STS, 20 de Junio de 2001
| Ponente | GONZALEZ GONZALEZ, OSCAR |
| ECLI | ES:TS:2001:5300 |
| Número de Recurso | 291/1999 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 11 |
| Fecha de Resolución | 20 de Junio de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELY
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Junio de dos mil uno.
En el recurso contencioso-administrativo número 291/1999, interpuesto por el COLEGIO OFICIAL DE AGENTES Y COMISIONISTAS DE ADUANAS DE MADRID, representado por la procuradora doña María del Carmen Hondarza Ugedo, con asistencia de letrado, contra Real Decreto 995/1999, de 11 de junio, por el que se modifican los Estatutos del Consejo General y Colegios Oficiales de Agentes y Comisionistas de Aduanas aprobados por Real Decreto 1.645/1981, de 8 de mayo; habiendo intervenido como parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y dirigida por el Abogado del Estado, y como codemandado el CONSEJO GENERAL DE LOS COLEGIOS DE AGENTES Y COMISIONISTAS DE ADUANAS, representado por el procurador don José Granados Weil, con asistencia de letrado.
En el Boletín Oficial de Estado nº 152, de fecha 26 de junio de 1999, se publicó el Real Decreto 995/1999, de 11 de junio, por el que se modifican los Estatutos del Consejo General y Colegios Oficiales de Agentes y Comisionistas de Aduanas aprobados por Real Decreto 1.645/1981, de 8 de mayo.
El COLEGIO OFICIAL DE AGENTES Y COMISIONISTAS DE ADUANAS DE MADRID interpuso el presente recurso contencioso administrativo, formalizando demanda en fecha 30 de marzo de 2000, por la que se impugnaron los artículos 7, 20, 24, 33, 35, 47 y otros extremos de dicho Real Decreto, con la súplica de que se dicte sentencia por la que se declare su nulidad, por no ser conformes con el ordenamiento jurídico.
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La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO contestó la demanda mediante escrito de fecha 8 de mayo de 2000, por el que solicitó a la Sala dicte sentencia por la que se desestime el presente recurso contencioso administrativo, declarando que los preceptos impugnados del Real Decreto 995/1999, de 11 de junio, son plenamente ajustados a Derecho.
El CONSEJO GENERAL DE LOS COLEGIOS DE AGENTES Y COMISIONISTAS DE ADUANAS, presentó el escrito de contestación a la demanda en fecha 23 de junio de 2000, mediante el cual suplicó se dicte en su día sentencia por la que se desestimen todos los motivos que fundamentan el presente recurso contencioso administrativo, declarando que los preceptos impugnados del R.D. 995/1999 son plenamente ajustados a Derecho.
No habiéndose solicitado práctica de prueba, se acordó en sustitución de la vista el trámite de conclusiones que fue evacuado por las partes.
Mediante providencia de fecha 27 de marzo de 2001 se señaló para la votación y fallo del presente recurso contencioso administrativo el día 13 de junio del corriente, en que tuvo lugar.
Aparecen observadas las formalidades de tramitación, que son las del procedimiento ordinario.
El COLEGIO OFICIAL DE AGENTES Y COMISIONISTAS DE ADUANAS DE MADRID, impugna el Real Decreto 995/1999, de 11 de junio, por el que se modifican los Estatutos del Consejo General y Colegios Oficiales de Agentes y Comisionistas de Aduanas, aprobados por Real Decreto 1.645/1981, de 8 de mayo. Pese a que la parte codemandada le niega legitimación para recurrir, porque prestó su conformidad al proyecto durante el procedimiento de elaboración, debe reconocérsela, pues, al margen de cualquier otra consideración, en la redacción definitiva se introdujeron variaciones suficientes que dan pie para articular la impugnación.
Conviene recordar que, tanto los Colegios Profesionales como los Consejos Generales tienen naturaleza de Corporaciones de Derecho Público (artículos 1º y 9º de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales). El carácter corporativo significa que son sus miembros, en cuanto titulares de los intereses del grupo, los que organizan el ente, siendo su voluntad la que va a integrar la voluntad propia de la Corporación a través de un proceso representativo. Esta potestad de autoorganización, reconocida en los artículos 6º y 9º de la Ley 2/1974, no impide que, al satisfacer estas Corporaciones junto a sus intereses particulares, otros intereses públicos, se requiera una tutela por parte de la correspondiente Administración territorial en orden a velar por el cumplimiento de estos últimos. Ahora bien, esa tutela solo puede moverse en este estricto campo, o en el de control de legalidad, sin que pueda interferir en aquellos otros que son discrecionales de la Corporación, y que responden a la libre voluntad de los sujetos que la integran, con base en la autonomía que el ordenamiento jurídico les reconoce.
Los Estatutos de estas Corporaciones, en cuanto normas de organización, o en tanto se refieran a las relaciones del ente con sus miembros -"ad intra"-, y siempre que respeten los principios constitucionales, no están sujetos por regla general a los criterios que rigen en otros sectores y que regulan relaciones "ad extra". De aquí que su proceso de elaboración no se ajuste estrictamente al procedimiento normal que se establece en la Ley de Procedimiento Administrativo para las disposiciones generales. Surgen de la voluntad de los sujetos que componen la Corporación y son sometidos, previo los informes pertinentes, a la aprobación del Gobierno.
Estas consideraciones, que ponen de relieve la singularidad del campo en que se mueve el tema litigioso, y que impiden que en lo estrictamente discrecional, salvo supuestos de arbitrariedad o irrazonabilidad, pueda modificarse la voluntad corporativa, han de servir de punto de partida para el examen particularizado de los preceptos impugnados.
Bajo el epígrafe de "colisión normativa" se aduce que el apartado 7 del Real Decreto impugnado, al incluir entre las funciones del Consejo General la de "elaborar los Estatutos Generales de los Colegios, así como los suyos propios, que serán sometidos a la aprobación del Gobierno a través del Ministerio de Economía y Hacienda", pugna con la Ley 19/1997, de 11 de julio, de Colegios Profesionales de la Comunidad de Madrid, que en su artículo 1º establece que se regirán por esta Ley los Colegios Profesionales que desarrollen su actuación exclusivamente en el ámbito territorial de la Comunidad de Madrid, atribuyéndose a estos Colegios, por el artículo 25, las funciones de los Consejos de Colegios de Madrid.
No hay que olvidar que la configuración que la Constitución hace en sus artículos 148 y 149 del sistema competencial, no está regido por el principio de jerarquía normativa -al margen de que éste también opere dentro de cada organización territorial-, sino por el de separación o competencia. De esta forma, tal cual se induce del apartado 3 del último artículo, en las materias asumidas por los Estatutos de Autonomía, las normas que dicten las Comunidades Autónomas desplazan, sin mayores especificaciones, siempre que respeten los principios y reglas básicas establecidas en la legislación del estado, a las dictadas por éste sobre las mismas materias que, sin embargo, serán de aplicación a aquellas otras Comunidades que no hayan asumido la respectiva competencia.
Esto bastaría para rechazar la impugnación que se realiza al precepto mencionado. Pero a ello hay que añadir que en el Real Decreto 995/1999 se salva siempre la posible competencia de la Comunidad Autónoma y, en el concreto campo que aquí se trata, el apartado 27 del Real Decreto recurrido, que da nueva redacción al artículo 31 de los Estatutos, que pasa a ser el 30, se señala que "los Colegios Oficiales de Agentes y Comisionistas de Aduanas quedan sujetos en su actuación a las disposiciones vigentes, a los acuerdos del Consejo General de Colegios y adaptarán su funcionamiento a lo especificado en los presentes Estatutos, así como en los Reglamentos de régimen interior de cada Colegio, todo ello sin perjuicio de las competencias específicas de los Colegios Autonómicos reconocidos".
Mediante esta declaración se salvaguardan expresamente las competencias del Colegio de Madrid, que le vienen reconocidas en la mencionada Ley 19/1997, y entre ellas las referidas a la elaboración de sus Estatutos, desapareciendo la colisión que se expresa en la demanda.
A continuación se impugna la redacción del artículo 23, que admite el voto por delegación, tanto en el Pleno como en la Comisión Permanente. Se aduce en la demanda, que el artículo 26 de la Ley 30/1992, habla de la presencia física de quienes deben concurrir a cada sesión para que se entienda válidamente constituido el órgano de que se trate. A juicio del recurrente, el voto por delegación propiciaría la circunstancia de que el Presidente se reuniera consigo mismo.
La impugnación debe rechazarse, porque la mencionada Ley no prohibe el voto por delegación, ni de sus preceptos puede deducirse que exista tal prohibición. La delegación del voto es un derecho que hay que reconocer a todo colegiado por el mero hecho de serlo, cuando no puedan concurrir personalmente. Lo contrario sería cercenar el ejercicio de sus intereses colegiales en el caso de que por determinadas circunstancias debidamente justificadas, como dice el artículo 11 de los Estatutos, no pudiera concurrir. Este criterio es el sentando por la sentencia de este Tribunal de 15 de marzo de 1982.
En cualquier caso, nunca se producirá el evento que predice el recurrente, puesto que el artículo 24 de los Estatutos indica que "para que el Pleno del Consejo o la Comisión Permanente se consideren válidamente constituidos, se precisará que asista más de la mitad de sus miembros en primera convocatoria, y un tercio de los mismos en segunda". Es decir, se requiere un "quorum" de colegiados, cuya presencia física es ineludible y, en último término, siempre será preceptiva la asistencia del Presidente y del Secretario, o de quienes le sustituyan, conforme al artículo de la Ley 30/1992.
Se impugna la nueva redacción del artículo 27 de los Estatutos en lo relativo a la imposición, al Colegio Oficial moroso en el abono de las cuotas al Consejo, del pago de una cantidad adicional que puede ir "desde el 20 al 100 por 100 de los débitos pendientes, en concepto de resarcimiento". Entiende el recurrente que al superarse el interés legal, esa cantidad adicional tiene la calificación de pena, multa o gravamen extraordinario que requiere la cobertura de una ley formal. Así mismo considera nulo el último párrafo por falta de dicha cobertura, al imponer la pérdida de voz y voto al Colegio oficial moroso, si pasara un mes desde la notificación de la imposición de la cantidad adicional anterior y continuase sin satisfacer las cuotas y dicha cantidad.
Dado el carácter estatutario que tiene la relación entre el Consejo y los Colegios, al que se aludió anteriormente, la fijación de las consecuencias derivadas del incumplimiento de sus obligaciones puede venir impuesta por las normas reguladoras de estas relaciones, teniendo en cuenta que tales consecuencias no pueden ser asimiladas a las propias de una potestad sancionadora, ni tributaria (sentencias del Tribunal Supremo de 17 de mayo de 1996 y 15 de septiembre de 1998, que aunque referidas al colegiados es aplicable al caso), sino más bien a las que proceden de culpa extracontractual y consiguiente resarcimiento de daños y perjuicios. En este sentido, las dificultades con que se encontraría la corporación acreedora para hacer efectivo su crédito sobre los Colegios, al carecer de mecanismos de ejecución forzosa, justifican las medidas tanto pecuniarias como organizativas, sobre todo, si se tiene presente que el funcionamiento del Consejo depende en gran medida de que se tengan los fondos procedentes de las cuotas que abonan sus miembros, sin las cuales difícilmente podría aquél operar.
El que la cantidad adicional que deba abonarse por la mora pueda ascender hasta el 100 por 100 de la suma adeudada puede explicarse si el daño causado llegase a dicho importe. Por eso, el que una norma general prevea esa posibilidad no permite tacharla de arbitraria o desproporcionada. Será al examinar el caso concreto, en que se exija una suma determinada como resarcimiento, cuando haya de evaluarse si se superan los límites permitidos por la proporcionalidad y en que importe hay que graduar el daño causado.
Se pretende que el artículo 37 de los Estatutos, que regula la venia que deben dar los Agentes y Comisionistas de Aduanas en caso de ser sustituidos por otros, sea adicionado con el siguiente párrafo: "No obstante, la concesión de la venia no tendrá lugar hasta que el Agente de Aduanas que la conceda quede liberado de toda responsabilidad ante la hacienda Pública".
Esta impugnación debe rechazarse, pues no es función de esta jurisdicción la de sustituir la potestad reglamentaria del Gobierno, por lo que la pretendida adición vulneraría lo dispuesto en el artículo 71.2 de la Ley Jurisdiccional.
Se solicita a continuación la nulidad del artículo 39 de los Estatutos, al no regular la reposición potestativa contra los actos de los Colegios. En opinión del recurrente, esto va en contra de lo dispuesto en el artículo 107 de la Ley 30/1992, de Procedimiento Administrativo Común, en su nueva redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero.
También hay que rechazar esta impugnación, pues, por la misma razón que se expresó en el fundamento anterior, la nulidad del precepto vendría determinada por lo que no regula. A esto habría que añadir, que esta ausencia de regulación no implica que se excluya la posibilidad de este recurso potestativo en el ámbito colegial, teniendo en cuenta que la Exposición de Motivos del Real Decreto impugnado confiesa, como una de sus finalidades, la de adaptar los Estatutos al sistema de recursos de la Ley 30/1992, y que su generalización viene admitida por el artículo 46.4 de la Ley Jurisdiccional.
Se impugna el artículo 54, porque a juicio del recurrente suprime el requisito de residencia para ejercer cargos directivos. También esta impugnación debe desestimarse. La falta de mención de este requisito no quiere decir, pese a lo expresado en la demanda, que un colegiado pueda ser directivo de todos los Colegios de España, pues siempre habrá que poner este precepto en relación con el artículo 3º, que establece la colegiación única, esto es, la del domicilio profesional único o principal; de tal forma que el artículo 54 debe interpretarse en el sentido de que cualquier colegiado podrá presentarse como candidato para cualquier cargo directivo del colegio al que pertenezca, no a los restantes.
No se dan las circunstancias de temeridad o mala fe que exige el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional para una expresa condena en costas.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
Que DEBEMOS DESESTIMAR el presente recurso contencioso administrativo número 291/1999, interpuesto por el COLEGIO OFICIAL DE AGENTES Y COMISIONISTAS DE ADUANAS DE MADRID contra Real Decreto 995/1999, de 11 de junio, por el que se modifican los Estatutos del Consejo General y Colegios Oficiales de Agentes y Comisionistas de Aduanas aprobados por Real Decreto 1.645/1981, de 8 de mayo; sin expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Segundo Menéndez Pérez.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Rubricado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretaria, certifico.- Mª Rosario Barrio Pelegrini.- Rubricado.-
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