declarase disconforme a derecho la resolución recurrida, con los pronunciamientos que habían sido objeto de petición en el suplico de su escrito de demanda. -

La parte recurrida, la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, a través del Sr. ABOGADO DEL ESTADO, en el escrito correspondiente formuló su oposición a los motivos de casación, y finalmente suplicó a la Sala que en su día se dictase sentencia desestimatoria del recurso interpuesto, confirmando íntegramente la recurrida e imponiendo las costas del mismo a la recurrente.-

Mediante providencia de fecha 13 de enero de 2004, se acordó señalar para deliberación y fallo de este recurso el día 9 de marzo siguiente, en que han tenido lugar dichos actos procesales.-

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Francisco Trujillo Mamely, Magistrado de la Sala

Es objeto de este recurso de casación la sentencia dictada con fecha 7 de Octubre de 1.999, por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 6ª, de la Audiencia Nacional, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la hoy recurrente en casación contra la Orden Ministerial de 11 de Julio de 1.997, que declaró el incumplimiento de la condición resolutoria de la subvención concedida por Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 3 de Junio de 1.994 a la recurrente, relativa a la creación y mantenimiento de diez puestos de trabajo, ordenándose el reintegro completo del incentivo en cuestión, porque la beneficiaria de la subvención había despedido a los trabajadores contratados para cubrir dichos puestos de trabajo cuatro días después de concluir el plazo de cumplimiento, que venció el 9 de Junio de 1.996 - la fecha de Resolución individual era de 9 de Junio de 1.994 - cesando en su actividad productiva.

La Sala de instancia en lo que constituye la ratio decidendi expresa:

[...] " Aún cuando se hayan cumplido las condiciones formales, y las condiciones materiales, procede reintegrar la subvención si no ha servido a la finalidad social para la que fue concedida, al tener como resultado la destrucción de empleo, según el artículo 37. nº 4 párrafo segundo, del R.D. nº 302/93 de 26 de Febrero".

[...] " Se burlaría la finalidad intrínseca del incentivo económico regional enjuiciado si prosperase la demanda, permitiendo la Sala que se produjera sin restricción alguna la destrucción de empleo implícita en los despidos de los trabajadores, cuya permanencia en activo fue una de las causas determinantes de la concesión de la subvención. La comprobación final prevista en el artículo 34 del reglamento, aprobado por el R.D. 1535/1987, de 11 de Diciembre, no está sujeta a plazo determinado, pudiendo la administración comprobar la consecuencia de la ejecución del proyecto en cualquier momento, en el ejercicio de sus facultades de control e inspección de los incentivos ".

[...] " El Tribunal Supremo se ha pronunciado de manera inequívoca en este tipo de supuestos con especial atención a la necesidad del cumplimiento de la creación y mantenimiento de puestos de trabajo que si no se especifica otra duración en el pliego de condiciones debe entenderse por tiempo indefinido su contratación laboral precisamente para evitar comportamientos elusivos del fin social de toda subvención, primando la defensa del empleo, sobre otras condiciones estrictamente económicas y privatistas .... Y en este sentido, en el artículo 32 nº 1 del citado reglamento se prevén las consecuencias de la reducción del número de puestos de trabajo, respecto del límite fijado en el acuerdo inicial de concesión ".

Disconforme con la sentencia de instancia se interpone este recurso de casación que se articula en cuatro motivos, todos ellos al amparo del artículo 88.1.d), de la Ley Jurisdiccional; el primero, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico, y en concreto de los artículos 9.1 y 9.3 de la Constitución Española, de los artículos 1.254, 1.255, 1.256 del Código Civil y del artículo 37.2.c), del Real Decreto 302/1.993, de 26 de Febrero; el segundo, por infracción de la doctrina jurisprudencial de esta Sala aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate; el tercero, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico, en concreto de los artículos 1.261 y 1.274 del Código Civil; y el cuarto y último, por vulneración de los artículos 117.1, 117.3 y 117.4 de la Constitución Española.

El primer motivo de casación, en relación con la jurisprudencia de esta Sala - esto es, la infracción denunciada en el segundo motivo - ha de ser acogido, por cuanto en efecto la Sala de Instancia hace una aplicación indebida mediante la extensión de la norma legal para considerar como incumplimiento el despido de los trabajadores, por no haber servido a la finalidad " social ", expresión esta última que no utiliza el artículo 37.2.c) del Real Decreto, matización que no deja de tener sentido puesto que " la finalidad de la subvención " ( su incumplimiento determina el reintegro de la subvención), hace referencia al proyecto en virtud del cual se solicita una subvención, en tanto que la interpretación que hace la Sala con la exigencia de la finalidad social de la subvención, exige el mantenimiento de los puestos de trabajo más allá del plazo de vigencia, con la consecuencia de que, además, la Administración puede acordar el reintegro " en cualquier momento " no se acomoda a los términos de nuestra jurisprudencia, tal como la analiza detenidamente, por lo que se refiere a la citada en la sentencia impugnada, la parte recurrente.

Así pues, ha de ser acogido el motivo examinado - lo que ya hace innecesario el examen de los otros tres -, y casar y anular la sentencia de instancia, lo que coloca a esta Sala Jurisdiccional en la posición del Tribunal de Instancia y, por consiguiente, conforme a lo dispuesto en el artículo 95.2.c) y d), en situación de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate; esto es, si debe dar lugar a la restitución de la subvención el despido de los trabajadores una vez concluido el plazo fijado para el cumplimiento de las condiciones, sosteniendo, en definitiva la recurrente que el trascurso del plazo de vigencia, constituye un a modo de blindaje frente a la declaración de incumplimiento.

Con lo que en rigor lo que se plantea, y ello es lo que subyace en todo el proceso, no es otra cosa que determinar si el proyecto ha cumplido los objetivos marcados por la política de incentivos regionales, recogidos en el Real Decreto 1535/1987 y del Real Decreto de delimitación ( R.D. 488/1.988, de 6 de Mayo, de Creación y Delimitación de la Zona de Promoción económica de Murcia) al cual se acoge, ya que según consta en el informe del órgano competente de la Comunidad Autónoma, de fecha 10 de Octubre de 1.996, la empresa, que había hecho las inversiones previstas y aprobadas en los términos establecidos en la Resolución de concesión individual, una vez transcurrido el plazo de vigencia ( 9 de Junio de 1.996), ha despedido a todos los trabajadores y cesado en su actividad.

Sucintamente expresados los hechos que están en la base del proceso son los siguientes: 1) Con fecha 15 de Febrero de 1.994, por uno de los promotores de una sociedad pendiente de constitución, se presentó una Memoria de Proyecto de Inversión, para la obtención de un incentivo económico regional al amparo de las normas antes expresadas, en relación con el proyecto de constitución de una empresa para la fabricación de artículos textiles de algodón hidrófilo y sus mezclas destinado al consumo sanitario y de cosmética. En ese Proyecto se proponía una inversión de 101.500.000 pesetas y la creación de 10 puestos de trabajo. Evaluado positivamente el Proyecto, en el Acta del Grupo de Trabajo de 25 de Abril de 1.994 (Expte: MU/641/P02), siendo la modalidad del proyecto de nueva instalación, se propone su concesión con una subvención de 40.180.000 pesetas, correspondiente al 41 por 100 de la inversión aprobada (98.000.000 pesetas) y como puestos de trabajo: a crear, 10 y a mantener, 0. La empresa dispone de 2 años para la ejecución del proyecto y cumplimiento de condiciones a partir de la fecha de la resolución. 2) Por Resolución Individual aceptada, de 9 de Junio de 1.994, la Dirección General de Incentivos Económicos Regionales del Ministerio de Economía y Hacienda, concede la subvención propuesta por el Grupo de Trabajo; y en esa Resolución se establecen, aparte de las condiciones generales, dos condiciones particulares cuya interpretación por parte de la recurrente son las que en definitiva van a provocar este proceso. Una de ellas, la 2.3 establecía que: " La Empresa queda obligada a crear 10 puestos de trabajo en el establecimiento que es objeto de este proyecto y a mantenerlos hasta el fin del plazo de vigencia "; y, otra, la 2.8, establecía que: " El plazo de vigencia de la presente concesión, finalizará el 9 de Junio de 1.996, fecha en la que deberán cumplirse y mantenerse todas las condiciones de esta resolución". 3) El Organo autonómico encargado de la vigilancia y control de la subvención al constarle el despido de la totalidad de los trabajadores el día 13 de Junio de 1.996, esto es, sólo cuatro días después de que hubiese cumplido el plazo de vigencia de la concesión, lo puso en conocimiento de la Dirección General de Análisis y Programación Presupuestaria, del Ministerio de Economía y Hacienda que incoó el oportuno expediente de incumplimiento, en el que dio audiencia a la empresa beneficiaria y pidió ampliación del informe al Instituto de Fomento de la Región de Murcia, que mantuvo su informe anterior en el sentido de que entendía cumplidas las condiciones bajo las que se otorgó la subvención, mediante la inversión oportuna y constaba la creación del empleo y su mantenimiento en la fecha de expiración del plazo de vigencia.

La Resolución ahora impugnada declaró el incumplimiento de las condiciones, con reintegro de la subvención percibida.

Aún quedan por hacer tres precisiones de singular importancia para la resolución de la cuestión planteada. 1) Una hace referencia a que, existe en el expediente administrativo, un informe expedido en 27 de Junio de 1.996, por la Dirección Provincial de Trabajo y Asuntos Sociales de Murcia, en el que se hace constar que " consultados los antecedentes de la base de datos del Sistema de Seguridad Social de la empresa TEXSANIT S.L. ( el cambio de titularidad de Textil Sanitaria, S.L. a aquella había sido aprobado por la Administración), con código de cuenta de cotización 30/102962216 y C.I.F. B-30.698.567. Mantenía un nivel de empleo a 16-02-94 de 0 trabajadores. Mantenía un nivel de empleo a 09-06-96 de 11 trabajadores ". 2) Otra, que también consta acreditado en el expediente administrativo mediante la aportación de los correspondientes contratos de trabajo y se reconoce como hechos establecidos en la propuesta de Resolución de Incumplimiento que "los trabajadores fueron contratados el 15 de septiembre de 1.995 y despedidos el 14 de Junio de 1.996 ". 3) Y, por fin, que al folio 208 del expediente administrativo aparece una certificación expedida con fecha 31 de Mayo de 1.996, por la Jefa de Area de Recaudación de la Administración de la Seguridad Social, número 2 de Cartagena, en la que se hace constar: " Que de los datos obrantes en esta Administración consta que la empresa cuyos datos se detalla a continuación: - Razón Social: TEXSANIT S.L. - C.C.C. Principal: 30102 962216 (C.I. 0B30698587), ha cotizado al Régimen General de la Seguridad Social hasta 04/1996, sin prejuzgar la exactitud de las liquidaciones abonadas, no teniendo pendiente de ingreso ninguna reclamación por deudas vencidas, líquidas y exigibles. EL C.C.C. 30102964943 se encuentra de baja por carecer de trabajadores desde el 18-04-1.996 ".

Nuestra jurisprudencia ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derecho que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ-PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar el ejercicio de su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una «causa donandi», sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un «modus», libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste. Las cantidades que se otorgan al beneficiario están vinculadas al pleno cumplimiento de los requisitos y al desarrollo de la actividad prevista al efecto. Existe, por tanto, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario cumpla unas exigencias o tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos términos en que procede su concesión. No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional, en los términos como ha sido contemplado por la jurisprudencia de esta Sala, al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar en todos sus términos el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados requisitos y comportamientos, que constituye la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en el supuesto de que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla.

Por consiguiente, cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o indebida utilización de las cantidades recibidas, esto es, por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la devolución de lo percibido. A ello es a lo que se refiere expresamente el artículo 37.2.c) del real Decreto 302/1.993, al considerar como causa de reintegro el " incumplimiento de la finalidad para la que la subvención fue concedida " y el artículo 81.9.c) de la Ley General Presupuestaria ("incumplimiento de la finalidad para la que la subvención fue concedida").

Ello quiere decir que aunque la subvención tenga un fondo negocial en el sentido de implicar contrapartidas para cada uno de los sujetos intervinientes, no por eso deja de estar desconectada de la finalidad a que responde y, en cualquier caso, el beneficiario ha de cumplir la finalidad para la que la subvención fue concedida.

Lo que ocurrió en el caso de autos, por más que la parte trate de enmascararlo en lo consignado en el Acta del trabajo que acordó la concesión de la subvención, en el sentido de que serían cero puestos de trabajo a mantener, es que en el plazo de cumplimiento, más propiamente dicho de vigencia de la concesión, no se crearon ni mantuvieron esos puestos de trabajo; la obligación no era sólo de que existieran al momento del término de vigencia, sino que se hubiesen creado en ese plazo de vigencia, pero no en cualquier momento del mismo, sino en el tiempo suficiente para se pudiese cumplir la finalidad de la subvención; y eso es algo que indudablemente la prueba obrante en el expediente administrativo acredita que no ocurrió. Por otro lado el mantenimiento cero de los puestos de trabajo a crear a que se refería aquel Acta del Grupo de Trabajo, era el de los anteriormente existentes en el momento de la concesión, que lógicamente en cuanto empresa de nueva creación no había ninguno que mantener.

Por otro lado, el certificado expedido por la Seguridad Social relativo a la cotización correspondiente, ya pone de manifiesto que en 18 de Abril de 1.996 ya se carecía de trabajadores. Que en la fecha que se levanta el acta notarial se encontraran trabajando los trabajadores en la empresa no constata mas que ese hecho concreto, pero no desmiente la baja de la Empresa en el Régimen General de la Seguridad Social por carecer de trabajadores y precisamente con anterioridad a la fecha del término de vigencia, como tampoco el que con posterioridad, ya en 1.997, pudiera levantarse acta notarial para acreditar que la actividad empresarial no había cesado - pues se encontraba la misma maquinaria que en el Acta de 13 de Junio de 1.996, produciendo algodón en dos formatos -, aunque sí la actividad productiva; pero lo que no consta es que permanecieran los trabajadores, que si permanecían trabajando según constaba en aquel otro Acta de 13 de Junio de 1.996, ese mismo día fueron despedidos, reconociendo la propia empresa la improcedencia del despido, pero sin estar dispuesta a su readmisión con abono de las indemnizaciones correspondientes.

Por ello, como dijimos en nuestra sentencia de 6 de Noviembre de 2.001, recogiendo doctrina anterior ( sentencias, entre otras de 24 de Junio de 1.997, de 2 de Abril de 1.998, 4 de Febrero de 1.999 y 19 de Octubre de 1.999), es al solicitante de la subvención al que corresponde justificar la inversión y la creación y mantenimiento de los puestos de trabajo, ya que si se otorga una subvención como instrumento de fomento del empleo, no conseguir ese objetivo frustra las expectativas a que responde la técnica jurídica aplicada.

Por ello, cuando el artículo 9, apartado a), del Real Decreto 1.535/1.987, exige que los proyectos de inversión a incentivar reúnan la condición necesaria de su viabilidad técnica, económica y financiera, y en el número 4 de su artículo 37, se refiere a la condición atinente al empleo, matiza que la obligación que comporta no es sólo de creación y sí de mantenimiento de los puestos de trabajo comprometidos y siendo así que las subvenciones como la de que se trataba, tienen como finalidad esencial la de fomento de determinadas actividades empresariales y del empleo consecuente con ellas, es obligado que lo comprometido tenga una cierta continuidad en el tiempo, de suerte que la fijación de un plazo dentro del cual hayan de ser cumplidas las condiciones a que se supeditó la ayuda, no admite la interpretación que pretende la parte de que sea bastante que el cumplimiento se produzca en un momento dado, dentro de ese plazo, que pueda ser el de finalización del plazo de vigencia ( en ese momento insiste de modo especial para sustentar su tesis la parte recurrente, desligándolo de cualquier compromiso anterior que es el de la fecha de la Resolución individual), pues lo propuesto, comprometido y aceptado era el mantenimiento al menos en todo ese plazo de la contratación de los trabajadores - téngase en cuenta que en el propio Análisis del Proyecto de Inversión, ya se afirmaba que " en una primera fase se instalan en una nave de alquiler ", y la producción debía comportar la contratación de trabajadores y no se contratan sino luego de quince meses desde la subvención y permanecen, en los términos más beneficiosos para la beneficiaria sólo nueve meses -.

Lo contrario, esto es, pretender tener por cumplida esa obligación de creación de empleo, sin que durante el tiempo de vigencia estuviese constituida la plantilla en la forma comprometida - por más que por lo ya expuesto ni siquiera en este caso pudiera afirmarse de modo concluyente, a tenor de lo actuado, que se cumpliera la condición aceptada -, durante todo el tiempo de vigencia, es supuesto de incumplimiento que encaja en los términos apreciados por la Administración. Cuando nuestra jurisprudencia se refiere a que es exigible que al finalizar el plazo de vigencia permanezca la situación de cumplimiento comprometida, está dando por supuesto que no se refiere a ese momento concreto, sino que para el cumplimiento del fin de la subvención debe venir cumpliéndose durante el plazo de la subvención. Es indudable que en el caso de autos la plantilla de la mercantil recurrente sólo a partir de 15 de Septiembre de 1.995, esto es, próximo a vencer el término de vigencia existió; nunca antes, cuando precisamente la idea de creación de puestos de trabajo en la forma en que establece la resolución individual supone una cierta continuidad en el tiempo, debiendo permanecer su vigencia, salvo que circunstancias excepcionalmente declaradas por la autoridad competente, que aquí no concurren, hubiesen permitido la revisión de las cláusulas. Y ya antes hicimos mención a la forma en que la actividad había de comenzar.

En consecuencia, el recurso contencioso-administrativo, por incumplimiento de la condición particular de creación de empleo, conforme a lo dispuesto en el artículo 37.2.c), del Real Decreto 1.535/1.987, en la redacción dada por el Real Decreto 302/1.993, de 26 de Febrero, y el incumplimiento, aunque parcial por estar cumplida la condición de inversión, ha de considerarse total respecto de la devolución, por cuanto la contratación de los trabajadores y su existencia en plantilla no llegó al cincuenta por ciento, como hemos dejado establecido, conforme a lo dispuesto en el artículo 37.4, párrafo segundo, del Real Decreto citado. En definitiva, se llega igualmente a la desestimación del recurso contencioso administrativo por otros argumentos ajustados a nuestra jurisprudencia y a los preceptos legales.

Respecto de las costas, por virtud de lo dispuesto en el articulo 95.3 en relación con el artículo 139.1 y 2 de la Ley Jurisdiccional, en relación con las de este recurso de casación cada parte pagará las causadas a su instancia y respecto de las del recurso contencioso administrativo no se hace expresa imposición de las mismas, al no concurrir causa alguna de las previstas en el artículo 139.1 que permitan su imposición.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

Ha lugar y, por tanto estimamos el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de TEXSANIT, S.L., contra la sentencia dictada con fecha 7 de Octubre de 1.999 por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 6ª, de la Audiencia Nacional, en el recurso contencioso-administrativo número 1.221 de 1.997, cuya sentencia se casa y anula.

Se desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la Resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 11 de Julio de 1.997, sobre reintegro de incentivos económicos regionales concedidos por incumplimiento de las condiciones establecidas, por aparecer tal Resolución administrativa conforme a derecho.

Respecto de las costas de este recurso de casación cada parte pagará las causadas a su instancia y respecto de las del recurso contencioso administrativo no se hace expresa imposición de las mismas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Francisco Trujillo Mamely, todo lo cual yo, el Secretario, certifico.